Article 9 (Article
L. 542-11 du code de l'environnement)
Groupements
d'intérêt public d'accompagnement économiques des
territoires concernés par le laboratoire souterrain ou le centre de
stockage
Le droit en vigueur
L'exposé des motifs de la loi du 30 décembre 1991 précitée manifeste la volonté de marquer la reconnaissance de la Nation pour les territoires participant aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue.
C'est ainsi que l'article L. 542-11 du code de l'environnement, issu de l'article 12 de la loi dite Bataille, prévoit qu'un groupement d'intérêt public (GIP) peut être constitué en vue de mener des « actions d'accompagnement » et de « gérer des équipements de nature à favoriser et à faciliter l'installation et l'exploitation de chaque laboratoire ».
Cet article du code précise qu'outre l'Etat et l'ANDRA peuvent adhérer de plein droit à ce groupement la région et le département concernés, les communes dont une partie du territoire est à moins de dix kilomètres de l'accès principal au laboratoire souterrain, ainsi que tout organisme de coopération intercommunale dont l'objectif est de favoriser le développement économique de la zone concernée.
Il est aussi spécifié que ce groupement s'inscrit dans le cadre de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France. Celui-ci a été codifié 71 ( * ) dans les actuels articles L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche, qui prévoient essentiellement :
- la définition des GIP de recherche et les conditions générales de leur création (article L. 341-1) ;
- l'impossibilité pour le GIP de réaliser des bénéfices (article L. 341-2) ;
- l'attribution de la majorité des voix au sein du GIP aux organismes de droit public, de droit à capitaux publics ou chargés d'une mission de service public (article L. 341-3) 72 ( * ) ;
- le contrôle de la Cour des comptes et la présence d'un commissaire du Gouvernement (article L. 341-4).
L'accompagnement économique des territoires concernés
Dans les faits, la mise en oeuvre de la loi de 1991 a donné lieu à la constitution de deux GIP, dans la mesure où les études de faisabilité ont déterminé que la zone envisageable d'un futur centre de stockage pourrait se situer autour de la commune de Bure (Meuse), dans une zone de 200 km² 73 ( * ) située à la fois dans le département de la Meuse et de la Haute-Marne.
Les GIP « Objectif Meuse » et « Haute-Marne » ont ainsi été approuvés par des arrêtés interministériels pris respectivement le 25 mai et le 16 août 2000. Dans les deux cas, sont membres du groupement l'Etat, le conseil général, le conseil régional, les chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie et de métiers, l'ANDRA et Électricité de France, ainsi que les communes situées à moins de dix kilomètres du puit principal d'accès au laboratoire 74 ( * ) .
Chaque GIP a adopté une charte de groupement lui donnant pour mission d'apporter une aide en vue d'un développement durable, du renforcement du potentiel scientifique local, du développement industriel et économique et de la protection et de la valorisation de l'environnement, dans une perspective d'insertion du laboratoire.
A cette fin, chaque groupement dispose d'une dotation de 9,15 millions d'euros par an, financée par un versement des producteurs de déchets (EDF, CEA et AREVA) à hauteur de 6,86 millions d'euros dans le cadre d'une convention entre l'ANDRA et les GIP, par un versement de 1,5 million d'euros d'EDF par le biais d'une convention entre cette entreprise et les GIP, ainsi que, pour le solde, par les prestations en nature de la SODIE 75 ( * ) .
A titre de comparaison, il convient de rappeler que le chiffre de 9 millions d'euros équivaut à la fiscalité locale payée par une centrale nucléaire comportant un réacteur de 1.300 mégawatts.
Quant à la taxe professionnelle générée par le laboratoire actuel lui-même, elle est de l'ordre d'un million d'euros réparti exclusivement entre les collectivités meusiennes 76 ( * ) en l'absence d'un accord de péréquation entre la Meuse et la Haute-Marne.
Au delà du financement des GIP prévu par la loi, ont été récemment annoncés des projets de développement économique local directement mis en oeuvre par les producteurs de déchets que sont EDF, le CEA et AREVA.
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Les projets de développement économique
local annoncés
Le 12 juillet 2005, le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) a décidé la création d'un comité de haut niveau, présidé par le ministre délégué à l'industrie, chargé d'inciter les industriels de la filière nucléaire à se mobiliser davantage en faveur du développement économique en Meuse/Haute-Marne et de coordonner leurs actions. Les projets de développement proposés visent à croiser : - le métier des industriels : l'énergie, non émettrice de gaz à effet de serre ; - et les ressources et les savoir-faire des territoires (agricole, sylvicole et métallurgie). Il s'articule autour de trois axes : 1) La valorisation énergétique de la biomasse : - biocarburants : pôle biodiesel à partir d'oléagineux, carburants de synthèse à partir de ligno-cellulose ; - réseaux de chaleur/vapeur industrielle : à partir de bois et de paille (cogénération, gazéification) ; - bioproduits : détergents plastiques biodégradables, lubrifiants... 2) La maîtrise de la demande en énergie : - performance énergétique des bâtiments sur base de produits et services innovants. 3) L'appui au développement des industries locales : - essentiellement, valorisation du potentiel industriel local dans la métallurgie ; - appui à l'implantation d'entreprises nouvelles ; - faire des industriels locaux des fournisseurs des industriels et/ou de leurs sous-traitants. A ce stade, restent à déterminer : - d'une part, la finalisation des choix d'implantation, qui doit respecter un certain équilibre au regard de la « zone de proximité » qui reste à définir, de la « zone de transposition » de 200 km² et des projets des collectivités territoriales (essentiellement départements et régions) ; - et, d'autre part, la coordination locale entre les différents acteurs et le lien avec le comité à haut niveau placé sous l'autorité du ministre. |
Le texte du projet de loi initial
L'article 9 propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 542-11, qui se structurerait en quatre alinéas.
Le premier alinéa apporte plusieurs innovations substantielles par rapport au droit existant. Tout d'abord, il affiche plus clairement la vocation départementale des groupements d'intérêt public et il ne réserve pas le bénéfice de leurs actions au seul cas de laboratoire mais l'étend aux centres de stockage. Surtout, il complète les missions du GIP en prévoyant qu'il « mène des actions d'aménagement du territoire et de développement économique (...) », ce qui est plus circonstancié que les « actions d'accompagnement » prévues par la loi de 1991. Enfin, le projet de loi précise que ces actions interviennent « particulièrement dans les zones distantes de moins de dix kilomètres de l'accès principal aux installations souterraines ».
Le deuxième alinéa de la nouvelle rédaction de l'article codifié étend la participation au GIP, au-delà des membres actuels, aux groupements de communes dont une partie du territoire est située dans la zone des dix kilomètres, alors que le code actuel réserve l'adhésion aux seuls groupements compétents en matière de développement économique dans la zone concernée 77 ( * ) .
Le troisième alinéa de l'article L. 542-11 prévoit que sont applicables aux GIP les articles L. 341-2 à L. 314-4 du code de la recherche, c'est-à-dire qu'il reprend sous forme codifiée la référence aux dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 précitée qui sont utiles aux GIP de Meuse et de Haute-Marne.
Le dernier alinéa de l'article L. 542-11 proposé prévoit que le GIP bénéficie du produit de la taxe dite d'accompagnement additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base 78 ( * ) , prévue par l'article 15 du projet de loi.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de fond sur l'article 9.
Au premier alinéa de l'article L. 542-11, elle a ajouté, parmi les missions du GIP, le soutien aux actions de formation ainsi que des actions en faveur du développement, de la valorisation et de la diffusion de connaissances scientifiques et technologiques, notamment dans les domaines étudiés au sein du laboratoire souterrain et dans les domaines des nouvelles technologies de l'énergie. Au même alinéa, elle a aussi modifié les règles d'intervention territoriale du GIP en prévoyant que la zone d'action prioritaire du groupement, dite « de proximité », ne serait plus la zone distante de moins de dix kilomètres de l'accès principal des installations, mais un périmètre défini par décret 79 ( * ) .
De plus, la composition du groupement lui-même est doublement modifiée. D'une part, le deuxième alinéa de l'article L. 542-11 proposé par l'Assemblée maintenant la qualité de membre de plein droit du GIP aux collectivités situées dans la zone de proximité, le périmètre du groupement est modifié en conséquence de l'alinéa précédent. En effet, comme indiqué plus haut, la zone de proximité ne se limite plus aux collectivités dont le territoire est situé dans un rayon de dix kilomètres de l'installation mais il est proposé qu'il soit désormais défini par décret. D'autre part, en complément des membres de plein droit, un troisième alinéa nouveau introduit la possibilité pour les collectivités territoriales situées hors des zones de proximité, mais qui s'estiment concernées, de demander aux membres de droit de les autoriser à faire partie du groupement d'intérêt public.
Si l'on ajoute à ces modifications la création, par l'article 15, d'une zone bénéficiant directement - c'est-à-dire sans passage par le GIP - d'une part de la taxe additionnelle de développement, il ressort que l'Assemblée nationale a substitué cinq nouvelles zones aux trois prévues initialement par le projet de loi.
Les zonages en Meuse et Haute-Marne prévus par la loi
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Zone de consultation pour l'ouverture d'un centre de stockage |
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Projet de loi |
Texte de l'Assemblée nationale |
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10 km autour du site du laboratoire |
zone identique plus large définie par décret (zone dite de proximité) |
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Zone d'appartenance au GIP (art. 9) |
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Projet de loi |
Texte de l'Assemblée nationale |
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de droit : les collectivités situées dans les 10 km (dite zone de proximité) |
de droit : zone plus large définie par décret (dite zone de proximité) sur demande : les collectivités hors du périmètre |
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Zone d'action privilégiée au GIP (art. 9) |
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les 10 km autour du site du laboratoire ou du centre |
zone plus large définie par décret |
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Zone bénéficiant d'au moins 20 % des financements (art. 15) |
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non prévue |
10 km autour du laboratoire ou du centre |
Par ailleurs, le cinquième alinéa a été modifié par cohérence avec l'amendement adopté au premier alinéa permettant au GIP d'intervenir dans le domaine scientifique et technologique. Pour financer ces actions, une nouvelle taxe additionnelle, dite « de diffusion technologique », affectée aux actions du groupement dans ce domaine, est ajoutée à la taxe additionnelle INB prévue par le projet de loi pour le financement des actions d'accompagnement économique. Sans entrer à ce stade dans le détail du calcul de ces taxes additionnelles, qui sera examiné sous l'article 15, il convient de préciser que le recouvrement de ces deux taxes devrait, au minimum, aboutir à un niveau de financement comparable à celui actuellement atteint, soit environ 10 millions d'euros pour chacun des GIP.
Enfin, l'Assemblée nationale a introduit un sixième alinéa au terme duquel les exploitants nucléaires doivent publier un rapport annuel sur les activités économiques qu'ils conduisent dans les départements concernés 80 ( * ) .
Propositions de votre commission
D'une façon générale, votre commission se félicite que les GIP puissent, au travers de taxes additionnelles à la taxe sur les INB, bénéficier d'une ressource pérenne permettant de mettre en oeuvre des politiques ambitieuses de développement local. Il n'en reste pas moins que le texte du projet de loi, ainsi que les modifications apportées par l'Assemblée nationale, appellent, outre quatre amendements rédactionnels , plusieurs observations et deux amendements portant sur le fond.
S'agissant du premier alinéa, il y a lieu de s'interroger sur le périmètre de l'installation auquel fait référence le premier alinéa de l'article L. 542-11 du code de l'environnement pour la détermination des départements disposant d'un GIP. Il peut en effet aussi bien s'agir du périmètre de droit exclusif prévu à l'article L. 542-8 du code de l'environnement, lié aux travaux de l'installation et s'étendant actuellement sur 2 km², que du périmètre de protection , prévu à l'article L. 542-9 du même code, d'une superficie de 36 km².
Votre commission estime nécessaire de préciser, par un amendement, que le périmètre visé est le second . En effet, le fait de se situer dans cette zone constitue une réelle contrainte justifiant le bénéfice des dispositions de l'article 9. L'appartenance à ce périmètre prive le territoire concerné de certaines possibilités d'aménagement et de construction dans des espaces qui pourraient pourtant être économiquement valorisés par la présence de l'installation à proximité.
En second lieu, s'agissant de l'élargissement proposé de la zone géographique des membres de droit du GIP au delà des seuls dix kilomètres, votre commission l'estime acceptable à deux conditions :
- d'une part, dans la mesure où cette disposition s'entend comme ne diluant pas le pouvoir décisionnel des GIP. Votre commission considère, à ce titre, que l'élargissement des membres de droit ne saurait signifier une modification des règles de vote au sein de l'assemblée et du conseil d'administration des GIP 81 ( * ) ;
- d'autre part, comme votre rapporteur l'a indiqué à l'article 8, votre commission souhaite que ne soient pas confondus la zone élargie retenue pour l'adhésion de droit au GIP et le périmètre de consultation pour la création d'un centre de stockage.
En ce qui concerne la possibilité offerte, par le deuxième alinéa , à des collectivités situées hors de la zone de proximité de demander leur adhésion à chaque GIP départemental, elle appelle les mêmes remarques que celles présentées ci-dessus quant à l'intérêt de ne pas déséquilibrer les règles de répartition des droits de vote. Ce maintien de l'équilibre actuel est en effet souhaitable pour deux raisons.
La première tient à l'intérêt de confier au conseil général une position centrale parmi les collectivités dans la mesure où, selon l'esprit de la loi, les actions engagées par les GIP sont décidées et planifiées au niveau départemental. La seconde tient à la distinction entre la possibilité de participer au GIP et le fait d'être bénéficiaire de ses financements. Le fait, pour une commune, pas ne pas détenir beaucoup de voix dans le GIP et, a fortiori , de ne pas en être membre de droit du GIP, ne signifie nullement qu'elle ne peut accéder au financement du groupement. Le bilan de l'activité des GIP en témoigne d'ailleurs. Ainsi, fin 2005, les communes membres de droit 82 ( * ) du GIP Haute-Marne avaient bénéficié de 7,73 millions d'euros de financement contre environ 48,5 millions pour le reste du département. La logique de projet initiée par les GIP implique en effet que les financements sont là où sont les opportunités de développement au sein des départements.
Concernant par ailleurs la conduite d'actions de diffusion technologique, dont le financement est prévu au cinquième alinéa , votre commission souhaite apporter une modification dans le sens d'une plus grande souplesse du dispositif conjointement mis en place par le présent article 9 et par l'article 15. En effet, l'article 15 adopté par l'Assemblée nationale revient à réserver un minimum 83 ( * ) de 4,5 millions d'euros aux actions de diffusion technologique du GIP prévues par l'article 9, ce qui représenterait quasiment la moitié des financements actuels dont bénéficie un groupement si le Gouvernement limitait au minimum le niveau des taxes additionnelles prévues à l'article 15. Or, il ne semble pas évident qu'il existe suffisamment de projets dans les domaines de la formation, de la valorisation et de la diffusion des connaissances scientifiques et technologiques, pour mobiliser utilement un minimum de 9 millions d'euros par an 84 ( * ) .
Les projets à l'étude 85 ( * ) devant connaître une montée en puissance progressive, les coefficients actuels aboutiraient en fait à priver les GIP d'une partie de leurs ressources dans l'attente de la mise en place effective des actions de diffusion technologique. Ainsi, le vote du présent projet de loi en l'état pourrait avoir pour conséquence une diminution des moyens budgétaires des groupements de Meuse et de Haute-Marne. Inversement, la réussite - tout à fait possible - de projets scientifiques d'importance internationale pourrait exiger des montants supérieurs à la moitié de la dotation globale du GIP, notamment lors des phases d'équipement. Là encore, la rigidité de la répartition entre les deux taxes proposée par l'article 15 pourrait s'avérer préjudiciable à la réussite des projets locaux.
C'est pourquoi votre commission vous propose-t-elle l'adoption d'un amendement instituant une fongibilité temporaire des sommes affectées aux deux types d'actions .
S'agissant enfin de la publication par les exploitants nucléaires d'un rapport annuel sur les activités économiques qu'elles conduisent dans les départements concernés, votre commission considère qu'il s'agit d'une initiative intéressante de nature à inciter davantage les producteurs des déchets, à savoir EDF, le CEA et AREVA, à participer au développement économique local au-delà du strict effort de financement du GIP 86 ( * ) . Votre commission estime nécessaire que ces rapports permettent une veille des actions menées tant celles-ci sont irremplaçables pour le développement local.
Il est important de rappeler que l'acceptation du projet de laboratoire et de centre de stockage par les populations est fortement conditionnée par la capacité des producteurs de déchets à devenir de véritables partenaires du développement local, en apportant des savoir-faire et en permettant la création d'emplois.
Les documents communiqués à votre rapporteur par EDF, le CEA et AREVA sur les initiatives proposées en ce sens par le groupe à haut niveau semblent témoigner d'une volonté réelle quoique tardive. Mais il est essentiel qu'elles ne restent pas au seul état de projets. La publication des rapports prévus doit permettre de s'en assurer.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
* 71 Par l'article 6 de l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004.
* 72 A ce titre, on peut noter qu'à l'Assemblée des GIP, l'Etat, l'ANDRA et EDF détiennent chacun 45 voix (soit au total 135 voix représentant 45 % des droits), le conseil général 135 voix (45 % des droits), le conseil régional 12 voix, les 14 communes une voix chacune, les chambres consulaires une voix chacune, Electricité de France et Gaz de France disposant d'une voix supplémentaire au titre de leur succursale dans la Meuse et la Haute-Marne.
* 73 Dite zone de transposition.
* 74 En Meuse : Abainville, Baudignecourt, Biencourt-sur-Orge, Bonnet, Bure, Chassey-Beaupré, Couvertpré, Couvertpuis, Dainville-Bertheville, Gondrecourt-le-Château, Horville-en-Ornois, Mandres-en-Barrois, Montiers-sur-Saulx, Ribecourt et Saint-Joire.
En Haute-Marne : Aingoulaincourt, Cirfontaines-en-Ornois, Echenay, Effincourt, Epizon, Germay, Germisay, Gillaumé, Lezéville, Montreuil-sur-Thonnance, Noncourt-sur-le-Rongeant, Osne-le-Val, Pancey, Paroy-sur-Saulx, Poissons, Sailly, Saudron et Thonnance-les-Moulins.
* 75 La SODIE est une société spécialisée dans le développement économique local et dans la revitalisation de bassins. Elle intervient particulièrement dans le cadre des conventions prévues par l'article 76 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui prévoit que, lorsqu'une entreprise procède à un licenciement collectif affectant l'équilibre d'un bassin d'emploi, une convention entre l'entreprise et le représentant de l'Etat détermine les moyens d'atténuer les effets du licenciement sur le bassin d'emploi.
* 76 Essentiellement au profit de la communauté de communes à laquelle appartient Bure.
* 77 Ces groupements à vocation économique étaient d'ailleurs encore mentionnés dans l'article 9, mais de façon inutile puisque tous les groupements de communes sont désormais admis. L'Assemblée nationale a toutefois corrigé cette incohérence.
* 78 Taxe prévue au V de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999).
* 79 Selon la formulation proposée, devraient en réalité probablement être établis deux périmètres successifs, l'un par rapport au laboratoire souterrain et l'autre par rapport au centre de stockage, une fois celui-ci éventuellement réalisé ou au moins autorisé.
* 80 Ceux sur le territoire desquels est situé le périmètre d'un laboratoire ou d'un centre de stockage.
* 81 Pour mémoire, les conseils généraux disposent de 45 % des voix à l'Assemblée du GIP et de 37,5 % au Conseil d'administration.
* 82 C'est-à-dire celles situées dans la zone des 10 kilomètres, dont il convient de rappeler qu'elle ne compte qu'environ 2.000 habitants sur les 192.000 du département.
* 83 C'est-à-dire par l'application du coefficient multiplicateur minimum de 0,5.
* 84 Somme prévue sur les deux départements.
* 85 Les informations transmises à votre rapporteur ont permis d'identifier plusieurs pistes, à savoir : la création de deux pôles scientifiques et technologiques, l'un consacré aux énergies non productives de gaz à effet de serre et l'autre intervenant dans les géo-sciences, ainsi que la transformation du laboratoire souterrain en très grand équipement scientifique (TGE) pour le CNRS. L'ensemble demeure toutefois au stade de projets loin d'être finalisés quant à leurs conditions de mise en oeuvre.
* 86 Dont il est désormais prévu qu'il ne prenne plus la forme de conventions financées mais qu'il soit alimenté par des taxes additionnelles créées par le présent projet de loi.