Projet de loi de programme relatif à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs

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Rapport n° 358 (2005-2006) de M. Henri REVOL , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 17 mai 2006

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N° 358

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 17 mai 2006}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, de programme relatif à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs ,}

Par M. Henri REVOL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2977 , 3003 et T.A. 574

Sénat : 315 (2005-2006)

Énergie.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les Français bénéficient depuis plusieurs décennies des avantages économiques et environnementaux que procure la filière électro-nucléaire. Comme toutes les industries, celle-ci produit des déchets, dont certains sont toxiques.

Les déchets radioactifs présentent toutefois une particularité forte par rapport à la plupart des déchets industriels, puisque leurs émissions de chaleur et de rayonnements ionisants peuvent être dangereuses pendant plusieurs dizaines, voire pendant plusieurs centaines, de milliers d'années. Est ainsi posée à la nation une question de protection de la santé et de l'environnement qui dépasse très largement l'horizon habituel des décisions des sociétés humaines.

Afin de ne pas transférer le poids de ces problèmes sur les générations futures, la France a engagé il y a quinze ans une démarche de responsabilité par le vote de la loi du 30 décembre 1991, dite loi « Bataille » ^{1 ( * )} du nom du rapporteur du texte à l'Assemblée nationale.

Cette loi prévoyait de progresser dans la voie des recherches selon trois axes complémentaires : la transmutation des déchets, leur stockage à titre définitif en couches géologiques profondes ou leur entreposage pendant plusieurs dizaines d'années avant de trouver d'autres solutions.

Selon une démarche démocratique inédite et exemplaire, la nation s'était donnée un nouveau rendez-vous à elle-même, en 2006, pour tirer les enseignements des recherches menées et se prononcer sur les diverses options, en particulier sur celles du stockage géologique.

C'est à ce rendez-vous que nous sommes aujourd'hui conviés par le projet de loi de programme relatif à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs. Ce texte a été voté en première lecture par l'Assemblée nationale après une phase d'évaluations parlementaire et scientifique, la tenue d'un débat public national et un examen par le Conseil économique et social.

Ce texte ne se limite pas à des décisions relatives au calendrier de mise en oeuvre des trois axes tracés par la loi « Bataille ». Il met aussi en place un véritable cadre législatif de gestion de l'aval du cycle nucléaire , qui s'étend au démantèlement des centrales et à leurs implications financières.

Enfin, il s'attache de façon volontariste à ce que soient pleinement pris en compte les attentes, les inquiétudes et les intérêts de nos concitoyens qui sont les plus concernés par ce sujet, parce qu'ils vivent ou qu'ils travaillent à proximité des territoires qui pourraient accueillir un centre de stockage des déchets les plus radioactifs et les plus durables.

Votre commission des affaires économiques a abordé l'examen de ce texte en tentant d'être à la hauteur des enjeux qui lui sont présentés et de la responsabilité qu'ils impliquent.

Elle a gardé en mémoire que la loi « Bataille » avait été adoptée à l'unanimité des représentants de la nation.

C'est dans cet esprit qu'elle vous propose d'approuver ce projet de loi, sous réserve des amendements proposés par le présent rapport.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. PRÈS DE 85 % DES DÉCHETS RADIOACTIFS BÉNÉFICIENT AUJOURD'HUI DE SOLUTIONS DÉFINITIVES

A. LES DÉCHETS RADIOACTIFS : UN TYPE PARTICULIER DE DÉCHETS INDUSTRIELS

1. Des déchets industriels toxiques parmi d'autres

Comme tout déchet, les déchets radioactifs sont des résidus d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation d'une substance, d'un produit pour lequel aucun usage n'est prévu.

La grande majorité d'entre eux ressemblent aux déchets « classiques », puisqu'il s'agit de tuyaux, de briques ou de flacons. Selon les classifications usuelles, les déchets radioactifs figurent d'ailleurs parmi les déchets industriels toxiques ^{2 ( * )} dont ils représentent une petite partie.

LA PLACE DES DÉCHETS RADIOACTIFS

DANS L'ENSEMBLE DES DÉCHETS FRANÇAIS

Types de déchets	Quantité produite par an et par habitant
Déchets totaux	3.000 kg
Déchets industriels	2.500 kg
Déchets industriels toxiques	200 kg
Déchets radioactifs	1 kg

Ils constituent toutefois une catégorie particulière de déchets industriels.

2. Une double caractéristique

En premier lieu, les déchets nucléaires se distinguent par leur nature , à savoir qu'ils contiennent des substances qui dépassent le niveau de radioactivité habituellement présent dans l'environnement ^{3 ( * )} .

Il s'agit en fait de substances dont les atomes présentent un excès de protons, de neutrons ou même des deux ^{4 ( * )} . Cet excès crée une instabilité du noyau qui tend à se désintégrer pour se transformer en une autre substance ayant une forme atomique. A titre d'exemple, l'uranium 238 tend à se transformer en une substance stable, le plomb 206.

Cette désintégration s'accompagne de l'émission de différents rayonnements ^{5 ( * )} dits ionisants.

Ces derniers contribuent à une ionisation des molécules présentes dans les organismes vivants, pouvant de ce fait se révéler toxiques et donner lieu, à long terme, à des cancers ou à des leucémies.

C'est ce qui explique l'attention particulière accordée aux déchets radioactifs.

En second lieu , ces déchets peuvent être caractérisés par leur origine très largement commune . En effet, 85 % d'entre eux sont issus de l'industrie électronucléaire, le restant provenant des hôpitaux, des universités et organismes de recherche, de la production et de l'entretien de l'armement nucléaire ou d'industries non nucléaires (par exemple, la fabrication des engrais phosphatés).

Fondée sur la fission de l'atome, la filière électro-nucléaire transforme l'uranium issu des mines pour en faire du combustible, le « brûle » dans des réacteurs et retraite le combustible usé pour le recycler.

Source : Commissariat à l'énergie atomique

Chacune de ces étapes produit des déchets radioactifs.

C'est ainsi que, même s'il vise précisément à réduire la toxicité des déchets en extrayant les matières valorisables (uranium et plutonium ^{6 ( * )} ), le traitement des combustibles usés occasionne la création de nouveaux déchets peut-être plus importants en volume mais beaucoup moins radioactifs (tels que des blouses ou des appareillages utilisés).

Le bilan de ces opérations demeure toutefois très favorable en matière de risques pour la santé et l'environnement car une paire de gants de protection contaminée ne peut être mise sur le même plan qu'un extrait de plutonium.

Derrière une notion unique, les déchets radioactifs recouvrent en effet des réalités et des risques très hétérogènes.

B. QUATRE FAMILLES DE DÉCHETS, QUATRE NIVEAUX DE RISQUES

Les déchets radioactifs peuvent être classés au regard de deux critères combinés : leur niveau de radioactivité et leur durée de vie, c'est-à-dire la période pendant laquelle leur radioactivité est supérieure à celle rencontrée à l'état naturel.

1. Les déchets très faiblement radioactifs (TFA) sont les plus banals sans être les plus nombreux

Ils sont principalement issus du démantèlement des installations nucléaires ou des sites industriels qui utilisent, dans le cadre de leur production, des substances faiblement radioactives. Il s'agit par exemple de bétons, de gravats, de plastique ou de ferrailles.

Leur radioactivité moyenne est de quelques dizaines de becquerels par gramme, c'est-à-dire voisine de celle qui peut être rencontrée dans la nature.

2. Les déchets faiblement ou moyennement actifs et à vie courte

Ce sont les déchets -dits de type A- qui se définissent par un niveau de radioactivité compris entre 1.000 et 100.000 becquerels par gramme et une durée de vie inférieure à 30 ans, c'est à dire qu'ils retrouvent après cette période un niveau équivalent à celui de la radioactivité naturelle.

Représentant près de 90 % des déchets radioactifs, ils proviennent pour l'essentiel du fonctionnement courant des installations nucléaires (objets contaminés, gants, filtres, résines) ou des laboratoires de recherche.

Une partie d'entre eux est aussi produite par les divers utilisateurs de radioéléments tels que les hôpitaux, les laboratoires d'analyses ou les industries (notamment minière, agroalimentaire et métallurgique).

3. Les déchets faiblement actifs à durée et à vie longue, essentiellement des déchets du passé

Ces déchets -dits de type B- se distinguent des précédents par leur durée de vie de plusieurs milliers d'années.

Il s'agit essentiellement des déchets radifères et des déchets graphites.

Les premiers sont des déchets minéraux issus principalement du traitement du minerai d'uranium, du démontage et de la récupération d'objets contenant du radium (notamment des anciens paratonnerres).

Les seconds proviennent des réacteurs nucléaires français de la première génération dits « uranium naturel-graphite-gaz » et sont constitués principalement des chemises de graphite qui entouraient les réacteurs. L'essentiel de ces déchets est donc appelé à croître moins vite que les autres avant de se stabiliser et de décroître.

4. Les déchets moyennement et hautement actifs et à vie longue concentrent l'essentiel de la radioactivité et des problèmes qui y sont liés

Ces déchets, dits de type C, proviennent des usines de fabrication des combustibles nucléaires, des centres de recherche et des usines de traitement, des combustibles usés issus des centrales nucléaires.

Au sein de ces déchets se distinguent les déchets à haute activité et à vie longue -dits « HA-VL »- qui ne représentent que 0,2 % du volume des déchets nucléaires mais concentrent plus de 90 % de la radioactivité.

Ils concentrent aussi l'essentiel des débats sur la gestion des déchets nucléaires et sur les solutions à apporter.

LES DIFFÉRENTES FAMILLES DE DECHETS RADIOACTIFS EN FRANCE

Type de déchets	Caractéristique	% de la radioactivité des déchets	Quantités de déchets radioactifs au 31/12/2004	Quantités prévues en 2020
C	Haute activité vie longue	91,6 %	1 851	3 611
	Moyenne activité vie longue	8,22 %	45 518	54 884
B	Faible activité vie longue	0,01 %	47 124	104 997
A	Faible ou moyenne activité vie courte	0,05 %	793 726	1 193 001
	Très faible activité	0,03 %	144 498	581 144
TOTAL		100 %	1 032 717	1 937 637

Source : Inventaire national des déchets radioactifs de 2006 - ANDRA

C. A LA RECHERCHE DE SOLUTIONS POUR LES DÉCHETS LES PLUS TOXIQUES

Les solutions définitives sont celles permettant d'empêcher que les déchets ne portent atteinte à l'homme et à l'environnement pendant toute la période où leur radioactivité peut être nocive. Celles-ci sont aujourd'hui mises en oeuvre pour 84 % des déchets radioactifs, essentiellement à vie courte.

1. La quasi-totalité des déchets à vie courte sont pris en charge à titre définitif

Tel est le cas :

- des déchets à très faible activité (TFA) à vie courte qui sont, éventuellement après traitement, stockés au centre de stockage dit TFA de l'Aube à Morivilliers exploité par l'ANDRA ^{7 ( * )} depuis août 2003 ;

- et des déchets de type A qui ont, pour l'essentiel, été pris en charge par le centre de stockage de La Hague (Manche) avant d'être, à partir de 1992, stockés dans le centre dit FMA ^{8 ( * )} situé dans l'Aube exploité par l'ANDRA.

En revanche 5 % des déchets de type B sont actuellement entreposés par leurs producteurs sans être livrés au centre FMA. Il s'agit :

- d'une part, des déchets dont l'ANDRA a conclu qu'ils ne pouvaient pas être admis en l'état (cas des déchets contenant du tritium issus des applications militaires du CEA ^{9 ( * )} ) ;

- d'autre part, de déchets dont la prise en charge fait l'objet d'études qui n'ont pas encore abouti. Ainsi en est-il d'une partie des fûts bitumineux anciens du site de Marcoule (Gard).

2. L'absence de solutions définitives pour les déchets à vie longue

Hormis les déchets à très faible activité à vie longue , qui consistent en des résidus miniers d'uranium stockés sur place par la mise en sécurité des sites et anciens sites d'exploitation, les déchets à vie longue ne disposent pas à ce jour de solution définitive.

S'agissant des déchets de type B -de faible activité- les études menées par l'ANDRA la conduisent à préconiser un entreposage dans une couche d'argile située à une profondeur de quinze mètres ^{10 ( * )} .

Enfin, les déchets de type C sont entreposés temporairement ^{11 ( * )} sur les sites de La Hague et de Marcoule. Ceux de haute activité se présentent sous forme d'une matrice de verre coulée dans un conteneur en acier inox. Quant aux déchets de moyenne activité, il s'agit pour la plupart de déchets anciens, entreposés dans les années 1960 en sécurité mais sans traitement immédiat, et dont les deux tiers (64 %) n'ont pas encore été conditionnés.

L'absence de solution définitive pour ces déchets tient précisément à la difficulté que représente le caractère « définitif » puisqu'il implique que soit garantie la conservation des déchets pendant plusieurs dizaines ou centaines de milliers d'années, c'est-à-dire au-delà de l'horizon des décisions humaines et de la vie de nos sociétés.

Au-delà de la dimension technique, sont posées des questions d'ordre éthique qui peuvent se résumer dans le dilemme suivant :

- soit se limiter à des solutions temporaires, s'en remettant aux générations futures pour apporter une solution définitive au problème ;

- soit mettre en oeuvre aujourd'hui des solutions définitives pour ces déchets quitte à ce qu'elles ne soient scientifiquement et techniquement pas optimales.

La décision française, prise par le Parlement en 1991, a été de favoriser autant que possible les recherches et les expérimentations avant de trancher.

II. LA DÉMARCHE EXEMPLAIRE INITIÉE DEPUIS 1991

La loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs, adoptée à l'unanimité, a confié au Parlement la détermination du cadre des recherches et des décisions en matière de gestion des déchets de haute activité à vie longue.

A. LA LOI DITE « BATAILLE » DU 30 DÉCEMBRE 1991 : UNE MÉTHODE INÉDITE

1. Une loi structurée autour de trois axes

S'inscrivant dés son article 1 ^er dans une perspective de responsabilité vis-à-vis des générations futures, cette loi a eu pour objet essentiel la fixation de trois axes de recherches complémentaires ^{12 ( * )} .

Axe 1 : la séparation poussée et la transmutation . Il s'agissait d'étudier la possibilité de réduire la nocivité des déchets, en extrayant les éléments les plus dangereux et à durée de vie longue -les actinides mineurs- afin de les transformer en éléments radioactifs à durée de vie plus courte.

Source : Commission nationale du débat public

Axe 2 : le stockage en formations géologiques profondes . Il visait à évaluer la possibilité de confiner des déchets au sein d'un milieu géologique aux propriétés favorables et resté stable sur de très longue période (des millions d'années). A cette fin, était prévue la création de laboratoires souterrains ^{13 ( * )} .

Source : Commission nationale du débat public

Axe 3 : le conditionnement des déchets et l'entreposage de longue durée en surface . L'objectif était d'assurer la conservation des déchets en sécurité, mais pendant une période nécessairement limitée.

Source : Commission nationale du débat public

Ces actions devant être menées pendant quinze ans, il était prévu qu'au plus tard à la fin de cette période, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport global d'évaluation des recherches accompagné d'un projet de loi autorisant, le cas échéant, la création d'un centre de stockage des déchets à haute activité et à vie longue.

2. Transmutation - stockage - entreposage : un triptyque complémentaire

Il est important de rappeler que, loin de s'opposer, les trois axes prévus se complètent, comme le fait apparaître le schéma ci-dessous.

La complémentarité des 3 axes de la loi de 1991
(pour les déchets à haute activité et à vie longue)

Entreposage industriel

Entreposage de longue durée (Axe 3)

Réversibilité du stockage

Séparation - Transmutation (Axe 1)

Stockage géologique (Axe 2)

La séparation poussée et la transmutation doivent permettre, à terme, de réduire très fortement la quantité de déchets à haute activité et à vie longue. Ceci limitera d'autant les besoins en termes de stockage, qui constitue une solution « lourde », car définitive, aux problèmes posés par ces déchets.

L'amélioration des possibilités d'entreposage de longue durée sécurisera le parcours de ces déchets avant et après les opérations de séparation-transmutation et avant leur stockage.

Cet entreposage est aussi une des conditions de la réversibilité du stockage géologique dans la mesure où il est indispensable à la reprise de colis stockés.

Enfin, l'existence d'un entreposage de longue durée donne plus de souplesse à la gestion des déchets, permettant d'attendre que les deux autres axes de recherches aient donné lieu à des installations opérationnelles.

B. QUINZE ANNÉES DE RECHERCHES, D'ÉTUDES ET D'ÉVALUATIONS

1. Les résultats obtenus

Les recherches et les études menées sur chacun des trois axes ont mobilisé 2,5 milliards d'euros ^{14 ( * )} émanant pour l'essentiel des producteurs de déchets eux-mêmes. Les résultats obtenus confortent les trois options identifiées en 1991.

a) La transmutation doit attendre la quatrième génération de réacteurs

Les travaux ont été menés sous la direction du CEA essentiellement dans le réacteur Phénix et l'installation Atalante situés à Marcoule. Ils ont permis d'aboutir à deux avancées essentielles.

D'une part, la séparation des actinides mineurs (tels que l'américium et le curium) est possible pour 99,9 % d'entre eux, ce qui permettra de réduire par 100 la toxicité après 500 ans des déchets restants. En revanche, les produits de fission (tels que le césium, l'iode et le technétium) ne se prêtent pas, pour des raisons techniques, au processus de transmutation.

D'autre part, la faisabilité scientifique de la transmutation est démontrée, mais les données permettant la fabrication de réacteurs transmuteurs ne devraient être disponibles que vers 2015.

Quant à la réalisation de ces opérations à l'échelle industrielle, elle prendra un retard important par rapport à ce que pouvait espérer le législateur de 1991. La France disposait alors du surgénérateur Superphoenix, instrument tout indiqué pour réaliser la transmutation mais la décision de sa fermeture a été prise par le Premier ministre en juin 1997.

La mise en oeuvre opérationnelle de la transmutation repose donc désormais sur l'installation des futurs réacteurs à neutrons rapides, dits de quatrième génération, confirmée par la loi d'orientation sur l'énergie de 2005 ^{15 ( * )} et attendue à l'horizon 2040 ^{16 ( * )} .

b) Les perspectives de création d'un centre de stockage se précisent

L'ANDRA, chargée des recherches sur l'axe 2, a étudié la faisabilité du stockage en milieu granitique et en milieu argileux.

Les analyses sur le granit se sont faites en l'absence d'un site spécifique d'études, mais à partir de coopérations sur des sites étrangers, d'une part, ^{17 ( * )} et, d'autre part, sur la base de l'analyse de 78 zones granitiques de 20 km ² dans le Massif central et le Massif armoricain. Ils ont notamment permis de valider la pertinence d'un principe d'architecture adapté à cette roche. A ce stade, l'ANDRA s'interroge toujours sur les possibilités de trouver un site présentant des blocs de granit sain de taille suffisante en dehors du réseau de fractures.

Bien plus avancées sont les recherches menées en terrain argileux, dans le laboratoire suisse Mont Terri et surtout dans le Callovo-oxfordien ^{18 ( * )} de Bure, en limite des départements de la Meuse et de la Haute-Marne ^{19 ( * )} . Sur ce dernier site, les forages ont commencé en 1994 et le laboratoire situé à 445 mètres sous terre a été autorisé par décret en mars 2000. Si le laboratoire de Bure n'est pas encore entièrement équipé ni même aménagé, il a toutefois permis d'obtenir plusieurs résultats quant à la stabilité de la roche et à la remontée des radionucléides vers les nappes phréatiques et vers l'environnement sur une très longue période ^{20 ( * )} .

A ce stade, l'ANDRA conclut de ces travaux que le principe de la faisabilité du stockage réversible dans la zone entourant l'actuel laboratoire ^{21 ( * )} en couche argileuse paraît acquis.

LE STOCKAGE : A LA FOIS DEFINITIF ET REVERSIBLE

A la différence de l'entreposage, le stockage doit être conçu pour être éventuellement définitif. S'agissant de déchets à haute activité et à vie longue, cela signifie qu'il doit pouvoir contenir la radioactivité pendant des centaines de millions d'années.

Mais ceci n'exclut nullement qu'il puisse offrir aussi la possibilité de retirer les colis de déchets au cas où les générations futures le souhaiteraient, c'est-à-dire qu'il soit réversible.

Sur la base des travaux du laboratoire de Bure, l'ANDRA met à l'étude la possibilité, établie en principe, de garantir la réversibilité d'un centre de stockage pendant 300 ans dans des conditions de sûreté optimales.

Une optimisation est en effet à réaliser entre la réversibilité et la sûreté, dans la mesure où, dans l'absolu, l'installation la plus sûre est celle définitivement fermée.

c) Le conditionnement et l'entreposage de longue durée : proches de la phase de réalisation

Les recherches et études menées sur l'axe 3 ont progressé dans trois domaines :

- le traitement chimique des déchets liquides par évaporation de ceux-ci, traitement qui a permis de réduire par 10 en quinze ans la radioactivité rejetée en mer par les usines de La Hague ;

- la caractérisation des déchets par méthodes non destructives, consistant à mesurer les rayonnements émis par les colis de déchets sans les ouvrir. Ces mesures sont souvent complétées de méthodes d'imagerie comme la tomographie pour localiser des objets dans un colis. Avec de telles méthodes, on peut détecter 1g de plutonium dans un colis cimenté de 800 kg ;

- la mise au point de concepts d'installations d'entreposage, en surface ou en subsurface, conçues dès le départ pour des durées longues (jusqu'à 300 ans) et étudiées pour tous les types de déchets et pour les combustibles usés. Des images d'entrepôts ont été produites et des dossiers de définitions ont été élaborés. Aujourd'hui, au plan technique, on saurait construire de telles installations. Si cette construction était décidée, elle pourrait être réalisée en moins d'une dizaine d'années.

La loi de 1991 ne s'est pas limitée à définir des programmes de recherche destinés à éclairer une décision devant intervenir quinze ans plus tard. Elle a assorti l'ensemble du processus d'une évaluation permanente guidée par un maître mot, la transparence.

2. L'après loi Bataille : un exemple en matière de suivi

a) Quinze ans d'évaluation continue

Cette évaluation s'est appuyée à la fois sur une commission d'experts et sur le Parlement.

La loi de 1991 a créé une commission nationale d'évaluation ( CNE ) des résultats obtenus pour les axes de recherches sur la gestion des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue.

Un élément important de la loi a été de prévoir explicitement le suivi par le CNE de la situation des pays étrangers, confrontés aux mêmes défis que la France en matière de gestion des déchets radioactifs à vie longue.

Elle a aussi posé le principe de l'indépendance des membres de la commission, y compris vis-à-vis du Gouvernement, et détermine sa composition, à savoir :

- six membres nommés par le Parlement sur proposition de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ;

- six membres nommés par le Gouvernement dont quatre sur proposition de l'Académie des sciences et deux sur proposition du Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaire (CSSIN).

La CNE établit chaque année un rapport de ses travaux d'évaluation qui est transmis par le Gouvernement à l'OPECST.

L'implication du Parlement ne se limite pas à la réception du rapport annuel de la CNE.

D'une part, la publication de ce dernier est précédée d'une audition de la CNE devant l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques.

D'autre part, les parlementaires de l'Office se sont mobilisés sans discontinuer autour du débat sur les choix de gestion des matières radioactives. Les nombreux rapports rédigés depuis 1991 ont été consacrés soit à l'évaluation des recherches menées ^{22 ( * )} , soit plus généralement à la gestion des déchets radioactifs ^{23 ( * )} .

Dans tous les cas, ils ont participé très directement à l'avancement de la réflexion et plusieurs de leurs recommandations et propositions figurent parmi les dispositions du projet de loi qui vous est soumis, à commencer par l'instauration d'un plan national de gestion des déchets radioactifs.

S'est ainsi instauré un véritable dialogue quadripartite entre le Parlement, le pouvoir exécutif représenté par les ministères et l'ANDRA, ainsi que les experts de la CNE et les exploitants nucléaires à la fois producteurs des déchets et financeurs de l'essentiel du dispositif.

b) Une volonté d'information du grand public

La concertation locale

La loi de 1991 a prévu, auprès du ou des laboratoires souterrains, la création d'un comité local d'information et de suivi (CLIS). Celui-ci est semblable aux commissions locales d'information (CLI) ^{24 ( * )} placées auprès des installations nucléaires de base et en particulier des centrales nucléaires.

Bien que le laboratoire de Bure ne présente aucun risque pour l'environnement et les populations, il existe ainsi un lieu d'échange entre l'ANDRA, la population, les associations de protection de l'environnement ainsi que les élus de proximité du laboratoire ^{25 ( * )} .

Depuis sa première réunion le 8 février 2000 ^{26 ( * )} , le Comité s'est investi dans des actions d'information et a mis en oeuvre les prérogatives que la loi lui donne en matière de contre-expertises.

Les évolutions récentes du CLIS conduisent toutefois à rappeler que son équilibre repose sur la pluralité des points de vue qui s'y expriment, et la possibilité de débats dans un climat de sérénité. Tel est l'exemple donné par les commissions locales d'information (CLI), évoquées plus haut, qui a fait ses preuves depuis près de vingt-cinq ans et dont il convient de s'inspirer, sans doute en rapportant le statut du CLIS de celui des CLI.

Le débat ne peut se réduire d'ailleurs au niveau local, dans la mesure où les déchets sont créés par l'industrie nucléaire dont toute la nation bénéficie.

Le débat public national sur les déchets radioactifs

Le Gouvernement a volontairement saisi la Commission nationale du débat public (CNDP) sur la question de la gestion des déchets radioactifs, qui n'est pourtant pas directement un grand projet d'infrastructure pour lequel cette saisine est obligatoire, afin de permettre à tous les points de vue de s'exprimer à l'issue de la période de recherches et d'évaluations de quinze ans fixée par loi de 1991.

La Commission particulière du débat public (CPDP), présidée par M. Georges Mercadal, a organisé et animé les séances publiques pendant quatre mois avec une réelle confrontation des positions, dans le cadre d'un débat reconnu comme d'une grande richesse, tant par son ouverture que par son contenu.

Le débat public s'est ainsi déroulé entre le 12 septembre 2005 et le 13 janvier 2006 et a donné lieu à 13 séances publiques, auxquelles ont participé plus de 3.000 personnes représentant surtout le grand public averti, les associations d'élus et les associations de défense de l'environnement nationales. Le dossier préparatoire, ainsi que tous les comptes rendus des débats et les contributions spontanées, dites « cahiers d'acteurs », ont été rendus publics sur le site Internet de la CNDP en temps réel.

Les principales conclusions du débat ^{27 ( * )} ont porté sur :

- le fait que la nécessité d'une politique nationale ne se limitait pas aux déchets mais à l'ensemble des substances radioactives (tels que les combustibles usés qui ne sont pas des déchets car ils sont valorisables) ;

- le renforcement de la participation active des citoyens, ces derniers « voulant être assurés et non rassurés » et souhaitant un réel partage de connaissance au-delà des seules démarches d'information ;

- la volonté de débattre davantage de l'opportunité des conditions techniques, sociales et éthiques d'un éventuel stockage des déchets de haute activité et à vie longue.

Au-delà de tout l'intérêt de ce débat, le rapporteur de votre commission des affaires économiques souhaiterait saluer la très grande qualité des documents produits à cet effet, tant s'agissant des documents de synthèses que des contributions des principaux participants.

Par leur densité et leur accessibilité, ils constituent de solides points de repères permettant d'aborder dans les meilleures conditions les enjeux forts de l'année 2006.

C. AU TERME DE CES QUINZE ANNÉES, LA FRANCE S'INSCRIT DANS UN MOUVEMENT INTERNATIONAL QUI FAIT DU STOCKAGE GÉOLOGIQUE LA SOLUTION DE RÉFÉRENCE

En comparaison des autres pays, la France se distingue par son approche diversifiée, fondée sur un effort parallèle selon trois axes complémentaires, et en particulier par son engagement volontariste dans la voie de la transmutation ^{28 ( * )} .

Pour le reste, la France participe à l'évolution internationale en faveur du stockage géologique. Ainsi que le soulignait le onzième rapport de la CNE, 182 000 tonnes de combustibles usés étaient entreposées dans le monde au 1 ^er janvier 2005. Au-delà de cette solution temporaire, un grand nombre de pays possédant une industrie électronucléaire semblent désormais privilégier la solution du stockage.

1. Le stockage géologique sur le point d'être réalisé dans plusieurs pays

Les Etats-Unis ont été le premier pays au monde, depuis mars 1999, à mettre en service un site de stockage en profondeur pour les déchets de moyenne et faible activité issus des programmes nucléaires militaires. Celui-ci est situé au Nouveau Mexique dans une couche de sel à 650 mètres de profondeur.

Cette option se double de celle d'un stockage des déchets hautement radioactifs en faible profondeur dans le site de Yucca Mountain, au Névada. Ce stockage en cours de réalisation se fera dans des galeries creusées à flanc de montagne dans une zone désertique non soumise aux risques sismiques.

La Suède a confirmé l'option de non traitement de ses combustibles nucléaires usés, à la suite du référendum de 1998 sur le devenir de la filière nucléaire. En conséquence, elle a mis en oeuvre une stratégie de stockage géologique pour les déchets radioactifs de faible ou moyenne activité à vie courte. Ainsi, la centrale de Forsmark, choisie comme lieu de stockage, accueille les déchets à vie courte, dans des cavités creusées dans le granit à une profondeur de 50 mètres. La Suède a également prévu la construction d'un site de stockage à 500 mètres de profondeur dans le granit, pour ses combustibles usés. Sa mise en exploitation est programmée en 2018. Deux communes ont été retenues comme lieu de stockage : Osthammar et Oskerhammer. Enfin, la Suède a également prévu de construire un autre centre de stockage géologique à une profondeur de 300 mètres pour les déchets de moyenne activité à vie longue. La pertinence de ce dispositif est alimentée par les analyses et expériences réalisées dans le laboratoire de recherche souterrain d'Aspo.

Le gouvernement finlandais, à l'instar du modèle suédois pour le stockage des combustibles usés, a pris la décision d'opter pour le stockage souterrain en profondeur. Cette décision a été ratifiée par le Parlement finlandais en mai 2002. Le choix s'est porté sur le site d'Olkiluoto. Il s'ajoute au stockage géologique de faible profondeur pour les déchets de faible ou moyenne activité à vie courte dans deux centres de stockage mis en services en 1992 et en 1998.

Il convient de préciser que le choix du stockage géologique en profondeur ne concerne pas uniquement les pays qui ont exclu l'option du traitement de leurs combustibles usés. Ainsi, la Suisse et le Japon qui ont, tous deux, recours au traitement-recyclage de leurs combustibles usés à la Hague en France et à Sellafield en Angleterre, ont choisi le stockage géologique.

S'agissant de la Suisse , deux dossiers techniques de stockage géologique ont été soumis à une évaluation scientifique préalablement à une décision politique qui devrait intervenir en 2006.

La recherche d'un site de stockage a été également lancée depuis 2002 au Japon afin d'identifier les collectivités volontaires pour accueillir une telle installation.

2. Aux côtés du stockage, l'entreposage et la transmutation se présentent comme deux compléments possibles

Le choix entre stockage en profondeur ou entreposage fait l'objet actuellement de nombreuses réflexions .

Le Royaume-Uni en fournit une illustration. Diverses solutions sont étudiées par le « Committee on Radioactive Waste Management » afin de proposer une stratégie de long terme. Les déchets de faible radioactivité sont actuellement stockés dans des installations soit de surface (Dounreay), soit de faible profondeur (Drigg) alors que les déchets de moyenne radioactivité le sont sur les sites où ils ont été générés.

S'agissant du Canada , le processus de concertation politique sur le choix entre entreposage et stockage a abouti en 2005 à des recommandations favorables au stockage géologique. Ce dernier s'intègre néanmoins dans un processus progressif d'étapes intermédiaires nécessitant un entreposage.

L'Allemagne ayant interdit le traitement des combustibles nucléaires usés à compter du 1 ^er juillet 2005, l'entreposage et le stockage demeurent les seules options envisageables. En effet, la sortie progressive de l'électronucléaire décidée le 14 juin 2000 par le Gouvernement fédéral a conduit, d'une part, à l'interdiction de construire de nouveaux réacteurs et d'autre part, à la restriction de la durée de fonctionnement des centrales existantes à 32 ans en moyenne conduisant ainsi à une sortie définitive du nucléaire vers 2020. En conséquence, l'Allemagne a fait le choix du stockage géologique par la loi sur l'énergie atomique du 27 avril 2002. Cependant, ce dispositif a été complété de manière temporaire par la création d'installation d'entreposage près de chaque centrale. En outre, le gouvernement allemand ne disposant que de deux sites immédiatement opérationnels au regard des conditions de sûreté maximale, la mise en oeuvre de ce programme global de stockage effectif peut se voir retarder dans l'attente des recommandations et solutions définitives.

La Belgique ayant choisi de stocker la totalité de ses déchets quel qu'en soit le type, dans des formations géologiques, a entrepris des études détaillées relatives à un stockage souterrain de ses déchets radioactifs de haute activité à vie longue. Par ailleurs, elle a construit un laboratoire souterrain HADES à Mol à une profondeur de 200 mètres en 1984.

Enfin, en dépit d'un choix affirmé pour le stockage géologique, la Suède a construit un entreposage à faible profondeur afin d'accueillir dans des piscines souterraines les combustibles usés à hauteur de 8 000 tonnes.

Outre la France, deux pays complètent l'option du stockage géologique par des recherches sur la séparation et transmutation ^{29 ( * )} .

Deux pays sont ainsi fortement engagés, il s'agit des Etats-Unis et du Japon.

En effet, l'éventuelle saturation de la capacité du dépôt géologique de Yucca Mountain conduit les Etats-Unis à reconsidérer l'option du traitement-recyclage même si une telle réflexion semble s'inscrire contre la décision de 1992 d'abandonner le retraitement de leurs combustibles usés civils. En conséquence, eu égard aux limitations de stockage, le ministre chargé de l'énergie doit d'abord faire une proposition au Congrès d'ici 2009 sur un second dépôt géologique. Parallèlement, deux programmes de recherche sur la séparation et transmutation sont en cours : l'« Advanced Fuel Cycle Initiative » (AFCI) et le « Generation IV » (Gen-IV). La perspective de l'industrialisation des techniques de séparation développées dans le cadre de l'AFCI est prévue pour 2025. S'agissant de la technologie du combustible des réacteurs à neutrons rapides, elle pourrait être mise en service vers 2040.

Séparation et transmutation font également l'objet d'études approfondies au Japon , notamment dans le domaine des réacteurs à neutrons rapides.

Parallèlement à ses partenaires, la France a, dans le cadre de la loi Bataille, pu envisager différentes solutions de gestion des déchets nucléaires. Si cette phase d'étude a été fructueuse, reste désormais à entrer dans la phase de décisions, qui est elle-même le prélude à la phase de réalisation. Dans ce calendrier, l'année 2006 occupe une place toute particulière.

III. LA DOUBLE EXIGENCE D'UNE LOI EN 2006

La présentation d'un projet de loi sur les déchets répond non seulement à l'échéance imposée par la loi de 1991, mais elle participe aussi à l'instauration d'une nouvelle gouvernance du secteur nucléaire français.

A. LE RENDEZ-VOUS LÉGISLATIF FIXÉ PAR LA LOI DE 1991

Elément central de la loi de 1991, son article 4 prévoit qu'« à l'issue d'une période qui ne pourra excéder quinze ans à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement adressera au Parlement un rapport global d'évaluation de ces recherches accompagné d'un projet de loi autorisant, le cas échéant, la création d'un centre de stockage des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue et fixant le régime des servitudes et des sujétions afférentes à ce centre ».

D'une part, ne pas élaborer de loi en 2006 remettrait en cause le processus démocratique exemplaire engagé en 1991 . Les programmes de recherches lancés par la loi avaient vocation à durer quinze ans et, en l'absence de décision passée l'échéance de 2006, il n'existerait plus de cadre législatif pour la poursuite des trois axes de recherches fixés ^{30 ( * )} .

Or, la responsabilité vis-à-vis des générations futures, de même, s'il en était besoin, que les exemples étrangers, commandent que les voies de solutions empruntées pour la gestion des déchets radioactifs soient définies par la loi.

D'autre part, il ne s'agit pas seulement de faire une loi, il faut aussi faire des choix , en particulier dans la perspective de création ou non d'un centre de stockage géologique.

Ceci n'implique pas qu'il faille nécessairement trancher aujourd'hui définitivement toutes les questions, notamment si le retard ou les difficultés dans la conduite de certaines recherches justifiaient une période d'étude complémentaire.

En revanche, cela signifie que le Parlement doit préciser et orienter les étapes suivantes de la politique des déchets nucléaires en fonction de tous les résultats dont il dispose sur la faisabilité des différentes techniques qui ont été étudiées et évaluées.

Votre commission se félicite que ce soit bien selon cette philosophie qu'a été préparé le projet de loi soumis à votre examen puisque, tout en prévoyant de prolonger les recherches lorsque c'est nécessaire, il précise les choix et les décisions lorsque c'est possible.

Une autre raison renforce l'intérêt d'une loi sur les déchets en 2006. Elle touche au cadre juridique d'ensemble du nucléaire français et au « pacte de confiance » sur lequel il doit reposer.

B. 2006 : DEUX LOIS POUR UN PACTE DE CONFIANCE RENOUVELÉ ENTRE LES FRANÇAIS ET LE NUCLÉAIRE

1. La transparence et l'aval du cycle nucléaire : deux maillons à renforcer

Le secteur nucléaire français jouit d'une forte réputation appuyée sur d'indéniables succès et sur des projets prometteurs tels que le développement des réacteurs EPR ^{31 ( * )} quatrième génération ou encore le projet de fusion nucléaire ITER ^{32 ( * )} .

Il occupe d'ailleurs une place avantageuse dans le regain d'intérêt international pour l'énergie nucléaire, eu égard à l'enjeu majeur du réchauffement climatique.

Convaincant au plan technologique, économique et environnemental, le nucléaire français n'a jusqu'à maintenant pas bénéficié du cadre juridique propre à susciter la confiance qu'il mérite.

Cela est notamment vrai dans deux domaines :

- l'insuffisante transparence traditionnellement reprochée aux activités nucléaires ;

- les incertitudes sur l'aval du cycle qui se concentrent aujourd'hui sur la question technique, environnementale et économique du démantèlement des premières centrales nucléaires arrivant en fin de vie.

Or, les années 2005 et 2006 n'ont pas seulement été celles des grands projets ^{33 ( * )} . Elles ont aussi été marquées par la volonté de répondre à ces deux sources d'inquiétudes et d'interrogations.

2. Les deux lois « nucléaires » constituent une réponse cohérente

Ainsi, le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité nucléaire ^{34 ( * )} en cours d'adoption par le Parlement vise à donner les garanties de transparence et de sécurité des activités nucléaires allant jusqu'à l'indépendance des contrôles auxquelles elles sont soumises.

De même, le présent projet de loi relatif à la gestion durable des matières et déchets radioactifs contribue au « pacte de confiance » en sécurisant le devenir des installations et des matières nucléaires une fois terminé le cycle d'exploitation.

A cette fin, le texte qui vous est soumis propose quatre avancées principales :

- en application de la loi de 1991, il fixe le cadre d'entrée en vigueur de la séparation-transmutation, de l'entreposage de longue durée et du stockage géologique en fixant des dates et même une procédure juridique spécifique pour l'autorisation de ce dernier ;

- il institue une véritable politique de gestion non seulement de tous les déchets mais aussi des matières radioactives valorisables ^{35 ( * )} . A cette fin, il crée un plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGDR) dont les prescriptions s'imposent à toutes les autorités ;

- il impose un cadre législatif au financement du démantèlement des installations nucléaires et de la gestion des déchets qui en sont issus, en créant un système de sécurisation sur longue période des fonds provisionnés par les exploitants ;

- il renforce les dispositifs d'accompagnement des territoires dans lesquelles sont actuellement menées les recherches en laboratoire souterrain, dans la perspective de la création éventuelle d'un centre de stockage.

Ces grands principes n'ont pas été remis en cause par l'Assemblée nationale, qui a adopté le 13 avril dernier, en première lecture, la version du projet de loi soumise à votre examen.

IV. LE PROJET DE LOI DE PROGRAMME RELATIF À LA GESTION DURABLE DES MATIÈRES ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS

A. LE TEXTE ISSU DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avant son adoption par l'Assemblée nationale, le texte s'intitulait projet de loi de programme relatif à la gestion des matières et déchets radioactifs et comprenait 19 articles répartis en trois titres respectivement consacrés :

- à la politique nationale pour la gestion des matières et des déchets radioactifs , ce qui inclut les mesures à prendre et les programmes de recherche (titre I ^er ) ;

- à l'organisation et au financement de la gestion des matières radioactives allant des politiques d'accompagnement local jusqu'au financement du démantèlement des centrales (titre II) ;

- aux contrôles et aux sanctions (titre III).

L'Assemblée nationale a remplacé le terme de gestion par celui de « gestion durable » et ajouté six articles.

Quant aux modifications qu'elle a apportées dans le corps du texte, elles ne sont mentionnées par résumé sommaire ci-dessous que lorsqu'elles affectent substantiellement l'objet ou le sens d'un article.

Le titre I ^er qui définit la politique nationale pour la gestion des matières et déchets radioactifs, regroupe neuf articles.

L'article 1 ^er A , introduit par l'Assemblée nationale, soumet la gestion des substances radioactives à plusieurs grands principes .

L'article 1 ^er actualise les trois axes de recherche pour les déchets de haute et moyenne activité à vie longue définis par la loi de 1991.

L'article 2 , d'ordre rédactionnel, étend aux matières -et non plus aux seuls déchets- l'intitulé d'un chapitre du code de l'environnement.

L'article 3 définit les notions essentielles utilisées en matière de gestion des matières radioactives.

L'article 4 institue un plan national de gestion des matières et déchets radioactifs et il en définit les principes.

L'article 4 bis, introduit par l'Assemblée nationale, fixe une échéance au conditionnement des déchets de moyenne activité à vie longue .

L'article 5 encadre les cas -nécessairement temporaires- d'importation des déchets radioactifs étrangers , l'Assemblée nationale ayant introduit l'obligation de publication des accords internationaux d'importation.

L'article 6 précise les règles relatives à la Commission nationale chargée d'évaluer l'état des recherches et en modifie la composition.

Le titre II , organisant les différents aspects de la gestion des matières et déchets radioactifs, se compose de douze articles.

L'article 7 étend au centre de stockage géologique les règles de travaux publics actuellement applicables au laboratoire souterrain.

L'article 7 bis , introduit par l'Assemblée nationale, soumet l'autorisation d'un centre de stockage géologique aux conditions de réversibilité qui devront être définies dans un projet de loi.

L'article 8 établit une procédure d'autorisation d'un centre de stockage en couche géologique profonde que l'Assemblée nationale a renforcée.

L'article 9 précise les modalités d'action et de financement des groupements d'intérêt publics chargés du développement local, l'Assemblée nationale ayant modifié les règles de périmètre et la nature des interventions de ces groupements.

L'article 10 énumère les missions de l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

L'article 11 institue au sein de l'ANDRA un fonds dédié aux recherches .

L'article 11 bis , introduit par l'Assemblée nationale, institue au sein de l'ANDRA un fonds destiné aux installations d'entreposage et au centre de stockage en couche géologique profonde.

L'article 11 ter , introduit par l'Assemblée nationale, définit les conditions de financement des recherches sur la séparation et la transmutation .

L'article 12 précise les missions et la composition du Comité local d'information et de suivi (CLIS).

L'article 13 exclut les déchets radioactifs de l'application de certaines règles du droit commun des déchets .

L'article 14 impose aux exploitants nucléaires la constitution d'actifs dédiés à la couverture des provisions financières pour démantèlement de leurs installations et pour la gestion de leurs déchets radioactifs. L'Assemblée nationale a renforcé le contrôle de ce dispositif en confiant un rôle essentiel au Parlement.

L'article 15 institue trois taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base destinées respectivement au financement de la recherche, du développement économique et de la diffusion technologique, cette dernière affectation ayant été ajoutée par l'Assemblée nationale.

Le titre III fixant les modalités de contrôle et de sanctions applicables en matière de gestion des matières et déchets radioactifs comprend quatre articles.

L'article 16 impose la tenue à jour et la transmission de l'ensemble des informations nécessaires à l'autorité administrative et, en particulier, à l'agence nationale de gestion des déchets radioactifs.

L'article 17 prévoit des sanctions en cas de manquement aux obligations de provisions financières posées à l'article 14.

L'article 18 complète le dispositif d'information du Parlement .

L'article 19 renvoie, en tant que de besoin, à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de la présente loi .

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

S'agissant du titre I ^er , relatif à la politique nationale pour la gestion des matières et des déchets radioactifs , votre commission a voulu étendre la portée du principe de la responsabilité du producteur et du détenteur de déchets et de combustibles usés (article 1 ^er A).

A l'article 3 , il vous est proposé :

- d'étendre aux entreprises et activités nucléaires étrangères les définitions françaises afin d'éviter tout vide juridique dans l'importation et l'exportation de substances radioactives ;

- d'inscrire dans la loi le critère de distinction entre l'entreposage et le stockage .

A l'article 4 , votre commission vous soumet un amendement délimitant la portée normative du plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs .

A l'article 5 , les amendements proposés visent à clarifier les sanctions applicables en matière de déchets radioactifs étrangers .

A l'article 6 , votre commission envisage :

- de préciser les conditions d'élection du Président de la Commission nationale dite « d'évaluation » ;

- d'imposer aux membres de la commission des obligations déontologiques plus réalistes ;

Au titre II , traitant de l'organisation et du financement de la gestion des matières et déchets radioactifs, votre commission soumet plusieurs amendements à votre examen.

A l'article 9 , il vous est proposé :

- de préciser le périmètre définissant les départements dotés d'un groupement d'intérêt public de développement local ;

- d'autoriser une certaine fongibilité entre les dépenses d'accompagnement et celles de diffusion technologique au sein des groupements d'intérêt public.

A l'article 10 , votre commission estime nécessaire d'ajouter la responsabilité des sites radioactifs « orphelins » parmi les missions de l'ANDRA ;

A l'article 12 , votre commission propose :

- que le Comité local d'information et de suivi (CLIS) puisse être doté de la personnalité juridique ;

- que le Président du Comité soit nommé par accord conjoint des deux présidents de conseils généraux concernés.

Enfin, votre commission a réservé sa position sur un amendement à l'article 4 tendant à faire du traitement des déchets radioactifs et des combustibles usés une solution de référence sans qu'elle revête le caractère obligatoire que lui confère la rédaction de l'Assemblée nationale.

EXAMEN DES ARTICLES

Le titre du projet de loi initial

Dans la rédaction initiale retenue par le Gouvernement, le projet n° 2977 déposé à l'Assemblée nationale s'intitulait : « Projet de loi de programme relatif à la gestion des matières et des déchets radioactifs ».

La qualification de loi de programme se justifie par le fait que, dans la continuité de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs, dite « loi Bataille », le texte proposé prévoit de nouvelles étapes ultérieures dans la gestion des déchets radioactifs.

Par ailleurs, l'intitulé du projet de loi marque une double extension du champ de l'application de ce dernier par rapport à la loi Bataille. Alors que la loi du 30 décembre 1991 porte sur les seuls déchets radioactifs à haute activité et à vie longue, le présent projet concerne non seulement l'ensemble des déchets radioactifs, mais aussi les substances valorisables, c'est-à-dire les matières radioactives.

Le titre adopté par l'Assemblée nationale

Dans le titre du projet de loi voté par les députés, la mention de la seule gestion des matières (...) a été remplacée par celle de gestion durable .

Observations de votre commission

Votre commission approuve la modification du titre retenue par l'Assemblée nationale. La notion de durabilité est en effet indissociable de la gestion des matières et déchets radioactifs.

D'une part, il convient de proposer des solutions de gestion pérenne pour des déchets dont la durée de radioactivité va de 300 ans à plusieurs centaines de milliers d'années.

D'autre part, le texte adopté par l'Assemblée nationale impose une période minimale de réversibilité de cent ans au centre de stockage en couches géologiques profondes qui pourrait être construit.

Votre commission vous propose d'adopter le titre du projet de loi sans modification.

TITRE IER - POLITIQUE NATIONALE POUR LA GESTION DES MATIÈRES ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS

Composé de neuf articles, le titre I ^er du projet de loi est consacré à la politique nationale pour la gestion des matières et des déchets radioactifs.

Article additionnel avant l'article 1er A (Chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement)
Coordination

Le droit en vigueur

L'actuel chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement est intitulé « Dispositions particulières aux déchets radioactifs ». L'article 2 du projet de loi vise à élargir le champ couvert par les dispositions de cette section du code de l'environnement en l'étendant aux matières radioactives et non aux seuls déchets. Cette extension est en cohérence avec le périmètre du projet de loi.

Propositions de votre commission

Votre commission estime que, par souci d'organisation logique du projet de loi, les dispositions de l'article 2 devraient être placées au tout début du texte, dans le présent article additionnel avant l'article 1 ^er A. C'est pourquoi elle vous en propose le déplacement par le biais d'un amendement .

En outre, elle considère qu'un des apports rédactionnels appréciables de l'Assemblée nationale a été l'affichage du caractère durable qui doit être celui de la gestion des déchets et matières radioactifs. En effet, ces derniers présentent des particularités fortes liées à la permanence d'une toxicité pendant des centaines de milliers voire des millions d'années. Aussi, il pourrait être opportun que le terme de « gestion durable » introduit par l'Assemblée nationale dans le titre du projet de loi soit repris dans celui du chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 1er A (Article L. 542-1 du code de l'environnement)
Principes régissant la gestion des matières et des déchets radioactifs

Inséré par les députés sur proposition de M. Claude Birraux, rapporteur, et de M. Christian Bataille, l'article 1 ^er A a pour objet d'établir les grands principes devant présider à la gestion des déchets nucléaires.

Le droit en vigueur

L'article L. 542-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 1 ^er de la loi du 30 décembre 1991 précitée, dispose que la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l'environnement et de la santé, en prenant en considération les droits des générations futures.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les dispositions de l'article 3 du projet de loi initial se proposaient de remplacer l'article L. 542-1 relatif aux grands principes de la gestion des déchets radioactifs les plus nocifs par un article donnant des définitions. Par ailleurs, dans le texte original du Gouvernement, l'énumération des grands principes généraux à respecter était déplacée vers un nouvel article L. 542-1-1, inséré par le paragraphe I de l'article 4.

Les députés n'ont , en définitive, pas retenu ce schéma et ont souhaité insérer un article spécifiquement consacré à la présentation de ces principes présidant à la gestion des matières et déchets nucléaires. C'est à cette fin qu'ils ont inséré un article 1 ^er A. Ses dispositions diffèrent néanmoins sur deux points de celles prévues à l'ancien article 4.

D'une part, il précise que le respect de ces intérêts environnementaux s'applique aux matières et déchets issus aussi bien de l'exploitation que du démantèlement des installations. D'autre part, il dispose que l'allègement de la charge pesant sur les générations futures est un objectif assigné non seulement à la gestion effective des matières et déchets visés mais aussi aux recherches menées dans ce domaine.

Propositions de votre commission

Votre rapporteur estime que, par son emplacement et par son contenu, cet article consacre de façon opportune l'importance des principes énoncés.

Outre une modification rédactionnelle visant à supprimer la redondance entre les termes de « nature » et d'« environnement », votre commission propose un deuxième amendement de nature rédactionnelle tendant à préciser que la gestion des matières et des déchets radioactifs a pour objet de prévenir ou de limiter les charges qui seront supportées par les générations futures.

Par ailleurs, elle présente un troisième amendement transférant au sein de l'article L. 542-1 l'énoncé d'un autre grand principe, touchant à la responsabilité des producteurs de déchets radioactifs et des combustibles usés. La définition de ce principe est bien prévue par le paragraphe I bis de l'article 4 du projet de loi, mais il l'insère dans un autre article du code de l'environnement (article L. 542-1-1), qui semble moins bien indiqué dans la mesure où il traite spécifiquement du plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er - Programme de recherche pour la gestion des matières et des déchets radioactifs

Le droit en vigueur

L'article L. 542-3 du code de l'environnement, issu de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1991 précitée, prévoit que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport faisant état de l'avancement des recherches et des travaux menés simultanément sur :

- la séparation et la transmutation des éléments radioactifs à vie longue ;

- le stockage en formation géologique profonde ;

- les procédés de conditionnement et d'entreposage de longue durée en surface.

C'est en application de cette loi que les recherches conduites ont démontré la faisabilité du stockage en couche géologique profonde dans l'argile ainsi que de l'entreposage de longue durée ^{36 ( * )} . De plus, a été établie, au plan expérimental, la possibilité de réaliser la séparation poussée puis la transmutation de plusieurs éléments radioactifs à vie longue.

Les trois axes de recherches fixés par la loi de 1991

La séparation et la transmutation (Axe 1)

La séparation poussée

Préalable à la transmutation, la séparation a pour but de récupérer, d'une part, les actinides mineurs dont la période de radioactivité se mesure en centaines de milliers d'années, et, d'autre part, les produits de fission, dont la période de radioactivité est d'environ mille ans.

Grâce à la séparation, les produits de fission seraient stockés en l'état, tandis que la transmutation permettrait, par bombardement neutronique, de transformer les actinides mineurs en des produits de fission d'une période radioactive d'environ un millier d'années.

Se plaçant en aval du traitement, la mise en oeuvre industrielle de la séparation nécessitera toutefois d'attendre le renouvellement en 2040 des installations de La Hague.

La transmutation

La transmutation des actinides mineurs est également démontrée sur le plan scientifique. Soumis à un bombardement neutronique, les actinides mineurs sont effectivement cassés en des noyaux plus légers dont la période radioactive, divisée par mille, est ramenée à environ mille ans. Les recherches sur la transmutation ont été principalement effectuées grâce au réacteur Phénix. Pour réaliser la transmutation à l'échelle industrielle, d'autres outils seront nécessaires : les réacteurs de Génération IV ou les réacteurs sous-critiques pilotés par accélérateurs de type ADS (« Accelerator Driven Systems »).

Compte tenu des délais de mise au point de ces nouveaux types de réacteurs et de la vérification qu'ils peuvent transmuter de grandes quantités d'actinides mineurs, la transmutation à l'échelle industrielle est envisageable au mieux en 2040.

Le stockage en formation géologique profonde (Axe 2)

Le stockage en formation géologique profonde a pour objectif de faire jouer à une couche souterraine de roches comme l'argile, le granite, le sel ou le tuf, le rôle de coffre-fort vis-à-vis des déchets radioactifs issus du retraitement ou des combustibles irradiés lorsque ceux-ci ne sont pas retraités. Elle est considérée par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), agence de l'ONU, et par de nombreux pays - Allemagne, Belgique, Etats-Unis, Finlande, Suède, Suisse - comme la méthode la plus sûre pour apporter une solution définitive aux déchets radioactifs.

Dans le cadre de ces recherches, l'ANDRA (Agence nationale pour les déchets radioactifs) a accumulé de nombreux résultats favorables sur la capacité de l'argile à confiner les déchets radioactifs, grâce à ses recherches menées, d'une part, dans les laboratoires souterrains de Mol (Belgique) et du Mont Terri (Suisse), et, d'autre part, à Bure (Meuse), par des forages depuis la surface et par des études in situ dans la niche du laboratoire souterrain de Meuse/Haute-Marne. L'argile du callovo-oxfordien de Bure présente des capacités de confinement favorables, même si certaines études ne sont pas encore achevées. Par ailleurs, les études d'ingénierie montrent que l'on peut concevoir un centre de stockage réversible, où la reprise des colis de déchets est possible sur une longue période, tout en bénéficiant d'un niveau de sûreté élevé. En tout état de cause, l'horizon de mise en service du stockage réversible est, en France, de 2020-2025.

Le conditionnement et l'entreposage de longue durée (Axe 3)

Constituant l'axe 3 de la loi de 1991, le conditionnement et l'entreposage à long terme en surface sont deux domaines où des progrès importants ont été enregistrés. Les volumes de déchets de haute ou moyenne activité ont été divisés par dix depuis 1992, par la vitrification des effluents, le compactage des déchets technologiques et des structures métalliques des combustibles. Conçus pour compléter les entreposages industriels actuels d'une durée de vie de 50 ans, les entreposages de longue durée en surface ou en sub-surface visent des durées de fonctionnement de 100 à 300 ans. Un entreposage de longue durée pourrait être mis en service opérationnel en France d'ici à 2015.

Le texte du projet de loi initial

Dans le texte initial du Gouvernement, le premier alinéa assigne à l'ensemble du programme de recherches le respect des principes de l'article L. 542-1 du code de l'environnement, à savoir : la protection de la nature, de l'environnement, de la santé des personnes et de la sécurité ainsi que la limitation des charges pour les générations futures.

Le deuxième alinéa (1°) concerne les recherches et études sur l'entreposage, auxquelles est assigné l'objectif de la création de nouvelles installations ou de la modification d'installations existantes pour répondre aux besoins.

Le troisième alinéa (2°) indique que la poursuite des recherches sur le stockage en couche géologique profonde doit permettre le choix d'un site et la conception d'un centre de stockage réversible. Pour ce dernier, la date d'instruction de la demande d'autorisation est fixée à 2015 et la mise en exploitation à 2025.

Le quatrième alinéa (3°) prévoit la poursuite des recherches sur la séparation des éléments radioactifs à vie longue du reste des déchets et sur leur transmutation. Si les recherches déjà réalisées sous la responsabilité du CEA ont démontré la faisabilité de ces opérations, le projet de loi rappelle qu'elles sont indissociables de la recherche sur les nouvelles générations de réacteurs nucléaires ^{37 ( * )} .

A ces trois axes de recherches posés par la loi de 1991, l'article 1 ^er du projet de loi ajoute de nouvelles actions beaucoup plus circonscrites.

Le cinquième alinéa (4°) concerne les sources scellées usagées, résultant d'utilisations médicales ou industrielles, pour lesquelles des procédés permettant leur stockage, éventuellement dans des centres existants, devront être mis au point pour 2008.

Le sixième alinéa (5°) s'applique aux déchets contenant du tritium ^{38 ( * )} , pour lesquels de nouvelles solutions permettant la réduction de leur radioactivité avant stockage en surface ou en faible profondeur devront être mises au point à l'horizon 2008.

Le septième alinéa (6°) prévoit la présentation en 2009 d'un bilan des solutions de gestion à court et à long terme des déchets à radioactivité naturelle renforcée. Il s'agit de résidus à radioactivité concentrée produits par l'industrie à partir de matières qui n'avaient cependant pas été exploitées pour les propriétés radioactives (ces déchets sont par exemple très présents dans l'industrie des céramiques).

Enfin, le huitième alinéa (7°) dispose que des solutions de gestion des matières radioactives - c'est-à-dire des substances valorisables - seront préparées pour être proposées en 2010 dans l'hypothèse où il serait renoncé à l'avenir à leur utilisation ultérieure. Il s'agit en particulier des recherches et études sur le stockage des combustibles usés.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission au fond, l'Assemblée nationale a, d'une part, précisé la rédaction et modifié la présentation des quatre premiers alinéas et, d'autre part, supprimé les quatre derniers alinéas dont l'essentiel a été transféré à un nouvel article 1 ^er bis .

Elle a en effet souhaité hiérarchiser les domaines de recherches en réservant l'article 1 ^er aux seuls déchets radioactifs à vie longue de haute ou de moyenne activité, qui concentrent l'essentiel de la radioactivité et pour lesquels trois axes de recherches avaient déjà été tracés en 1991. Les matières et les autres déchets radioactifs sont, quant à eux, traités par l'article 1 ^er bis .

Au premier alinéa de l'article 1 ^er , il a donc bien été rappelé, d'une part, que les axes de recherches désormais présentés par cet article ne concernaient que les déchets radioactifs à vie longue et, d'autre part, qu'il existait une relation de complémentarité entre ces trois axes issus de la loi de 1991. La présentation des trois alinéas les concernant a d'ailleurs été modifiée afin de restaurer l'ordre de classement des trois axes issus de la loi dite « Bataille » ^{39 ( * )} .

Le deuxième alinéa (1°), qui vise désormais la séparation et la transmutation, a fait l'objet d'un complément relatif au calendrier de mise en oeuvre des réacteurs pilotés par un accélérateur et dédiés à la transmutation des déchets. En plus de l'échéance de 2020 pour l'exploitation d'un prototype a été introduite celle de 2012 pour la présentation d'une évaluation des perspectives industrielles offertes par ces nouvelles générations de réacteurs aujourd'hui à l'étude.

Le troisième alinéa (2°), consacré au stockage en couche géologique profonde, a été modifié dans le sens d'un meilleur encadrement du processus décisionnel. Il est en effet ajouté que l'instruction de la demande d'autorisation (prévue pour 2015) ne peut être engagée qu'au vu des résultats des études conduites, de même qu'il est explicitement rappelé que la mise en exploitation (envisagée pour 2025) est subordonnée à cette autorisation.

Enfin, une modification rédactionnelle a été motivée par le souhait de faire systématiquement suivre le mot « stockage » de l'adjectif « réversible ». Votre commission estime toutefois qu'en application de l'article 3 du présent projet de loi, le stockage en couche géologique profonde est nécessairement réversible, sans qu'il soit besoin de le préciser.

Le quatrième alinéa (3°) fixe à 2015 l'échéance de la création de nouvelles installations d'entreposage ou de la modification des installations existantes.

Les cinquième, sixième, septième et huitième alinéas ont été supprimés, leur contenu ayant été largement transféré à l'article 1 ^er bis .

Observations de votre commission

Votre commission estime que les précisions apportées par l'Assemblée nationale sont très utiles, car elles permettent :

- de mieux poser les grands principes qui doivent guider la politique de recherche, qu'il s'agisse de la réversibilité du stockage ou de l'indispensable complémentarité entre les trois axes de recherches ;

- de préciser le calendrier de passage des recherches aux réalisations industrielles.

A ce titre, la date de 2012 inscrite dans l'évaluation des perspectives industrielles des réacteurs de quatrième génération est un apport de l'Assemblée nationale par rapport à l'échéance volontariste de 2020 pour leur mise en exploitation qui a déjà été fixée par le Président de la République. Cette date de 2012 constitue un bon compromis entre l'objectif 2020, d'une part, et les recherches en cours, d'autre part, qu'il s'agisse des réacteurs à neutrons rapides au sodium ^{40 ( * )} ou au gaz ^{41 ( * )} .

Quant à la date de 2015 pour la création ou la modernisation d'installations d'entreposage, il apparaît à votre commission qu'elle ne saurait nullement signifier que les décisions de couverture de l'ensemble des besoins futurs de stockage devront avoir été prises à cette date, c'est-à-dire sans attendre l'autorisation et la construction éventuelle d'un centre de stockage en couche géologique profonde. Au cas où un tel projet aboutirait dans la région de Bure autour de 2025, il pourrait en effet se révéler utile à cette date de construire un centre d'entreposage à proximité du centre destiné à l'accueil, plus ou moins long, des déchets avant leur stockage.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 1er bis - Programme de recherche et d'études sur les déchets de faible activité à vie longue

L'article 1 ^er bis a été introduit par les députés sur proposition de M. Claude Birraux, rapporteur de la commission des affaires économiques.

Le droit en vigueur

Comme votre rapporteur l'a indiqué lors de l'examen de l'article 1 ^er , l'article L. 542-3 du code de l'environnement, tel qu'issu de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1991 précitée, prévoit la conduite de recherches sur les trois axes que sont la séparation poussée et la transmutation, le stockage en formation géologique profonde et l'entreposage.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En complément des trois axes issus de la loi de 1991, l'article 1 ^er du projet de loi initial prévoyait une intervention dans quatre domaines, à savoir :

- des recherches et des études seront conduites en vue de disposer en 2008 de procédés permettant le stockage des sources scellées usagées dans des centres existants ou à construire ;

- des recherches et des études seront conduites en vue de disposer en 2008 de nouvelles solutions d'entreposage des déchets contenant du tritium permettant la réduction de leur radioactivité avant leur stockage en surface ou à faible profondeur ;

- la réalisation d'un bilan des solutions de gestion à court et à long terme des déchets à radioactivité naturelle renforcée ; ce bilan sera préparé pour être présenté en 2009 ; il proposera, s'il y a lieu, de nouvelles solutions ;

- et la préparation de solutions de gestion des matières radioactives en 2010 dans l'hypothèse où il serait renoncé à l'avenir à leur utilisation ultérieure.

Ces dispositions ont été supprimées à l'article 1 ^er par les députés, qui les ont rétablies dans cet article 1 ^er bis . Celui-ci comprend six alinéas.

Le premier alinéa institue un programme de recherche et d'études visant à assurer la gestion des matières et des déchets radioactifs autres que ceux à vie longue de moyenne ou de haute activité, qui sont couverts par l'article 1 ^er .

Les deuxième (1°), troisième (2°) et quatrième (3°) alinéas de l'article 1 ^er bis reprennent, à quelques différences rédactionnelles près, les sixième (5°), cinquième (4°) et septième (6°) alinéas de l'article 1 ^er du projet de loi initial relatifs aux recherches sur l'entreposage des déchets contenant du tritium, le stockage des sources scellées usagées et les solutions de gestion des déchets à durée naturelle renforcée.

Toutefois, l'article 1 ^er bis s'écarte sur deux points essentiels des dispositions reprises de l'article 1 ^er :

- d'une part, ne sont pas reprises les dispositions de son huitième alinéa (7°) au terme desquelles des solutions de gestion des matières radioactives seront préparées pour être proposées en 2010 dans l'hypothèse où il serait renoncé à l'avenir à leur utilisation ultérieure ;

- d'autre part, l'article 1 ^er bis ajoute un nouvel objectif : la réalisation, en 2008, d'un bilan de l'impact à long terme des sites de stockage de résidus miniers d'uranium et la mise en oeuvre d'un plan de surveillance radiologique renforcée de ces sites.

Observations de votre commission

Votre commission comprend le souci de distinction entre, d'une part, les trois axes de recherche déjà existants de l'article 1 ^er et, d'autre part, les objectifs complémentaires fixés à l'article 1 ^er bis .

Les premiers ont vocation à demeurer le coeur de la réponse aux problèmes posés par les matières et déchets radioactifs dans la mesure où ils traitent de la question, de très loin la plus difficile, des déchets à vie longue et à haute ou moyenne activité. De plus, cette question nécessite la mobilisation de moyens scientifiques et financiers très importants ^{42 ( * )} .

S'agissant des actions prévues à l'article 1 ^er bis , elles sont, selon les informations recueillies par votre rapporteur, issues des travaux préparatoires à la réalisation du premier plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGDR) engagés depuis maintenant trois ans entre l'administration, les producteurs de déchets, l'ANDRA, les élus et les associations.

Sans remettre en cause la qualité des travaux ainsi accomplis, se pose toutefois une question de principe quant à l'opportunité de faire figurer dans la loi une liste de thèmes de recherches et d'études.

Cette interrogation pourrait être renforcée par le fait que les listes arrêtées aux articles 1 ^er et 1 ^er bis ont vocation à encadrer le décret portant le PNGDR. En effet, aux termes du deuxième alinéa du II de l'article 4, un des aspects de ce plan est l'organisation de la mise en oeuvre des recherches et d'études conformément aux orientations définies aux articles 1 ^er et 1 ^er bis .

Votre commission accepte le principe de telles listes législatives dans la mesure où elles n'ont pas de caractère strictement limitatif. En effet, interrogés par votre rapporteur, les services du ministère de l'industrie ont estimé que les listes n'excluaient pas l'ajout, au niveau du décret, de domaines d'études ou de recherches non prévus par la loi.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 (Chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement)
Coordination

Le droit en vigueur

L'actuel chapitre 2 du titre IV du livre V du code de l'environnement est intitulé « Dispositions particulières aux déchets radioactifs ».

Le texte du projet de loi initial

L'article 2 vise à étendre aux matières radioactives le champ couvert par ce chapitre afin de le mettre en cohérence avec le périmètre du projet de loi.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Propositions de votre commission

Par coordination avec l'insertion d'un article additionnel avant l'article 1 A, au sein duquel seraient transférées les dispositions de l'article 2 assorties de modifications rédactionnelles, votre commission préconise la suppression de cet article 2.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 3 (Article L. 542-1-1 A [nouveau] du code de l'environnement)
Définitions et champs d'application

Le droit en vigueur

L'article L. 542-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi de 1991, dispose que la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l'environnement et de la santé, en prenant en considération les droits des générations futures.

Ces dispositions de principe sont très différentes du nouvel objet que l'article 3 donne à l'article L. 542-1 ^{43 ( * )} .

Le texte du projet de loi initial

L'article 3 du projet de loi initial consiste en une rédaction globale de l'article L. 542-1 du code de l'environnement précisant le champ d'application du chapitre II du titre IV du livre V du code et définissant certaines des motions qui y sont employées.

Le premier alinéa permet la réécriture de l'article L. 542-1 existant.

Le deuxième alinéa dispose que cette division du code de l'environnement relatif à la gestion des matières et des déchets radioactifs s'applique aux substances radioactives provenant :

- soit des activités nucléaires au sens de l'article L. 1333-1 du code de la santé publique, à savoir des « activités comportant un risque d'exposition des personnes aux rayonnements ionisants (...), émanant soit d'une source artificielle, qu'il s'agisse de substances ou de dispositifs, soit d'une source naturelle lorsque les radionucléides naturels sont traités ou l'ont été en raison de leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles » ;

- soit d'une entreprise mentionnée à l'article 1333-10 du même code, c'est-à-dire « utilisant des matériaux contenant des radionucléides naturels non utilisés pour leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles ^{44 ( * )} ».

Le troisième alinéa définit la substance radioactive comme « une substance qui contient des radionucléides, naturels ou artificiels, dont l'activité ou la concentration justifie un contrôle de radioprotection ». Cette définition est très proche de celle posée par le décret n° 2002-460 du 4 avril 2002 relatif à la protection générale des personnes contre les dangers des rayonnements ionisants, elle-même issue du droit communautaire ^{45 ( * )} .

La définition communautaire de substances radioactives et le projet de loi

La directive 96/26 Euratom du Conseil du 13 mai 1996 définit les substances radioactives comme « toute substance qui contient un ou plusieurs radionucléides dont l'activité ou la concentration ne peut être négligé du point de vue de la radioprotection » .

Le fait que l'article 3 du projet de loi propose que ces substances doivent « justifier » un contrôle de radioprotection et non seulement « ne pas pouvoir être négligé » pourrait conduire à penser que la rédaction proposée est légèrement plus stricte que la définition internationale. Cette nuance apparaît toutefois négligeable dans la mesure où le contrôle de la radioprotection constitue la mise en oeuvre concrète de l'existence d'une radioactivité « non négligeable ».

Les substances radioactives ainsi définies de façon générique regroupent deux catégories :

- d'une part, les matières radioactives définies au quatrième alinéa du présent article ;

- d'autre part, les déchets radioactifs définis au septième alinéa.

Le quatrième alinéa définit la matière radioactive comme « une substance radioactive pour laquelle une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée, le cas échéant après traitement ». Cette définition est plus large que celle de l'AIEA ^{46 ( * )} , qui ne retient comme matières radioactives que les substances pour lesquelles une utilisation ultérieure est prévue, ce qui signifie qu'au regard de l'agence internationale, l'utilisation ultérieure doit être déjà connue, du fait du propriétaire lui-même ou d'un tiers en accord avec lui, y compris, par exemple, lorsque le propriétaire cède la propriété des matières dans le cadre d'un contrat de traitement. Le projet de loi y ajoute le cas où cette utilisation ultérieure est simplement envisagée, c'est-à-dire non explicitement refusée par le propriétaire.

Le cinquième alinéa définit le combustible nucléaire usé comme un combustible définitivement retiré du coeur d'un réacteur nucléaire après y avoir été irradié. En application du précédent alinéa, il convient toutefois de noter qu'un combustible déjà utilisé sera qualifié de matière radioactive et non de combustible usé si son utilisation ultérieure est prévue ou envisagée. Il peut notamment s'agir de combustible dont la part valorisable (uranium et plutonium) est destinée à être utilisée après un traitement visant à la séparer du reste du combustible.

C'est en utilisant ces techniques qu'est actuellement utilisé le combustible usé pour la fabrication d'un nouveau combustible, le MOX.

La fabrication de MOX à partir de combustibles usés

1 ^ère étape : le traitement du combustible usé

Le traitement consiste d'une part, à séparer les matières contenues dans le combustible usé ayant une valeur énergétique réelle ou potentielle, c'est-à-dire l'uranium et le plutonium recyclables et, d'autre part, à conditionner les déchets ultimes, produits de fission et actinides mineurs, qui ne présentent plus d'intérêt énergétique, sous une forme apte à être stockée pendant des milliers, voire des millions d'années.

2 ^ème étape : le « moxage » du plutonium dans un réacteur

Le plutonium ainsi séparé peut être recyclé soit dans les réacteurs à eau pressurisée sous forme de combustible MOX par un mélange d'oxyde d'uranium (non enrichi) et de plutonium, soit dans ceux à neutrons rapides. L'utilisation de combustibles MOX, en lieu et place de combustibles classiques UO2 (dioxyde d'uranium), permet une économie d'uranium naturel et du travail d'enrichissement.

Le sixième alinéa du présent article définit les déchets radioactifs comme les substances « pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue ou envisagée ». Les déchets sont ainsi complémentaires de la matière radioactive définie plus haut. La dimension subjective de cette définition des déchets - dépendante des intentions du propriétaire des substances - n'est d'ailleurs pas spécifique au secteur nucléaire mais elle s'inscrit dans le cadre de la définition générale donnée par le code de l'environnement ^{47 ( * )} .

Au sein de ces déchets, le septième alinéa identifie les déchets « ultimes » comme ceux qui, dans les conditions techniques et économiques du moment, ne peuvent plus subir des traitements visant notamment à extraire leur part valorisable ou à réduire leur caractère polluant ou dangereux. Ce sont donc ceux pour lesquels la non-utilisation ne résulte nullement d'un choix.

Quant au huitième alinéa de l'article 3, il définit l'entreposage des substances radioactives comme « l'opération consistant à placer des substances à titre temporaire dans une installation spécialement aménagée à cet effet, dans l'attente de les récupérer ».

Enfin, le neuvième alinéa définit le stockage comme « l'opération consistant à placer des substances que l'on n'a pas l'intention de récupérer dans une installation spécialement aménagée à cet effet et sans préjudice d'une réversibilité éventuelle de cette opération ». Il précise ainsi qu'à la différence de l'entreposage, cette opération ne concerne pas l'ensemble des substances radioactives mais qu'elle s'applique aux seuls déchets, ce qui est logique puisque le stockage est potentiellement définitif.

Il convient enfin de noter que ces définitions de l'entreposage - temporaire - et du stockage - définitif - sont très proches de celles posées dans le cadre de l'AIEA par l'article 2 de la Convention du 5 septembre 1997 ^{48 ( * )} .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre l'adoption d'un amendement au premier alinéa permettant d'insérer les dispositions de l'article 3 au sein d'un nouvel article L. 542-1-1 A dans le code de l'environnement, l'Assemblée nationale a précisé les définitions de l'entreposage et du stockage.

Ainsi, le huitième alinéa précise-t-il désormais que l'installation d'entreposage peut être située en surface ou en faible profondeur, conformément aux définitions généralement admises.

Au neuvième alinéa , les députés ont imposé explicitement au stockage le respect des intérêts environnementaux mentionnés à l'article L. 524-1 du code de l'environnement ^{49 ( * )} . Ils ont en outre supprimé les dispositions selon lesquelles le stockage vise des substances que l'on n'a pas l'intention de récupérer sauf au titre de la réversibilité.

Ils ont en revanche indiqué, dans un alinéa additionnel , que le principe de réversibilité s'imposait au stockage en couche géologique profonde prévu par la loi. Il ne s'agit donc plus d'une simple faculté, comme pouvait le laisser entendre la Convention de 1997.

Propositions de votre commission

Votre rapporteur estime que l'inscription de définitions dans la loi est très opportune dans la mesure où elle permet de clarifier le cadre du débat national sur la gestion des matières et déchets radioactifs en intégrant les avancées du droit international et communautaire intervenues depuis 1991.

En revanche, votre commission regrette que la définition du stockage adoptée à l'Assemblée nationale ait effacé toute référence à la nécessité pour une installation de stockage d'être utilisée de façon pérenne. Cette modification est susceptible de créer des difficultés pour plusieurs raisons :

- d'une part, elle fait disparaître le seul réel critère de distinction entre le stockage et l'entreposage défini à l'alinéa précédent ;

- d'autre part, le caractère potentiellement définitif du stockage est le complémentaire indispensable de la notion de réversibilité. Cette dernière doit en effet s'entendre comme une faculté, et non comme obligation de retirer les colis de déchets après une certaine durée.

L'exercice de cette réelle liberté de choix exige dès lors que l'installation puisse contenir les déchets sans limitation de durée.

Enfin, l'absence de distinction législative claire entre l'entreposage et le stockage serait facteur de confusion dans l'application quotidienne du choix des déchets nucléaires. Ainsi, l'interdiction de stockage des déchets étrangers prévue à l'article 5 pourrait être confondue avec une interdiction d'entreposage, ce qui empêcherait toute possibilité de séjour temporaire de ces déchets à des fins de traitement ^{50 ( * )} .

En conséquence, outre deux amendements rédactionnels , votre commission préconise l'adoption d'un amendement visant à ce que soit mentionnée dans l'article 3, sans pour autant rétablir exactement la rédaction initiale du Gouvernement, cette possibilité pour les centres de stockage d'être utilisée sans limitation de durée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 (Article L. 542-1-1 [nouveau] du code de l'environnement)
Principes et plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs

Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article L. 542-1 du code de l'environnement dispose que la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l'environnement et de la santé, en prenant en considération les droits des générations futures.

C'est selon ce principe qu'est préparé depuis trois ans un plan national de gestion de ces déchets, conformément aux voeux formulés, à partir de mars 2000, par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) et renouvelés à plusieurs reprises ^{51 ( * )} .

Le texte du projet de loi initial

A l'origine, l'article 4 comprend deux paragraphes consacrés à un plan national de gestion des matières et déchets radioactifs.

Le paragraphe I propose d'insérer, au sein du code de l'environnement, un nouvel article L. 542-1-1 dont le principal objet est la création d'un plan définissant des filières de gestion pour chaque type de déchets radioactifs.

Cet article codifié comprend lui-même quatre paragraphes dont le premier établit des principes généraux de gestion des matières et des déchets radioactifs, les trois suivants étant relatifs au plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGDR).

Son premier paragraphe dispose que la gestion des matières et déchets radioactifs doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l'environnement, de la santé des personnes et de la sécurité en prévenant ou en limitant les charges qui seront supportées par les générations futures. Ces dispositions se distinguent de celles de l'actuel article L. 542-1 sur trois points :

- la mention de la sécurité parmi les intérêts à respecter ;

- la formulation plus contraignante des obligations vis-à-vis des générations futures ;

- et surtout, un champ d'affectation plus large puisqu'il n'est plus question ici des seuls déchets radioactifs mais, à la fois, des matières et déchets radioactifs, conformément au champ couvert par la présente loi.

Le paragraphe II de l'article L. 542-1-1 définit le plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs.

Son premier alinéa assigne à ce plan la mission d'organiser les filières de gestion des matières et déchets :

- en dressant le bilan des modes de gestion des matières et déchets radioactifs existants ;

- en recensant les besoins prévisibles d'installations d'entreposage ou de stockage ;

- en précisant les capacités nécessaires pour ces installations ainsi que les durées d'entreposage ;

- ainsi qu'en déterminant les objectifs à atteindre dans la gestion des déchets radioactifs qui ne font pas l'objet d'un mode de gestion définitif.

Le second alinéa du II dispose que le plan a pour second objet l'organisation de la mise en oeuvre du programme de recherches et d'études défini à l'article 1 ^er du projet de loi, en particulier en fixant les échéances pour la mise en oeuvre des nouveaux modes de gestion et pour la création ou la modification d'installations.

Le paragraphe III de l'article L. 542-1-1 précise que le plan est établi ou mis à jour tous les trois ans et qu'il établit des prescriptions prenant la forme d'un décret. S'agissant du contenu du plan, le projet de loi lui impose le respect de plusieurs principes, à savoir :

- la recherche de la réduction de la quantité et de la nocivité des déchets, notamment par le traitement ou le conditionnement des combustibles usés et des déchets ;

- l'entreposage des matières radioactives en attente de traitement et des déchets radioactifs ultimes en attente d'un stockage ;

- le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs ultimes ne pouvant être stockés en surface ou en faible profondeur après leur entreposage.

L'article inséré se termine par un paragraphe IV donnant une véritable portée normative aux prescriptions du plan en prévoyant que les décisions administratives doivent être compatibles avec elles.

Le paragraphe II de l'article 4 prévoit que le premier plan est établi avant le 31 décembre 2006.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié l'article 4 sur plusieurs points :

Dans le paragraphe I a été supprimé le I de l'article L. 542-1-1 du code de l'environnement posant les principes devant être respectés par la gestion des matières et des déchets radioactifs, ces dispositions ayant été transférées par les députés à l'article 1 A.

En revanche, l'Assemblée a ajouté, audit article L. 542-1-1, un article I bis consacrant la responsabilité des producteurs de combustibles usés et des déchets radioactifs. Il est précisé que cette responsabilité s'entend sans préjudice de celle qui incombe aux détenteurs de ces substances en tant que responsables d'activités nucléaires (par exemple, Areva qui détient des combustibles usés d'EDF à La Hague, ou l'Andra, qui pourrait détenir un jour des déchets dans un centre de stockage souterrain).

Dans le paragraphe II de l'article L. 542-1-1, l'Assemblée a adopté plusieurs amendements rédactionnels et complété le paragraphe par un nouvel alinéa posant la nécessité pour le PNGDR de comporter, en annexe, une synthèse des réalisations et des recherches conduites dans les pays étrangers.

Le paragraphe III de l'article L. 542-1-1 a lui aussi été l'objet d'amendements rédactionnels, complétés par un amendement plus substantiel visant à ne plus mentionner le conditionnement des combustibles usés comme un des axes du plan.

Le paragraphe IV de l'article codifié a été modifié dans sa rédaction, sans incidence sur le fond.

Enfin, le paragraphe II de l'article 4 relatif à la date d'établissement du plan n'a lui aussi été affecté que d'une très légère modification de forme.

Propositions de votre commission

Dans le paragraphe I de l'article 4, votre commission estime que la fusion réalisée par l'Assemblée nationale entre l'article L. 542-1 du code de l'environnement et le I de l'article L. 542-1-1 est tout à fait opportune dans la mesure où elle évite de laisser subsister la confusion née de la coexistence de deux articles du même code extrêmement proches par leurs formulations mais distincts quant à leur champ d'application.

S'agissant de l'insertion du I bis , votre commission considère qu'il contient des dispositions très utiles dans la mesure où il vise à garantir que tout déchet ou combustible usé relève d'un responsable : la personne physique ou morale qui le détient (ou le propriétaire de ces substances). Un tel principe aurait toutefois davantage sa place parmi les principes posés à l'article 1 A, conformément à l'amendement proposé à cet article. Par coordination, votre commission vous soumet donc un amendement de suppression de ce paragraphe.

Concernant le principe du plan national lui-même, votre commission approuve les dispositions proposées par l'Assemblée nationale dans la mesure où elles seront mises en oeuvre de façon à ne pas diffuser d'informations susceptibles de porter atteinte au secret de certaines informations. Il ne faudrait notamment pas que ce plan, en rendant publics les moyens et besoins de stockage et d'entreposage, ne donne des indications facilitant des actes de malveillance. Un tel danger n'est toutefois pas présenté par le document préparatoire du plan transmis à votre rapporteur. Votre commission ayant obtenu des assurances sur ce point, elle ne vous propose pas d'amendement sur les impératifs de sécurité liés au plan.

Par ailleurs, outre l'adoption de deux amendements rédactionnels , votre commission considère qu'une amélioration de fond semble pouvoir être apportée à cet article. Celle-ci consiste en une précision introduite par un amendement indiquant, au premier alinéa du III de l'article L. 542-1-1, que les prescriptions du plan juridiquement opposables sont celles qui seront contenues dans le décret pris pour son application. Il pourrait en effet s'avérer dangereux d'ouvrir la possibilité de recours contentieux ayant pour base le respect d'un document de plus de 150 pages, comme c'est le cas de l'actuel projet de PNGDR.

Est par ailleurs préconisée l'adoption de deux amendements de clarification visant à distinguer les dispositions relatives, d'une part, à la périodicité et à la publicité, et, d'autre part, à la responsabilité de l'établissement du plan national. Il est notamment proposé de faire figurer l'obligation de transmission au Parlement du plan, actuellement prévue par l'article 18 du projet de loi dans un article L. 542-15 du code de l'environnement, directement à l'article L. 542-1-1 par souci de logique et de lisibilité.

Enfin, votre commission s'est interrogée sur l'opportunité de rétablir la rédaction proposée par le projet de loi initial pour le deuxième aliéna (1°) du III de l'article 542-1-1, aux termes duquel la réduction de la quantité et de la nocivité des déchets radioactifs est recherchée notamment par le traitement ou le conditionnement des combustibles usés et des déchets radioactifs. La suppression du mot notamment réalisée par l'Assemblée nationale pourrait avoir pour inconvénient de rendre le traitement obligatoire, alors qu'il n'est pas envisageable pour certains combustibles comme ceux des sous-marins nucléaires ou des réacteurs de recherche. L'objectif étant toutefois de maintenir le principe selon lequel le traitement des combustibles usés demeure la solution de référence en France, votre commission a pris la décision de ne pas trancher la question de cet amendement lors de sa réunion du 18 mai 2006 et de l'examiner lors de sa prochaine réunion.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 bis - Conditionnement obligatoire des déchets

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 4 bis , introduit dans le texte à l'initiative de M. Claude Birraux, rapporteur, dispose que les déchets de moyenne activité à vie longue produits avant 2015 devront être conditionnés par leurs propriétaires au plus tard avant 2030, alors que ni le droit actuel, ni le projet de loi du Gouvernement n'imposaient de délai limite pour cette obligation.

Observations de votre commission

Votre commission ne s'oppose pas à ce qu'un tel objectif soit fixé par la loi, en particulier pour les déchets de moyenne activité dont l'ANDRA relève que seuls 36 % étaient conditionnés au début de l'année 2005 ^{52 ( * )} , ce qui, d'une part, n'est pas satisfaisant en termes de sécurité et, d'autre part, manque de cohérence avec la perspective de l'ouverture éventuelle d'un centre de stockage pour les déchets à vie longue à l'horizon 2025.

En effet, il serait regrettable qu'une solution de stockage mise en place ne puisse être complètement utilisée en raison de retards dans le conditionnement des déchets ^{53 ( * )} .

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 5 (Articles L. 542-2 et L. 542-2-1 et 542-2-2 [nouveaux] du code de l'environnement)
Interdiction du stockage en France de déchets radioactifs étrangers et encadrement de l'introduction sur notre sol de déchets radioactifs et de combustibles usés

Le droit en vigueur

L'article L. 542-2 du code de l'environnement, résultant de l'article 3 de la loi du 30 décembre 1991 précitée, dispose que le stockage en France de déchets radioactifs importés est interdit au-delà des délais techniques imposés par le retraitement, et ce même dans le cas où leur retraitement a été effectué sur le territoire national.

Il convient de préciser que la Cogema ^{54 ( * )} a fait figurer dans les contrats signés avec les électriciens étrangers une clause de réexpédition des déchets traités conditionnés à l'usine de La Hague dès 1977, c'est-à-dire sans attendre d'y être obligée par la loi.

Le traitement des combustibles usés étrangers à La Hague

Démarrée en 1966, la première usine de traitement de La Hague, dite UP2, a traité environ 5.000 tonnes de combustible de la seule filière française de première génération (réacteurs des centrales de Chinon, Saint-Laurent des Eaux, Bugey), à l'instar de l'usine dite UP1 de Marcoule (démarrée en 1957).

Au début des années 1970, la France a décidé de se doter d'un parc électronucléaire de deuxième génération (réacteurs à eau légère et au combustible à uranium enrichi). L'usine UP2 s'est adaptée à cette évolution et sa capacité a permis de proposer des prestations de traitement à des clients étrangers, avec lesquels des contrats ont été signés à partir de 1971.

Avec la mise en service des nouvelles usines UP3 (1990) et UP2-800 (1994), ce sont 20.500 tonnes de combustibles usés de type eau légère qui ont été traitées à La Hague à fin 2004, dont :

- environ 50 % pour EDF ;

- 25 % pour des clients allemands ;

- 15 % pour des clients japonais ;

- et 10 % pour des clients belges, suisses et néerlandais.

Le texte du projet de loi initial

L'article 5 du projet de loi comprend deux paragraphes.

Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 542-2 du code de l'environnement.

Il précise la portée de l'interdiction de stockage en indiquant qu'elle s'applique aux déchets radioactifs et aux combustibles usés, ainsi qu'aux déchets radioactifs provenant de l'étranger et résultant eux-mêmes d'un traitement (par exemple, les produits de fission), ce qui exclut les matières radioactives telles que définies à l'article 3.

Le paragraphe II insère deux nouveaux articles (L. 542-2-1 et L. 542-2-2) dans le code de l'environnement.

L'article L. 542-2-1 dispose que l'entrée sur le territoire national de combustibles usés et de déchets radioactifs en provenance de l'étranger n'est possible qu'à des fins de traitement ou de recherche.

Par ailleurs, il prévoit que l'introduction en France de ces substances à des fins de traitement ne peut être autorisée que dans le cadre d'accords internationaux ^{55 ( * )} et qu'à la condition que ces substances, jusqu'au terme de leur traitement, ainsi que les déchets qui sont issus de ces traitements, ne soient maintenus sur le territoire que pendant une durée limitée fixée par ces accords.

Le même article L. 542-2-1 prévoit, en outre, que ces accords indiquent, s'il y a lieu, les perspectives d'utilisation ultérieure des substances radioactives valorisables séparées lors du traitement, c'est-à-dire des matières radioactives au sens de l'article 3 du projet de loi.

Quant à l'article L. 542-2-2 , il détermine les contrôles et sanctions relatifs à l'entrée sur le territoire des combustibles usés ou des déchets radioactifs.

Le premier paragraphe de cet article codifié pose pour les exploitants l'obligation de tenir à la disposition de l'autorité administrative des informations actualisées relatives à leurs opérations portant sur des combustibles usés ou déchets radioactifs provenant de l'étranger. Il leur impose aussi la remise au ministre chargé de l'énergie d'un rapport annuel comprenant un inventaire de ces substances et des indications sur les prévisions d'opérations relatives aux combustibles usés et déchets étrangers.

Au deuxième paragraphe de cet article L. 542-2-2, il est ainsi prévu que les infractions aux articles L. 542-2 et L. 542-2-1 sont constatées dans les conditions prévues par l'article L. 541-45 du code de l'environnement, qui confère notamment un droit d'accès aux installations et aux moyens de transport mentionnés à l'article L. 541-44 du même code. Il est en outre précisé que, sur le fondement du 8° de l'article L. 541-46 dudit code, ces infractions peuvent donner lieu aux sanctions pénales applicables à la récupération ou à l'élimination de déchets non conformes aux prescriptions administratives, soit deux ans d'emprisonnement et 75.000 euros d'amende.

Ces sanctions pénales peuvent être complétées de sanctions administratives, prévues par le paragraphe III de l'article L. 542-2-2, qui se décompose en quatre alinéas.

Le premier alinéa de ce paragraphe permet à l'autorité administrative de sanctionner les infractions aux dispositions des articles L. 542-2 et L. 542-2-1 d'une sanction pécuniaire d'un montant maximal de 10 millions d'euros dans la limite de 20 % du produit financier des opérations réalisées irrégulièrement.

Son deuxième alinéa punit les manquements aux obligations d'information de l'autorité administrative établies par le I de l'article L. 542-2-2 d'une sanction pécuniaire d'un montant maximal de 15.000 euros.

Enfin, ses troisième et quatrième alinéas précisent le régime juridique de ces sanctions en indiquant, d'une part, que les sommes correspondantes sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine et, d'autre part, que les sanctions peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction ^{56 ( * )} .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au paragraphe I de l'article 5, l'Assemblée nationale a apporté des améliorations rédactionnelles permettant de lever toute ambiguïté sur le fait que les substances visées sont les combustibles usés et les déchets provenant de l'étranger.

Au paragraphe II , elle a apporté deux modifications substantielles. D'une part, elle a ajouté la mention d'un cas supplémentaire dans lequel l'entrée sur le territoire de combustibles usés ou déchets est autorisée : il s'agit du transfert réalisé entre États étrangers, pour lesquels la France n'est donc qu'un territoire de passage de destination des substances. D'autre part, dans un souci de transparence, elle a prévu que les accords intergouvernementaux prévus à l'article L. 542-2-1 seront publiés au Journal officiel .

Au paragraphe III , la seule modification de fond introduite par les députés consiste en un décuplement de la sanction pécuniaire imposée par l'autorité administrative, qui passe ainsi de 15.000 à 150.000 euros.

Propositions de votre commission

Au paragraphe I de l'article 5, votre commission approuve la nouvelle rédaction de l'article L. 542-2 telle qu'amendée par l'Assemblée nationale. Est ainsi créé un cadre juridique clair propre à encadrer et à rendre plus transparente l'activité de traitement des substances nucléaires radioactives étrangères, qui est un des domaines d'excellence des entreprises françaises, en particulier au travers de l'usine de La Hague.

Il convient de bien noter que le régime spécifique posé à l'article L. 542-2 vise l'ensemble des substances radioactives à l'exception de celles définies comme des matières radioactives sur la base de l'article 3 du projet de loi, c'est-à-dire celles pour lesquelles une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée. Qu'elles arrivent directement de l'étranger ou qu'elles soient issues du traitement de combustibles usés étrangers, ces matières ne voient pas leur durée de maintien en France limitée par la loi.

Cette situation est tout à fait cohérente dans chacune des deux hypothèses évoquées. Dans le premier cas, l'importation de substances étrangères à l'état de matières radioactives relève essentiellement du marché des matières premières énergétiques (il peut s'agir par exemple d'importation d'uranium nécessaire aux activités nucléaires françaises). Dans le second cas, il s'agit de matières issues du traitement de substances étrangères qui ne sauraient nullement être traitées comme des déchets s'agissant de leurs conditions de maintien en France, puisqu'il s'agit de substances valorisables.

En ce qui concerne enfin les matières qui seraient adressées en France pour y être directement stockées ^{57 ( * )} , il ressort de la lecture combinée des articles 3 et 5 du projet de loi qu'elle est par définition impossible puisqu'une substance pour laquelle aucune utilisation ultérieure n'est envisagée ne saurait en aucun cas être regardée comme une matière. Elle constitue un déchet ou un combustible usé dont les conditions de séjour en France relèvent du cadre posé par l'article 5.

Au paragraphe II , votre commission approuve l'obligation, introduite par l'Assemblée nationale, de publication au Journal officiel des accords intergouvernementaux autorisant l'introduction de déchets et de combustibles usés étrangers. Au-delà de l'acquis démocratique conforme à l'ensemble de la démarche initiée par la loi de 1991, cette publication constitue un élément de transparence propre à ramener sur une base rationnelle et proportionnée les débats sur le traitement des combustibles nucléaires étrangers. Il s'agit d'une réelle innovation puisque la signature des accords intergouvernementaux formalisés ne constitue pas encore une pratique systématique en la matière. En effet, une simple lettre étant parfois signée entre les autorités, ces dernières laissant au contrat commercial entre les entreprises concernées le souci de fixer les détails de l'introduction de substances radioactives en France.

Par ailleurs, votre commission s'interroge sur le positionnement choisi, au I de l'article L. 542-2-2 du code de l'environnement, pour les dispositions relatives aux obligations d'information des exploitants sur les opérations relatives aux combustibles usés et déchets étrangers. En termes formels, il serait plus opportun de transférer ces dispositions à l'article L. 542-2-1, permettant ainsi de clarifier la portée de l'article L. 542-2-2, réservé aux seules sanctions des obligations des exploitants. Deux amendements de mise en forme vous sont donc proposés en ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 (Article L. 542-3 du code de l'environnement)
Missions et modalités de fonctionnement de la commission nationale d'évaluation

Le droit en vigueur

L'article L. 542-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1991 précitée, contient plusieurs dispositions destinées à organiser la recherche sur la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue entre le 1 ^er janvier 1992 et le 30 décembre 2006.

Il impose notamment au Gouvernement d'adresser au Parlement, avant le 30 décembre 2006, un rapport global d'évaluation des recherches accompagné d'un projet de loi autorisant, le cas échéant, la création d'un centre de stockage des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue. Il prévoit en outre que le Gouvernement adresse un rapport annuel au Parlement sur l'avancement des recherches dans chacun des trois axes fixés par la loi ^{58 ( * )} .

Ce rapport est établi par une commission nationale d'évaluation (CNE) dont le même article fixe la composition, à savoir : six personnalités qualifiées désignées par le Parlement, dont deux experts internationaux, deux personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement sur proposition du Conseil supérieur de la sûreté et de l'information nucléaires (CSSIN), et quatre experts scientifiques désignés par le Gouvernement sur proposition de l'Académie des sciences. Le mandat des membres de la CNE a ainsi débuté à l'entrée en vigueur de la loi de 1991 et s'achèvera le 30 décembre 2006.

Le texte du projet de loi initial

L'article 6 du projet de loi modifie l'article L. 542-3 du code de l'environnement. Il se compose de deux paragraphes.

Le paragraphe I contient quatre types de dispositions :

D'une part, son 1° abroge les huit premiers alinéas de l'article L. 523-4, concernant la définition des trois axes de recherche et le processus d'évaluation régulière mis en place pour la période 1991-2006.

D'autre part, le 2° reformule les dispositions instituant la commission nationale d'évaluation (CNE) en élargissant, conformément à l'objet de la présente loi, sa mission aux recherches sur l'ensemble des matières et déchets radioactifs ^{59 ( * )} , et en l'inscrivant dans les orientations fixées par le plan national prévu à l'article L. 542-1-1 ^{60 ( * )} . Il est prévu que les membres de la CNE soient nommés pour six ans.

De plus, les 3° et 4° proposent de modifier la composition de la CNE :

- en faisant passer de deux à quatre le nombre des experts internationaux désignés par le Parlement ^{61 ( * )} ;

- en modifiant le mode de nomination des deux personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement, qui ne seraient plus proposées par le CSSIN mais par l'Académie des sciences morales et politiques.

Quant au 5° , il conforte la position de la CNE en imposant aux organismes de recherche de lui fournir tout document nécessaire à sa mission.

Enfin, le paragraphe II prévoit que la commission établit pour la première fois avant le 31 mars 2007 un rapport d'évaluation faisant état de l'avancement des recherches et études prévues à l'article 1 ^er .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au paragraphe I , outre l'adoption de plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a ajouté que le rapport annuel de la CNE devait faire état des recherches effectuées à l'étranger.

Elle a surtout modifié et précisé la composition de la CNE :

- en supprimant le 3° du I de l'article 6 visant à ajouter deux experts internationaux aux deux figurant déjà parmi les personnalités qualifiées nommées par le Parlement ;

- en imposant en revanche, par l'insertion d'un 4° bis , que les quatre experts scientifiques nommés par le Gouvernement sur proposition de l'Académie des sciences comptent parmi eux au moins un expert international.

En outre, des précisions ont été apportées afin de poser le principe du caractère non renouvelable du mandat et de prévoir un renouvellement de la CNE par moitié tous les trois ans, ainsi que l'élection du président par les membres de la commission après chaque renouvellement.

De plus, il a été inséré un nouvel alinéa au paragraphe I afin de soumettre les membres de la CNE à des règles de déontologie destinées à garantir l'exercice de leurs fonctions en toute impartialité. C'est ainsi qu'il leur est interdit de détenir des intérêts directs ou indirects dans les organismes, auteurs des recherches et des études évaluées par eux pendant la durée de leurs fonctions et durant trois années après la fin de celles-ci.

Au paragraphe II , l'Assemblée nationale a fixé au 30 juin 2007, au lieu du 31 mars 2007, la date de remise du premier rapport d'évaluation rendu par la CNE sur le fondement du projet de loi.

Propositions de votre commission

Votre commission estime souhaitable d'apporter, par deux amendements , des améliorations de forme et de précision portant respectivement sur la réintégration dans le présent article 6 de la transmission au Parlement du rapport annuel de la CNE - actuellement prévu à l'article 18 - et sur les conditions dans lesquelles le président est réélu, à savoir uniquement lors du renouvellement triennal et non en cas de remplacement d'un des membres de la CNE en cours de mandat.

Quant aux garanties d'impartialité imposées aux membres de la commission nationale, votre commission estime qu'elles sont, dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale, excessives et inadaptées. Interdire toute relation entre les membres de la CNE et les organismes évalués pendant trois ans après leur mandat serait particulièrement dissuasif, notamment compte tenu du grand nombre de coopérations scientifiques développées par l'ANDRA avec le CNES, les universités et les grandes écoles.

Il est en revanche essentiel que, pendant toute la période où ils sont membres de la commission, les experts ne perçoivent aucune rémunération des organismes évalués ^{62 ( * )} . Cette exigence est d'autant plus réaliste que, comme il convient de le rappeler, le mandat de membre de la commission nationale n'est pas rémunéré. Tel est l'objet du troisième amendement proposé par votre commission à cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II - ORGANISATION ET FINANCEMENT DE LA GESTION DES MATIÈRES ET DÉCHETS RADIOACTIFS

L'Assemblée nationale a modifié le contenu du titre II du projet de loi, qui regroupe les articles 7 à 15, en y ajoutant trois articles (ce titre en compte donc désormais douze), tout en conservant son intitulé.

Proposition de votre commission

Par cohérence avec l'intitulé du projet de loi, votre commission propose de modifier, par un amendement, celui du titre II, qui deviendrait : « Organisation et financement de la gestion des matières et des déchets radioactifs ».

Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de cette division ainsi modifié.

Article 7 (Article L. 542-6 du code de l'environnement)
Conditions de réalisation des travaux de recherche préalables à l'installation d'un centre de stockage

Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 542-6 du code de l'environnement, les travaux de recherche préalables à l'installation des laboratoires prévus par l'article 7 de la loi du 30 décembre 1991 précitée sont exécutés dans les conditions prévues par la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics.

Le texte du projet de loi

L'article 7 étend l'application de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages des travaux publics à un centre de stockage en couche géologique profonde au-delà du seul laboratoire ^{63 ( * )} .

La loi du 29 décembre 1892

Cette loi, relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics, définit les conditions dans lesquelles les agents de l'administration peuvent pénétrer dans les propriétés privées, occuper des terrains et y exécuter des travaux, y compris les travaux de dépollution et de remise en état.

Ainsi, les articles 1 et 3 interdisent, sans arrêté préfectoral préalable, aux agents de l'administration, respectivement, d'une part, de pénétrer dans les propriétés privées pour exécuter les opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics et, d'autre part, d'occuper temporairement un terrain pour en extraire ou ramasser des matériaux en relation avec l'exécution de projets de travaux publics.

L'article 9 dispose par ailleurs que l'occupation des terrains nécessaire à l'exécution des travaux publics ne peut dépasser un délai supérieur à cinq années. Dans le cas contraire, l'administration doit procéder à l'expropriation dans les formes prescrites par la loi du 3 mai 1841.

Cet article a donc pour effet d'encadrer les conditions dans lesquelles l'ANDRA peut étudier la couche géologique au-delà du seul périmètre de l'actuel laboratoire, c'est-à-dire dans toute la « zone de transposition » qui recouvre la zone susceptible d'accueillir le centre de stockage.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un seul amendement strictement rédactionnel.

Observations de votre commission

Votre commission estime que ces dispositions sont indispensables pour permettre à l'ANDRA de transposer, au sein de la zone définie à cet effet, les travaux actuellement conduits pour le laboratoire souterrain.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7 bis - Conditions de réversibilité du centre de stockage

Le droit en vigueur

La loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 disposait, sans autre précision, que le Parlement se prononcerait avant le 30 décembre 2006 sur la politique de gestion des déchets nucléaires au vu des résultats des recherches menées dans les trois axes prévus, dont le stockage en couche géologique profonde.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1 ^er ( 2° ) du projet de loi prévoit la poursuite des études de recherche sur le stockage en couche géologique profonde en vue de permettre :

- le choix du site d'un centre de stockage réversible ;

- le dépôt de la demande d'autorisation d'un tel centre en 2015 ;

- et sa mise en exploitation en 2025.

L'Assemblée nationale a introduit, sur proposition de MM. Birraux et Chatel, un nouvel article 7 bis aux termes duquel, avant l'autorisation d'un centre de stockage en couche géologique profonde ^{64 ( * )} , le Gouvernement devra présenter au Parlement un projet de loi fixant les conditions de réversibilité de ce centre. Cet article précise que l'autorisation de création d'un centre ne pourra être délivrée si elle ne garantit pas les conditions de réversibilité prévues dans ledit projet de loi.

A ce titre, il convient de préciser que l'article 8 du présent texte impose au centre de stockage éventuellement créé le respect d'une période de réversibilité minimale de 100 ans.

Propositions de votre commission

Votre commission salue l'avancée que constitue l'article 7 bis introduit par l'Assemblée nationale. Celle-ci s'inscrit pleinement dans la démarche initiée par la loi dite « Bataille » visant à prévoir de façon transparente les interventions futures du Parlement.

Cette méthode est peu usuelle au regard des strictes règles juridiques dans la mesure où le contenu d'une loi future - en l'espèce les conditions de réversibilité - ne saurait être véritablement opposé au législateur de demain. Toutefois, dans un débat où la Nation est appelée à prendre des décisions lourdes de conséquences, en particulier à une échelle de temps qui nous échappe ^{65 ( * )} , le processus très spécifique engagé en 1991 semble adapté. Preuve en est que le rendez-vous législatif fixé en 2006 est non seulement honoré mais qu'il s'inscrit, de l'avis général, dans un cercle vertueux engagé il y a quinze ans et alimenté depuis par les nombreux rapports d'étape prévus par la loi de 1991.

Dans son principe, l'article 7 bis propose de reproduire un dispositif qui a fait ses preuves. Dans ses modalités, il appelle deux observations de la part de votre commission :

- la première porte sur la rédaction du deuxième alinéa de l'article 7 bis , aux termes duquel l'autorisation du centre ne pourra être délivrée que dans les conditions prévues par le projet de loi. Selon cette formulation, l'autorisation pourrait être délivrée sans même que le Parlement ait eu à se prononcer sur ce projet de loi. Aussi convient-il de préciser que les conditions de réversibilité à respecter doivent être celles contenues dans la loi (adoptée) et non dans le seul projet déposé par le Gouvernement : tel est l'objet de l' amendement que votre commission vous propose d'adopter à cet article ;

- la seconde observation porte sur l'articulation du vote de la loi avec le calendrier de préparation de l'autorisation d'un centre de stockage géologique prévu par l'article 8 et exposé dans l'encadré figurant page suivante.

La procédure d'autorisation du centre de stockage

(Calendrier issu du texte de l'Assemblée nationale si toutes les conditions étaient remplies)

Vers 2012 : Transmission à l'OPECST du 3 ^ème programme de gestion .

Vers 2013 : Rapport de la commission nationale d'évaluation ;

Débat public sur le projet de centre ;

Dépôt de la demande d'autorisation ;

Transmission du rapport à l'OPECST accompagné d'un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire ;

Rapport de l'OPECST sur la demande d'autorisation (prévu à l'article 8).

Vers 2014 : Enquête publique ;

Vers 2015 : Décret d'autorisation du centre de stockage (prévu à l'article 8).

Se pose en effet la question de savoir si le vote du Parlement sur les conditions de la réversibilité doit intervenir en fin de procédure, juste avant l'enquête publique et la prise du décret d'autorisation ou alors avant la réalisation du dossier d'autorisation.

La première option permettrait au Parlement de disposer d'une information plus complète, éclairée notamment par le rapport de l'OPECST aux commissions parlementaires prévues par l'article 8. Il serait toutefois possible de lui opposer le fait qu'un votre tardif du Parlement pourrait poser des problèmes techniques à l'ANDRA, contrainte de déposer un dossier d'autorisation sans connaître les conditions légales de réversibilité à respecter.

Une telle difficulté apparaît toutefois très largement théorique dans la mesure où les conditions de réversibilité ne devraient guère faire l'objet de surprises. Elles devraient en effet se situer dans le cadre tracé par le présent projet de loi, consistant à offrir, pendant au moins 100 ans, une liberté de choix entre les trois options suivantes :

- le prolongement de la période de réversibilité ;

- la sortie des colis de déchets du centre (pour les stocker ailleurs ou pour leur appliquer des solutions mises au point entre temps) ;

- ou la fermeture définitive du centre.

L'enjeu réel du débat sur les conditions de la réversibilité semble dès lors limité. Aussi apparaît-il probable que l'intérêt de la loi prévue par l'article 7 bis tiendra autant à son objet officiel qu'au débat qu'elle permettra d'engager sur l'opportunité politique plus générale de la création d'un centre de stockage. La tenue d'un tel débat quelques années avant 2015 semble d'ailleurs inévitable dans l'intérêt même du projet. Il apparaît en effet peu probable que l'ouverture d'un centre de stockage puisse se faire sans l'assentiment du Parlement ou au moins contre son avis.

Outre l'amendement de clarification qu'elle propose, votre commission tient à rappeler que c'est dans l'esprit des remarques qui précèdent qu'elle approuve l'orientation générale de l'article 7 bis .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 (Art. L. 542-10-1 [nouveau] du code de l'environnement)
Régime juridique d'un centre de stockage en couche géologique profonde

Le droit en vigueur

Le droit actuel soumet toutes les installations nucléaires de base (INB) ^{66 ( * )} à un même régime d'autorisation.

Ce dernier résulte aujourd'hui du décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 relatif aux installations nucléaires et devrait être prochainement modifié par l'adoption et l'entrée en vigueur de la loi relative à la transparence et à la sûreté nucléaire (dite loi « TSN ») ^{67 ( * )} .

En application du I de l'article 13 du projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité nucléaire, toute décision de création d'une nouvelle installation nucléaire de base est soumise à l'adoption d'un décret d'autorisation, pris après avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Cette autorisation ne peut être délivrée que si, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, l'exploitant démontre que les dispositions techniques ou d'organisation prises ou envisagées aux stades de la conception, de la construction et de l'exploitation ainsi que, pour les installations de stockage de déchets radioactifs, les principes généraux proposés pour leur entretien et leur surveillance après leur arrêt définitif, sont de nature à prévenir ou à limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients que l'installation présente pour les intérêts environnementaux .

Cette autorisation doit prendre en compte les capacités techniques et financières de l'exploitant, qui doivent lui permettre de conduire son projet dans le respect de ces intérêts, notamment, pour les installations de stockage, pour couvrir les dépenses d'arrêt définitif, d'entretien et de surveillance.

Cette autorisation est délivrée après enquête publique.

Enfin, le décret d'autorisation détermine les caractéristiques et le périmètre de l'installation et fixe le délai dans lequel celle-ci doit être mise en service.

Par ailleurs, le paragraphe V bis de l'article 13 du projet de loi « TSN », introduit par les députés lors de la première lecture de ce texte, insère des dispositions spécifiques relatives à l'arrêt définitif et au passage en phase de surveillance des installations de stockage. En vertu de celles-ci, l'arrêt définitif et le passage en phase de surveillance d'une telle installation sont subordonnés à une autorisation qui ne peut être délivrée que si la demande comporte les dispositions relatives à l'arrêt définitif ainsi qu'à l'entretien et à la surveillance du site permettant, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, de prévenir ou de limiter de manière suffisante les risques ou inconvénients pour les intérêts environnementaux.

La délivrance de cette autorisation est subordonnée à la prise d'un décret, pris après avis de l'ASN, fixant les types d'opérations à la charge de l'exploitant après l'arrêt définitif. Enfin, l'ASN pourra fixer les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts environnementaux et, s'il y a lieu, celles relatives aux prélèvements d'eau, aux rejets dans l'environnement et aux substances radioactives issues de l'installation.

Avant la discussion du projet de loi « TSN », aucune procédure spécifique n'était donc prévue pour autoriser, en général, la création d'une installation de stockage de déchets radioactifs, ni, en particulier, celle d'un centre de stockage en couche géologique profonde.

Le texte du projet de loi initial

L'article 8 insère, dans le code de l'environnement, un nouvel article L. 542-10-1 définissant le régime juridique applicable à un centre de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde et la procédure prévue pour sa création.

Le premier alinéa de l'article L. 542-10-1 définit un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs comme une installation nucléaire de base (INB), tout en précisant que la création d'un tel centre ne peut être autorisée que selon une procédure dérogatoire du droit commun des INB, c'est à dire par dérogation aux dispositions du paragraphe I de l'article 13 du projet de loi « TSN ».

Au-delà de l'enquête publique obligatoire pour toute INB ^{68 ( * )} , cette procédure spécifique consiste en l'ajout de deux procédures de concertation locale et accorde une solennité particulière à la délivrance de l'autorisation.

Les deux procédures de consultation consistent, d'une part, en un débat public préalable, au sens de l'article L. 121-1 du code de l'environnement, et, d'autre part, en une consultation des collectivités territoriales dont une partie du territoire est distante de moins de dix kilomètres de l'accès principal aux installations souterraines envisagées

Les débats publics prévus par l'article L. 121-1 du code de l'environnement

Le débat public, tel que prévu par l'article L. 121-1 du code de l'environnement créé par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, constitue une étape dans le processus décisionnel en amont de l'élaboration d'un projet d'aménagement et d'équipement d'intérêt national. Il est obligatoire pour tous les grands projets d'infrastructure.

Conçu pour éviter les conflits susceptibles d'intervenir dans la réalisation de tels projets, le débat public constitue une des modalités de participation et de concertation préalable du public dont l'objet, selon les termes de l'article L. 121-1, porte sur « l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet ».

La Commission nationale du débat public (CNDP), créée en 1995 par la loi dite « Barnier » et transformée en autorité administrative indépendante par la loi du 27 février 2002, constitue l'organe majeur de cette procédure puisqu'elle détermine le principe ainsi que les modalités de ce débat. Elle a notamment le choix entre :

- organiser elle-même ce débat, en en confiant l'animation à une commission particulière du débat public (CPDP).

- confier l'organisation de ce débat au maître de l'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet.

A l'issue du débat public, qui ne peut durer plus de six mois, un compte-rendu est publié dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du débat. Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet décide alors du principe et des conditions de la poursuite du projet dans un délai de trois mois après la publication du bilan du débat public.

Quant à l'autorisation elle-même, elle sera délivrée par décret en Conseil d'Etat et non par décret simple, comme c'est le cas pour les autres INB.

Le deuxième alinéa de l'article L. 542-10-1 précise que l'évaluation de la sûreté du centre, réalisée au stade de l'examen de sa demande d'autorisation, doit être appréciée pour l'ensemble des phases de sa gestion, y compris sa fermeture définitive. Il ajoute que l'autorisation fixera une durée minimale de réversibilité du stockage, c'est-à-dire la période pendant laquelle il devra être possible de reprendre les colis de déchets dans des conditions économiques raisonnables. Cette durée ne pourra être inférieure à cent ans. Elle doit s'analyser au regard des études qui, réalisées par l'ANDRA sur le site de Bure, démontrent que la réversibilité pourrait être assurée pendant une période de 200 à 300 ans.

Enfin, le dernier alinéa de l'article inséré dans le code de l'environnement prévoit que les dispositions de deux articles du code de l'environnement issus de la loi de 1991 et relatifs à l'autorisation d'un laboratoire seront également applicables au centre de stockage.

Le premier de ces articles est l'article L. 542-8. D'une part, il dispose que, dans le périmètre qu'elle détermine, l'autorisation confère à son titulaire un certain nombre de prérogatives comme celle de procéder à des travaux en surface et en sous-sol ou de disposer des matériaux extraits à l'occasion de ces travaux. D'autre part, il permet l'expropriation des terrains situés dans ce périmètre ou l'indemnisation de leurs propriétaires.

Quant à l'article L. 542-9, il prévoit l'établissement, au-delà de ce premier périmètre, d'un second périmètre dit de protection dans lequel les opérations susceptibles de compromettre l'installation ou le fonctionnement du laboratoire peuvent être réglementées ou interdites.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications substantielles au texte proposé par le projet de loi pour le nouvel article L. 542-10-1.

Le premier alinéa de cet article a été scindé en cinq alinéas qui modifient la procédure initialement prévue. Sont ainsi ajoutées :

- la remise préalable d'un rapport spécifique de la commission nationale d'évaluation ;

- et la transmission de ce rapport, accompagné du compte rendu du débat public et d'un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, à l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, qui évalue ce rapport et rend compte de ses travaux aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Par ailleurs, la consultation des collectivités territoriales ne s'applique plus à celles dont une partie du territoire est distante de moins de dix kilomètres de l'accès principal aux installations souterraines mais à celles qui sont situées en tout ou partie dans les zones dites de proximité mentionnées à l'article L. 542-11 du code de l'environnement. Ces dernières sont définies par l'article 9 du projet de loi comme des zones permettant aux communes qui y sont situées :

- d'une part, d'être membres de droit des groupements d'intérêts publics (GIP) prévus à cet article ;

- d'autre part, de bénéficier de façon prioritaire des interventions de ces GIP.

Il ressort des débats à l'Assemblée nationale que l'objectif de ce changement est la volonté de prendre en compte des centres urbains au stade de la consultation. En effet, comme l'indique la carte figurant en annexe, les villes de Bar-le-Duc, Commercy, Joinville, Ligny-en-Barois et Saint-Dizier sont situées hors du périmètre des dix kilomètres. Or, ces villes semblent les mieux disposées à pouvoir réellement profiter des retombées d'un laboratoire ou d'un centre de stockage.

Les autres modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article 8 sont strictement rédactionnelles.

Propositions de votre commission

Votre commission approuve les apports de l'Assemblée nationale quant au renforcement de la procédure d'autorisation, en particulier en ce qui concerne la participation active du Parlement au travers du rapport de l'OPECST aux commissions parlementaires. L'Office apparaît en effet comme un complément très opportun au vote du Parlement sur la réversibilité prévu à l'article 7 bis . Son rapport permettra aux parlementaires de se prononcer en étant pleinement informés de la teneur du dossier d'autorisation ainsi que du rapport réalisé par l'Autorité de sûreté nucléaire ^{69 ( * )} .

En revanche, votre commission est plus réservée sur la superposition entre, d'une part, la zone de proximité constituant le coeur des groupements d'intérêts publics prévus à l'article 9, et, d'autre part, la zone définissant les collectivités qui seront consultées dans le cadre de la procédure d'autorisation.

En effet, si la première zone concerne le développement économique des environs du laboratoire et mérite effectivement d'être étendue aux villes situées autour du centre, la seconde renvoie, en revanche, à des problématiques d'acceptation de l'installation par son voisinage immédiat. Celles-ci ne se posent pas de la même façon à huit kilomètres ou à trente kilomètres du site .

Les préoccupations économiques des uns - aussi essentielles qu'elles soient - ne sauraient être mises sur le même plan que les inquiétudes et les questions légitimes des communes voisinant avec le centre ^{70 ( * )} .

Le but poursuivi par l'Assemblée nationale, à savoir contraindre les exploitants nucléaires à engager plus concrètement le développement des territoires concernés, est tout à fait légitime et doit être atteint. Pour autant, il apparaît aux yeux de votre commission que la méthode retenue, qui dilue l'expression des élus les plus proches du site au sein d'un ensemble qui leur échappe, n'est pas forcément la plus efficace.

Pour ces raisons, votre commission vous proposera, dans le cadre de l'article 9, de distinguer la zone pour la consultation prévue à l'article 8 de la zone de proximité liée au GIP.

S'agissant du présent article 8, votre commission ne vous soumet qu'un seul amendement présentant une simple portée rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 (Article L. 542-11 du code de l'environnement)
Groupements d'intérêt public d'accompagnement économiques des territoires concernés par le laboratoire souterrain ou le centre de stockage

Le droit en vigueur

L'exposé des motifs de la loi du 30 décembre 1991 précitée manifeste la volonté de marquer la reconnaissance de la Nation pour les territoires participant aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue.

C'est ainsi que l'article L. 542-11 du code de l'environnement, issu de l'article 12 de la loi dite Bataille, prévoit qu'un groupement d'intérêt public (GIP) peut être constitué en vue de mener des « actions d'accompagnement » et de « gérer des équipements de nature à favoriser et à faciliter l'installation et l'exploitation de chaque laboratoire ».

Cet article du code précise qu'outre l'Etat et l'ANDRA peuvent adhérer de plein droit à ce groupement la région et le département concernés, les communes dont une partie du territoire est à moins de dix kilomètres de l'accès principal au laboratoire souterrain, ainsi que tout organisme de coopération intercommunale dont l'objectif est de favoriser le développement économique de la zone concernée.

Il est aussi spécifié que ce groupement s'inscrit dans le cadre de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France. Celui-ci a été codifié ^{71 ( * )} dans les actuels articles L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche, qui prévoient essentiellement :

- la définition des GIP de recherche et les conditions générales de leur création (article L. 341-1) ;

- l'impossibilité pour le GIP de réaliser des bénéfices (article L. 341-2) ;

- l'attribution de la majorité des voix au sein du GIP aux organismes de droit public, de droit à capitaux publics ou chargés d'une mission de service public (article L. 341-3) ^{72 ( * )} ;

- le contrôle de la Cour des comptes et la présence d'un commissaire du Gouvernement (article L. 341-4).

L'accompagnement économique des territoires concernés

Dans les faits, la mise en oeuvre de la loi de 1991 a donné lieu à la constitution de deux GIP, dans la mesure où les études de faisabilité ont déterminé que la zone envisageable d'un futur centre de stockage pourrait se situer autour de la commune de Bure (Meuse), dans une zone de 200 km² ^{73 ( * )} située à la fois dans le département de la Meuse et de la Haute-Marne.

Les GIP « Objectif Meuse » et « Haute-Marne » ont ainsi été approuvés par des arrêtés interministériels pris respectivement le 25 mai et le 16 août 2000. Dans les deux cas, sont membres du groupement l'Etat, le conseil général, le conseil régional, les chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie et de métiers, l'ANDRA et Électricité de France, ainsi que les communes situées à moins de dix kilomètres du puit principal d'accès au laboratoire ^{74 ( * )} .

Chaque GIP a adopté une charte de groupement lui donnant pour mission d'apporter une aide en vue d'un développement durable, du renforcement du potentiel scientifique local, du développement industriel et économique et de la protection et de la valorisation de l'environnement, dans une perspective d'insertion du laboratoire.

A cette fin, chaque groupement dispose d'une dotation de 9,15 millions d'euros par an, financée par un versement des producteurs de déchets (EDF, CEA et AREVA) à hauteur de 6,86 millions d'euros dans le cadre d'une convention entre l'ANDRA et les GIP, par un versement de 1,5 million d'euros d'EDF par le biais d'une convention entre cette entreprise et les GIP, ainsi que, pour le solde, par les prestations en nature de la SODIE ^{75 ( * )} .

A titre de comparaison, il convient de rappeler que le chiffre de 9 millions d'euros équivaut à la fiscalité locale payée par une centrale nucléaire comportant un réacteur de 1.300 mégawatts.

Quant à la taxe professionnelle générée par le laboratoire actuel lui-même, elle est de l'ordre d'un million d'euros réparti exclusivement entre les collectivités meusiennes ^{76 ( * )} en l'absence d'un accord de péréquation entre la Meuse et la Haute-Marne.

Au delà du financement des GIP prévu par la loi, ont été récemment annoncés des projets de développement économique local directement mis en oeuvre par les producteurs de déchets que sont EDF, le CEA et AREVA.

Les projets de développement économique local annoncés
en complément des actions des GIP

Le 12 juillet 2005, le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) a décidé la création d'un comité de haut niveau, présidé par le ministre délégué à l'industrie, chargé d'inciter les industriels de la filière nucléaire à se mobiliser davantage en faveur du développement économique en Meuse/Haute-Marne et de coordonner leurs actions.

Les projets de développement proposés visent à croiser :

- le métier des industriels : l'énergie, non émettrice de gaz à effet de serre ;

- et les ressources et les savoir-faire des territoires (agricole, sylvicole et métallurgie).

Il s'articule autour de trois axes :

1) La valorisation énergétique de la biomasse :

- biocarburants : pôle biodiesel à partir d'oléagineux, carburants de synthèse à partir de ligno-cellulose ;

- réseaux de chaleur/vapeur industrielle : à partir de bois et de paille (cogénération, gazéification) ;

- bioproduits : détergents plastiques biodégradables, lubrifiants...

2) La maîtrise de la demande en énergie :

- performance énergétique des bâtiments sur base de produits et services innovants.

3) L'appui au développement des industries locales :

- essentiellement, valorisation du potentiel industriel local dans la métallurgie ;

- appui à l'implantation d'entreprises nouvelles ;

- faire des industriels locaux des fournisseurs des industriels et/ou de leurs sous-traitants.

A ce stade, restent à déterminer :

- d'une part, la finalisation des choix d'implantation, qui doit respecter un certain équilibre au regard de la « zone de proximité » qui reste à définir, de la « zone de transposition » de 200 km² et des projets des collectivités territoriales (essentiellement départements et régions) ;

- et, d'autre part, la coordination locale entre les différents acteurs et le lien avec le comité à haut niveau placé sous l'autorité du ministre.

Le texte du projet de loi initial

L'article 9 propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 542-11, qui se structurerait en quatre alinéas.

Le premier alinéa apporte plusieurs innovations substantielles par rapport au droit existant. Tout d'abord, il affiche plus clairement la vocation départementale des groupements d'intérêt public et il ne réserve pas le bénéfice de leurs actions au seul cas de laboratoire mais l'étend aux centres de stockage. Surtout, il complète les missions du GIP en prévoyant qu'il « mène des actions d'aménagement du territoire et de développement économique (...) », ce qui est plus circonstancié que les « actions d'accompagnement » prévues par la loi de 1991. Enfin, le projet de loi précise que ces actions interviennent « particulièrement dans les zones distantes de moins de dix kilomètres de l'accès principal aux installations souterraines ».

Le deuxième alinéa de la nouvelle rédaction de l'article codifié étend la participation au GIP, au-delà des membres actuels, aux groupements de communes dont une partie du territoire est située dans la zone des dix kilomètres, alors que le code actuel réserve l'adhésion aux seuls groupements compétents en matière de développement économique dans la zone concernée ^{77 ( * )} .

Le troisième alinéa de l'article L. 542-11 prévoit que sont applicables aux GIP les articles L. 341-2 à L. 314-4 du code de la recherche, c'est-à-dire qu'il reprend sous forme codifiée la référence aux dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 précitée qui sont utiles aux GIP de Meuse et de Haute-Marne.

Le dernier alinéa de l'article L. 542-11 proposé prévoit que le GIP bénéficie du produit de la taxe dite d'accompagnement additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base ^{78 ( * )} , prévue par l'article 15 du projet de loi.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de fond sur l'article 9.

Au premier alinéa de l'article L. 542-11, elle a ajouté, parmi les missions du GIP, le soutien aux actions de formation ainsi que des actions en faveur du développement, de la valorisation et de la diffusion de connaissances scientifiques et technologiques, notamment dans les domaines étudiés au sein du laboratoire souterrain et dans les domaines des nouvelles technologies de l'énergie. Au même alinéa, elle a aussi modifié les règles d'intervention territoriale du GIP en prévoyant que la zone d'action prioritaire du groupement, dite « de proximité », ne serait plus la zone distante de moins de dix kilomètres de l'accès principal des installations, mais un périmètre défini par décret ^{79 ( * )} .

De plus, la composition du groupement lui-même est doublement modifiée. D'une part, le deuxième alinéa de l'article L. 542-11 proposé par l'Assemblée maintenant la qualité de membre de plein droit du GIP aux collectivités situées dans la zone de proximité, le périmètre du groupement est modifié en conséquence de l'alinéa précédent. En effet, comme indiqué plus haut, la zone de proximité ne se limite plus aux collectivités dont le territoire est situé dans un rayon de dix kilomètres de l'installation mais il est proposé qu'il soit désormais défini par décret. D'autre part, en complément des membres de plein droit, un troisième alinéa nouveau introduit la possibilité pour les collectivités territoriales situées hors des zones de proximité, mais qui s'estiment concernées, de demander aux membres de droit de les autoriser à faire partie du groupement d'intérêt public.

Si l'on ajoute à ces modifications la création, par l'article 15, d'une zone bénéficiant directement - c'est-à-dire sans passage par le GIP - d'une part de la taxe additionnelle de développement, il ressort que l'Assemblée nationale a substitué cinq nouvelles zones aux trois prévues initialement par le projet de loi.

Les zonages en Meuse et Haute-Marne prévus par la loi

Zone de consultation pour l'ouverture d'un centre de stockage
Projet de loi	Texte de l'Assemblée nationale
10 km autour du site du laboratoire	zone identique plus large définie par décret (zone dite de proximité)
Zone d'appartenance au GIP (art. 9)
Projet de loi	Texte de l'Assemblée nationale
de droit : les collectivités situées dans les 10 km (dite zone de proximité)	de droit : zone plus large définie par décret (dite zone de proximité) sur demande : les collectivités hors du périmètre
Zone d'action privilégiée au GIP (art. 9)
les 10 km autour du site du laboratoire ou du centre	zone plus large définie par décret
Zone bénéficiant d'au moins 20 % des financements (art. 15)
non prévue	10 km autour du laboratoire ou du centre

Par ailleurs, le cinquième alinéa a été modifié par cohérence avec l'amendement adopté au premier alinéa permettant au GIP d'intervenir dans le domaine scientifique et technologique. Pour financer ces actions, une nouvelle taxe additionnelle, dite « de diffusion technologique », affectée aux actions du groupement dans ce domaine, est ajoutée à la taxe additionnelle INB prévue par le projet de loi pour le financement des actions d'accompagnement économique. Sans entrer à ce stade dans le détail du calcul de ces taxes additionnelles, qui sera examiné sous l'article 15, il convient de préciser que le recouvrement de ces deux taxes devrait, au minimum, aboutir à un niveau de financement comparable à celui actuellement atteint, soit environ 10 millions d'euros pour chacun des GIP.

Enfin, l'Assemblée nationale a introduit un sixième alinéa au terme duquel les exploitants nucléaires doivent publier un rapport annuel sur les activités économiques qu'ils conduisent dans les départements concernés ^{80 ( * )} .

Propositions de votre commission

D'une façon générale, votre commission se félicite que les GIP puissent, au travers de taxes additionnelles à la taxe sur les INB, bénéficier d'une ressource pérenne permettant de mettre en oeuvre des politiques ambitieuses de développement local. Il n'en reste pas moins que le texte du projet de loi, ainsi que les modifications apportées par l'Assemblée nationale, appellent, outre quatre amendements rédactionnels , plusieurs observations et deux amendements portant sur le fond.

S'agissant du premier alinéa, il y a lieu de s'interroger sur le périmètre de l'installation auquel fait référence le premier alinéa de l'article L. 542-11 du code de l'environnement pour la détermination des départements disposant d'un GIP. Il peut en effet aussi bien s'agir du périmètre de droit exclusif prévu à l'article L. 542-8 du code de l'environnement, lié aux travaux de l'installation et s'étendant actuellement sur 2 km², que du périmètre de protection , prévu à l'article L. 542-9 du même code, d'une superficie de 36 km².

Votre commission estime nécessaire de préciser, par un amendement, que le périmètre visé est le second . En effet, le fait de se situer dans cette zone constitue une réelle contrainte justifiant le bénéfice des dispositions de l'article 9. L'appartenance à ce périmètre prive le territoire concerné de certaines possibilités d'aménagement et de construction dans des espaces qui pourraient pourtant être économiquement valorisés par la présence de l'installation à proximité.

En second lieu, s'agissant de l'élargissement proposé de la zone géographique des membres de droit du GIP au delà des seuls dix kilomètres, votre commission l'estime acceptable à deux conditions :

- d'une part, dans la mesure où cette disposition s'entend comme ne diluant pas le pouvoir décisionnel des GIP. Votre commission considère, à ce titre, que l'élargissement des membres de droit ne saurait signifier une modification des règles de vote au sein de l'assemblée et du conseil d'administration des GIP ^{81 ( * )} ;

- d'autre part, comme votre rapporteur l'a indiqué à l'article 8, votre commission souhaite que ne soient pas confondus la zone élargie retenue pour l'adhésion de droit au GIP et le périmètre de consultation pour la création d'un centre de stockage.

En ce qui concerne la possibilité offerte, par le deuxième alinéa , à des collectivités situées hors de la zone de proximité de demander leur adhésion à chaque GIP départemental, elle appelle les mêmes remarques que celles présentées ci-dessus quant à l'intérêt de ne pas déséquilibrer les règles de répartition des droits de vote. Ce maintien de l'équilibre actuel est en effet souhaitable pour deux raisons.

La première tient à l'intérêt de confier au conseil général une position centrale parmi les collectivités dans la mesure où, selon l'esprit de la loi, les actions engagées par les GIP sont décidées et planifiées au niveau départemental. La seconde tient à la distinction entre la possibilité de participer au GIP et le fait d'être bénéficiaire de ses financements. Le fait, pour une commune, pas ne pas détenir beaucoup de voix dans le GIP et, a fortiori , de ne pas en être membre de droit du GIP, ne signifie nullement qu'elle ne peut accéder au financement du groupement. Le bilan de l'activité des GIP en témoigne d'ailleurs. Ainsi, fin 2005, les communes membres de droit ^{82 ( * )} du GIP Haute-Marne avaient bénéficié de 7,73 millions d'euros de financement contre environ 48,5 millions pour le reste du département. La logique de projet initiée par les GIP implique en effet que les financements sont là où sont les opportunités de développement au sein des départements.

Concernant par ailleurs la conduite d'actions de diffusion technologique, dont le financement est prévu au cinquième alinéa , votre commission souhaite apporter une modification dans le sens d'une plus grande souplesse du dispositif conjointement mis en place par le présent article 9 et par l'article 15. En effet, l'article 15 adopté par l'Assemblée nationale revient à réserver un minimum ^{83 ( * )} de 4,5 millions d'euros aux actions de diffusion technologique du GIP prévues par l'article 9, ce qui représenterait quasiment la moitié des financements actuels dont bénéficie un groupement si le Gouvernement limitait au minimum le niveau des taxes additionnelles prévues à l'article 15. Or, il ne semble pas évident qu'il existe suffisamment de projets dans les domaines de la formation, de la valorisation et de la diffusion des connaissances scientifiques et technologiques, pour mobiliser utilement un minimum de 9 millions d'euros par an ^{84 ( * )} .

Les projets à l'étude ^{85 ( * )} devant connaître une montée en puissance progressive, les coefficients actuels aboutiraient en fait à priver les GIP d'une partie de leurs ressources dans l'attente de la mise en place effective des actions de diffusion technologique. Ainsi, le vote du présent projet de loi en l'état pourrait avoir pour conséquence une diminution des moyens budgétaires des groupements de Meuse et de Haute-Marne. Inversement, la réussite - tout à fait possible - de projets scientifiques d'importance internationale pourrait exiger des montants supérieurs à la moitié de la dotation globale du GIP, notamment lors des phases d'équipement. Là encore, la rigidité de la répartition entre les deux taxes proposée par l'article 15 pourrait s'avérer préjudiciable à la réussite des projets locaux.

C'est pourquoi votre commission vous propose-t-elle l'adoption d'un amendement instituant une fongibilité temporaire des sommes affectées aux deux types d'actions .

S'agissant enfin de la publication par les exploitants nucléaires d'un rapport annuel sur les activités économiques qu'elles conduisent dans les départements concernés, votre commission considère qu'il s'agit d'une initiative intéressante de nature à inciter davantage les producteurs des déchets, à savoir EDF, le CEA et AREVA, à participer au développement économique local au-delà du strict effort de financement du GIP ^{86 ( * )} . Votre commission estime nécessaire que ces rapports permettent une veille des actions menées tant celles-ci sont irremplaçables pour le développement local.

Il est important de rappeler que l'acceptation du projet de laboratoire et de centre de stockage par les populations est fortement conditionnée par la capacité des producteurs de déchets à devenir de véritables partenaires du développement local, en apportant des savoir-faire et en permettant la création d'emplois.

Les documents communiqués à votre rapporteur par EDF, le CEA et AREVA sur les initiatives proposées en ce sens par le groupe à haut niveau semblent témoigner d'une volonté réelle quoique tardive. Mais il est essentiel qu'elles ne restent pas au seul état de projets. La publication des rapports prévus doit permettre de s'en assurer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (Article L. 542-12 du code de l'environnement)
Missions de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs

Le droit en vigueur

Dans sa rédaction issue de l'article 13 de la loi du 30 décembre 1991 précitée, l'article L. 542-12 du code de l'environnement institue l'ANDRA (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs), établissement public industriel et commercial chargé des opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs. Le texte actuellement en vigueur dispose ainsi que l'ANDRA est notamment chargée :

- de participer à la définition et de contribuer aux programmes de recherche et de développement concernant la gestion à long terme des déchets radioactifs, en coopération avec plusieurs organismes dont le Commissariat à l'énergie atomique ;

Les recherches menées ont porté essentiellement sur :

- le comportement à long terme des colis et matériaux ;

- les évolutions du milieu géologique (argilite du callovo-oxfordien de Bure) ;

- les migrations de substances radioactives du transport vers l'environnement.

- d'assurer la gestion des centres de stockage à long terme, soit directement, soit par l'intermédiaire de tiers agissant pour son compte ;

Cette mission porte principalement sur :

- l'exploitation des centres de stockage de l'Aube ;

- et la surveillance du centre de stockage de la Manche.

- de concevoir, d'implanter et de réaliser les nouveaux centres de stockage compte tenu des perspectives à long terme de production et de gestion des déchets, et d'effectuer toutes études nécessaires à cette fin, en particulier par la réalisation et l'exploitation de laboratoires souterrains destinés à l'étude des formations géologiques profondes ;

A côté des travaux du centre de stockage de Bure, l'ANDRA réalise aussi des études sur le stockage des déchets radifères et graphites.

- de définir, en conformité avec les règles de sûreté, des spécifications de conditionnement et de stockage des déchets radioactifs ;

L'ANDRA étudie à ce titre l'optimisation des colis pour tous les types de déchets en coopération avec leurs producteurs.

- et enfin de répertorier l'état et la localisation de tous les déchets radioactifs se trouvant sur le territoire national.

Mise en place d'un observatoire des déchets radioactifs à partir de 1993 et publication d'un premier inventaire national en 2004, révisé en 2006.

Le texte du projet de loi initial

L'article 10 vise à compléter les missions de l'ANDRA et à mettre leur rédaction en cohérence avec d'autres dispositions du projet de loi.

La principale nouvelle mission confiée à l'ANDRA est la construction et l'exploitation de nouvelles installations d'entreposage.

Le 1° du présent article actualise la rédaction du deuxième alinéa (1°) de l'article L. 542-12 du code de l'environnement relatif au rôle de l'ANDRA en matière de recherche. Il consacre le fait que ses activités de recherche portent principalement sur le stockage et l'entreposage. Ainsi est-il proposé d'attribuer à l'ANDRA la coordination et la réalisation, directe ou indirecte, des recherches et études dans ces deux domaines, en application des orientations du plan national de gestion des déchets et matières radioactives.

Le 2° de l'article 10 remplace les deux derniers alinéas de l'article L. 542-12 par sept alinéas nouveaux de l'article codifié.

Le premier de ces alinéas précise, à l'actuel 4°, que l'ANDRA prévoit les spécifications pour le stockage des déchets radioactifs ultimes et qu'elle émet un avis sur les spécifications pour le conditionnement.

Le deuxième de ces sept alinéas se substitue à l'actuel 5° et confie à l'ANDRA le soin d'établir et de mettre à jour, tous les trois ans, un inventaire des déchets et des matières radioactives présents en France. En cohérence avec l'ensemble du projet de loi, les missions d'inventaire de l'ANDRA ne portent ainsi plus seulement sur les déchets mais aussi sur les matières radioactives.

Quant aux quatre alinéas suivants proposés pour l'article L. 542-12, ils confèrent à l'Agence des missions nouvelles.

Ainsi, le troisième des sept nouveaux alinéas charge l'ANDRA d'assurer, soit à la demande et aux frais de leurs responsables, soit sur réquisition publique lorsque ceux-ci sont défaillants, la collecte, le transport et la prise en charge des déchets radioactifs.

La deuxième nouvelle mission prévue au quatrième alinéa de l'article codifié concerne l'évaluation des coûts afférents à la mise en oeuvre des solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs ultimes.

Une autre mission, ajoutée par le cinquième alinéa proposé, est de mettre à la disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs, mission qui est de fait déjà assumée par l'ANDRA.

Surtout, l'ANDRA se voit confier, à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 542-12, une responsabilité nouvelle, qui peut s'avérer très importante en terme opérationnel, à savoir la création et la gestion d'installations d'entreposage. Cet ajout, qui constitue l'innovation principale de l'article 10, appelle une observation : contrairement à ce qui prévaut pour les dispositions de l'article L. 542-12 ^{87 ( * )} , non modifiées par le projet de loi, relatives au centre de stockage, il n'est pas prévu que l'ANDRA dispose de l'exclusivité de la construction ou de la gestion des installations d'entreposage. Ceci s'explique par le fait que l'installation d'entreposage dont l'ANDRA devrait pouvoir disposer à proximité immédiate d'un éventuel centre de stockage souterrain ne ferait que venir s'ajouter aux installations d'entreposage déjà existantes, par exemple sur le site des centrales nucléaires ou des usines de traitement de combustibles usés.

Enfin, e dernier alinéa prévoit que l'ANDRA peut assurer, à la demande de l'autorité administrative, la gestion des déchets radioactifs « orphelins », c'est-à-dire dont le responsable est inconnu ou défaillant. Il est précisé que l'Agence pourra demander le remboursement des frais exposés dans ce cadre au propriétaire qui viendrait à être identifié ou qui reviendrait à meilleure fortune.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à une réécriture globale de l'ensemble de l'article 10, portant non seulement sur la rédaction de l'article mais aussi sur sa structure et sur le fond de ses dispositions.

Au plan formel, l'article L. 542-12 issu de l'Assemblée comporte onze alinéas contre dix dans le projet de loi initial.

Quatre modifications de fond ont été apportées. La première concerne le huitième alinéa (7°) de l'article codifié. La mise à disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs a été complétée par une mission de participation à la diffusion de la culture scientifique et technologique dans le domaine.

La deuxième modification affecte le neuvième alinéa (8°) de l'article L. 542-12, qui charge l'ANDRA de diffuser son savoir-faire à l'étranger.

Quant à la principale innovation, elle consiste en l'insertion d'un avant-dernier alinéa au terme duquel l'Agence propose au ministre chargé de l'énergie une évaluation des coûts afférents à la mise en oeuvre des solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue. C'est au ministre qu'est confiée la responsabilité d'arrêter l'évaluation des coûts après avoir recueilli les observations des exploitants ^{88 ( * )} .

Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté un dernier alinéa donnant à l'Agence la possibilité de conduire, avec toute personne intéressée, des actions communes d'information du public et de diffusion de la culture scientifique et technologique.

Propositions de votre commission

Votre commission estime indispensable la démarche d'actualisation des missions de l'ANDRA, en particulier dans le sens d'un élargissement justifié par la meilleure structuration de la politique de gestion des matières et des déchets radioactifs prévue par le projet de loi. Elle considère toutefois que cette accentuation des compétences de l'Agence doit s'accompagner d'un maintien voire d'une amélioration de la qualité des services qu'elle rend.

Indépendamment de la question des moyens de l'Agence, apparaît la nécessité pour celle-ci d'être particulièrement rigoureuse dans la fiabilité des informations qu'elle communique car elles servent de base à de nombreuses analyses et décisions et constituent donc un élément essentiel de transparence et de crédibilité de la politique des pouvoirs publics.

S'agissant de la rédaction de l'article transmis par l'Assemblée nationale, votre commission vous propose, outre un amendement rédactionnel , de compléter l'article 10 par un second amendement . Il s'agit de mentionner, au sixième alinéa de l'article L. 542-12, la mission de l'ANDRA consistant à remettre en état les sites pollués, sur demande et aux frais de leurs responsables ou sur réquisition publique lorsque les responsables de ces sites sont défaillants. Cette mission est d'ailleurs déjà assurée par l'ANDRA sur la base de la circulaire du 16 mai 1997 relative à la procédure administrative applicable aux sites pollués par des substances radioactives.

Les dispositions proposées constituent d'ailleurs le complément direct des activités de collecte, de transport et de prise en charge des « déchets orphelins » déjà prévus par le 6° de l'article L. 542-12 adopté par l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (Article L. 542-12-1 [nouveau] du code de l'environnement)
Fonds de financement des recherches et études sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs et financement des missions d'intérêt général de l'ANDRA

Le droit en vigueur

Conformément au principe « pollueur-payeur », les recherches sur les trois axes de recherche prévus à l'article L. 542-3 du code de l'environnement sont actuellement financées par des conventions entre les producteurs de déchets et les organismes chargés des recherches, dans les proportions indiquées ci-dessous.

Axe de recherches et d'études	Financements sur la période 1992-2004	Organisme responsable
Axe 1 Séparation Transmutation	810 M€	CEA
Axe 2 Stockage en couche géologique profonde	1.007 M€	ANDRA
Axe 3 Entreposage	672 M€	CEA

Le texte du projet de loi initial

Le projet de loi crée, au sein du code de l'environnement, un nouvel article L. 542-12-1 comprenant deux alinéas.

Le premier alinéa crée un fonds dédié aux recherches de l'ANDRA, dont il est précisé qu'il fera l'objet d'une comptabilisation distincte au sein du budget de l'Agence et qu'il sera alimenté par une taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base créée par l'article 15 du présent projet.

L'objectif est d'assurer un financement automatique et sécurisé des recherches à conduire ou à achever pour mettre en oeuvre un centre de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute ou moyenne activité à vie longue ainsi que de nouvelles solutions de stockage pour les déchets de faible activité à vie longue. Bénéficieront aussi des financements de ce fonds les recherches sur l'entreposage, en cohérence avec l'article 10 transférant ceux-ci du CEA à l'ANDRA.

Le second alinéa prévoit que c'est une subvention de l'Etat - et non des contributions des exploitants - qui financera les missions d'intérêt général de l'Agence, à savoir l'établissement de l'inventaire des matières et déchets radioactifs, d'une part, et la prise en charge de déchets radioactifs dont les responsables sont défaillants, d'autre part.

La solution proposée par le projet de loi repose donc sur l'obligation faite aux entreprises concernées de constituer des actifs dédiés couvrant les charges de l'aval du cycle et du démantèlement. Il est rappelé que ces actifs bénéficieraient d'une protection juridique totale puisque seul l'État pourrait se prévaloir d'un droit sur eux au titre du financement de ces charges .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté l'article 11 en y apportant simplement une modification de référence afin d'assurer la coordination avec l'article 10 de la loi.

Ainsi, la référence au 5° (relatif à l'élaboration de l'inventaire national) et 6° (relatif à la gestion des déchets orphelins) de l'article L. 542-12 du code de l'environnement ont été respectivement remplacés par les 1° et 6° du même article.

Propositions de votre commission

Votre commission approuve les dispositions de l'article 11 en ce qu'elles visent à rendre l'ANDRA plus indépendante de ses financeurs, les producteurs de déchets, tout en maintenant clairement le principe « pollueur-payeur ». Elle estime qu'il conviendra de bien veiller à ce que le produit de la taxe additionnelle n'excède pas les sommes effectivement utiles pour que les recherches atteignent les résultats. C'est au Gouvernement qu'il reviendra d'imposer à l'ANDRA une utilisation rigoureuse de ces fonds, au moyen de la fixation du coefficient servant au calcul de la taxe, selon les modalités prévues à l'article 15 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11 bis (Article L. 542-12-2 [nouveau] du code de l'environnement)
Création d'un fonds de financement des nouveaux centres d'entreposage et de stockage

Adopté par les députés à l'initiative de M. Claude Birraux, rapporteur, l'article 11 bis crée un fonds de financement des nouveaux centres d'entreposage et de stockage.

Le droit en vigueur

Le coût des prestations de stockage déjà rendues par l'ANDRA est supporté par les bénéficiaires, à savoir les exploitants nucléaires. Ces derniers payent la construction, l'exploitation et la surveillance du stockage, selon des modalités variées prévues dans le contrat de stockage ^{89 ( * )} .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En l'absence de dispositions spécifiques du projet de loi, seul l'exposé des motifs prévoyait que « le financement des nouvelles installations d'entreposage et de stockage des déchets (...) devra être assuré dans le cadre de contrats entre les producteurs de déchets et l'agence ». Il était toutefois précisé que « ceci ne nécessite pas de mesures législatives, hormis la sécurisation prévue à l'article 14 des actifs qui permettront de financer, le moment venu, ces contrats ». Seule, en effet, était considérée comme nécessaire la sécurisation, dans le compte des exploitants, des ressources destinées à financer ces centres de stockage et d'entreposage.

A l'inverse, l'article 11 bis vise à insérer, dans le code de l'environnement, un article L. 542-12-2 comprenant deux alinéas.

Le premier alinéa institue, au sein de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, un fonds destiné au financement de la construction, de l'exploitation, de l'arrêt définitif, de l'entretien et de la surveillance des installations d'entreposage ou de stockage des déchets de haute ou de moyenne activité à vie longue construites ou exploitées par l'agence. A l'instar des règles prévues par l'article 11 pour le financement des recherches, les opérations du fonds de l'article L. 542-12-2 font l'objet d'une comptabilisation distincte permettant d'individualiser les ressources et les emplois du fonds au sein du budget de l'Agence.

En revanche, les ressources ne proviennent pas d'une taxe mais de contributions des exploitants d'installations nucléaires de base définies par des conventions et financées par les actifs provisionnels constitués par les exploitants dans les conditions prévues à l'article 14.

Le second alinéa prévoit la possibilité pour l'autorité administrative, si elle constate que la mise en place des provisions par les exploitants destinées à alimenter le fonds de l'ANDRA institué par le premier alinéa est susceptible d'être entravée, d'imposer auxdits exploitants de verser immédiatement à l'Agence les sommes nécessaires à l'alimentation de ce fonds. Ces dispositions s'ajoutent à celles de l'article 14 relatives au contrôle et à la sécurisation des actifs pour démantèlement et gestion des déchets.

Le versement prévu constitue en fait une accélération du processus normal au terme duquel le fonds de recherche, institué par l'article L. 542-12-2, est alimenté au fur et à mesure de la constatation des charges supportées par l'Agence en matière de gestion des déchets ^{90 ( * )} .

Observations de votre commission

Votre commission estime judicieux l'apport réalisé par l'Assemblée nationale au travers de cet article 11 bis , qui permet de sécuriser encore davantage les fonds destinés à la gestion des déchets à vie longue.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 11 ter - Financement des recherches et études relatives à la séparation et à la transmutation

Également voté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission au fond, l'article 11 ter traite du financement des recherches et des études dans le domaine de la séparation et de la transmutation.

Le droit en vigueur

Les recherches sur la séparation et la transmutation sont prévues à l'article L. 542-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1991 précitée.

Alors que le traitement actuel des combustibles nucléaires usés permet de séparer les matières recyclables des éléments radioactifs non réutilisables (les actinides mineurs et les produits de fission), la séparation poussée vise à aller plus loin que le procédé actuel en séparant notamment les actinides mineurs des produits de fission. Quant à l'étape de transmutation, elle devrait permettre ensuite de transformer certains d'entre eux (essentiellement les actinides mineurs) en éléments radioactifs à durée de vie moins longue ou en éléments stables.

Entre 1992 et 2004, les recherches sur cet axe pilotées par le CEA ^{91 ( * )} ont représenté 810 millions d'euros, essentiellement financés par les producteurs de déchets.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 1 ^er du projet de loi initial prévoyait la conduite des recherches dans les trois axes de la loi Bataille, dont la séparation et la transmutation. Toutefois, rien n'était prévu par le texte quant au financement de ces actions, à la différence de ce qui prévaut pour les recherches sur le stockage et l'entreposage (article 11).

L'article 11 ter , qui vise à combler cet oubli, dispose que les éventuelles subventions de l'Etat aux organismes participant aux recherches sur la séparation et la transmutation seront complétées par des contributions des exploitants d'installations nucléaires de base définies par convention entre ces organismes et eux.

Observations de votre commission

L'article introduit par l'Assemblée nationale se justifie par le fait que les travaux sur la séparation et la transmutation se distinguent des deux autres axes de recherche issus de la loi de 1991 sur deux points :

- d'une part, ils interviennent en amont du cycle et ne sont donc pas applicables aux déchets produits actuellement ;

- d'autre part, ils sont liés à la mise au point des réacteurs de génération IV et ne peuvent donc apporter des solutions de gestion à court terme.

Pour ces raisons, le financement des études et recherches sur la séparation et la transmutation ne repose pas à titre principal sur les producteurs de déchets, au travers de contributions à l'ANDRA, mais sur l'Etat, via le CEA. Le présent article pose toutefois le principe d'une participation des exploitants au financement de ces recherches.

Votre commission considère qu'il s'agit là d'une orientation très judicieuse, qu'elle approuve pleinement, même si elle ne doit pas signifier un désengagement de la puissance publique des programmes développant conjointement les nouveaux réacteurs et les recherches associées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (Article L. 542-13 du code de l'environnement)
Missions, présidence et financement du comité local d'information et de suivi

Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article L. 542-13 du code de l'environnement institue, sur le site de chaque laboratoire souterrain, un comité local d'information et de suivi (CLIS). Il prévoit que celui-ci est notamment composé des représentants de l'Etat, de deux députés et deux sénateurs désignés par leurs assemblées respectives, des élus des collectivités territoriales consultées à l'occasion de l'enquête publique, des membres des associations de protection de l'environnement, des syndicats agricoles, des représentants des organisations professionnelles et des représentants des personnels liés au site ainsi que du titulaire de l'autorisation (l'ANDRA).

Plus précisément, il est indiqué que ce comité est composé pour moitié au moins d'élus des collectivités territoriales consultées à l'occasion de l'enquête publique et qu'il est présidé par le préfet du département où est implanté le laboratoire. Le même article dispose que le CLIS se réunit au moins deux fois par an, qu'il est informé des objectifs du programme, de la nature des travaux et des résultats obtenus, et qu'il peut saisir la commission nationale d'évaluation. Egalement consulté sur toutes les questions relatives au fonctionnement du laboratoire ayant des incidences sur l'environnement et le voisinage, il peut faire procéder à des auditions ou des contre-expertises par des laboratoires agréés.

Enfin, l'article L. 542-13 dispose que les frais d'établissement et le fonctionnement du CLIS sont pris en charge par le groupement d'intérêt public ^{92 ( * )} prévu par la loi Bataille.

Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, en cours d'adoption, prévoit en son article 6 que les comités locaux d'information et de surveillance (qui s'appellent eux aussi « CLIS ») institués par l'article L. 125-1 du code de l'environnement auprès des installations de stockage et d'entreposage sont désormais assimilés aux CLI, les commissions locales d'information placées auprès des installations nucléaires de base.

Le texte du projet de loi initial

L'article 12 du projet de loi apporte trois modifications à l'article L. 542-13 du code de l'environnement visant à la fois à préciser les missions du CLIS ainsi qu'à en modifier la présidence et les modalités de financement.

Son 1° remplace le premier alinéa de l'article L. 542-13 par une rédaction plus développée, aux termes de laquelle le CLIS est chargé d'une mission générale de suivi, d'information et de concertation en matière de recherche sur la gestion des déchets radioactifs et, en particulier, sur le stockage de ces déchets en couche géologique profonde.

Le 2° prévoit de modifier la présidence de ce comité en la confiant au président du conseil général du département où est situé l'accès principal du laboratoire souterrain, en lieu et place du préfet.

Enfin, le 3° abroge les dispositions prévoyant le financement du CLIS par les groupements d'intérêt public chargés du développement local. Cette suppression revient à mettre en conformité le droit avec la pratique, dans la mesure où les GIP n'ont jamais financé le CLIS, l'Etat ayant directement pris en charge ses dépenses. Il convient de noter que cette rédaction est plus restrictive que celle prévue dans l'exposé des motifs, selon laquelle « il est prévu que les ressources de ce comité proviendront de subventions de l'Etat et des collectivités territoriales concernées ». S'agissant de la subvention de l'Etat, il ressort des informations fournies à l'Assemblée nationale et au Sénat qu'elle est prévue dans le cadre de la prochaine loi de finances.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté une modification importante au 3° afin de réintroduire des dispositions relatives au financement du CLIS. Aux termes du texte adopté par les députés, le CLIS est financé à parité par des subventions de l'Etat et par des subventions des départements consultés à l'occasion de l'enquête publique ^{93 ( * )} . Il est précisé que chacun des départements contribue à parts égales au financement.

Propositions de votre commission

Outre un amendement rédactionnel , votre commission vous propose un amendement apportant deux modifications au texte issu de l'Assemblée nationale.

La première consiste en l'ajout de la possibilité, pour le CLIS, d'être doté de la personnalité morale avec un statut d'association, à l'instar de ce que le Sénat, puis l'Assemblée nationale, ont déjà adopté dans l'article 6 du projet de loi de transparence et de sécurité nucléaire relatif aux commission locales d'information, et ce à l'initiative de votre commission. Cette faculté participe de la volonté de conforter le statut juridique du CLIS.

La seconde concerne la présidence du CLIS, pour laquelle votre commission souhaite que les règles juridiques la concernant soient mieux adaptées à la réalité interdépartementale du site de Bure. Au-delà du simple constat géographique, l'ensemble de la dynamique autour du laboratoire d'essai repose sur ce concept « d'interdépartementalité ». L'examen du présent rapport en commission a été l'occasion d'un rappel de l'attachement des sénateurs des deux départements concernés à ce principe, par ailleurs confirmé par l'article 9 du projet de loi. C'est pour ces raisons que votre commission vous propose, avec cet amendement, de remplacer la présidence CLIS par le président du conseil général du département où se trouve l'accès principal à l'installation -c'est à dire la Meuse- par un système dans lequel le comité serait présidé par un élu local désignés conjointement par les présidents de conseil généraux des départements situés dans le périmètre de l'installation, à savoir la Meuse et la Haute-Marne.

Votre commission considère que cette formule est relativement souple et n'exclut pas que cet élu soit un des deux président de conseil général. Il n'en reste pas moins que le principe de présidence par un élu ayant été désigné selon une procédure interdépartementale paraît essentielle pour donner au CLIS la force tirée d'une légitimité locale . Faute de quoi, au lieu d'être un espace de concertation locale sereine et équilibrée, le comité pourrait continuer de subir une tendance, observée depuis quelques années, qui en fait le cadre de coups d'éclat et de polémiques alimentées par les seuls opposants de principe au projet de stockage, voire à l'énergie nucléaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (Article L. 515-7 du code de l'environnement)
Exclusion des déchets radioactifs du régime d'autorisation des stockages de produits dangereux

Le droit en vigueur

L'actuel article L. 515-7 du code de l'environnement, relatif au stockage souterrain de produits dangereux, comprend quatre alinéas.

Le premier alinéa prévoit que le stockage souterrain en couches géologiques profondes de produits dangereux est soumis à autorisation, laquelle ne peut être accordée ou prolongée que pour une durée limitée et peut en conséquence prévoir les conditions de réversibilité du stockage. Les produits doivent, en outre, être retirés à l'expiration de l'autorisation.

Le deuxième alinéa prévoit qu'à l'issue d'une période de fonctionnement autorisé de vingt-cinq ans au moins, ou si l'apport de déchets a cessé depuis au moins un an, l'autorisation peut être prolongée pour une durée illimitée, sur la base d'un bilan écologique comprenant une étude d'impact et l'exposé des solutions alternatives au maintien du stockage et de ses conséquences. En outre, le renouvellement s'accompagne d'une nouvelle évaluation des garanties financières prévues par le code de l'environnement, qui sont la garantie financière préalable à la mise en activité d'une installation classée pour la protection de l'environnement, ou la garantie financière spécifique relative aux ouvrages ou installations présentant des risques dont les éventuelles conséquences financières sont manifestement disproportionnées par rapport à la valeur du capital immobilisé.

Quant au troisième alinéa , relatif au stockage souterrain de déchets ultimes, il permet à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) de conclure avec l'exploitant, avant l'octroi de l'autorisation, une convention déterminant les conditions techniques et financières de l'engagement et de la poursuite de l'exploitation, compte tenu de l'éventualité du refus de sa prolongation. Cette convention est soumise pour avis au représentant de l'Etat.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 515-7 du code de l'environnement exclut le stockage souterrain de déchets radioactifs de l'application des dispositions des deuxième et troisième alinéas ^{94 ( * )} .

Le texte du projet de loi

L'article 13 modifie le dernier alinéa de l'article L. 515-7 de façon à exclure le stockage des déchets radioactifs de l'ensemble des dispositions de cet article codifié et non de ses seuls deuxième et troisième alinéas. Cette exclusion est en effet nécessaire dans la mesure où le premier alinéa dispose que la réversibilité des stockages de déchets en couches géologiques profondes est possible alors qu'aux termes du projet de loi, cette réversibilité est obligatoire ^{95 ( * )} s'agissant des déchets radioactifs.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission vous propose également d'adopter cet article conforme, compte tenu notamment du caractère essentiel que revêt le principe de réversibilité du stockage des déchets radioactifs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14 - Évaluation, provisionnement et constitution des actifs couvrant les charges de démantèlement des INB et les charges de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs

Le droit en vigueur

Contrairement à la plupart de ses partenaires ^{96 ( * )} , la France ne dispose pas aujourd'hui de cadre législatif spécifique aux obligations financières des exploitants nucléaires destinées à garantir le financement du démantèlement des installations et de la gestion à long terme des déchets contre les risques de défaillance de ces entreprises. Les initiatives prises relèvent aujourd'hui des exploitants eux-mêmes et de leur autorité de tutelle. C'est ainsi qu'EDF avait décidé, en 2000, la création d'un fonds exclusivement dédié aux charges de démantèlement, alimenté à hauteur de 300 millions d'euros par an.

Ce fonds était doté de 2,5 milliards d'euros fin 2004, au moment où fut inscrit dans le contrat de service public liant l'Etat et EDF l'obligation pour cette dernière de provisionner 12 milliards d'euros pour couvrir ces charges. Quelques mois plus tard, la Cour des comptes publia un rapport spécifique sur le sujet, qui sert aujourd'hui de référence ^{97 ( * )} . Aux termes de celui-ci, le coût du démantèlement des centrales d'EDF prévu entre 2017 et 2080 était évalué à 41 milliards d'euros, auxquels s'ajoutaient 7 milliards d'euros nécessaires à la gestion des déchets radioactifs dans l'hypothèse de leur stockage. Ce rapport visait aussi les deux autres principaux exploitants d'installations nucléaires de base que sont le CEA et AREVA. Sur la base de ce rapport, le coût prévisionnel total du démantèlement et de la gestion des déchets pour les exploitants était évalué à 68,6 milliards d'euros en valeur brute -c'est-à-dire à verser au moment des opérations-, ce qui équivaut à 37,6 milliards d'euros en valeur actualisée, c'est-à-dire la somme qu'il est nécessaire de provisionner aujourd'hui pour couvrir ces besoins ^{98 ( * )} .

C'est sur la base de ces évaluations, confirmées par le rapport public de la Cour des comptes en 2006, qu'un groupe de travail a été mis en place auprès du ministre délégué à l'industrie, présageant ainsi de la démarche d'évaluation en continue proposée par le projet de loi.

Le texte du projet de loi initial

Le présent article, qui comprend quatre paragraphes , établit les obligations mises à la charge des exploitants d'installations nucléaires de base permettant pour assurer qu'ils disposent des actifs nécessaires au financement des charges de long terme liées, d'une part, au démantèlement de leurs installations et, d'autre part, à la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs qui en sont issus.

Le paragraphe I impose à tout exploitant d'une installation nucléaire de base d'évaluer de manière prudente les charges de démantèlement de son installation ainsi que les charges de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs qui en sont issus.

Le paragraphe II concerne les provisions afférentes à ces charges.

Son premier alinéa impose aux exploitants, d'une part, de constituer des provisions afférentes à ces charges et, d'autre part, d'affecter à leur couverture, à titre exclusif, les actifs nécessaires.

Le deuxième alinéa de ce paragraphe prévoit une comptabilisation distincte des actifs dédiés à la couverture des provisions afférentes définies au I. Il dispose également que ces actifs doivent :

- d'une part, présenter un degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur objet ;

- d'autre part, avoir constamment une valeur de réalisation au moins égale au montant des provisions à la couverture desquelles ils sont affectés, à l'exclusion de celles liées au cycle d'exploitation ^{99 ( * )} .

Le troisième alinéa prévoit que seul l'Etat, dans l'exercice des pouvoirs dont il dispose au titre du présent article ^{100 ( * )} , pourra se prévaloir d'un droit sur ces actifs. Il est précisé, en particulier, qu'aucun droit ne pourra être exercé sur ces actifs sur le fondement du livre VI du code de commerce, livre relatif aux entreprises en difficulté qui organise notamment leur éventuel redressement et liquidation judiciaire. Aucun débiteur de l'entreprise ne pourra donc obtenir la réalisation de ces actifs afin de couvrir les engagements de l'entreprise vis-à-vis de lui. Ainsi, quel que soit le devenir de l'entreprise, les actifs seront toujours disponibles pour financer les charges ayant conduit à la constitution des provisions à la couverture desquelles ils sont affectés.

Le paragraphe III organise le contrôle par l'autorité administrative des obligations des exploitants.

Son premier alinéa prévoit que les exploitants transmettent tous les trois ans à l'autorité administrative un rapport décrivant l'évaluation des charges, les méthodes utilisées pour le calcul des provisions qui y sont afférentes et les choix effectués en matière de composition et de gestion des actifs les couvrant. Il est précisé que les exploitants transmettent tous les ans une note d'actualisation de ce rapport à l'autorité administrative et qu'ils l'informent sans délai de tout événement de nature à en modifier le contenu. S'y ajoute, pour les exploitants, l'obligation de communiquer à l'autorité administrative copie de tous les éléments justificatifs souhaités par celle-ci.

Le deuxième alinéa permet à l'autorité administrative de prescrire toute mesure nécessaire à la régularisation de la situation en cas d'insuffisance ou d'inadéquation dans l'évaluation des charges, le calcul des provisions ou les actifs dédiés. Il est précisé que ces mesures sont prescrites après recueil des observations de l'exploitant et qu'elles prévoient le délai dans lequel elles doivent être mises en oeuvre.

Le troisième alinéa habilite l'autorité administrative à ordonner, sous astreinte, la reconstitution des actifs nécessaires dans le cas où ses prescriptions n'auraient pas été exécutées dans le délai imparti.

Quant aux deux derniers alinéas , ils prévoient des dispositions transitoires relatives à la mise en oeuvre des obligations du présent article par les exploitants en activité à la publication de la loi.

Le quatrième alinéa prévoit ainsi que le premier des rapports triennaux prévus par le présent paragraphe est adressé à l'autorité administrative dans l'année suivant la publication de la loi. Il précise que ce premier rapport définit un plan de constitution des actifs dédiés.

Le cinquième alinéa dispose que le plan de constitution initiale des actifs dédiés est mis en oeuvre au plus tard dans les cinq ans suivant la publication de la loi.

Le paragraphe IV définit les modalités d'application de l'article.

Son premier alinéa permet l'intervention, en tant que de besoin, d'un décret pour préciser ces modalités d'application, notamment s'agissant des conditions d'évaluation des charges et de calcul des provisions.

Le second alinéa dispose que seul le premier paragraphe de l'article, relatif à l'évaluation des charges, est applicable aux installations nucléaires de base exploitées directement par l'Etat qui sont des installations militaires. Il n'y aurait, en effet, pas de sens à ce que l'Etat procède au provisionnement de ces charges et à la constitution d'actifs pour les couvrir, ces obligations ayant précisément pour objet d'éviter que ces charges ne retombent sur le contribuable en cas de disparition ou de difficulté financière de l'exploitant.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a amendé l'article 14 du projet de loi dans le sens d'une sécurisation encore plus grande du dispositif, notamment par l'ajout d'un paragraphe III bis qui donne au Parlement un rôle majeur en termes de contrôle.

Au paragraphe I , elle a précisé que, dans le cas particulier des installations de stockage, l'évaluation des charges devait inclure celles de leur entretien et de leur surveillance en plus de celle de leur arrêt définitif. A aussi été ajouté une disposition visant à s'assurer que l'évaluation faite par les exploitants des charges de gestion de leurs combustibles usés et de leurs déchets radioactifs soient être cohérent avec celles réalisés par l'ANDRA sur le fondement du 3° de l'article L. 542-12 du code de l'environnement, tel qu'il résulte de la rédaction proposé par l'Assemblée nationale pour l'article 10 du projet de loi.

Aux paragraphes II et III , l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements d'ordre rédactionnel.

Surtout, elle a inséré un paragraphe III bis instituant une commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs, chargée de contrôler l'adéquation des provisions prévues au II aux charges mentionnées au I, la gestion des actifs visés au II ainsi que la gestion des fonds de recherche et de gestion des installations créés au sein de l'ANDRA par les articles L. 542-12-1 et L. 542-12-2 du code de l'environnement ^{101 ( * )} .

Cette commission serait composée des présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat compétentes en matière d'énergie ou chargées des finances (ou de leur représentant) et de quatre personnalités qualifiées désignées à parité par l'Assemblée nationale et par le Sénat, auxquelles s'ajouteraient quatre personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement. La durée du mandat de l'ensemble des personnes qualifiées serait de six ans.

Cette commission, à tout moment, adresserait au Parlement et au Gouvernement des avis sur les questions relevant de sa compétence, qui pourraient être rendus publics. Quant à sa mission d'évaluation des charges évoquée plus haut, elle donnerait lieu à un rapport remis au Parlement tous les trois ans, le premier de ces rapports devant être présenté au plus tard dans un délai de deux ans à compter de la publication de la présente loi. Il est aussi précisé que, dans l'exercice de ses missions, la commission serait assistée par la Cour des comptes.

Enfin, des règles de réserve seraient imposées aux personnalités qualifiées membres de la commission - c'est-à-dire aux non-parlementaires - et des règles de secret professionnel posées pour tous ses membres.

Le paragraphe IV n'a donné lieu, quant à lui, qu'à des modifications rédactionnelles.

Observations de votre commission

Au vu de l'importance des montants engagés et de l'éloignement de certaines des échéances mises en jeu pour ces dépenses, il est primordial de pouvoir sécuriser leur financement. Cet article définit les obligations qui incombent en la matière aux exploitants d'installations nucléaires de base et organise leur contrôle. Cela correspond à une demande forte exprimée à la fois par la Cour des comptes dans le rapport public qu'elle a publié en janvier 2005 sur ce sujet, mais aussi par la Commission européenne.

Votre commission se félicite qu'aux garanties techniques données par l'article 14 du projet de loi, l'Assemblée nationale ait ajouté des garanties de contrôle au travers de la commission nationale d'évaluation. Elle considère que le système de contrôle des financements institué par le titre III bis est particulièrement sécurisé dans la mesure où il comprend trois niveaux distincts :

- en premier lieu, les exploitants chargés de constituer les actifs dans les conditions prévues par la présente loi ;

- en deuxième lieu, l'autorité administrative chargée du contrôle des exploitants, éventuellement sanctionné par les mesures prises sur le fondement des articles 11 bis et 14 ;

- enfin, la commission nationale d'évaluation est essentiellement chargée du « contrôle du contrôle ». Le fait que la commission puisse demander communication de documents aux exploitants ne signifie aucunement que l'autorité administrative puisse être déchargée de sa responsabilité première de contrôle.

En outre, s'agissant des pouvoirs d'investigation éventuels de la commission, il ressort du texte adopté par les députés qu'elle n'en possède pas en propre, même si « la Cour des comptes peut l'assister dans l'exercice de ses missions ». En revanche, il apparaîtrait légitime qu'en cas de besoin, le travail de la commission soit prolongé par des vérifications sur pièces et sur place des rapporteurs des commissions parlementaires des finances qui y sont représentées, celles-ci pouvant le cas échéant demander à la Cour des comptes de procéder à une enquête en vertu de l'article L. 132-4 du code des juridictions financières.

Le soutien de votre commission au dispositif du texte adopté par l'Assemblée nationale repose sur cette interprétation de l'article 14.

S'agissant enfin de la question plus générale du choix entre, d'une part, la sécurisation des provisions financières au sein des comptes des exploitants nucléaires et, d'autre part, leur transfert à l'extérieur de ces comptes, votre commission estime nécessaire que le débat soit poursuivi. Toutefois, à court terme, elle considère qu'il est plus prudent d'opter pour un dispositif de fonds dédiés internes dans la mesure où l'évaluation des charges futures est encore trop incertaine pour déterminer le montant de ce qui devrait être versé par les entreprises à la structure chargée de reprendre leurs engagements. Les surcoûts très importants intervenus lors du démantèlement de la centrale de Brennilis viennent de démontrer que l'on ne dispose pas aujourd'hui de suffisamment d'expérience de ces opérations pour les évaluer de manière relativement certaine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Tableau comparatif des modes de financement du démantèlement des installations nucléaires

Pays	Responsable du démantèlement	Mécanismes de cantonnement	Financement du démantèlement	Contrôle et / ou garantie de l'Etat	Caractère libératoire pour l'exploitant	Divers
Etats-Unis (NRC Regulations, 10 CFR §50.75)	L'exploitant conserve à sa charge les coûts de démolition des installations et de restauration du site	Les exploitants provisionnent les fonds nécessaires au démantèlement, soit par un mécanisme d'assurance ou de garantie, soit via un fonds externe sécurisé	Par les exploitants, qui ont l'obligation de sécuriser le financement de la déconstruction de leurs installations	La Nuclear Regulatory Commission (NRC) effectue un contrôle régulier des garanties apportées par les exploitants	Pas de caractère libératoire pour l'exploitant, qui demeure responsable des opérations de démantèlement et de remise en état du site
Finlande (Loi sur l'énergie nucléaire de 1988 modifiée et décrets de 1988)	Chaque exploitant (FPH et TVO) est responsable du démantèlement des installations qu'il opère	Le fonds public externe dédié ( Nuclear Waste Management Fund ) constitué pour le financement de la gestion des déchets nucléaires a également vocation à financer le démantèlement	Contribution annuelle des exploitants sous le contrôle de l'Etat + garanties à constituer par l'exploitant en cas de démantèlement anticipé	Le ministère du Commerce et de l'Industrie contrôle la constitution et la gestion du fonds public national	Absence de caractère libératoire	La contribution annuelle est prévue pour 25 ans, mais les garanties doivent permettre d'assurer que les fonds sont immédiatement disponibles dans leur intégralité en cas de démantèlement anticipé
Belgique (Loi du 11 avril 2003)	Les exploitants assurent le démantèlement pour le compte du fonds de démantèlement	Les fonds sont gérés par une Société de provisionnement nucléaire, la société anonyme SYNATOM	Les exploitants sont tenus de payer à SYNATOM une contribution annuelle estimée sur la base d'une durée de vie de 40 ans des centrales nucléaires	Un Comité de suivi, dont les membres sont nommés par l'Etat, contrôle l'activité de la société de provisionnement	Pas de caractère libératoire	La loi organise le transfert à SYNATOM des fonds déjà constitué par les exploitants
Espagne (Loi de 1964 modifiée)	Une société d'Etat (ENRESA) est responsable du démantèlement et de la gestion des déchets	Fonds indépendant externe	Taxe perçue sur le chiffre d'affaire des producteurs d'électricité. Accords contractuels entre ENRESA et les opérateurs nucléaires	Le fonds indépendant est géré par ENRESA, société publique qui assume la responsabilité technique et financière des opérations de démantèlement et de gestion des déchets	Caractère libératoire	Les producteurs espagnols n'enregistrent pas de provisions relatives aux engagements nucléaires à leur bilan
Royaume-Uni Loi sur les sites nucléaires et les substances radioactives publiée le 24 juin 2003	Privé (exemple BE): l'exploitant est responsable du démantèlement et de la gestion des déchets Public : les exploitants publics (BNFL et UKAEA) seront en charge des opérations de démantèlement sous le contrôle contractualisé de la NDA ( Nuclear Decommissioning Authority )	Privé : Fonds dédié externe ( Nuclear Decommissioning Fund ) géré par un Trust Public : le Loi prévoit la création d'un fonds public, le Nuclear Decommissioning Funding Account	Privé : Fonds alimenté par les contributions versées par BE Public : affectation au Fonds des provisions déjà constituées par BNFL, puis abondement par l'Etat	Privé : Fonds de démantèlement géré par le Nuclear Trust dans lequel l'Etat est majoritaire Public : la NDA est un organisme public placé sous le contrôle de l'Etat	Privé : pas de caractère libératoire Public : caractère libératoire pour les exploitants public	Il existe au Royaume-Uni une séparation très nette entre les modes de gestion privée et publique des engagements nucléaires La Loi du 24 juin 2003 prévoit des mécanismes permettant d'étendre les dispositions au secteur privé
Allemagne (Atomgesetz de 1959 modifié) Projet de loi visant à officialiser l'accord de sortie du nucléaire 14/06/00	Les exploitants sont responsables du démantèlement, du stockage sur site et de l'évacuation des déchets	Provisions constituées par les exploitants (pas de fonds dédié)	Financement du démantèlement et des coûts du centre de stockage ultime par des provisions comptables constituées par les exploitants et déductible fiscalement	Pas de contrôle des pouvoirs publics sur les provisions constituées par les exploitants	Pas de caractère libératoire a priori s'agissant du démantèlement	L'accord de sortie du nucléaire fixe à 32 ans la durée de vie moyenne des centrales nucléaires à compter de leur mise en service

Source : Extrait de la thèse de doctorat de M. Guillaume de Rubercy, présentée et soutenue le 24 mars 2006 à l'Université de Paris V-René Descartes et intitulée « Recherches sur la résistible harmonisation européenne de la réglementation du démantèlement des installations nucléaires ».

Article 15 (Article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999)
Taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base

Le droit en vigueur

L'article 43 de la loi de finances pour 2000 ^{102 ( * )} a institué la taxe sur les installations nucléaires de base, dite taxe INB. Cette taxe est due par l'exploitant de chacune des 72 installations nucléaires de base françaises ^{103 ( * )} à compter de son autorisation de création et jusqu'à son déclassement. Dans la période séparant l'autorisation de mise à l'arrêt définitif de son déclassement, c'est-à-dire pendant la période de démantèlement, la taxe est réduite de 50 %.

Le produit total annuel de la taxe est d'environ 350 millions d'euros ^{104 ( * )} et il est égal au produit d'une imposition forfaitaire (2,118 millions d'euros en 2006) par un coefficient multiplicateur (de 1 à 4) fixé par décret en Conseil d'État, dans des limites fixées par la loi, en fonction de l'importance des installations, classées en huit catégories.

Les huit catégories d'installations par ordre croissant de coefficients taxe INB

- installations destinées à l'entreposage temporaire de substances radioactives, accélérateurs de particules et installations destinées à l'irradiation, laboratoires et autres installations nucléaires de base destinées à l'utilisation de substances radioactives ;

- installations destinées au stockage définitif de substances radioactives ;

- installations de traitement d'effluents liquides radioactifs et/ou de traitement de déchets solides radioactifs, usines de conversion en hexafluorure d'uranium et autres usines de préparation et de transformation des substances radioactives ;

- usines de traitement de combustibles nucléaires usés ;

- installations de séparation des isotopes des combustibles nucléaires et usines de fabrication de combustibles nucléaires ;

- réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche (soit, en pratique, le réacteur Phénix) ;

- réacteurs nucléaires de production d'énergie (concrètement, les réacteurs des centrales nucléaires d'EDF) ;

- autres réacteurs nucléaires.

Le texte du projet de loi initial

L'article 15 du projet de loi prévoit le financement des recherches de l'ANDRA ainsi que des actions de développement économique par des taxes additionnelles à la taxe INB. Il comporte deux paragraphes.

Le paragraphe I complète l'article 43 de la loi de finances pour 2000 pour ajouter deux taxes additionnelles à la taxe INB. Celles-ci sont instituées par le dernier aliéna du paragraphe. Il s'agit de la taxe dite de « recherche », affectée au financement du fonds de recherche de l'ANDRA créé par l'article 11, et de celle dite « d'accompagnement », affectée au financement des GIP créés par l'article 9. Le dispositif de calcul de ces taxes additionnelles proposé par l'article 15 est proche de celui applicable pour la taxe INB elle-même puisqu'il combine un montant forfaitaire fixé par la loi et un coefficient multiplicateur déterminé par décret en Conseil d'Etat, dans une fourchette définie par la loi.

Il est précisé que les coefficients sont déterminés selon deux critères :

- d'une part, les besoins de financement qui déterminent le produit total devant être obtenu ;

- d'autre part, les quantités et la toxicité des combustibles usés et des déchets radioactifs ne pouvant pas être stockés en surface ou en faible profondeur susceptibles d'être produits par chaque type d'installation ^{105 ( * )} .

Le troisième alinéa contient aussi le tableau ci-dessous définissant la somme forfaitaire et les coefficients multiplicateurs applicables à chaque catégorie d'installation.

Les taxes additionnelles dans le projet de loi

Catégorie	Sommes forfaitaires Déchets	Coefficient multiplicateur Recherche	Coefficient multiplicateur Accompagnement
Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche (par tranche).	0.3 M€	[0-5]	[0-2]
Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche (par tranche).	0.3 M€	[0-5]	[0-2]
Autres réacteurs nucléaires.	0.3 M€	[0-5]	[0-2]
Usines de traitement de combustibles nucléaires usés.	0.3 M€	[0-5]	[0-2]

Il convient de noter que seuls quatre des huit types d'installations nucléaires de base sont mentionnés dans ce tableau et sont dès lors redevables des taxes additionnelles. Il s'agit, d'une part, des trois catégories de réacteurs nucléaires (réacteurs de production d'énergie, réacteurs de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche, autres réacteurs) et, d'autre part, des usines de traitement des combustibles usés. Un tel dispositif s'explique par le fait que seules ces installations produisent des déchets de haute et de moyenne activité à vie longue ^{106 ( * )} .

Il ressort de ce tableau :

- d'une part, qu'un point de coefficient multiplicateur correspond à un produit de 21,6 millions d'euros. Il en résulte qu'un coefficient de 1 pour chacune des taxes équivaut à un maintien du niveau de financement actuel ;

- d'autre part, que le produit maximum des taxes de recherche et d'accompagnement s'élève respectivement à 108 et 43 millions d'euros ^{107 ( * )} .

Le quatrième alinéa dispose que les taxes additionnelles sont recouvrées dans les mêmes conditions et sous les mêmes sanctions que la taxe INB. Il précise qu'elles cessent d'être dues pour une installation à compter de l'année civile suivant son autorisation de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement.

Le dernier alinéa prévoit l'affectation du produit de la taxe additionnelle « recherche » à l'ANDRA et de la taxe d'« accompagnement » au GIP. Il précise que les sommes ainsi versées seront minorées de frais de collecte représentant 5 % du montant recouvré.

Le paragraphe II prévoit que les dispositions de l'article 15 sont applicables à compter du 1 ^er janvier 2007.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a retenu une rédaction du présent article différente de celle du projet de loi sur plusieurs points essentiels.

Au deuxième alinéa , elle a ajouté une troisième taxe additionnelle, dite de « diffusion technologique », destinée à financer les actions du GIP dans ce domaine, elles-mêmes introduites par l'Assemblée nationale à l'article 9. Ces dernières consistent en des actions de formation ainsi que des actions en faveur du développement, de la valorisation et de la diffusion de connaissances scientifiques et technologiques, notamment dans les domaines étudiés au sein du laboratoire souterrain et dans les domaines des nouvelles technologies de l'énergie.

Le troisième alinéa a donné lieu à une modification du tableau sur plusieurs points, comme indiqué page suivante.

Catégorie	Sommes forfaitaires Déchets (en millions d'euros)	Coefficient multiplicateur «Recherche»	Coefficient multiplicateur «Accompagnement»	Coefficient multiplicateur «Diffusion technologique»
Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche (par tranche)	0,28	[0,5-5]	[0,5-2]	[0,5-1]
Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche (par tranche)	0,25	[0,5-5]	[0,5-2]	[0,5-1]
Autres réacteurs nucléaires	0,25	[0,5-5]	[0,5-2]	[0,5-1]
Usines de traitement de combustibles nucléaires usés	0,28	[0,5-5]	[0,5-2]	[0,5-1]

Les modifications de l'Assemblée nationale ne se sont pas seulement traduites par un ajout de la taxe de diffusion technologique, puisqu'elles ont aussi consisté en une augmentation des coefficients minimum applicables aux deux autres taxes additionnelles, compensée par une diminution des sommes forfaitaires prises en compte pour le calcul de l'ensemble des taxes.

Au cinquième alinéa , les députés ont abaissé de 5 % à 1 % le taux des sommes recouvrées au titre du prélèvement pour frais de collecte.

Après le cinquième alinéa, ont été introduits deux alinéas nouveaux qui encadrent les conditions de répartition des taxes additionnelles autres que celle sur la « recherche » (affectée à l'ANDRA).

Ainsi le sixième alinéa prévoit-il que le produit de la taxe additionnelle dite d'« accompagnement » est réparti à parts égales entre les départements concernés ^{108 ( * )} et versé aux GIP correspondants. Il est aussi précisé qu'une fraction de chacune des parts départementales de cette taxe additionnelle est reversée, au prorata de leur population, aux communes du département dont une partie du territoire est distante de moins de dix kilomètres de l'accès principal aux installations souterraines. Cette fraction ne peut excéder 20 % et elle est déterminée par décret en Conseil d'Etat.

Une part serait donc réservée aux communes voisines de l'installation. Cette dotation est justifiée, au-delà de la seule proximité géographique, par les caractéristiques des communes concernées. Comme l'indique le tableau ci-dessous, il s'agit de villages très peu peuplés qui auraient, de ce fait, peu de chances de bénéficier des interventions du GIP si celles-ci n'étaient accordées qu'au titre de projets économiques ou de diffusion technologique.

Communes dont une partie de territoire est à moins
de 10 km du puits d'accès de l'actuel laboratoire

Nom des communes	Département		Nombre d'habitants en 2005
	Meuse	Haute-Marne
ABAINVILLE	X		318
AINGOULAINCOURT		X	185
BAUDIGNECOURT	X		97
BIENCOURT-SUR-ORGE	X		165
BONNET	X		198
BURE	X		85
CHASSEY-BEAUPRE	X		138
CIRFONTAINES-EN-ORNOIS		X	81
COUVERTPUIS	X		90
DAINVILLE-BERTHELEVILLE	X		139
ECHENAY		X	101
EFFINCOURT		X	89
EPIZON		X	114
GERMAY		X	61
GERMISAY		X	27
GILLAUMÉ		X	26
GONDRECOURT LE CHÂTEAU (Luméville-en-Ornois et Tourailles)	X		1.377
HORVILLE-EN-ORNOIS	X		51
HOUDELAINCOURT	X		346
LEZEVILLE		X	107
MANDRES-EN-BARROIS	X		148
MONTIERS-SUR-SAULX	X		456
MONTREUIL-SUR-THONNANCE		X	82
NONCOURT-SUR-LE-RONGEANT		X	194
OSNE-LE-VAL		X	303
PANCEY		X	67
PAROY-SUR-SAULX		X	44
POISSONS		X	747
RIBEAUCOURT	X		92
SAILLY		X	45
SAINT-JOIRE	X		278
SAUDRON		X	39
THONNANCE-LES-MOULINS		X	107
TOTAL			6.397

Quant au septième alinéa , il prévoit que la taxe additionnelle dite « de développement économique » est réservée, à parts égales, aux GIP départementaux.

Propositions de votre commission

L'appréciation que votre commission porte sur l'article 15 est indissociable des amendements qu'elle vous a proposés pour l'article 9 et qui visent à créer une certaine fongibilité entre les produits respectifs des taxes additionnelles « d'accompagnement » et « de diffusion technologique ».

C'est sous ces réserves que votre commission approuve l'ensemble des modalités prévues à l'article 15. Sur cet article, elle se limite à vous soumettre un amendement de clarification rédactionnelle veillant à ôter toute ambiguïté quant à l'assiette de référence pour la part des financements qui est spécifiquement réservée aux communes situées à moins de dix kilomètres autour de l'installation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE III - CONTRÔLES ET SANCTIONS

Constitué de quatre articles, le titre III prévoit moins des dispositifs de contrôle proprement dits qu'un renforcement des procédures d'information à destination des autorités publiques, dont le Parlement. Il établit également un régime de sanctions en cas de manquement aux obligations en matière de constitution de provisions et de communication d'information.

Article 16 - Obligation de mise à disposition d'informations par les responsables d'activités nucléaires

Le droit en vigueur

Une obligation générale d'information est déjà prévue à l'article L. 1333-10 du code de la santé publique, lequel vise toute « entreprise utilisant des matériaux contenant des radionucléides naturels non utilisés pour leurs propriétés radioactives, fissiles ou fertiles » , ainsi que les « propriétaires ou exploitants de lieux ouverts au public lorsque ce dernier est soumis à une exposition aux rayonnements naturels susceptibles de porter atteinte à sa santé » .

Le texte du projet de loi

Adopté sans modification par l'Assemblée nationale , cet article soumet les responsables d'activités nucléaires et des entreprises mentionnées à l'article L. 1333-10 du code de la santé publique à l'obligation de mettre à disposition de l'autorité administrative et de l'ANDRA les informations nécessaires à l'application et au contrôle des dispositions prévues par le projet de loi. Certaines de ces informations, précisées par un décret en Conseil d'Etat, devront du reste faire l'objet d'une transmission périodique.

Si cet article est d'application générale, il vise en particulier les informations nécessaires à l'établissement et à la mise à jour par l'ANDRA, conformément au 1° de l'article L. 542-12 du code de l'environnement tel que modifié par l'article 10 du projet de loi, de l'inventaire des matières et déchets radioactifs. On peut en outre supposer qu'il concerne aussi celles permettant le contrôle des obligations imposées par l'article 14 aux exploitant d'INB en matière d'évaluation de leurs charges (charges de démantèlement des installations, charges d'arrêt définitif, d'entretien et de surveillance des installations de stockage de déchets radioactifs, charges de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs), même si ledit article organise déjà, en son paragraphe III, les règles particulières propres à leur transmission, notamment leur périodicité.

Propositions de votre commission

A toutes fins utiles, votre commission vous propose précisément, au second alinéa du présent article 16, un amendement de précision indiquant que le contenu du décret en Conseil d'Etat sera arrêté sans préjudice des dispositions de cet article 14. En revanche, elle ne suggère pas d'ajouter aux autorités visées au premier alinéa de l'article 16 la Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs créée par le paragraphe III bis de l'article 14, ledit paragraphe organisant déjà la procédure d'information de cette nouvelle commission pour l'exercice de ses compétences.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 17 - Sanctions pour manquement à la constitution de provisions pour démantèlement et gestion des déchets radioactifs

Le texte du projet de loi

Cet article fixe les sanctions pécuniaires administratives susceptibles d'être prononcées par l'autorité administrative à l'encontre :

- de l'exploitant d'une INB n'ayant pas satisfait aux obligations qui lui sont imposées par les paragraphes I et II de l'article 14 du projet de loi en matière tant d'évaluation des charges de démantèlement des INB et des charges de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs que de constitution et de gestion des provisions qui leur sont afférentes ;

- dudit exploitant ou d'une entreprise mentionnée à l'article L. 1333-10 du code de la santé publique n'ayant pas respecté les obligations d'information prévues au paragraphe III de l'article 14 et à l'article 16.

S'agissant de la première hypothèse, la sanction est arrêtée dans la limite de 5 % de la différence entre le montant des actifs constitués par l'exploitant et celui prescrit par l'autorité administrative en application du troisième alinéa du paragraphe III de l'article 14, la décision prononçant la sanction étant publiée au Journal officiel . Cette sanction est ainsi susceptible de s'ajouter aux mesures administratives pouvant être prises pour garantir la constitution et la gestion des actifs nécessaires à la couverture des provisions afférentes aux charges considérées, et en particulier aux astreintes pouvant les accompagner lorsqu'un premier délai de régularisation, fixé par l'autorité administrative, a été dépassé par l'exploitant.

Pour ce qui concerne la seconde hypothèse, cette sanction ne peut excéder 15.000 euros.

Enfin, à l'instar de ce que prévoient les deux derniers alinéas de l'article L. 542-2-2 du code de l'environnement, les deux derniers alinéas du présent article 17 appliquent à ces sanctions le régime juridique traditionnel des sanctions pécuniaires administratives en indiquant :

- que les sommes fixées sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine, c'est-à-dire en application non pas du code du domaine de l'Etat ni du code général des impôts, mais du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique ^{109 ( * )} ;

- que les décisions concernées peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction, procédure dans laquelle le juge administratif, au contraire du recours pour excès de pouvoir qui limite son intervention à la seule alternative « rejet du recours » ou « annulation de l'acte attaqué », est également en mesure de substituer sa propre décision à celle de l'autorité administrative en ce qui concerne le montant de la sanction.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Par coordination avec le montant maximal de la sanction pécuniaire applicable au manquement aux obligations d'information imposées aux exploitants d'installations de traitement et de recherche par le nouvel article L. 542-2-2 inséré dans le code de l'environnement par l'article 5 du projet de loi, l'Assemblée nationale a décuplé la limite maximale du montant de la sanction applicable au manquement aux obligations d'information posées par l'article 16. Outre ce passage de 15.000 à 150.000 euros de l'amende maximale, les députés ont par ailleurs adopté deux amendements strictement rédactionnels.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (Articles L. 542-15 [nouveau] du code de l'environnement)
Informations du Parlement

Le droit en vigueur

Habituellement, les saisines de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), telles que prévues par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983 portant création de cet Office et figurant au V de l'article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, doivent avoir pour origine :

1° le bureau de l'une ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un président de groupe, soit à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs ;

2° ou bien une commission spéciale ou permanente.

Le texte du projet de loi

Le présent article organise l'information du Parlement relative à la politique nationale de gestion des matières et des déchets radioactifs.

Son paragraphe I complète le chapitre II (Dispositions particulières aux déchets radioactifs ») du titre IV (« Déchets ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement par un article L. 542-15 nouveau prévoyant la transmission au Parlement, qui en saisit l'OPECST :

- du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs, prévu par le nouvel article L. 542-1-1 du code de l'environnement créé par l'article 4 du présent projet de loi, qui est établi et mis à jour tous les trois ans par le Gouvernement et dont le premier sera établi avant le 31 décembre prochain ;

- du rapport annuel établi par la commission nationale chargée, en application de la nouvelle rédaction de l'article L. 542-3 du code de l'environnement résultant de l'article 6 du projet de loi, d'évaluer l'état d'avancement des recherches et études relatives à la gestion des matières et déchets radioactifs par référence aux orientations fixées par le plan national sus-mentionné.

Son paragraphe II charge l'autorité administrative d'établir et de transmettre tous les trois ans au Parlement un rapport présentant l'application des dispositions relatives au financement des charges définies à l'article 14 du projet de loi, ce rapport étant en outre rendu public.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont apportés deux modifications rédactionnelles à cet article.

Propositions de votre commission

Tout en souscrivant naturellement à l'objectif de voir le Parlement parfaitement et régulièrement informé de tous les aspects de la politique nationale de gestion des matières et des déchets radioactifs, votre commission s'interroge sur l'articulation des dispositions du présent article 18 avec plusieurs des mesures prévues par d'autres articles du texte.

Ainsi, les articles L. 542-1-1 et L. 542-3 du code de l'environnement prévoient d'ores et déjà que tant le plan national triennal de gestion des matières et déchets radioactifs que le rapport annuel établi par la commission nationale instituée par l'article L. 542-3 sont rendus publics. C'est la raison pour laquelle il a semblé à votre commission que la lecture de ces deux articles serait rendue plus facile si la transmission de ces documents au Parlement, et la saisine de l'Office, étaient prévues dans le corps même desdits articles.

Par coordination avec les amendements en ce sens qu'elle a présentés aux articles 4 du projet de loi, relatif au PNGDR, et 6, qui concerne la commission nationale, votre commission vous propose donc de supprimer le paragraphe I du présent article.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a créé, par le paragraphe III bis de l'article 14 du projet de loi, une nouvelle Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs qui est notamment chargée de remettre au Parlement, tous les trois ans, un rapport présentant l'évaluation du contrôle de l'adéquation des provisions aux charges, rapport qui est au demeurant lui aussi rendu public. Dès lors, votre commission craint que le rapport de l'autorité administrative prévu par le paragraphe II du présent article 18 vienne faire double emploi avec ce document, lequel, en application des dispositions mêmes de l'article 14, comportera en tout état de cause les informations fournies par l'autorité administrative, ainsi au demeurant que leur analyse.

Aussi, le Parlement bénéficiant d'ores et déjà d'une information complète sur le financement des charges, votre commission préconise également la suppression du paragraphe II de l'article 18.

Par conséquent, elle vous propose un amendement de suppression de l'ensemble de l'article 18.

Votre commission vous propose la suppression de cet article.

Article 19 - Décret d'application

Prévoyant qu'un décret en Conseil d'Etat fixe, en tant que de besoin, les modalités d'application de la présente loi, cet article final constitue une disposition d'ordre et de précaution, les articles les plus importants du projet ayant d'ores et déjà renvoyé à des décrets simples ou des décrets en Conseil d'Etat les mesures nécessaires à l'application de leurs dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 17 mai 2006, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux dispositions du présent projet de loi, sous réserve de l'adoption des amendements proposés par son rapporteur.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Claude Biwer , sénateur de la Meuse ;

- M. Charles Guéné , sénateur de la Haute-Marne ;

- M. Gérard Longuet , sénateur de la Meuse ;

- M. Bruno Sido , sénateur de la Haute-Marne ;

- Mme Marie-Claude Dupuis , directrice générale, de l'Agence pour la gestion des déchets radioactifs ;

- Mme Anne Duthilleul , membre du Conseil économique et social et présidente du Conseil d'administration de l'ERAP ;

- M. Bernard Tissot , président de la Commission nationale d'évaluation de recherche sur la gestion des déchets radioactifs.

- M. Georges Mercadal , vice-président à la Commission nationale du débat public ;

- M. Bernard Dupraz , directeur général d'EDF, chargé de la production ;

- M. Bertrand Le Thiec , chargé des relations parlementaires à EDF ;

- M. Philippe Pradel , directeur de l'énergie nucléaireau Commissariat à l'énergie atomique ;

- MM. Philippe Knoche , directeur, Jean-Guy Devezeaux , directeur délégué, Xavier Rincel , directeur juridique, Mme Virginie Ryan , chargée des relations institutionnelles chez Areva et M. Alexandre de Montesquiou , consultant ;

- M. Ghislain de Marsily , professeur de géologie à l'Université Pierre et Marie Curie de Paris VI ;

- M. Didier Gasse , conseiller maître à la Cour des comptes ;

- Mme de Kervenoael, responsable des affaires européennes et internationales à la Caisse des dépôts et consignations ;

- M. Guillaume de Rubercy , docteur en droit ;

- M. Jean-Pierre Minne , vice-président de la Coordination nationale des collectifs contre l'enfouissement des déchets radioactifs ;

- Mme Nadine Schneider , administratrice, coordination nationale des collectifs contre l'enfouissement des déchets radioactifs ;

- M. Arnaud Gossement , Avocat, M. Benoît Busson , Avocat au Réseau juridique de France nature environnement.

ANNEXE  - CARTE DE SITUATION DU LABORATOIRE ET DES DIFFÉRENTES ZONES

* ¹ Loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs.

* ² La grande majorité de ceux-ci consistent en déchets chroniques toxiques c'est-à-dire contenant des substances telles que l'arsenic, le mercure, l'amiante ou le plomb.

* ³ Ce niveau s'évalue en Bequerel (Bq) qui mesure le nombre de désintégrations radioactives de la substance par seconde. On considère comme « radioactives » les substances qui dépassent le niveau de 10 (Bq).

* ⁴ Les atomes sont composés d'un noyau -contenant des protons (chargés positivement) ou des neutrons (neutres) - autour duquel gravitent des électrons (chargés négativement).

* ⁵ Au sein de ces rayonnements, se distinguent principalement :

- les rayons X et gamma qui consistent en des ondes électromagnétiques. Ils disposent des propriétés énergétiques et du pouvoir de pénétration les plus grands (s'en protéger exige une forte épaisseur de béton ou de plomb) ;

- les rayonnements alpha et bêta qui consistent en des déplacements de particules dites radionucléides.

* ⁶ Qui représentent 96 % du combustible usé.

* ⁷ Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, établissement public institué par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs.

* ⁸ Déchets à faible et moyenne activité.

* ⁹ Commissariat à l'énergie atomique.

* ¹⁰ Aussi appelé en sub-surface.

* ¹¹ Si -par définition et à la différence du stockage- l'entreposage est temporaire, il convient de rappeler qu'en matière de déchets nucléaires, le « temporaire » peut durer cinquante ou soixante ans, c'est-à-dire le temps de laisser les colis de verre refroidir avant leur éventuel stockage, destiné à être définitif.

* ¹² Article 4.

* ¹³ Articles 5 à 12.

* ¹⁴ Soient 810 millions d'euros (M€) pour l'axe 1, 1.007 M€ pour l'axe 2 et 672 M€ pour l'axe 3.

* ¹⁵ Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005.

* ¹⁶ En janvier 2006, le Président de la République a toutefois annoncé un objectif de mise en place d'un réacteur expérimental autour de 2020.

* ¹⁷ Ces expérimentations se sont déroulées dans les laboratoires d'Aspö (Suède), de Grimsel (Suisse), du lac du Bonnet (Canada) ainsi que sur le site d'Olkiluoto (Finlande).

* ¹⁸ Couche d'argilite vieille de 155 millions d'années.

* ¹⁹ Cf. la carte située en annexe du présent rapport.

* ²⁰ Un million d'années.

* ²¹ La « zone de transposition » de 200 km2 autour du laboratoire.

* ²² Rapport n° 299 (1996-1997) de M. Christian Bataille, député, sur l'évolution de la recherche sur la gestion des déchets nucléaires - tome I : les déchets civils.

Rapport n° 179 (1997-1998) de M. Christian Bataille, député, sur l'évolution de la recherche sur les déchets nucléaires - tome II : les déchets militaires.

Rapport n° 250 (2004-2005) de MM. Christian Bataille et Claude Birraux, députés, sur l'état d'avancement et les perspectives des recherches sur les déchets radioactifs.

* ²³ Rapport n° 309 (1991-1992) de M. Jean-Yves Le Déaut, député, sur la gestion des déchets très faiblement radioactifs.

Rapport n° 347 (2000-2001) de M. Christian Bataille, député, sur les possibilités d'entreposage à long terme de combustibles nucléaires irradiés.

Rapport n° 612 (2002-2003) de MM. Christian Bataille et Robert Galley, députés, sur l'aval du cycle nucléaire.

* ²⁴ La différence essentielle entre le CLIS créé par la loi de 1991 et les CLI est le fait que le premier est présidé par le préfet alors que la quasi-totalité des secondes sont présidées par le président du conseil général ou une personne nommée par lui.

* ²⁵ La loi prévoit que le CLIS est composé pour moitié au moins d'élus des collectivités territoriales consultées lors de l'enquête publique, c'est-à-dire situées dans un périmètre de 10 kilomètres autour de l'accès au laboratoire.

* ²⁶ C'est-à-dire peu après les débuts des travaux du laboratoire.

* ²⁷ L'intégralité étant disponible sur le site www.debatpublic-dechets-radioactifs-org.

* ²⁸ Ce qui place la France en tête au sein du groupe des pays déjà les plus avancés.

* ²⁹ Rapport d'évaluation n° 11 de la Commission nationale d'évaluation relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs

* ³⁰ Rappelons qu'il s'agit de la séparation-transmutation du stockage en couche géologique profonde ainsi que du conditionnement et de l'entreposage de longue durée.

* ³¹ European Pressurized Reactor.

* ³² International Thermonuclear Experimental Reactor.

* ³³ La France a obtenu la localisation d'ITER. à Cadarache (Bouches-du-Rhône) le 28 juin 2005,

le Président de la République a fixé le cap ambitieux de 2020 pour les réacteurs de quatrième génération et le projet de construction du premier réacteur EPR à Flamanville pourrait aboutir à un début du chantier en 2007.

* ³⁴ Projet de loi n° 326 (2001-2002) modifié par lettre rectificative, relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

* ³⁵ Alors que la loi de 1991 se concentrait sur les déchets des hautes et moyennes activités à vie longue.

* ³⁶ La question de la distinction entre le stockage et l'entreposage de longue durée est traitée à l'occasion de l'examen de l'article 3.

* ³⁷ Dont la perspective est inscrite à l'article 5 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique.

* ³⁸ Matériaux contaminés lors des processus de fabrication mis en oeuvre par le CEA pour ses applications civiles et militaires.

* ³⁹ La séparation / transmutation (axe 1), le stockage (axe 2) et l'entreposage (axe 3).

* ⁴⁰ La construction d'un démonstrateur de réacteur à neutrons rapide au sodium pourrait être initiée en 2015, pour une entrée en service en 2020. Le prototype d'environ 600 MWe servirait dans un premier temps à démontrer ses performances technico-économiques avec le cycle uranium-plutonium puis serait progressivement utilisé pour tester le recyclage des actinides.

* ⁴¹ Pour le réacteur à neutrons rapides, le calendrier repose sur la réalisation d'un prototype de petite puissance (50 MWth) sans système de conversion de l'énergie et qui serait exploité entre 2015 et 2023 environ. Il y aurait ensuite un prototype de puissance plus élevée, au plus tôt en 2025, visant à démonter la faisabilité technico-économique de la filière et qui serait ensuite très progressivement testé pour le recyclage des actinides.

* ⁴² Les trois axes prévus par la loi dite Bataille ont mobilisé 2,489 milliards d'euros entre 1992 et 2004.

* ⁴³ En effet, le présent projet de loi (article 4) propose de transférer le principe de responsabilité vis à vis des générations futures vers un nouvel article L. 542-1-1 du même code.

* ⁴⁴ Comme indiqué plus haut, il s'agit des entreprises dont les activités sont génératrices de radioactivité naturelle renforcée.

* ⁴⁵ Article 1 ^er de la directive 96/26/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants.

* ⁴⁶ Article 1 ^er de la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs du 5 septembre 1997.

* ⁴⁷ Aux termes de l'article L. 541-1 du code de l'environnement, un déchet se définit comme « tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon ».

* ⁴⁸ Y sont définis :

- d'une part, l'entreposage comme étant la détention de combustible usé ou de déchets radioactifs dans une installation qui en assure le confinement, dans l'intention de les récupérer ;

- d'autre part, le stockage définitif consistant en la mise en place de combustible usé ou de déchets radioactifs dans une installation appropriée sans intention de les récupérer.

* ⁴⁹ Voir l'examen de l'article 1A.

* ⁵⁰ Par exemple à l'usine de traitement de La Hague.

* ⁵¹ Le plus récemment, dans le rapport n° 250 (2004-2005) sur l'état d'avancement et les perspectives des recherches sur la gestion des déchets radioactifs, déposé le 16 mars 2005.

* ⁵² Inventaire national des déchets radioactifs et des matières valorisables, édition 2006.

* ⁵³ A ce titre, il convient de rappeler que le délai de refroidissement séparant la production des déchets de leur stockage en couche géologique profonde est de l'ordre de plusieurs dizaines d'années.

* ⁵⁴ Aujourd'hui partie intégrante du groupe Areva.

* ⁵⁵ Ces accords ne doivent pas être confondus avec les contrats commerciaux conclus entre le producteur de déchets et le responsable du traitement pour prévoir l'ensemble des conditions techniques, économiques et juridiques des opérations.

* ⁵⁶ Il s'agit de dispositions traditionnellement prévues pour les sanctions pécuniaires administratives.

* ⁵⁷ Selon la méthode du stockage du combustible usé pratiquée dans certains pays tels que l'Allemagne.

* ⁵⁸ La même loi précise que l'ensemble de ces rapports sont rendus publics et que le Parlement en saisit l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

* ⁵⁹ Et non plus seulement des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue.

* ⁶⁰ Voir l'examen de l'article 4.

* ⁶¹ A parité entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur proposition de l'OPECST.

* ⁶² Ceci est d'ailleurs admis dans la pratique actuelle qui a vu le président de la CNE (M. Tissot) demander à l'un de ses membres de renoncer à des financements de l'ANDRA dans le cadre d'un laboratoire qu'il dirigeait au sein d'une grande école d'ingénieurs.

* ⁶³ Il convient de noter qu'à cette occasion, l'article 7 substitue un singulier « l'installation d'un laboratoire souterrain ou d'un centre de stockage » au pluriel du code actuel visant l'installation des laboratoires (...).

* ⁶⁴ Autorisation fixée selon la procédure prévue à l'article 8.

* ⁶⁵ L'intérêt et la fiabilité d'un centre de stockage géologique s'évalue en dizaine de millions d'années.

* ⁶⁶ C'est-à-dire les installations, dont nucléaires, fixes pour lesquelles la quantité et la nocivité totale des substances sont supérieurs à un seuil fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'industrie et de la santé.

* ⁶⁷ Projet de loi n° 326 (2001-2002) relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

* ⁶⁸ En application du droit commun des INB, cette enquête publique couvre un périmètre de dix kilomètres autour de l'accès principal au centre.

* ⁶⁹ Autorité que la loi relative à la transparence et la sécurité en matière nucléaire, en cours d'adoption, érige en autorité administrative indépendante.

* ⁷⁰ Notons d'ailleurs que même un périmètre très restreint inclut nécessairement la consultation des conseils généraux et régionaux puisqu'ils répondent bien à la définition de collectivités territoriales ayant une partie de leur territoire dans la zone, quelle qu'en soit l'étendue.

* ⁷¹ Par l'article 6 de l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004.

* ⁷² A ce titre, on peut noter qu'à l'Assemblée des GIP, l'Etat, l'ANDRA et EDF détiennent chacun 45 voix (soit au total 135 voix représentant 45 % des droits), le conseil général 135 voix (45 % des droits), le conseil régional 12 voix, les 14 communes une voix chacune, les chambres consulaires une voix chacune, Electricité de France et Gaz de France disposant d'une voix supplémentaire au titre de leur succursale dans la Meuse et la Haute-Marne.

* ⁷³ Dite zone de transposition.

* ⁷⁴ En Meuse : Abainville, Baudignecourt, Biencourt-sur-Orge, Bonnet, Bure, Chassey-Beaupré, Couvertpré, Couvertpuis, Dainville-Bertheville, Gondrecourt-le-Château, Horville-en-Ornois, Mandres-en-Barrois, Montiers-sur-Saulx, Ribecourt et Saint-Joire.

En Haute-Marne : Aingoulaincourt, Cirfontaines-en-Ornois, Echenay, Effincourt, Epizon, Germay, Germisay, Gillaumé, Lezéville, Montreuil-sur-Thonnance, Noncourt-sur-le-Rongeant, Osne-le-Val, Pancey, Paroy-sur-Saulx, Poissons, Sailly, Saudron et Thonnance-les-Moulins.

* ⁷⁵ La SODIE est une société spécialisée dans le développement économique local et dans la revitalisation de bassins. Elle intervient particulièrement dans le cadre des conventions prévues par l'article 76 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui prévoit que, lorsqu'une entreprise procède à un licenciement collectif affectant l'équilibre d'un bassin d'emploi, une convention entre l'entreprise et le représentant de l'Etat détermine les moyens d'atténuer les effets du licenciement sur le bassin d'emploi.

* ⁷⁶ Essentiellement au profit de la communauté de communes à laquelle appartient Bure.

* ⁷⁷ Ces groupements à vocation économique étaient d'ailleurs encore mentionnés dans l'article 9, mais de façon inutile puisque tous les groupements de communes sont désormais admis. L'Assemblée nationale a toutefois corrigé cette incohérence.

* ⁷⁸ Taxe prévue au V de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999).

* ⁷⁹ Selon la formulation proposée, devraient en réalité probablement être établis deux périmètres successifs, l'un par rapport au laboratoire souterrain et l'autre par rapport au centre de stockage, une fois celui-ci éventuellement réalisé ou au moins autorisé.

* ⁸⁰ Ceux sur le territoire desquels est situé le périmètre d'un laboratoire ou d'un centre de stockage.

* ⁸¹ Pour mémoire, les conseils généraux disposent de 45 % des voix à l'Assemblée du GIP et de 37,5 % au Conseil d'administration.

* ⁸² C'est-à-dire celles situées dans la zone des 10 kilomètres, dont il convient de rappeler qu'elle ne compte qu'environ 2.000 habitants sur les 192.000 du département.

* ⁸³ C'est-à-dire par l'application du coefficient multiplicateur minimum de 0,5.

* ⁸⁴ Somme prévue sur les deux départements.

* ⁸⁵ Les informations transmises à votre rapporteur ont permis d'identifier plusieurs pistes, à savoir : la création de deux pôles scientifiques et technologiques, l'un consacré aux énergies non productives de gaz à effet de serre et l'autre intervenant dans les géo-sciences, ainsi que la transformation du laboratoire souterrain en très grand équipement scientifique (TGE) pour le CNRS. L'ensemble demeure toutefois au stade de projets loin d'être finalisés quant à leurs conditions de mise en oeuvre.

* ⁸⁶ Dont il est désormais prévu qu'il ne prenne plus la forme de conventions financées mais qu'il soit alimenté par des taxes additionnelles créées par le présent projet de loi.

* ⁸⁷ Deuxième et troisième alinéas.

* ⁸⁸ Définies dans cet article comme les redevables des taxes additionnelles mentionnées au V de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999).

* ⁸⁹ Préfinancement, financement sur devis ou financement basé sur les coûts constatés.

* ⁹⁰ Par exemple les différentes étapes de la construction d'un centre de stockage.

* ⁹¹ Et effectuées majoritairement avec ses propres équipes ainsi qu'avec celles du CNRS et des universités.

* ⁹² Comme indiqué à l'article 9, il convient de rappeler que si la loi emploie le singulier, ce sont en fait deux GIP qui ont été créés autour du site de Bure, l'un en Meuse, l'autre en Haute-Marne.

* ⁹³ Concrètement, dans le cas du laboratoire souterrain de Bure, il s'agit des départements de la Meuse et de la Haute-Marne.

* ⁹⁴ Relatifs à la prolongation de l'autorisation, à la nouvelle évaluation des garanties financières et aux conditions de stockage des déchets ultimes.

* ⁹⁵ Dans les conditions prévues à l'article 8.

* ⁹⁶ Voir le tableau comparatif figurant à la fin de l'examen du présent article.

* ⁹⁷ Rapport public particulier sur le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets radioactifs publié par la Cour des comptes en janvier 2005.

* ⁹⁸ Ces évaluations ont été établies sur la base d'un taux d'actualisation de 3 % par an (taux de d'intérêt nominal de 5 % et taux d'inflation de 2 %).

* ⁹⁹ Il convient de préciser que les provisions liées au cycle d'exploitation, dont l'exposé des motifs du projet de loi indique qu'elles seront définies par décret, correspondent, selon les informations communiquées à votre rapporteur, aux provisions afférentes aux opérations de retraitement des combustibles permettant à l'exploitant concerné (en pratique, EDF) de tirer de son combustible usé un nouveau combustible (dit combustible MOX) en utilisant des matières valorisables.

* ¹⁰⁰ Mais non, par exemple, pour couvrir des dettes fiscales.

* ¹⁰¹ Respectivement par les articles 11 et 11 bis du texte issu de l'Assemblée nationale.

* ¹⁰² Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* ¹⁰³ Sur ces 72 INB, 58 sont exploitées par EDF, 10 par le CEA et 4 par AREVA NC, nouvelle raison sociale de la COGEMA.

* ¹⁰⁴ 346 millions d'euros en 2005.

* ¹⁰⁵ Le but poursuivi est que chaque type d'installation contribue au prorata de ses volumes de déchets de haute ou de moyenne activité et à vie longue nécessitant le développement d'un stockage en couche géologique profonde et des installations d'entreposage temporaire qui lui sont liées.

* ¹⁰⁶ Soit directement, pour les réacteurs d'où proviennent des combustibles irradiés, soit indirectement, pour les usines traitant ces combustibles irradiés.

* ¹⁰⁷ Ceci représenterait au total 43,6 % de la charge annuelle de la taxe INB supportée par EDF, le CEA et AREVA, seuls exploitants concernés par les types d'installations prévues dans le tableau.

* ¹⁰⁸ Plus précisément, entre les départements sur le territoire desquels est situé le périmètre d'un laboratoire ou d'un centre de stockage en couche géologique profonde. Aujourd'hui, il s'agit de la Meuse et de la Haute-Marne.

* ¹⁰⁹ En particulier son article 77, ainsi rédigé :

« Le recouvrement des condamnations pécuniaires est poursuivi contre les condamnés, les débiteurs solidaires, les personnes civilement responsables et leurs ayants cause par voie de commandement, saisie et vente.

« Le recouvrement donne lieu, avant poursuites, à l'envoi d'un avis au redevable. Il est procédé, s'il y a lieu, à l'inscription des hypothèques légales et judiciaires.

« Le recouvrement des condamnations pécuniaires peut en outre être poursuivi par voie de prélèvement sur le pécule des détenus ainsi que par voie de contrainte judiciaire ou de recommandation sur écrou.

« Un décret en Conseil d'Etat contresigné par le ministre des finances fixe les conditions dans lesquelles sont présentées les réclamations relatives aux poursuites concernant les condamnations pécuniaires dans les cas où ces poursuites sont exercées par les comptables directs du Trésor. »