Article 7 nonies (nouveau)
(Article 25 de la loi
n° 86-1290 du 23 décembre 1986)
Création d'un
certificat de mise en location
Lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, un très large consensus s'est dégagé pour introduire dans notre appareil juridique un dispositif permettant de contrôler, de manière préventive , que les logements mis en location répondent aux normes de décence et de salubrité. En effet, le droit en vigueur n'offre des possibilités de mise aux normes de décence des logements que sur contestation par les locataires, soit auprès du propriétaire, soit auprès du juge judiciaire.
Le droit en vigueur
Le contrôle de la décence
Depuis le vote de l'article 187 de la loi SRU, tout bailleur est tenu, en vertu de l'article 1719 du code civil, de délivrer au locataire, s'il s'agit de son habitation principale, un logement décent. Dans ce cadre, la législation 31 ( * ) régissant les rapports entre les bailleurs et les locataires précise que le bailleur doit remettre au locataire un logement décent « ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation ». Sur le fondement de cette législation, un décret a déterminé les caractéristiques précises du logement décent 32 ( * ) , qui concernent aussi bien les logements privés que les logements locatifs sociaux.
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Les caractéristiques du logement décent L'article 2 du décret définit les normes que le logement doit satisfaire pour assurer la sécurité physique et la santé des locataires (clos et couvert, protection des occupants contre les chutes, nature et état des matériaux de construction, réseaux et branchements d'électricité et de gaz, ventilation, éclairement...). Son article 3 dresse la liste des éléments d'équipement et de confort (chauffage, alimentation en eau potable, évacuation des eaux usées, cuisine, installations sanitaires, réseau électrique). L'article 4 est relatif à la taille du logement. Pour être décent, un logement doit comporter au moins une pièce principale ayant une surface habitable au moins égale à 9 mètres carrés et une hauteur sous plafond d'au moins 2,20 mètres, soit un volume habitable minimal de 20 mètres cubes. Enfin, son article 5 dispose qu'un logement qui a fait l'objet d'un arrêté d'insalubrité ou de péril ne peut être considéré comme un logement décent. |
Dans le cas où une location ne satisferait pas à ces conditions, le locataire est en droit de demander au propriétaire, la mise en conformité des locaux. A défaut d'accord entre les parties, le locataire 33 ( * ) peut saisir le juge judiciaire. Celui-ci peut prescrire au bailleur les travaux nécessaires, le délai imparti pour leur exécution ou, à défaut, réduire le montant du loyer.
Parallèlement à ces dispositions, le législateur a également conditionné le versement de l'allocation logement familiale ou de l'allocation de logement sociale -mais pas celui de l'aide personnalisée au logement- au fait que le locataire occupe un logement décent 34 ( * ) . Quand le locataire a demandé une mise aux normes à son propriétaire ou a saisi le juge d'un recours, le versement de l'aide est toutefois maintenu. En outre, le propriétaire n'a droit au versement de l'aide au logement en tiers payant que si le logement est décent 35 ( * ) .
Enfin, il convient de relever, toujours en application de ces modifications introduites par la loi SRU, que les organismes ou services payeurs des prestations familiales 36 ( * ) sont habilités à faire vérifier sur place si le logement répond aux caractéristiques de décence. A ce titre, le maire, certaines associations représentatives de défense des droits des locataires, les médecins inspecteurs de la santé et les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales peuvent saisir ces organismes s'il est porté à leur connaissance l'existence de logements non décents.
Votre commission note donc que le respect de la décence n'est assuré par les locataires ou par les organismes payeurs des allocations de logement. Le maire ne peut que dénoncer des situations de non décence et ne peut pas intervenir directement auprès du bailleur pour faire respecter cette législation.
Le contrôle de la salubrité
Sans revenir sur les longs développements qu'il a consacrés à la lutte contre l'insalubrité dans son commentaire de la ratification de l'ordonnance relative à ce sujet, votre rapporteur souhaite rappeler que le contrôle de la salubrité relève, selon les cas, des prérogatives du maire ou du préfet. En particulier, le maire exerce des missions de police sanitaire fondées sur ses pouvoirs généraux de police 37 ( * ) . Cette police sanitaire s'appuie en particulier sur le règlement sanitaire départemental (RSD) 38 ( * ) . La police de l'habitat insalubre proprement dite est, quant à elle, de la compétence du préfet. Celle-ci s'exerce en application des articles L. 1331-22 à L. 1331-31 du code de la santé publique.
En outre, les 208 communes dotées d'un service communal d'hygiène et de santé (SCHS) -services qui assurent le respect des différentes règles d'hygiène et, notamment l'application du RSD- ont compétence légale pour instruire les affaires d'insalubrité pour le compte de l'Etat. Le SCHS procède à l'enquête et saisit le préfet d'un rapport soumis au conseil départemental d'hygiène préalable à la signature d'un arrêté préfectoral d'insalubrité.
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Sur la base de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique, les SCHS relèvent de la compétence des communes ou, le cas échéant, des groupements de communes, qui en assurent l'organisation et le financement, sous l'autorité du maire ou, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale. Les SCHS sont chargés, sous l'autorité du maire, de l'application des dispositions relatives à la protection générale de la santé publique relevant des autorités municipales. |
Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Les députés ont voté un amendement présenté par M. Hamel au nom de la commission des affaires économiques créant une déclaration d'intention de louer et un certificat de mise en location. Ce certificat serait obligatoire pour la mise en location de tout ou partie d'un immeuble de plus de 30 ans, situé dans une zone urbaine sensible (ZUS). La délivrance de ce certificat, qui serait effectuée par le maire de la commune concernée, serait précédée d'un contrôle technique d'habitabilité effectué avec le concours d'associations ou d'organismes agréés et serait conditionnée au fait que le logement réponde à des exigences de décence et de salubrité définies par décret.
Enfin, cet article subordonne le bénéfice, pour le propriétaire, du paiement des allocations logement en tiers payant à la présentation de ce certificat.
Cette proposition est inspirée de l'expérience belge appliquée, suivant les régions, aux petits logements, aux logements collectifs ou aux meublés. En Wallonie, un permis de mise en location avec un certificat de conformité à des règles de salubrité et d'habitabilité a été mis en place, dès 1995, pour les logements collectifs et les logements de moins de 28 mètres carrés.
Cependant, l'évaluation faite par les autorités belges sur cette expérience, notamment en Wallonie, est nuancée (expulsion de fait ou de droit de nombreuses familles pauvres, soit suite à l'augmentation des loyers imposée par le bailleur après travaux, soit suite à l'interdiction de mise en location par les autorités des logements ne respectant pas les règles, insuffisante protection des locataires ; réduction du nombre de logements offerts à la location...).
Propositions de votre commission
Les problèmes posés par le texte adopté par les députés
Votre commission ne peut qu'être sensible aux buts poursuivis par les députés. En effet, ce dispositif est de nature à interdire la mise sur le marché ou la relocation de logements qui ne sont pas décents. De ce fait, seraient prévenus les conflits entre bailleurs et locataires et le risque de litiges devant le juge judiciaire pourrait être limité. Il n'en reste pas moins que les dispositions de l'article soulèvent de très nombreuses interrogations, qui conduisent votre rapporteur à se demander s'il est opportun de créer un tel mécanisme s'appliquant de manière uniforme sur tout le territoire.
Votre rapporteur s'interroge tout d'abord sur la justification du périmètre retenu par l'Assemblée nationale, les zones urbaines sensibles, pour l'application de ce permis de louer. Au demeurant, les députés ont longuement débattu de cette question, plusieurs orateurs, dont le rapporteur, M. Jean-Pierre Brard ou M. Etienne Pinte, ayant notamment souhaité que le certificat ne soit pas cantonné à ces seules ZUS, dans la mesure où le problème de la décence dépasse largement ce cadre. Votre commission est sensible à ces arguments. Pourquoi créer un tel mécanisme dans les seules ZUS alors que dans bien des communes les logements les plus dégradés se situent hors de ces périmètres et, notamment, dans les quartiers d'habitat privé ancien ?
Au surplus, votre commission note que les ZUS ne sont pas définies à la parcelle près. Or, la création d'un certificat de mise en location emporte des conséquences sur le droit de propriété puisqu'il conditionne la jouissance du bien à la délivrance de ce document. Votre commission juge indispensable de définir de la manière la plus fine possible, par exemple par rapport aux documents d'urbanisme, les secteurs dans lesquels ce dispositif serait applicable.
En outre, votre commission relève que le certificat institué par les députés fait référence à des normes de décence et de salubrité définies par décret. Comme votre rapporteur l'a souligné dans ses commentaires des articles précédents, il existe de nombreuses références juridiques dans notre droit qui garantissent la mise à disposition de logements dans des conditions qui tendent à garantir la sécurité et la santé des occupants. Ces notions (logements décents, logements insalubres, édifices menaçant ruine) renvoient à des pouvoirs de police et des contrôles qui présentent, pour chacun d'entre eux, leurs spécificités. En conséquence, votre commission, jugeant que ces diverses législations sont déjà complètes et très complexes, n'estime pas souhaitable de créer un nouvel étage juridique qui ferait référence à des normes spécifiques de décence et de salubrité conditionnant la délivrance du permis de louer. La définition du logement décent paraît être la seule référence à retenir, d'autant que le juge a déjà consacré son caractère d'ordre public 39 ( * ) .
Par ailleurs, votre commission s'interroge légitimement sur les complexités supplémentaires que ferait naître la procédure prévue de « déclaration d'intention de louer », qui constituerait un préalable indispensable à la délivrance du certificat de mise en location. Il apparaît plus simple, aux yeux de votre rapporteur, de prévoir que le bailleur saisisse directement le maire de la demande du permis de louer, ce dernier se voyant contraint de répondre dans un délai déterminé et son silence valant acceptation tacite pour éviter les blocages. Il convient également de prévoir la durée de validité de ce certificat.
Enfin, votre commission note qu'un tel dispositif pourrait avoir des impacts importants sur les différents marchés locatifs. La première évaluation de l'expérience wallonne a montré que le premier effet du permis de louer, bien que limité aux petits logements, avait été de faire sortir du parc locatif nombre de logements, pourtant utiles dans un contexte de crise du logement.
On peut aussi craindre que l'accumulation de contraintes techniques sur les biens mis en location -parmi lesquelles la nécessité de production en annexe de tout nouveau contrat de location d'un constat de risque d'exposition au plomb en application de la loi relative à la politique de santé publique à compter de 2008- ne décourage définitivement les propriétaires bailleurs.
Par conséquent, votre commission se demande s'il ne serait pas judicieux de prévoir une expérimentation temporaire, comme le permet désormais l'article 37-1 de la Constitution, suivie d'un bilan, avant d'envisager son extension à tout le territoire français.
Ces différentes observations conduisent votre commission à préconiser des modifications substantielles de l'économie générale du dispositif adopté par les députés. Celles-ci l'amènent à vous soumettre un amendement de rédaction globale de l'article 7 nonies .
Le paragraphe I de cet amendement prévoit tout d'abord un dispositif permettant la création d'un certificat de mise en location à titre expérimental pour certaines communes qui souhaiteraient se doter de cet outil et répondant à des conditions définies par la loi.
Les expérimentations de l'article 37-1
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a inséré dans notre Constitution un article 37-1 autorisant l'insertion, dans les lois et les règlements, de dispositions à caractère expérimental, pour un objet et une durée limités. Cette révision de notre texte constitutionnel a donné un fondement aux expérimentations portant sur le transfert de compétences nouvelles aux collectivités territoriales, déjà engagées depuis plusieurs années, par exemple en matière de transport ferroviaire régional de voyageurs.
Comme le soulignait notre collègue Gérard Longuet dans son rapport sur le projet de loi organique relatif l'expérimentation par les collectivités territoriales 40 ( * ) , « l'expérimentation constitue une méthode irremplaçable au service de la modernisation des politiques publiques. Elle permet de tester une nouvelle mesure à une petite échelle afin d'en mesurer les avantages et les inconvénients, de l'améliorer avant de la généraliser, ou d'y renoncer si elle ne s'avère pas pertinente. Elle permet également de dissiper les craintes et de lever les réticences que suscite souvent toute perspective de changement. Mieux acceptée, la réforme peut alors plus rapidement et plus pleinement produire ses effets. »
Votre commission souscrit sans réserve aux observations de notre collègue Gérard Longuet et estime que ce raisonnement trouve pleinement à s'appliquer s'agissant de la création d'un permis de mise en location.
Le champ de l'expérimentation
Sur ce fondement, désormais constitutionnel, votre commission préconise la création, à titre expérimental, du permis de louer. Cette expérimentation s'adresserait aux communes de plus de 50.000 habitants ainsi qu'aux EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants , compétents en matière d'habitat .
Ces collectivités se verraient reconnaître la possibilité de soumettre la mise en location de tout ou partie d'un immeuble de plus de 30 ans à la délivrance d'un permis de mise en location. Pour ce faire, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI devrait délimiter, par délibération motivée, les secteurs ou, au sein de ces secteurs, les immeubles pour lesquels cette obligation est instaurée.
Le permis, délivré par le maire ou par le président de l'EPCI, devrait être demandé par tout bailleur (social ou privé), pour toute entrée d'un locataire dans un logement. Il ne pourrait être délivré qu'à la condition que le logement réponde aux caractéristiques de décence . Votre commission n'a en effet pas jugé opportun de prévoir un contrôle de la salubrité, qui fait l'objet de pouvoirs de police du maire ou du préfet. Par ailleurs, les caractéristiques de décence intègrent, par définition, les critères de salubrité.
Le permis serait valable pendant toute la durée de l'expérimentation. Pour ne pas bloquer les marchés locatifs, il est prévu un régime tacite d'acceptation en cas de silence du maire ou du président de l'EPCI après un délai d'un mois. En cas de refus de délivrance, le bailleur ne pourrait mettre le logement en location, sauf à le rendre conforme avec les caractéristiques de décence. Le maire ou le président de l'EPCI pourrait alors délivrer le permis après s'être assuré de la mise en conformité des locaux.
Enfin, les communes et EPCI souhaitant participer à l'expérimentation disposeraient d'un an pour faire acte de candidature auprès du ministre chargé du logement, un décret fixant la liste des candidats retenus.
Comme pour toutes les expérimentations, le dispositif qui vous est soumis prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport d'évaluation, assorti des observations des communes et EPCI, six mois avant le terme de l'expérimentation.
Votre commission juge, en définitive, qu'il est plus raisonnable de procéder de cette manière afin d'évaluer les effets concrets de l'instauration de ce nouvel outil pour lequel elle émet des réserves, tant au niveau de ses effets sur les marchés locatifs que des lourdeurs de gestion qu'il serait susceptible de causer pour les collectivités concernées.
Simplifier la législation
En outre, votre commission souhaite utiliser l'occasion qui lui est offerte par cet article, qui modifie l'article 25 de la loi du 23 décembre 1986, pour faire oeuvre de simplification. Tel est l'objet des paragraphes II et III de son amendement.
En effet, l'article 25 conditionne, depuis la date de publication de cette loi, les locations de logements au respect de normes minimales de confort et d'habitabilité fixées par décret. Comme pour la décence, l'absence de respect de ces normes fonde le locataire à exiger de son propriétaire qu'il rende le logement conforme à ces caractéristiques et, en cas de refus, à saisir le juge judiciaire. Sur cette base, un décret du 6 mars 1987 définit les normes minimales de confort et d'habitabilité 41 ( * ) .
Votre commission appelle l'attention de votre Haute assemblée sur le caractère désormais obsolète et dépassé de ces dispositions, puisqu'elles sont sensiblement les mêmes, sous une forme moins élaborée, que celles qui prévalent pour la définition du logement décent. Au demeurant, la jurisprudence récente 42 ( * ) portant sur les contentieux entre bailleurs et locataires se fonde exclusivement sur les caractéristiques de décence telles qu'elles résultent du décret de 2002, et non pas sur ces normes de confort et d'habitabilité.
Au total, dans un souci de simplification de ces textes, votre commission estime qu'il serait plus judicieux que la législation ne fasse désormais référence qu'aux caractéristiques de décence définies depuis le vote de la loi SRU. Ces modifications seront également de nature à éviter que les locataires ne puissent se prévaloir de droits différents selon que la législation fait référence à la décence ou au confort et à l'habitabilité.
Par conséquent, votre commission vous propose de remplacer la référence aux normes de confort et d'habitabilité, dans l'article 25 de la loi du 23 décembre 1986 mais aussi aux articles 6, 17 et 25-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée, par une référence à la notion de logement décent.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
* 31 Article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
* 32 Décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi SRU.
* 33 Votre rapporteur note, à ce sujet, que la loi de 1989 donne la possibilité à plusieurs locataires ayant un litige avec le même bailleur de donner mandat à une association de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement pour agir en justice en leur nom, ce qui constitue un cas de « class-action ». Cependant, le décret nécessaire pour donner cette possibilité aux associations n'a toujours pas été pris.
* 34 Articles L. 542-2 et L. 831-3 du code de la sécurité sociale.
* 35 Articles L. 553-4 et L. 835-2 du code de la sécurité sociale.
* 36 Caisses d'allocations familiales, caisses de la mutualité sociale agricole notamment.
* 37 Selon l'article L. 2212-2, qui confie à la police municipale le soin d'assurer la sécurité et la salubrité publiques.
* 38 Il s'agit d'un arrêté préfectoral, pris en vertu de l'article L. 1311-2 du code de la santé publique, lequel a prévu que des règles générales nationales, définies par décret en Conseil d'Etat, en matière d'hygiène et de santé, devaient être édictées, tout en autorisant des réglementations locales. En l'absence de décret relatif à ces normes nationales, le RSD continue à s'appliquer.
* 39 Dans un arrêt de la troisième chambre civile de la Cour de cassation (n° 1362) du 15 décembre 2004.
* 40 Rapport n° 408 (2002-2003) de M. Gérard Longuet, fait au nom de la commission des lois.
* 41 Décret n° 87-149 du 6 mars 1987 fixant les conditions minimales de confort et d'habitabilité auxquelles doivent répondre les locaux mis en location.
* 42 Pour une analyse de la jurisprudence sur la notion de logement décent, votre rapporteur renvoie à la lecture d'une note établie par le ministère du logement ( http://www2.logement.gouv.fr/actu/habitatindigne/appui_methodo/jurisprudence/pdf/logement_decent.pdf ).