II. LES TROIS PROPOSITIONS DE TEXTE DE LA COMMISSION : POUR UN SIS DE DEUXIÈME GÉNÉRATION
Les trois textes qui ont été transmis au Sénat (deux propositions de règlement, une proposition de décision) sont indissociables les uns des autres en dépit de leurs bases juridiques différentes. Ils constituent le volet législatif du SIS de seconde génération.
La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'accès des services des Etats membres chargés de l'immatriculation des véhicules au système d'information Schengen de deuxième génération ne pose pas de difficultés particulières et reprend pour l'essentiel les dispositions du règlement du Parlement et du Conseil du 6 juillet 2005 modifiant la convention d'application de l'accord de Schengen en ce qui concerne l'accès des services chargés, dans les Etats membres, de la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules au système d'information Schengen 18 ( * ) . Elle fera donc l'objet de peu de développements ci-après.
Le conseil des ministres « justice et affaires intérieures » de l'Union européenne a initié le développement de la deuxième génération du SIS appelé SIS II le 6 décembre 2001. La Commission a reçu mandat pour lancer ce projet, assistée par un comité SIS II, dès janvier 2002.
Le SIS II n'est pas une version améliorée du SIS original, mais une version totalement nouvelle devant entrer en service, selon la Commission, en 2007.
Au cours de son déplacement au Centre informatique Schengen situé à Strasbourg, il a été indiqué à votre rapporteur qu'il aurait été possible en réalité de faire évoluer le SIS actuel de manière à ce qu'il satisfasse aux exigences de l'élargissement et de l'approfondissement de la coopération policière et judiciaire 19 ( * ) . Toutefois, le Conseil a fait le choix politique d'élaborer un système d'information Schengen de deuxième génération se voulant clairement distinct du SIS actuel.
A l'issue du lancement d'une procédure d'appel d'offres initiée par la Commission européenne, le marché pour le développement du futur SIS II a été emporté par le consortium franco-belge HP/STERIA. La phase 2 dite de développement du système vient seulement de débuter 20 ( * ) .
La Commission s'est fixé pour objectif le lancement du SIS II en mars 2007. Ambitieuse, cette échéance ne pourra sans doute pas être tenue selon les informations recueillies par votre rapporteur.
En dépit ou à cause de ces retards techniques, la Commission a souhaité présenter trois textes refondant les bases juridiques du SIS afin de les adapter au futur SIS II. A cet égard, votre rapporteur s'étonne que la phase technique ait été lancée avant la phase juridique qui doit définir ce que le SIS II peut faire ou pas.
A. DES BASES JURIDIQUES NOUVELLES
1. Le SIS II : un outil transpilier
L'acquis Schengen ayant été intégré dans l'Union européenne et partiellement communautarisé, la Commission propose de remplacer l'actuelle base juridique, la CAAS ainsi que plusieurs décisions du comité exécutif Schengen pour l'essentiel, par trois instruments de droit communautaire ou européen classique.
Cette entreprise de normalisation des bases juridiques de l'acquis Schengen connaît d'autres précédents comme la proposition de règlement du Conseil établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes 21 ( * ) ou le projet de décision du Conseil concernant l'amélioration de la coopération policière entre les Etats membres, en particulier aux frontières intérieures et modifiant la convention d'application de l'accord de Schengen 22 ( * ) .
Comme il a été vu, faute d'accord des Etats membres, il avait été décidé que les articles 92 à 119 de la CAAS relatifs au SIS seraient rattachés au troisième pilier de l'Union européenne. Toutefois, le protocole n° 2 du traité d'Amsterdam précité prévoit dans son article 5, paragraphe 1, que toute nouvelle proposition fondée sur l'acquis de Schengen doit être fondée sur les bases juridiques appropriées.
S'appuyant sur cette disposition du protocole, la Commission a déposé simultanément une proposition de règlement et une proposition de décision, toutes deux relatives à l'établissement, au fonctionnement et à l'utilisation du SIS II.
De nombreux articles de ces deux textes sont rigoureusement identiques. Il s'agit en particulier des articles définissant l'architecture du SIS II. Les principales différences portent sur la nature des données dont chacun de ces textes prévoit l'inscription au SIS II (articles 95 à 100 de la CAAS).
La proposition de règlement est fondée sur le premier pilier communautaire et plus particulièrement sur les articles 62 et 66 du traité instituant la communauté européenne qui fonde l'ensemble de la politique d'asile, de visa, d'immigration et de contrôles aux frontières extérieures de l'Union européenne. Elle définit en particulier les catégories de personnes pouvant être signalées aux fins de non admission (article 96 de la CAAS en vigueur). Ces signalements servent notamment à rejeter une demande de visa ou à refuser l'entrée d'un ressortissant d'un pays tiers à la frontière.
La proposition de décision est en revanche fondée sur les articles 30, 31 et 34 du traité sur l'Union européenne et relève donc du troisième pilier. Elle concerne l'introduction et la consultation des données utilisées aux fins de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (objets, personnes suspectées de la commission d'une infraction, mandat d'arrêt européen).
Bien qu'indissociables et présentés simultanément, ces deux textes doivent être adoptés selon des procédures différentes : unanimité du Conseil et simple consultation du Parlement européen pour la proposition de décision, majorité qualifiée et co-décision pour la proposition de règlement.
2. La gestion opérationnelle confiée à la Commission
L'architecture générale du système en étoile serait conservée. Toutefois, chaque Etat membre aurait le choix de créer ou non une base nationale N-SIS dupliquant les données du C-SIS. A défaut d'une telle base, les utilisateurs du SIS interrogeraient directement le système central et non la copie nationale comme dans le système actuel. Le C-SIS ne serait plus un système central mais un système centralisé.
En revanche, le mode de gestion du SIS II serait profondément différent. A l'heure actuelle, la gestion technique du système central situé à Strasbourg est assurée par la France pour le compte des autres Etats membres. Elle assume une simple fonction de support technique. Chaque Etat membre reste seul maître des données qu'il a introduites dans le SIS 23 ( * ) .
Votre rapporteur a pu visiter le Centre informatique Schengen à Strasbourg. La France a offert le bâtiment et prend à sa charge la sécurité (personnels, matériels) et une partie du fonctionnement. Elle fait également l'avance des fonds pour les investissements, les frais de personnels et de maintenance informatiques. Les Etats membres remboursent en fonction d'une clef de répartition leur quote-part.
En revanche, toutes les décisions concernant le SIS lui-même (nouvelles fonctionnalités, cahier des charges...) sont prises au niveau du Conseil (groupe de l'acquis Schengen principalement). La France n'agit jamais de sa propre initiative. Le SIS est par ailleurs soumis au contrôle de l'Autorité de contrôle commune, l'équivalent de la CNIL au niveau européen.
Cette mission de bons offices d'un seul pays est un cas unique dans le cadre de l'Union européenne. Cette originalité est une survivance des débuts de Schengen, lorsque son fonctionnement était strictement intergouvernemental et réunissait un petit nombre de pays.
Les propositions de la Commission remettent en cause ce mode de fonctionnement.
La gestion opérationnelle et quotidienne du système ne serait plus confiée à la France mais à la Commission directement. Selon une logique proche, les coûts liés à l'exploitation et à la maintenance du SIS II seraient pris en charge par le budget de l'Union européenne 24 ( * ) . La Commission évoque la possibilité qu'à l'issue d'une période transitoire la gestion du SIS II soit confiée à une agence.
Cette proposition de la Commission de prendre en charge la gestion du SIS II est la conséquence de la normalisation des bases juridiques de ce système et de sa communautarisation partielle. Cette scorie de l'époque où Schengen était une construction purement intergouvernementale est d'ailleurs mal perçue par certains Etats membres qui y voient la marque d'une influence française trop forte sur le SIS.
* 18 Règlement (CE) n° 1160/2005.
* 19 Le SIS a évolué à plusieurs reprises depuis sa conception au début des années 1990 au fil des élargissements successifs et de son perfectionnement.
* 20 Lancée en septembre 2004 et devant s'achever normalement en juillet 2005, la phase 1 a pris plusieurs mois de retard en raison d'un contentieux survenu lors de l'appel d'offres entre le consortium désigné et l'entreprise CAP GEMINI et de différends entre la Commission et plusieurs Etats membres sur les choix techniques opérés.
* 21 Voir le rapport n° 170 (2004-2005) de notre collègue Jean-Patrick Courtois relatif à ce projet de code communautaire.
* 22 Voir la proposition de résolution n° 83 (2005-2006) de notre collègue Robert Del Picchia ainsi que le rapport n° 173 (2005-2006) de notre collègue Pierre Fauchon sur cette proposition de résolution.
* 23 Articles 102 et 106 de la CAAS.
* 24 Les coûts liés au développement du SIS II par la Commission et engagés depuis 2001 reposent déjà sur le budget de l'Union européenne.