B. L'ÉVOLUTION NÉCESSAIRE DU SIS
1. Un cadre juridique et politique ancien
Le SIS est le produit de la Convention Schengen qui fut conclue dans un cadre intergouvernemental à une époque où l'Union européenne n'existait pas encore et où l'Europe ne s'occupait pratiquement pas de coopération policière et judiciaire.
L'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne et sa partielle communautarisation au sein du premier pilier par le traité d'Amsterdam 13 ( * ) n'ont pas permis de lever toutes les ambiguïtés des bases juridiques du SIS.
En effet, à l'occasion de cette intégration, il a été fait le choix de ventiler l'ensemble de l'acquis Schengen entre le premier pilier (titre IV du traité instituant la Communauté européenne relatif aux questions d'asile, de visas, de libre circulation et d'immigration) et le troisième pilier relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale (titre VI du traité sur l'Union européenne) 14 ( * ) .
Toutefois, concernant les dispositions de la CAAS relatives au SIS, un désaccord profond est apparu entre les Etats membres. Faute de parvenir à ventiler les dispositions relatives au SIS entre les deux piliers, il a été décidé que le SIS relèverait complètement du troisième pilier de l'Union européenne, et que par voie de conséquences les décisions le concernant continueraient à être prises à l'unanimité du Conseil.
Pourtant, par plusieurs aspects, le SIS est un instrument essentiel de la politique communautaire en matière de lutte contre l'immigration irrégulière et de délivrance des visas Schengen de court-séjour qui relève du premier pilier.
2. Le défi de l'élargissement et le besoin de nouvelles fonctionnalités
Les dix nouveaux Etats membres de l'Union européenne ne sont pas encore des membres à part entière de Schengen 15 ( * ) , en ce sens que les frontières avec ces Etats ne seront considérées comme des frontières intérieures de l'espace Schengen qu'après évaluation et décision du Conseil européen 16 ( * ) . Leurs sont applicables depuis le 1 er mai 2004 les seules dispositions relatives aux contrôles aux frontières extérieures.
L'objectif annoncé par la Commission européenne est d'intégrer complètement les nouveaux Etats membres dans l'espace Schengen dans le courant de l'année 2007. Pour y parvenir, une condition nécessaire est que le SIS soit étendu à ces Etats. Or, le SIS est actuellement configuré de manière à pouvoir raccorder dix-huit pays au plus.
En outre, l'approfondissement de la coopération policière et judiciaire, ainsi que la priorité accordée à la lutte contre l'immigration clandestine requièrent de perfectionner le SIS afin qu'il offre de nouvelles fonctionnalités. Une amélioration majeure consisterait à intégrer au signalement des personnes la photographie et les empreintes digitales.
Enfin, la Commission européenne envisage de développer des synergies techniques entre le système d'information Schengen et les autres bases de données existantes au niveau européen, comme la base de données sur les empreintes digitales des demandeurs d'asile (EURODAC) ou encore le futur système d'information sur les visas (VIS).
Dans le même ordre d'idée, il convient de souligner la signature de la convention dite « Schengen III » le 27 mai 2005. Sept Etats membres 17 ( * ) ont en effet signé à Prüm un traité relatif à l'approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale. Cet accord, qui a vocation à être intégré dans le cadre juridique de l'Union européenne après son évaluation, prévoit notamment la possibilité de consulter entre points de contact nationaux les empreintes génétiques et digitales indexés dans les fichiers de police judiciaire des parties contractantes. L'accord précise que les échanges ne se feraient que sur les empreintes elles-mêmes identifiées par une référence, et que ce n'est qu'en cas d'interrogation positive que pourraient être échangées des données permettant l'identification de la personne. Il ne peut être exclu que le SIS serve de plateforme à ces applications.
Pour toutes ces raisons, le Conseil a décidé le développement d'un SIS de deuxième génération.
* 13 Voir le protocole n°2 du traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997 annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la communauté européenne et intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.
* 14 Voir la décision du Conseil du 20 mai 1999 déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen (1999/436/CE).
* 15 Le traité d'Amsterdam prévoit que les nouveaux Etats membres appartiennent obligatoirement à l'espace Schengen.
* 16 Pour que les contrôles aux frontières intérieures soient levés, il ne suffit pas d'adhérer à la CAAS. L'Etat membre doit démontrer, après évaluation, qu'il a la capacité technique d'appliquer toutes les dispositions. C'est ainsi que l'Italie n'a pu intégrer l'espace Schengen qu'en 1997, sept ans après avoir signé la CAAS. Le raccordement au SIS est une condition nécessaire mais pas suffisante.
* 17 La Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et l'Autriche.