Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité sanitaire

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

A. PROGRAMME 228 : VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES

1. Les principales caractéristiques du programme

a) Les orientations stratégiques du programme

Le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » poursuit cinq finalités principales :

- disposer de systèmes réactifs de veille, de surveillance, d'alerte et d'expertise sur les risques et les dangers menaçant la santé de la population ;

- améliorer l'état des connaissances sur les risques et les dangers et sur les moyens d'y faire face ;

- améliorer la maîtrise des risques sanitaires ;

- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles et à gérer les crises pouvant menacer la santé ;

- développer une culture partagée du risque sanitaire.

Ce programme se décline en quatre actions, dont l'une, celle relative à la veille, la surveillance, l'expertise et l'alerte, concentre près de la moitié des moyens dévolus au programme .

Présentation, par action, des crédits demandés pour 2006

(en euros)

			Justification au premier euro
Actions - intitulés	CP demandés en 2006	% du total des crédits	Dépenses de fonctionnement	Dépenses d'intervention	Dépenses d'investissement	Total
01. Veille, surveillance, expertise et alerte	51.576.140	49,63	48.499.295	3.076.845	0	51.576.140
02. Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises	7.879.296	7,66	6.495.957	1.383.339	0	7.879.296
03. Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs	32.050.642	31	21.105.385	10.945.257	0	32.050.642
04. Information et formation	12.133.422	11,71	10.124.420	2.009.002	0	12.133.422
Total	103.639.500	100	86.225.057	17.414.443	0	103.639.500

Ainsi que l'a souligné votre rapporteure spéciale précédemment, il convient également de prendre en compte les crédits de personnel inscrits sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » qui s'élèvent, pour 2006, à plus de 187 millions d'euros .

En outre, le programme « Veille et sécurité sanitaires » est structuré autour d'un budget opérationnel de programme (BOP) d'administration centrale intégrant les subventions aux opérateurs principaux et des 26 BOP régionaux pour le niveau déconcentré (22 BOP métropolitains, 3 BOP pour la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane, et 1 BOP pour la Réunion).

Enfin, au niveau national, sept opérateurs visent à doter le champ de la veille et de la sécurité sanitaires d'une expertise plus indépendante ainsi que de moyens accrus d'inspection et de contrôle (pour ceux possédant cette compétence). Il s'agit de l'Institut national de veille sanitaire (InVS), de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), de l'Agence de biomédecine (ABM), de l'Etablissement français du sang (EFS), sans oublier l'Institut National de Transfusion Sanguine (INTS). Le rattachement de ces trois derniers opérateurs à ce programme est directement lié au caractère sensible de la transfusion sanguine.

Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs en 2005 et 2006
(en euros)

	LFI 2005	PLF 2006
Subventions pour charges de service public	AE CP 80.822.150 80.822.150	AE CP 77.173.260 77.173.260
Transferts ou dotations	12.150.000 12.150.000	4.511.666 4.511.666
Total	92.972.150 92.972.150	81.684.926 81.684.926

*

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, le directeur général de la santé, responsable de ce programme, a insisté sur les deux principales priorités pour 2006 du programme « Veille et sécurité sanitaires », à savoir la lutte contre la pandémie grippale d'origine aviaire et la montée en puissance de deux des opérateurs du programme l'Agence de biomédecine et l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé .

b) Une confusion dans la définition des actions préjudiciable à l'appréhension du programme « Veille et sécurité sanitaires »

Votre rapporteure spéciale estime que la définition des actions du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » devra faire l'objet d'une amélioration .

S'agissant de l'action n° 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » , qui représente près de la moitié des crédits du programme pour 2006, votre rapporteure spéciale note que la définition des finalités propres de l'action qui figure dans le bleu est particulièrement confuse et ne permet pas de distinguer ce qui relève spécifiquement de la veille, de la surveillance, de l'expertise ou de l'alerte. Ainsi, si la plupart des agences sanitaires intervenant dans le champ de cette action, ont une spécialité propre, leurs compétences recouvrent toutes des actions liées à la veille, à la surveillance, à l'expertise et à l'alerte.

En outre, les sources d'information permettant l'exercice de ces missions de veille, de surveillance, d'expertise et d'alerte sont multiples et multiformes. Or, la définition de l'action n° 1 ne permet pas de rationaliser le circuit de l'information qui revêt pourtant une importance cruciale en cas de survenance d'une crise sanitaire, du point de vue notamment de la distinction entre la notion de signalement ou d'alerte et celle de simple information.

Votre rapporteure spéciale estime qu'un effort supplémentaire doit être réalisé s'agissant de la construction des circuits d'information intervenant dans la mise en oeuvre de l'action n° 1 et qu'une hiérarchisation de ces informations devra être recherchée .

S'agissant de l'action n° 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » , qui ne représente que 8 % des crédits du programme pour 2006, votre rapporteure spéciale note que la procédure de préparation des plans de réponse aux urgences et situations exceptionnelles n'est pas compréhensible et que la délimitation de ce qui relève de la compétence administrative et de ce qui relève de la compétence politique devra être précisée.

S'agissant de l'action n° 3 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » , votre rapporteure spéciale considère que la description qui en figure dans le bleu est particulièrement jargonnante puisque ce dernier précise qu'elle vise notamment à « préconiser, conseiller, mettre en place des solutions concrètes et susciter des actions des acteurs dont l'activité est susceptible d'avoir un impact sanitaire direct sur la population ». Ce jargon conduit votre rapporteure spéciale à s'interroger sur la pertinence de cette action.

Toujours à propos de l'action n° 3, votre rapporteure spéciale considère également qu'une clarification des procédures d'inspection, de contrôle et d'enquêtes relatives au respect des règles et recommandations mises en oeuvre dans le domaine de la sécurité sanitaire est nécessaire, au regard notamment des compétences des services d'inspection et de contrôle des autres ministères intervenant également dans le domaine de la sécurité sanitaire.

Enfin, s'agissant de l'action n° 4 « Information et formation » , votre rapporteure spéciale constate que la définition de cette action recouvre l'élaboration et la diffusion des informations, deux notions indissociables de la gestion du risque, ainsi que la réponse aux questions du public en cas de crise. Dès lors, votre rapporteure spéciale se pose la question de la justification de l'existence de cette action au regard des objectifs déjà assignés à l'action n° 2 .

2. Une justification au premier euro particulièrement lacunaire

Ainsi que le précise le bleu budgétaire, les crédits inscrits par la loi de finances sur ce programme sont essentiellement orientés vers le financement des agences sanitaires . Sur les 103,6 millions d'euros demandés sur ce programme pour 2006, 81,7 millions d'euros correspondent aux subventions à ces opérateurs.

Ce programme sert également à la préparation de plans de lutte contre des actions bio-terroristes et de plans visant à faire face à des situations sanitaires exceptionnelles. En particulier, l'essentiel des achats de produits prévus pour faire face à une pandémie grippale s'opèrent sur ce programme. Les montants en jeu, aujourd'hui essentiellement financés grâce au concours de l'assurance maladie, représentent des sommes équivalentes voire supérieures aux sommes inscrites en loi de finances .

L'enveloppe fonds de concours rattachée à ce programme s'élève à 183,16 millions d'euros. Cette enveloppe est répartie respectivement sur les actions n° ^s 02 et 03 du programme, de la manière suivante :

- 177,66 millions d'euros au titre du fonds de concours « Achat, stockage et livraison de traitement pour les pathologies résultant d'actes terroristes ou de menaces sanitaires graves » ;

- 5,5 millions d'euros au titre du fonds de concours «  Qualité des eaux non minérales destinées à la consommation humaine - Frais de prélèvement et d'analyse d'échantillons d'eau ».

a) Les insuffisances de la justification au premier euro

De manière générale, votre rapporteure spéciale constate le caractère particulièrement insuffisant de la justification des crédits par action .

Sans évoquer ici les enjeux liés aux opérateurs du programme qui seront soulignés ensuite, votre rapporteure spéciale note que, pour chaque action, la justification des éléments de la dépense par nature ne permet pas d'identifier avec précision les crédits destinés au financement des dispositifs listés dans le bleu.

Ainsi s'agissant de l'action n° 1 « Veille, suveillance, expertise et alerte » la justification au premier euro des dépenses de fonctionnement courant de l'action mentionne un montant de l'ordre de 1,4 million d'euros en AE et CP et se contente de lister les dispositifs prioritaires qui seront financés par ces crédits, à savoir notamment, l'évaluation des nouvelles méthodes de détection des agents contaminants de l'eau, la modernisation de la banque de données sur les produits chimiques, l'expertise et l'appui technique pour la gestion des risques chimiques et physiques, l'expertise sur les effets sanitaires des fibres minérales artificielles, les études sur l'exposition des populations aux pesticides et une enquête de prévalence du saturnisme infantile.

Votre rapporteure spéciale souhaite qu'à l'avenir la justification de ces dépenses permette d'identifier avec précision les crédits affectés à chacun de ces dispositifs.

De même, s'agissant de l'action n° 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » , votre rapporteure spéciale regrette que la justification au premier euro des crédits de cette action ne permette en aucune façon d'identifier les crédits qui seront consacrés à la gestion d'une éventuelle pandémie humaine de grippe aviaire, ce qui est particulièrement étonnant s'agissant d'une des priorités affirmées de ce programme .

Interrogée sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de la santé, responsable du programme, a reconnu que la justification au premier euro était insuffisante et s'est engagé à lui transmettre un document plus détaillé, qu'il n'a finalement pas été possible d'obtenir.

b) Les enjeux liés aux opérateurs du programme

Les lacunes de la justification au premier euro relèvent également du fait que les crédits demandés sont essentiellement orientés vers le financement des agences sanitaires : sur les 103,6 millions d'euros de crédits de paiement demandés pour 2006, 81,7 millions d'euros correspondent aux subventions pour charges de service public à ces opérateurs.

En effet, la justification au premier euro de chaque action du programme « Veille et sécurité sanitaires » se contente de mentionner, s'agissant des dépenses de fonctionnement, le montant des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs. Cette présentation donne le sentiment d'un versement de crédits « incompressibles » aux opérateurs, d'autant plus que les budgets des opérateurs de programme ne sont, ainsi que votre rapporteure spéciale l'a déjà souligné, pas soumis aux principes de la LOLF .

De même, les informations relatives aux principaux opérateurs de ce programme contenues dans le bleu paraissent insuffisantes pour juger de la performance de ces établissements . Certains des opérateurs ne font d'ailleurs l'objet d'aucun élément précis concernant leur budget prévisionnel ou la consolidation de leurs emplois : c'est le cas de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET) dont la fiche se situe dans le programme « Prévention des pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable », ainsi que de l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS) qui est pourtant exclusivement rattaché au programme « Veille et sécurité sanitaires ».

Dès lors, la consolidation des emplois du programme, comprenant les emplois équivalents temps plein (ETPT) rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère, est peu lisible dans la mesure où elle n'inclut pas les emplois des deux opérateurs précités, ni celle de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) qui figure quant à elle dans le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la même mission « Sécurité sanitaire ».

Consolidation des emplois par opérateur

	AFSSAPS	InVS	EFG - ABM	AFSSA	AFSSET	EFS	INTS	Total
ETPT rémunérés par l'opérateur	948,7	397	160	-	-	6.894	-	8.399,7
Autres ETPT en fonction dans l'opérateur	-	-	33	-	-	1.244	-	1.277
Total	948,7	397	193	-	-	8.138	-	9.676,7

Source : PAP 2006

Le nombre d'emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère, mentionné par le bleu de la mission « Sécurité sanitaire » s'élève, pour 2006, à 8.503 emplois.

Il faut toutefois souligner que ce chiffre ne correspond pas au total des ETPT rémunérés par les différents opérateurs figurant dans les différentes fiches de présentation des principaux opérateurs qui s'élève, pour 2006, à 8.399,7, soit un différentiel de 103,3 emplois avec le chiffre figurant dans la présentation générale de la consolidation des emplois des opérateurs.

Enfin, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, les opérateurs de ce programme devront, dans leur grande majorité, faire l'objet de la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens avec l'Etat. Votre rapporteure spéciale estime que ces contrats devraient contenir des objectifs et indicateurs de performance sur lesquels votre rapporteure spéciale souhaite pouvoir obtenir des informations supplémentaires, au-delà des orientations stratégiques assignées aux opérateurs figurant déjà dans le bleu.

3. Des objectifs et des indicateurs qui mériteront d'être affinés

Votre rapporteure spéciale constate, avec satisfaction, que certaines des remarques formulées par votre commission des finances, au début de l'année 2005 ^{4 ( * )} , sur les objectifs et indicateurs du programme « Veille et sécurité sanitaires » présentés dans l'avant-projet annuel de performance ont été suivies. Ainsi certains des indicateurs décriés à l'époque, notamment en raison de leur caractère d'indicateur d'activité, ont été supprimés.

En outre, deux nouveaux objectifs ont été créés, l'un, l'objectif n° 7 « Améliorer le traitement de la délivrance des autorisations », spécifique à l'AFSSAPS, l'autre, l'objectif n° 8 « Accroître le nombre de greffes », spécifique à l'Etablissement français des greffes (EFG). Votre rapporteure spéciale considère que la création de ces objectifs spécifiques à deux opérateurs constitue une avancée. Des efforts supplémentaires devront être poursuivis en ce sens afin que chaque agence sanitaire dispose d'objectifs et d'indicateurs permettant d'en mesurer la performance .

Un effort de clarification de la formulation des objectifs et indicateurs a été réalisé, ce dont votre rapporteure spéciale se félicite. Toutefois, certains des objectifs et indicateurs critiqués par votre commission des finances, pour leur manque de clarté ou de pertinence, demeurent dans le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances. Il s'agit notamment :

- de l'objectif n° 5 « Améliorer les performances des dispositifs de surveillance des effets des produits, des technologies et des pratiques après exposition », dont le libellé manque de clarté ;

- des indicateurs de l'objectif n° 3 « Améliorer le niveau d'information des professionnels et du public sur la gestion des risques » qui n'apparaissent pas pertinents dans la mesure où ils ne sont pas tournés vers la performance et ne donnent qu'une information statistique.

Votre rapporteure spéciale rappelle toutefois que la définition des objectifs et indicateurs du programme ont vocation à évoluer et qu'il convient de ne pas porter un jugement définitif dès la première année d'application de la LOLF .

Principales observations et questions de votre rapporteure spéciale sur le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires »

1) Il convient de poursuivre la réflexion sur la définition des actions du programme : en effet, il est apparu à votre rapporteure spéciale, d'une part, que les finalités de certaines des actions du programme se recoupent entre elles , c'est le cas notamment de l'action n° 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » et de l'action n° 4 « Information et formation », d'autre part, que la définition des finalités d'autres actions est particulièrement vague et manque de clarté , c'est le cas notamment de l'action n° 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » et de l'action n° 3 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » ;

2) La justification au premier euro de ce programme est particulièrement lacunaire ;

3) Les subventions pour charges de service public versés aux opérateurs représentent près de 80 % des crédits de paiement du programme, or, l'information figurant dans le bleu relative à ces opérateurs est insuffisante pour juger de la performance de leur action ;

4) La consolidation des emplois par opérateurs mentionne un nombre d'emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) rémunérés par les opérateurs, hors plafond d'emplois du ministère, de 8.503 emplois pour 2006. Il faut toutefois souligner que ce chiffre ne correspond pas au total des ETPT rémunérés par les différents opérateurs figurant dans les différentes fiches de présentation des principaux opérateurs qui s'élève, pour 2006, à 8.399,7, soit un différentiel de 103,3 emplois avec le chiffre figurant dans la présentation générale de la consolidation des emplois des opérateurs : quelle est la raison de ce différentiel ?

5) Votre rapporteure spéciale a noté avec satisfaction la création de deux nouveaux objectifs au sein du programme , par rapport à ceux qui figuraient dans l'avant-projet annuel de performance commenté au début de l'année 2005 par votre commission des finances. Ces deux objectifs sont relatifs à deux opérateurs du programme : l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) et l'Etablissement français des greffes (EFG). Toutefois, il conviendra, à l'avenir, de produire des objectifs permettant de juger de la performance de chaque opérateur associé à la mise en oeuvre de ce programme ;

6) La formulation de l'objectif n° 5 « Améliorer les performances des dispositifs de surveillance des effets des produits, des technologies et des pratiques après exposition » manque de clarté ;

7) De manière générale, la réflexion sur les indicateurs doit être poursuivie, certains d'entre eux ne permettant pas d'apprécier la performance des actions conduites par le ministère de la santé et des solidarités dans le cadre de ce programme.

* ⁴ Rapport d'information n° 220 (2004-2005) intitulé « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance », présenté par M. Jean Arthuis, président.