Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité sanitaire

B. PROGRAMME 206 : SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION

1. Les principales caractéristiques du programme

a) Les orientations stratégiques du programme

Le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » vise à contribuer à l'amélioration de la qualité sanitaire des productions agricoles et de la santé des consommateurs .

Auditionnée par votre rapporteure spéciale, la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de ce programme, a indiqué que les quatre priorités du programme 206 pour 2006 étaient les suivantes :

- la protection des végétaux , avec des crédits en hausse de 11 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 : cette protection des végétaux consiste dans la surveillance biologique du territoire, le contrôle de la production des végétaux et des produits phytosanitaires. Il faut noter, à cet égard, que l'année 2006 sera marquée par la mise en place de l'Agence nationale des intrants végétaux (ANIV) au sein de l'AFSSA, dans le cadre du vote de la loi d'orientation agricole, actuellement en discussion devant le Parlement ;

- la lutte contre les maladies animales , avec des crédits en hausse de 9,5 % par rapport à 2005 : il s'agit d'améliorer la maîtrise sanitaire des maladies animales classiques, d'accroître la vigilance des services d'inspection et de contrôle s'agissant des maladies animales « exotiques » et de renforcer le contrôle de l'utilisation du médicament vétérinaire ;

- la sécurité sanitaire des aliments : cette priorité consiste dans le contrôle des abattoirs et dans l'accompagnement des efforts des producteurs, des transformateurs ainsi que ceux de la distribution et de la restauration collective pour la maîtrise des risques sanitaires ;

- l'élimination des farines et des coproduits animaux .

Le programme est piloté au niveau central par la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. S'agissant d'actions revêtant un caractère régalien, les acteurs en sont les unités de la direction générale de l'alimentation et, au niveau local, sous l'autorité des préfets, les directions départementales des services vétérinaires (DDSV) qui mettent en oeuvre les actions relatives à l'hygiène et à la sécurité des denrées animales ainsi qu'à la santé et à la protection des animaux, et les directions régionales de l'agriculture et de la forêt, services régionaux de la protection des végétaux (DRAF - SRPV) s'agissant des actions relevant de la défense sanitaires des végétaux et produits végétaux.

Le programme se décline en sept actions d'inégale importance. A cet égard, il convient de souligner l'importance de l'action « support » du programme, l'action n° 6 intitulée « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation », ainsi que le poids équivalent en crédits de paiement, des deux actions relative à la sécurité sanitaire animale, l'action n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » et l'action n° 5 « Elimination des farines et coproduits animaux ».

Répartition des crédits par action pour 2006

(en milliers d'euros)

Actions - intitulés	CP 2006	%	Dépenses de fonction-nement	Dépenses d'interven-tion	Dépenses d'investis-sement	Total
01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la protection végétale	17.510	3,2	13.930	2.730	850	17.510
02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux	99.715	18,5	77.496	22.159	60	99.715
03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires	19.639	3,65	10.169	9.470	-	19.639
04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires	47.298	8,8	47.298	-	-	47.298
05 - Elimination des farines et produits animaux	99.000	18,4	-	99.000	0	99.000
06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation	255.231	47,45	15.596	-	950	16.546
07 - Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable	0	0	-	-	-	-
Total	538.393	100,0	164.409	133.359	1.860	299.628

Source : PAP 2006

Enfin, il faut noter que le programme comporte des moyens alloués à un unique opérateur : l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) chargée de conduire l'évaluation du risque sanitaire et d'apporter un appui scientifique et technique et techniques (notamment au travers d'un réseau de laboratoires nationaux) pour la définition des mesures de gestion du risque. Pour 2006, la subvention pour charge de service public versée à l'AFSSA sur les crédits de l'action n° 4 s'élève à 42,75 millions d'euros .

A cet égard votre rapporteure spéciale note que la fiche opérateur contenue dans le bleu comporte des erreurs de chiffrage puisque le financement de l'Etat à l'AFSSA pour 2006 ne correspond pas au chiffre figurant dans la justification au premier euro . D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale il s'agirait d'une simple erreur de saisie. Votre rapporteure spéciale souhaite qu'à l'avenir ce genre d'erreur, biaisant la vision d'ensemble de la représentation nationale, ne se reproduise plus.

b) La réflexion issue de l'analyse du découpage du programme en actions

Votre rapporteure spéciale souhaite formuler plusieurs remarques s'agissant du découpage du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » en sept actions.

L'action n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » se voit rattacher les crédits d'un fonds de concours d'origine communautaire qui s'élèvent à 33 millions d'euros pour 2006. Ce fonds de concours correspond à la prise en charge par l'Union européenne du remboursement des tests réalisés dans le cadre de la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).

Si votre rapporteure spéciale se félicite de la transparence accrue des crédits de fonds de concours permise par la mise en oeuvre de la LOLF, elle regrette que le projet annuel de performance ne permette pas, dans le cadre de la justification au premier euro, d'identifier les crédits rattachés au programme par le biais de ce fonds de concours .

L'action n° 5 « Elimination des farines et des coproduits animaux » présente une particularité : celle d'un écart de près de 300 millions d'euros entre les autorisations d'engagement demandées pour 2006, qui s'élèvent à 406,4 millions d'euros, et les crédits de paiement demandés pour 2006 qui s'élèvent à 99 millions d'euros . Cet écart s'explique par le fait que les autorisations d'engagement correspondent aux obligations issues de la signature d'un marché public sur trois ans relatif à l'élimination des farines et des coproduits animaux.

En effet, dans le cadre de la réforme du service public de l'équarrissage, caractérisée, depuis le 1 ^er ctobre 2005, par la libéralisation de l'élimination des déchets d'abattoirs, le principe d'une participation directe des éleveurs à la destruction des cadavres et coproduits animaux a été retenu. Le marché public signé par le ministère de l'agriculture et de la pêche sera inauguré début 2006, pour trois ans. La dépense liée à ce marché public devrait s'élever à 140 millions d'euros sur trois ans et permettre la collecte des cadavres, leur enlèvement, leur transformation en farines et l'incinération de ces farines.

Echéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »

(en euros)

	Autorisations d'engagement demandées pour 2006 et engagement antérieurs	Crédits de paiement
		Demandés pour 2006	A ouvrir après 2006
Incidence des autorisations d'engagement demandées pour 2006	837.280.265	379.646.366	457.633.899
Incidence des autorisations de programme engagées avant 2006 (estimation)	189.226.000	158.666.246	30.559.754
Total sur le programme	1.026.506.265	538.312.612	488.193.653

Source : PAP 2006

Enfin, votre rapporteure spéciale note que l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable ^{5 ( * )} » n'est pas dotée pour 2006 tout en étant maintenue dans le projet annuel de performance.

D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, cette action figure dans le projet annuel de performance car, dans le cadre de l'élaboration du rapport annuel de performance, elle devrait être dotée et permettre d'identifier les crédits « déversés » au ministère de l'écologie et du développement durable.

Votre rapporteure spéciale constate toutefois qu'il est, à l'heure actuelle, impossible d'avoir une visibilité exacte de la répartition des crédits de soutien entre les différentes actions du programme .

c) Un schéma de déversement analytique particulièrement complexe

Les effectifs inscrits à ce programme sont quasiment stables par rapport à 2005 et s'établissent à 5.218 ETPT. Ces ETPT sont intégralement imputés sur l'action n° 6 de ce programme qui regroupe l'ensemble des personnels des directions départementales des services vétérinaires. Le montant correspondant des crédits demandés pour 2006, y compris les charges sociales, s'élèvent à 238,7 millions d'euros.

Au terme d'un schéma de déversement analytique particulièrement complexe , il faut noter que :

- au sein du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », les actions intègrent l'ensemble des dépenses de personnel, fonctionnement et intervention liées à la l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de qualité et de sécurité sanitaires, par le biais de la redistribution de ces crédits par l'action « support » du programme qui est l'action n° 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » qui regroupe les crédits de personnel et de fonctionnement des DDSV ainsi que les crédits de la direction générale de l'alimentation relatifs aux actions de communication ;

- l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable » du programme 206 est imputée pour 90 % au programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable » et pour 10 % au programme « Gestion des milieux et biodviersité ». Pour 2006, il faut noter que le transfert au ministère de l'écologie et du développement durable en comptabilité analytique s'élève à 10,575 millions d'euros pour les 222 ETPT du ministère de l'agriculture et de la pêche (origine programme 206) et à 2,016 millions d'euros pour les 38 ETPT du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) qui sont versés en gestion sur le programme 206 puis reversés en comptabilité analytique au MEDD ;

- enfin, le programme 206 bénéficie également de crédits en provenance de deux programmes distincts de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », d'une part le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » qui regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), d'autre part le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » qui regroupe les moyens de l'administration centrale, les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt et les moyens communs.

Votre rapporteure spéciale considère que les transferts de dépenses de personnel d'un programme à l'autre et d'une mission à l'autre nuit gravement à la lisibilité du programme « Qualité et sécurité sanitaires de l'alimentation » de même que les modalités de rapprochement et de ventilation des dépenses de fonctions de soutien dans les différentes actions du programme 206, dont la description dans le projet annuel de performance est particulièrement complexe.

Votre rapporteure spéciale souhaite qu'à l'avenir, un effort particulier soit entrepris pour associer à chaque action du programme 206 les moyens de personnel et de fonctionnement dont elle a besoin .

Ventilation des crédits de soutien

(en euros)

Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes	-82.906.349
Programme "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable" (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)	-5.975.296
Programme "Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture" (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)	-89.523.271
Programme "Prévention des risques et lutte cotnre les pollutions " (Mission Ecologie et développement durable)	+11.332.997
Programme "Gestion des milieux et biodiversité" (Mission Ecologie et développement durable)	+1.259.221

Source : PAP 2006

2. Un effort particulier a été porté à la justification au premier euro des dépenses du programme

a) Une justification au premier euro révélatrice de possibles difficultés de gestion en cas de survenance d'une épizootie d'influenza aviaire

Votre rapporteure spéciale se félicite de l'effort réalisé s'agissant de la justification au premier euro des dépenses de chaque action.

En effet, un chiffrage très précis du financement des dispositifs présentés pour chaque action a été effectué permettant pleinement à la représentation nationale d'exercer son contrôle de la dépense publique .

Cette justification au premier euro a d'ailleurs permis à votre rapporteure spéciale de se rendre compte que les crédits prévus, pour 2006, au sein des actions n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » et n° 3 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux données animales » seraient insuffisants dans le cas de la survenance d'une épizootie de type « influenza aviaire ».

En effet, s'agissant de l'action n° 2 , la justification au premier euro des crédits consacrés à la lutte contre l'influenza aviaire fait apparaître la répartition suivante.

Répartition des crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2006

(en euros)

Dépenses de fonctionnement	1.074.470
Gestion des maladies de la filière avicole
Surveillance de l'influenza aviaire (analyses, enquêtes vétérinaires)	474.470
Frais d'abattage d'animaux infectés par l'influenza aviaire (destruction de 2 foyers)	350.000
Plans d'urgence de lutte contre les épizooties
Mise en oeuvre d'un plan d'euthanasie des volailles dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire	250.000
Dépenses d'intervention	85.000
Gestion des maladies de la filière avicole
Indemnités aux éleveurs dont les volailles sont séquestrées lors d'une suspicion d'influenza aviaire (5 élevages)	45.000
Identification des animaux
Subventions aux établissements départementaux de l'élevage pour recenser et immatriculer les élevages avicoles	40.000
Total	1.159.470

Ainsi, d'après les calculs de votre rapporteure spéciale, les crédits consacrés à la lutte contre la grippe aviaire dans le cadre du programme 206 de la mission « Sécurité sanitaire » s'élèvent à un peu plus de 1 million d'euros pour 2006 .

En outre, les projections sur lesquelles se sont appuyés les services du ministère de l'agriculture et de la pêche font apparaître que les crédits demandés en vue des frais d'abattage d'animaux infectés sont basés sur une hypothèse de destruction de deux foyers et que les crédits demandés en vue des indemnités aux éleveurs sont basés sur une hypothèse d'indemnisation de cinq élevages .

De même, s'agissant de l'action n° 3, les crédits demandés pour les « contrôles à l'importation en provenance des pays tiers » en AE pour 2006 s'élèvent à 424.010 euros et sont basés sur une hypothèse de 2.500 analyses.

Interrogée sur ce point par votre rapporteure spéciale, la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable du programme, a reconnu que la préparation du budget du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire » n'avait pas tenu compte de l'éventualité de la survenance d'une épizootie d'influenza aviaire sur le territoire français, ni même en Europe .

D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale s'agissant du chiffrage relatif à la mise en oeuvre des actions du programme 206 en cas d'épizootie d'influenza aviaire, le coût moyen d'abattage d'animaux infectés pour un foyer serait plus important que celui qui figure actuellement dans le projet annuel de performance et qui s'élève à 175.000 euros. Ainsi, les calculs actuels font état d'une dépense estimée à 15 millions d'euros pour la partie prévention et à 15 millions d'euros pour la gestion d'une épizootie , cette hypothèse ne tenant toutefois pas compte d'une multiplication incontrôlée des foyers .

Dès lors, votre rapporteure spéciale estime qu'une attention particulière doit être portée au montant des crédits consacrés à la lutte contre une épizootie d'influenza aviaire. En outre, elle considère que, s'agissant d'une maladie d'origine animale, l'action des pouvoirs publics devrait être, dans la phase actuelle, prioritairement orientée vers la prévention du risque animal, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui dans la mesure où la gestion de cette crise, qui a pris une ampleur médiatique impressionnante voire disproportionnée, relève en premier lieu de la responsabilité du ministre de la santé et des solidarités . Le délégué interministériel à la lutte contre la grippe aviaire a, d'ailleurs, été nommé en la personne du directeur général de la santé.

Votre rapporteure spéciale souhaite que les services du ministère de l'agriculture et de la pêche reprennent rang dans la gestion de cette crise. C'est pourquoi elle vous proposera un amendement tendant à transférer des crédits du programme 228 « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » vers le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » .

b) Une lacune regrettable de la justification au premier euro

Malgré les efforts réalisés dans le projet annuel de performance s'agissant de la justification au premier euro des dépenses du programme 206, votre rapporteure spéciale se doit se souligner une lacune particulièrement regrettable s'agissant de la justification des dépenses de fonctionnement de l'action n° 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » .

En effet, les crédits demandés pour 2006 font état, au total, d'un montant de 255,23 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement.

Or la justification au premier euro ne mentionne des dépenses de fonctionnement qu'à hauteur de 15,6 millions d'euros en AE et en CP, et des dépenses de d'investissement à hauteur de 950.000 euros en AE et en CP, sans faire état des dépenses de personnel, imputées sur le titre 2, qui s'élèvent pourtant pour 2006 à plus de 238 millions d'euros et recouvrent les dépenses relatives au personnel vétérinaire.

Si cette dépense apparaît dans le projet annuel de performance au sein des tableaux de présentation des crédits du programme par titre et catégorie, votre rapporteure spéciale regrette que cette dépense n'ait pu être intégrée à la justification au premier euro.

3. Des objectifs et indicateurs ayant vocation à évoluer

Votre rapporteure spéciale note avec satisfaction que certaines des remarques formulées par votre commission des finances dans son rapport précité ont été entendues s'agissant de la définition des objectifs et indicateurs du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » .

Tout d'abord, le nombre d'objectifs du programme a été réduit de neuf à sept et la définition des objectifs a été rationalisée. En outre, de nombreux indicateurs qui avaient été qualifiés par votre commission des finances de non pertinents ou pouvant faire l'objet de difficultés d'interprétation ont été supprimés.

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche a, en effet, indiqué qu'un dialogue approfondi avec les services centraux et déconcentrés avait permis une mise en cohérence des objectifs du programme et avait permis une vision plus complète, moins cloisonnée des priorités du programme .

Toutefois, votre rapporteure spéciale souhaite formuler deux remarques :

- le seul objectif relatif à l'unique opérateur du programme, l'AFSSA, a disparu, ce dont on peut s'étonner ;

- certains indicateurs de moyen ou d'activité demeurent, ce qui n'est pas souhaitable.

Votre rapporteure spéciale rappelle que la définition des objectifs et indicateurs dans le cadre de la mise en oeuvre de a LOLF est évolutive et a vocation à être améliorée à moyen terme.

Principales observations et questions de votre rapporteure spéciale sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation »

1) La répartition par action des autorisations d'engagement demandées pour 2006 fait apparaître une concentration de près de 50 % des crédits du programme sur l'action n° 5 (principalement des dépenses d'intervention en faveur de l'élimination des farines et coproduits animaux) et de 30 % des crédits sur l'action n° 6 (dépenses de personnel liées à la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation) ;

2) L'action n° 5 « Elimination des farines et des coproduits animaux » présente une particularité : celle d'un écart de près de 300 millions d'euros entre les autorisations d'engagement demandées pour 2006 , qui s'élèvent à 406,4 millions d'euros, et les crédits de paiement demandés pour 2006 qui s'élèvent à 99 millions d'euros. Cet écart s'explique par le fait que les autorisations d'engagement correspondent aux obligations issues de la signature d'un marché public sur trois ans relatif à l'élimination des farines et des coproduits animaux ;

3) L'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable » n'est pas dotée pour 2006 tout en étant maintenue dans le projet annuel de performance ;

4) Le schéma de déversement analytique est particulièrement complexe et ne permet pas d'avoir une visibilité exacte de la répartition des crédits de soutien entre les différentes actions du programme . A l'avenir, un effort devra être réalisé afin d'associer à chaque action technique du programme les moyens de personnel et de fonctionnement dont elle a besoin ;

5) La comparaison entre la présentation des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme et la ventilation des crédits de soutien vers ou en provenance d'autres programmes, figurant dans le bleu, rend illisible l'analyse du transfert d'ETPT au ministère de l'écologie et du développement durable puisqu'elle fait apparaître un hiatus de l'ordre de 2 millions d'euros ;

6) Un effort notable a été réalisé s'agissant de la justification au premier euro des dépenses du programme, ce dont votre rapporteure spéciale se félicite ;

7) Toutefois la justification au premier euro de l'action n° 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » fait apparaître une différence de 238 millions d'euros entre les crédits de paiement demandés pour 2006 et les crédits faisant l'objet d'une justification au premier euro : cette différence de montant résulte du fait que les dépenses de personnel imputées sur cette seule action au sein du programme ne font pas l'objet d'une justification, ce qui est regrettable ;

8) La justification au premier euro particulièrement détaillée permet d'anticiper de possibles difficultés de gestion en cas de pandémie d'influenza aviaire ;

9) Dès lors, afin de tenir compte des impératifs de sécurité sanitaire liés à une éventuelle survenue de pandémie d'influenza aviaire et de faire face à une insuffisance de crédits du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », votre rapporteure spéciale vous propose de procéder à un redéploiement des crédits entre les deux programmes de la mission de 15 millions d'euros ;

10) Votre rapporteure spéciale note avec satisfaction la réduction du nombre d'objectifs , de neuf à sept, par rapport à la version figurant dans l'avant-projet annuel de performance. Toutefois, elle constate la disparition de l'objectif relatif à l'opérateur unique du programme, l'AFSSA, ce qui est regrettable. La réflexion sur les indicateurs doit être poursuivie, certains d'entre eux ne permettant pas d'apprécier la performance des actions conduites par le ministère de la santé et des solidarités dans le cadre de ce programme.

* ⁵ Votre rapporteure spéciale note incidemment que l'intitulé de l'action comporte une erreur puisque le ministère qui devrait être visé est celui de l'écologie et du développement durable.