II. LES INÉQUITÉS RESSENTIES ET CONSTATÉES DEPUIS 2003 EXIGENT UNE RÉPONSE
1. Le choix de la commune comme périmètre de reconnaissance de la catastrophe explique une partie du sentiment d'inéquité
Une part importante de l'incompréhension des victimes de la canicule de 2003 s'explique par le sentiment d'une prise en charge inéquitable des dommages subis entre les différentes communes. De nombreux cas sont signalés dans lesquels un dommage relativement mineur est indemnisé car il concerne un bâtiment situé dans une commune reconnue en état de catastrophe naturelle, alors que des dégâts plus importants constatés quelques kilomètres plus loin ne sont pas indemnisés puisqu'ils se sont produits dans une commune qui n'a pas bénéficié d'un arrêté de reconnaissance.
Elles sont aussi la conséquence du fait que la commune est toujours prise comme l'échelon de référence des arrêtés de reconnaissance.
S'il existe aujourd'hui de tels cas où des victimes de mouvements de terrain différentiels d'une intensité anormale ne sont pas prises en charge par le dispositif, c'est souvent parce que ces victimes sont peu nombreuses dans la commune et que les services de l'Etat craignent qu'une reconnaissance de l'ensemble de la commune ne suscite des déclarations de dommages de la part d'autres habitants, manifestement moins touchés. En effet, si en théorie ce deuxième type de demandeur devrait se voir refuser l'indemnisation par l'expert de l'assurance, les choses ne sont pas aussi simples en pratique. La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle crée, à tort, une forme de présomption qui rend plus difficile le refus par l'expert de l'assurance . C'est pour éviter de créer un effet d'aubaine, que la commission peut hésiter à reconnaître des communes ne présentant qu'un petit nombre de victimes alors que dans des communes voisines, des victimes plus ou moins affectées par la catastrophe bénéficieront d'une indemnisation.
En complément de l'amélioration des critères de reconnaissance déjà évoquée plus haut 22 ( * ) , la prise d'arrêtés de reconnaissance infra-communaux apparaît de nature à mieux assurer l'équité entre les victimes . La détérioration des quartiers ou portions de communes concernés pourrait se fonder sur les avis que la commission départementale aux rendus au vu des dommages constatés. Toutefois, on ne peut nier que cette pratique pourrait renforcer l'effet de présomption que cette pratique pourrait en incitant d'autant plus l'expert de l'assurance à accorder une indemnisation que le périmètre ciblé sera plus précis 23 ( * ) . Aussi, pour que l'amélioration de l'équité se fasse dans de bonnes conditions, apparaît-il nécessaire de prendre des mesures visant à limiter cet effet de présomption.
2. Les mesures en faveur de l'équité exigent un rappel de la responsabilité des assureurs
En limitant les effets d'aubaine, la prise d'arrêtés de reconnaissance infracommunaux pourrait, en effet, renforcer les effets de présomption au profit des quartiers ou des portions de communes reconnues. Afin de limiter ce risque, il faut que la loi rappelle plus explicitement que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne signifie en rien une présomption de réponse favorable aux demandes d'indemnisation, cette dernière devant exclusivement résulter des expertises mandatées par les assureurs.
Dans ces conditions, il serait possible de sortir du dilemme entre les effets d'aubaine qui se produisent lorsque l'état de catastrophe naturelle est reconnu pour des zones larges (une ou plusieurs communes entières) et les effets de présomption qui se produisent lorsque la reconnaissance porte sur des zones plus restreintes que la commune. Cet aspect de la réforme est essentiel pour améliorer l'équité et donc la légitimité au système d'indemnisation, surtout lorsqu'il s'agit d'évènements qui sont techniquement difficiles à identifier 24 ( * ) . Une telle option pourrait d'ailleurs être utilisée avec profit pour régler le cas des victimes de 2003.
La crise liée à la canicule de 2003 a ainsi mis en exergue un double besoin d'amélioration de la transparence et de l'équité du dispositif. C'est ce constat qui a inspiré les deux propositions de loi déposées au Sénat ces derniers mois.
* 22 cf. supra pages 14 à 16.
* 23 En effet, cette reconnaissance d'une zone géographique plus réduite laisse présumer que la commission interministérielle avait de fortes raisons de penser qu'une catastrophe s'est réellement produite à cet endroit précis.
* 24 Comme on sait, les mouvements de terrain différentiels sont beaucoup plus difficiles à identifier dans leurs survenances et dans leurs conséquences que ne le sont pas exemple les inondations.