ANNEXE
N° 1-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
- M. Loïc Béroud , directeur du service public et M. Marc Vincent , chef de projet au service aménagement et risques naturels du BRGM ;
- M. Laurent Béteille , sénateur, maire, accompagné de M. Alexandre Touzet , chargé des relations avec le Parlement à l'Association des maires de France ;
- M. Jean-Luc de Boissieu , secrétaire général et Mme Catherine Tasca , secrétaire général adjoint du groupe des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA) ;
- Mme Nicole Bricq , sénateur ;
- M. Serge Duval , secrétaire général, M. Pierre Bessemoulin , directeur de la climatologie et M. Alain Ratier , directeur des affaires institutionnelles de Météo France ;
- M. Patrick de Malherbe , chef de brigade au service du contrôle des assurances à la commission de contrôle des assurances ;
- M. Thierry Masquelier , président et M. René Vandamme , directeur général adjoint de la caisse centrale de réassurances (CCR) ;
- M. Guillaume Rosenwald , directeur des marchés des assurances de biens et de responsabilités, M. Jean-Claude Chollet , président de la commission plénière des assurances de biens et de responsabilités et M. Jean-Paul Laborde , attaché parlementaire à la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) ;
- M. Jean-Pierre Sueur , sénateur ;
- M. Thierry Trouvé , directeur de la prévention des pollutions et des risques au ministère de l'écologie et du développement durable ;
- M. Hervé de Villerochet , sous-directeur, M. Valéry Jost , chef de bureau à la direction du Trésor et de la politique économique et M. Hervé Bec , son adjoint à la direction des assurances du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
ANNEXE
N° 2-
BULLETIN DE LA RÉUNION DE LA COMMISSION
DU
MERCREDI 8 JUIN 2005
M. Claude Biwer, rapporteur, a rappelé que les mouvements des terrains argileux liés à la sécheresse constituent une catastrophe naturelle majeure, certes moins spectaculaire que les inondations, mais représentant un montant d'indemnisations égal à ces dernières (environ trois milliards d'euros depuis la loi sur les catastrophes naturelles du 13 juillet 1982).
Il a indiqué que la procédure d'indemnisation s'était déroulée dans des conditions satisfaisantes hormis pour celle relative à la sécheresse de 2003, dont le règlement définitif n'était toujours pas intervenu, alors même que la loi impose la prise de l'arrêté ministériel dans un délai de deux mois après le dépôt de demande des communes en préfecture. Tout en reconnaissant que cet événement revêtait un caractère exceptionnel -il s'agit d'une sécheresse caniculaire d'été différente des sécheresses « classiques » liées à l'insuffisance de pluies en hiver, il a estimé que ces délais anormaux avaient permis de mettre en lumière deux insuffisances de la procédure portant sur sa transparence et sur son équité, ce qui avait justifié le dépôt des deux propositions de loi examinées.
S'agissant de la proposition de loi n° 441, il a rappelé qu'elle prévoyait la suppression du critère de l'intensité anormale des mouvements de terrains, s'inscrivant ainsi dans une logique d'indemnisation fondée sur les seuls dommages effectivement constatés et non sur la gravité de l'évènement qui en était la cause. Il a indiqué qu'au terme de ses réflexions et auditions, il préférait une amélioration du système actuel de faisceau de critères actuel plutôt que son abandon et ce compte tenu des tout récents progrès du Gouvernement sur ces sujets. Au titre des améliorations envisagées, il a proposé une meilleure prise en compte de la réalité des dommages constatés sur le terrain, grâce à la création de commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles.
Il a aussi fait valoir que l'équité du système pourrait, dans certains cas, être améliorée si la reconnaissance de catastrophe était appliquée à une portion de commune et non nécessairement à l'intégralité du territoire communal, dans la mesure où ceci permettrait d'éviter que des petits dégâts soient indemnisés dans des communes reconnues en état de catastrophe naturelle alors que de gros dégâts ne sont pas indemnisés dans des communes non reconnues.
Il a appuyé cette proposition sur le constat selon lequel la commission interministérielle hésite à proposer aux ministres de reconnaître une commune où il y a seulement deux ou trois bâtiments fissurés du fait de la sécheresse, car elle craint que la publication de l'arrêté n'entraîne une multiplication des déclarations d'assurés appelant à la visite des experts d'assurance. Il a rappelé qu'une telle multiplication des demandes peut donner lieu à des indemnisations non justifiées dans la mesure où l'arrêté de reconnaissance produit sur les experts d'assurance une forme de pression qui aboutit parfois à une véritable présomption d'indemnisation, source d'inéquités au détriment des communes non reconnues.
S'agissant de la proposition de loi n° 302, il a rappelé qu'elle prévoyait d'améliorer la transparence de la procédure en y faisant intervenir deux commissions, une départementale et une nationale. Tout en marquant son accord pour le principe d'une commission départementale, il a fait part de ses réticences face à l'institution d'une commission nationale, eu égard aux risques d'alourdissement de la procédure et de la nécessité de préserver le rôle décisionnel de l'Etat. Dans le même esprit, il s'est opposé à l'exclusion du ministre des finances de la procédure d'adoption des arrêtés de reconnaissance de catastrophe naturelle, comme proposé par cette proposition de loi.
Il a par ailleurs jugé indispensable que soit ajouté un volet consacré à l'information et à la prévention sur les risques liés à la sécheresse constituant une forme de transparence « en amont » de la catastrophe. Il a précisé qu'une telle action était techniquement possible au vu des capacités cartographiques des risques du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), mais qu'elle nécessitait un abondement des moyens financiers consacrés par ce dernier à la prévention des risques naturels. Il a évalué ce besoin à 13,5 millions d'euros sur deux ans et estimé que cette somme était modeste au regard des 120 millions d'euros de réserves accumulées par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit fonds Barnier)- et des 3 milliards d'euros d'indemnisation versés depuis 15 ans au titre des catastrophes naturelles liées à la sécheresse.
Ensuite, M. Claude Biwer, rapporteur, a présenté ses conclusions sur les propositions de loi n° 441 et 302 et indiqué qu'elles aboutissaient à une nouvelle proposition de loi comprenant trois articles :
- l'article 1er, mettant en place les commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles ;
- l'article 2, autorisant le financement du programme de prévention des risques de mouvements de terrains différentiels par le fonds Barnier ;
- l'article 3, prévoyant la possibilité de reconnaître en état de catastrophes naturelles des portions de communes et indiquant explicitement que la reconnaissance en état de catastrophe naturelle ne constitue pas une présomption de droit à indemnisation.
Enfin, il a rappelé que ces conclusions valaient pour l'avenir mais qu'elles devaient aussi constituer un signal fort pour le règlement définitif de la sécheresse de 2003.
Au cours de la discussion générale, M. Daniel Reiner a considéré que les conclusions du rapporteur ne traduisaient que très imparfaitement les termes des propositions de loi n°s 302 et 441. S'agissant de cette deuxième proposition, il a regretté de voir abandonné le principe d'une commission nationale à la composition plus large que la commission interministérielle actuelle. Il s'est en outre interrogé sur l'opportunité de prévoir le financement du programme de prévention dans une proposition de loi ordinaire et non dans une loi de finances. En réponse, M. Claude Biwer, rapporteur, a fait valoir que la commission nationale proposée par le groupe socialiste risquait d'alourdir encore davantage une procédure qui souffrait déjà de délais trop longs. En revanche, il a estimé qu'une instance consultative était indispensable au niveau local, notamment pour mieux associer les élus.
Mme Evelyne Didier a rappelé qu'il revenait, en tout état de cause, à l'Etat de protéger les victimes de catastrophes naturelles. Elle a aussi indiqué qu'il convenait de veiller à ce que la disposition relative à la non présomption d'indemnisation n'aboutisse pas à une inversion de la charge de la preuve incombant désormais aux victimes et non plus aux experts d'assurance. Enfin, elle a suggéré que les commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles comprennent un nombre impair de membres afin de faciliter la prise de décision. Suite à cette intervention, M. Claude Biwer, rapporteur, a décidé de modifier ses conclusions en prévoyant que ces commissions seraient désormais composées de trois maires du département et non de deux, ce qui a pour effet de porter le nombre de leurs membres à onze au lieu des dix initialement prévus.
Ensuite M. Michel Houel a tenu à rappeler que certains dommages constatés sur des bâtiments récemment construits auraient pu être évités si des règles de construction plus rigoureuses avaient été suivies, notamment pour les fondations. Dans le même esprit, M. Dominique Braye a estimé qu'il fallait veiller à n'indemniser que les conséquences directes des catastrophes naturelles et non celles résultant des négligences des constructeurs. M. Claude Biwer, rapporteur, a estimé que ces remarques confortaient ses conclusions en faveur d'un programme de prévention des risques liés à la sécheresse, dont un des aspects traite de l'information sur les règles de construction des bâtiments situés en zone argileuse et sur les règles environnementales applicables aux bâtiments existants.
Après avoir rappelé à son tour l'importance des mesures de prévention, M. Jean Boyer a évoqué le cas de mouvements de terrains liés à des situations particulières telles que l'existence de sites archéologiques souterrains. Sur ce point, M. Claude Biwer, rapporteur, a tenu à préciser que le système d'assurance actuel ne visait que les catastrophes correspondant à des phénomènes d'origine naturelle.
M. Dominique Mortemousque a, pour sa part, insisté sur la nécessité de régler au plus vite les indemnisations liées à la sécheresse de l'été 2003, qui constitue aujourd'hui le souci principal des maires. Déclarant partager cet avis, M. René Beaumont a fait valoir, en outre, la disproportion qu'il a jugée choquante entre le délai de deux ans nécessaire à l'Etat pour prendre les arrêtés relatifs à la sécheresse de 2003 et celui de dix jours imposé aux victimes pour faire alors leur déclaration aux assurances. Sur ce point, M. Claude Biwer, rapporteur, a rappelé que cet écart ne résultait pas de la loi puisque le code des assurances impose clairement à l'Etat de prendre les arrêtés de catastrophe naturelle dans les deux mois suivant le dépôt de la demande de reconnaissance à la préfecture par les communes. Mais, il est convenu que cette situation de fait était inacceptable et considéré que l'examen des propositions de loi sénatoriales pouvait constituer un élément de pression utile et efficace sur le Gouvernement.
A ce titre, M. Gérard César, vice-président, a proposé que M. Jean-Paul Emorine, président de la commission, adresse un courrier au ministre de l'Intérieur en faveur d'un règlement rapide de la situation des victimes de la sécheresse de 2003. Il a aussi marqué son intérêt pour un allongement du délai de dix jours imposé aux assurés pour leur déclaration.
Après ces échanges, la commission a procédé au vote sur les conclusions du rapporteur modifiées par un amendement à l'article premier portant le nombre de maires membres de la commission départementale des catastrophes naturelles de deux à trois. Les conclusions ainsi amendées ont été adoptées par la commission, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'abstenant.