EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs
Alors que le retard considérable de la France dans l'adaptation de son droit interne au droit communautaire est, depuis plusieurs années maintenant, pointé du doigt par les instances communautaires et que les Français s'apprêtent à décider, par la voie du referendum, s'ils autorisent ou non la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, notre pays s'efforce actuellement à devenir un meilleur élève en matière de transposition de directives.
En effet, d'après les chiffres annoncés par le Gouvernement 1 ( * ) , le nombre de directives en attente de transposition depuis plus de deux ans aurait été fortement réduit, le déficit de transposition des directives et décisions cadres 2 ( * ) par la France étant d'ailleurs passé de 4,1 % à 3,2 % au cours du deuxième semestre 2004. Les résultats annoncés par la Commission européenne en novembre 2004, faisaient ainsi passer la France du dernier au dixième rang pour la transposition du droit communautaire au sein de l'Union des Quinze 3 ( * ) .
Toutefois, les efforts en ce sens doivent être poursuivis et sont encore loin d'être suffisants.
Un nombre important de directives reste encore à transposer en droit français et l'objectif fixé par le Conseil européen à 98,5 % de directives devant être transposées dans les délais est encore loin d'être atteint.
Il convient en outre d'éviter les condamnations par la Cour de justice des Communautés européennes assorties d'astreintes financières pour non-respect du droit communautaire.
De nombreuses lois ont été adoptées par le Parlement ces dernières années afin de transposer des directives, l'une des plus récentes étant la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
Première assemblée saisie, le Sénat est appelé aujourd'hui à examiner un projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique. Le projet de loi vise également à prendre certaines dispositions découlant de l'application du droit communautaire par la France.
Un rapport de M. le professeur Jean-Michel Lemoyne de Forges sur « l'adaptation de la fonction publique française au droit communautaire » avait déjà été remis au précédent ministre de la fonction publique en avril 2003. Il y était notamment mis en évidence l'importance des mesures à prendre pour transposer le droit communautaire tout en conservant les particularités de la fonction publique à la française.
Comme l'indique le rapport, l'évolution du droit français de la fonction publique du fait du droit communautaire est en particulier liée à la notion de « travailleur » au sens de l'article 39 du Traité instituant la Communauté européenne qui pose le principe de libre circulation des travailleurs communautaires. En effet, celle-ci inclut les fonctionnaires et les agents de droit public, comme l'a affirmé la Cour de justice des Communautés européennes 4 ( * ) ainsi que la Commission européenne 5 ( * ) .
Dès lors, de nombreuses dispositions communautaires intéressent désormais la fonction publique et, plus généralement, l'emploi dans le secteur public. Le présent projet de loi tend à en transposer un bon nombre dans le droit français.
Après avoir rappelé les raisons pour lesquelles l'adaptation du droit français de la fonction publique au droit communautaire est devenue une nécessité, votre rapporteur vous présentera le projet de loi ainsi que la position de la commission sur les mesures proposées.
I. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DU DROIT FRANÇAIS DE LA FONCTION PUBLIQUE AU DROIT COMMUNAUTAIRE
Certaines mesures prises au niveau communautaire, en particulier celles contenues dans les directives, doivent en principe être transposées en droit français pour être pleinement applicables et invocables devant les juridictions françaises. De plus, les règles juridiques nationales doivent également s'adapter aux dispositions des autres textes communautaires 6 ( * ) ainsi qu'à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.
A. L'EXIGENCE DE TRANSPOSITION DU DROIT COMMUNAUTAIRE
Après avoir rappelé les différentes sources du droit communautaire qui, en vertu de notre ordre juridique, s'impose à la loi française, il sera fait état de l'important retard de la France en matière de transposition du droit communautaire, tout en mettant en évidence les efforts récemment engagés dans le sens d'une meilleure prise en compte des dispositions communautaires en droit français.
1. Rappel : la diversité des sources du droit communautaire
Outre les accords internationaux de la Communauté européenne 7 ( * ) et les accords entre Etats membres 8 ( * ) , les principales sources juridiques du droit communautaire peuvent être réparties entre le « droit originaire » et le « droit dérivé ».
Le « droit communautaire originaire » se compose des traités institutifs ainsi que des annexes et protocoles qui leurs sont joints et les textes les ayant modifiés. Ils forment actuellement le cadre constitutionnel de la Communauté européenne.
Le « droit originaire » devrait se trouver modifié par l'entrée en vigueur du traité établissant une constitution pour l'Europe, qui prévoit, à l'article IV-437, l'abrogation du traité instituant la Communauté européenne, du traité sur l'Union européenne ainsi que les actes et traités les ayant complétés ou modifiés (hormis les dispositions expressément cités au paragraphe 2 de cet article).
En vertu de son article IV-447, le traité établissant une constitution pour l'Europe entrera en vigueur « le 1 er novembre 2006, à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés, ou, à défaut, le premier jour du deuxième mois suivant le dépôt de l'instrument de ratification de l'État signataire qui procède le dernier à cette formalité . » S'agissant de la France, après que le Parlement a procédé à la révision constitutionnelle nécessaire, il appartient aux Français d'autoriser ou non la ratification du traité lors du referendum du 29 mai prochain.
S'agissant du « droit communautaire dérivé » , il comprend l'ensemble des dispositions juridiques créées par les institutions communautaires, à savoir, en vertu de l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne, les règlements, les directives, les décisions et les recommandations ou avis.
Selon le même article, le règlement est de portée générale, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.
La directive lie quant à elle « tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ».
Les décisions sont obligatoires pour les destinataires désignés alors que les recommandations et avis ne lient pas.
En conséquence, si les règlements sont directement applicables 9 ( * ) , en revanche le résultat à atteindre fixé par les directives nécessite l'intervention des Etats membres pour modifier leurs règles nationales. Ces derniers disposent d'une certaine liberté quant aux moyens et à la forme employés pour transposer les dispositions prévues dans ces directives. Il peut aussi arriver que la législation nationale d'un Etat membre respecte déjà les principes posés par une directive.
Il convient également de signaler que le traité établissant une constitution pour l'Europe prévoit de remplacer les « règlements » et les « directives » par des « lois européennes » et des « lois - cadres européennes ». Ces actes législatifs seraient applicables à l'ensemble du traité, y compris aux matières actuellement non communautarisées 10 ( * ) .
Il convient enfin de signaler que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes ainsi que celle des juridictions nationales jouent un rôle essentiel pour l'interprétation et l'application des dispositions communautaires. La Cour de justice des Communautés européennes s'appuie en outre sur des principes généraux du droit, sources non écrites du droit communautaire dégagées par elle pour la résolution d'un litige. Ainsi en est-il notamment du principe d'applicabilité directe, de la primauté du droit ou encore du principe de proportionnalité ou de protection de la confiance légitime.
2. Le retard français dans la transposition des directives et décisions-cadres
La transposition du droit communautaire est une obligation pesant sur les Etats membres. D'après le Conseil constitutionnel, « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution » 11 ( * ) .
a) Les modalités de transposition et les sanctions en cas de manquement
Pour être applicable dans les Etats membres, la directive communautaire doit faire l'objet de mesures de transposition dans chaque droit interne, excepté si ce dernier répond déjà parfaitement à l'objectif fixé par ladite directive.
En France, conformément aux dispositions prévues aux articles 34 et 37 de la Constitution, la transposition s'effectue par la voie d'un règlement ou d'une loi selon le domaine des mesures.
Les directives ne lient les Etats membres que dans le résultat à atteindre, ils conservent le choix des moyens et des formes.
Toutefois, elles imposent un délai de transposition à leurs destinataires , dont le non respect peut conduire , en vertu de la jurisprudence développée par la Cour de justice des Communautés européennes, à une reconnaissance de l'applicabilité directe de la directive ainsi qu'à une action en manquement de l'Etat défaillant voire à la mise en oeuvre de sa responsabilité .
En outre, la Cour de justice des communautés européennes a posé le principe selon lequel cette liberté de choix offerte aux Etats membres quant aux formes et moyens employés pour l'exécution des directives, laissait entière leur obligation de « choisir les formes et moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives » 12 ( * ) .
En cas de manquement de transposition d'une directive dans les délais impartis, l'Etat membre peut en particulier se voir condamné . En effet, une telle procédure a été mise en place par la Communauté européenne afin d'assurer la mise en application des directives édictées.
Le manquement peut uniquement être constaté si une obligation préexistante pesait effectivement sur l'Etat en cause.
Ainsi, l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne dispose que, si la Commission estime qu'un Etat membre a manqué à une de ses obligations, elle « émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet Etat en mesure de présenter ses observations . »
La procédure du recours en manquement débute par l'envoi d'une lettre de mise en demeure ayant pour objectif de « circonscrire l'objet du litige et d'indiquer à l'Etat membre, qui est invité à présenter ses observations, les éléments nécessaires à la présentation de sa défense. » 13 ( * )
La Commission décide alors d'adresser ou non un avis motivé à l'Etat membre intéressé et peut ensuite, si ce dernier ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par elle, saisir la Cour de justice des Communautés européennes qui rend ou non un arrêt en manquement.
L'article 227 du même traité prévoit que cette procédure peut également être déclenchée par un Etat membre qui, avant d'introduire un recours contre un autre Etat membre « sur une prétendue violation des obligations » lui incombant, doit saisir la Commission sur ce sujet. Cette dernière émet alors un avis motivé après que l'Etat concerné ait été mis en mesure de présenter ses observations écrites et orales dans le cadre d'une procédure contradictoire.
Au vu du constat selon lequel l'exécution des arrêts en manquement restait faible, principalement du fait que ces derniers n'étaient assortis d'aucune sanction, le traité sur l'Union européenne a créé une procédure permettant d'aboutir au paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte par l'Etat concerné.
Aujourd'hui introduite à l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne, cette procédure est conduite par la Commission qui, si elle estime que l'Etat membre n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt constatant le manquement, émet un avis motivé précisant les points sur lesquels l'Etat ne s'est pas conformé à la décision de la Cour. Elle peut enfin, dans une seconde et dernière étape, saisir la Cour de justice des Communautés européennes afin que celle-ci condamne ledit Etat au paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte à payer.
Le nombre important de condamnations en manquement visant certains Etats membres met en évidence le fait que ces derniers ne se conforment pas toujours aux obligations communautaires. C'est en particulier le cas de la France en matière de transposition des directives.
b) Le retard enregistré par la France en matière de transposition de directives
En 2001, dans un rapport fait au nom de la commission des Lois, notre ancien collègue Daniel Hoeffel employait notamment les termes de « situation préoccupante », « chiffres accablants » et « image déplorable de notre pays » pour parler de la transposition des directives par les instances françaises 14 ( * ) . En février 2004, notre collègue Yannick Texier, rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, constatait qu'en matière de transposition des directives européennes « la France fait, avec l'Allemagne, figure d'élève particulièrement médiocre » 15 ( * ) .
En effet, de nombreuses directives ne sont toujours pas transposées, entièrement ou partiellement, en France.
Avec un déficit de transposition de directives et de décisions-cadres européennes s'élevant à 3,2 % au deuxième semestre 2004, l'Etat français est encore loin d'atteindre l'objectif de 1,5 % fixé par le Conseil européen. Alors que ce taux n'a pas cessé de décroître entre 1992 et 2002, passant de 21,4 % à 1,8 %, il a à nouveau augmenté entre mai et novembre 2003.
En outre, sept directives n'ont toujours pas été transposées en droit français deux ans après le terme du délai de transposition.
C'est notamment le cas de la directive 1999/70/CE dont la transposition dans le domaine de la fonction publique est prévue par le présent projet de loi 16 ( * ) et qui aurait dû l'être avant le 10 juillet 2001 17 ( * ) .
Dans une réponse à une question écrite de M. Marc Le Fur, député, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, indique que depuis 2000, « la France a été condamnée environ une centaine de fois au titre de la procédure en manquement. En 2004, la France a ainsi été condamnée 25 fois, contre 15 fois en 2003, 16 fois en 2002, 23 fois en 2001 et 19 fois en 2000 . » Ces condamnations sont principalement dues à la non-transposition des directives dans le délai imparti, ainsi qu'au non-respect des dispositions communautaires et, plus rarement, à la mauvaise transposition d'une directive.
En revanche, la France n'a jamais été condamnée au paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte en vertu de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne.
Ce constat est inquiétant et a conduit le gouvernement à réagir .
Outre le fait que la France est sous le coup de plusieurs actions en manquement pouvant conduire au prononcé de sanctions pécuniaires, la non-transposition des directives prive les ressortissants et acteurs économiques communautaires d'une application efficace et effective du droit communautaire, en particulier en matière économique et dans la reconnaissance de nouveaux droits et garanties.
En outre, elle est source d'insécurité juridique . En effet, la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes a pu admettre que les directives suffisamment précises étaient invocables par les particuliers, une fois expiré le délai de transposition, en cas d'absence de mise en application ou de mauvaise mise en application par un Etat membre 18 ( * ) . En revanche, en l'absence de mesure nationale de transposition, une directive communautaire demeure sans effet dans les relations entre citoyens 19 ( * ) .
Le Conseil d'Etat considère, pour sa part, que les directives non transposées en droit interne sont invocables dans le cadre d'un recours contre un acte réglementaire 20 ( * ) , et en aucun cas à l'encontre d'une mesure individuelle 21 ( * ) .
c) Les efforts engagés pour y remédier
De nombreuses dispositions législatives ont été adoptées par le Parlement au cours de derniers mois afin de permettre la transposition , en droit français, des dispositions de certaines directives, directement ou par la voie de l'habilitation .
Par exemple, la loi précitée du 18 mars 2004, portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, autorise la transposition par ordonnance de vingt-deux directives. De même, la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés transpose les dispositions de la directive 95/46 CE du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel.
Dans la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, deux articles ont également été insérés par le Sénat :
- afin, à l'initiative de la commission des Lois, de prendre les mesures nécessaires pour mettre les dispositions nationales en conformité avec la directive 85/374/CEE du 7 juillet 1985 instituant la responsabilité du producteur du fait des produits défectueux 22 ( * ) ;
- à la demande du gouvernement, pour l'habiliter à prendre, par ordonnance, les « dispositions législatives nécessaires à la transposition de la directive 99/44/CE du 25 mai 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation, ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition ».
D'autres projets et propositions de loi ont été déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale ou le Sénat afin de transposer des directives. Ainsi en est-il notamment du projet de loi n° 2119 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance, déposé à l'Assemblée nationale le 2 mars 2005, ainsi que des propositions de loi n° 11 (Sénat, 2003-2004) présentée par M. Philippe Marini et n° 152 (Sénat, 2003-2004) de MM. Jean-Guy Branger et Jean-Jacques Hyest, lesquelles tendent notamment à transposer la directive 2001/86/CE du Conseil du 8 octobre 2001 complétant le statut de la société européenne pour ce qui concerne l'implication des travailleurs.
En outre, la transposition du droit communautaire en droit français est affichée comme étant une priorité du gouvernement .
Ainsi, lors d'une communication présentée à l'issue du Conseil des ministres du 15 juillet 2004 par M. Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes, sur le bilan de la transposition des directives communautaires, a été annoncée l'instauration d'un plan d'action gouvernemental sur la transposition des directives. Sa mise en oeuvre est prévue par une circulaire du 27 septembre 2004.
Tous les membres du gouvernement devront désormais suivre personnellement l'état de la transposition des directives dont ils ont la responsabilité. Un tableau de bord devrait être établi chaque semestre.
Ensuite, un réseau interministériel de transposition a été créé par la circulaire précitée. Il a en charge de suivre la transposition des directives. Des objectifs précis et des indicateurs de performance sont en outre établis dans chacun des ministères concernés.
La communication prévoyait également que « les assemblées soient mieux associées en amont, grâce à la transmission systématique des études d'impact et d'un rapport trimestriel de la ministre déléguée aux Affaires européennes » 23 ( * ) .
Enfin, le gouvernement et le Parlement envisagent de réserver une séance par mois à la transposition de directives, et plus généralement à l'adaptation du droit français au droit communautaire.
Comme cela a déjà été indiqué, d'après les chiffres de décembre 2004 de la Commission européenne, la France serait passée, en ne tenant compte que de l'Union des Quinze, du dernier au dizième rang pour la transposition des directives et décisions-cadres communautaires. Cela la placerait en conséquence au treizième rang pour un classement comprenant également les dix nouveaux Etats membres.
Ces résultats positifs sont également renforcés par le fait que le déficit de transposition des directives et décisions-cadres serait passé de 4,1 % à 3,2 % en six mois, entre juin et décembre 2004.
Sur la bonne voie pour devenir un « bon élève » et ayant fourni des efforts manifestes, la France n'a pas pour autant encore atteint les objectifs fixés par le Conseil européen. De nombreuses directives restent encore à transposer, notamment dans le domaine de la fonction publique.
* 1 « Transposition des directives européennes : les progrès de la France », La lettre du Gouvernement n° 176 du 10 février 2005, p. 2.
* 2 Rapport représentant le nombre de directives non encore transposées en droit français par rapport au nombre total de directives adoptées.
* 3 La France occuperait le treizième rang sur l'ensemble des vingt-cinq Etats membres.
* 4 Arrêts du 23 mars 1982, « Levin contre Staatssecretaris van Justitie », et du 3 juillet 1986, « Lawrie-Blum-QP Bundesverwaltungsgericht ».
* 5 Communication du 11 décembre 2002 de la Commission européenne.
* 6 Par exemple, d'application directe, les règlements communautaires imposent aux Etats membres d'adapter leurs législations nationales aux règles qu'ils édictent.
* 7 Il s'agit des accords conclus entre la Communauté européenne et d'autres pays du monde ou organisations internationales, dans les domaines politiques, économiques, sociaux... (par exemple des accords commerciaux ou de coopération).
* 8 Les Etats membres peuvent en effet conclure des accords pour lesquels la Communauté ne dispose d'aucune compétence si les sujets sont liés aux activités de cette dernière ou pour assurer à leurs ressortissants l'application des règles nationales dans certains domaines fixés par l'article 293 du traité instituant la Communauté européenne (la protection des personnes, ainsi que la jouissance et la protection des droits dans les conditions accordées par chaque État à ses propres ressortissants ; l'élimination de la double imposition à l'intérieur de la Communauté ; la reconnaissance mutuelle des sociétés au sens de l'article 48, deuxième alinéa,du traité, le maintien de la personnalité juridique en cas de transfert du siège de pays en pays et la possibilité de fusion de sociétés relevant de législations nationales différentes ; la simplification des formalités auxquelles sont subordonnées la reconnaissance et l'exécution réciproques des décisions judiciaires ainsi que des sentences arbitrales).
* 9 Toutefois, il convient de signaler que l'applicabilité directe des règlements communautaires n'exclut pas la nécessité pour les Etats membres de mettre leur droit national en conformité avec les dispositions édictées par ces textes communautaires.
* 10 Voir le rapport n° 180 (2004-2005) de M. Patrice G élard fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution.
* 11 Voir les décisions n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « loi pour la confiance dans l'économie numérique », n° 2004-498 DC du 29 juillet 2004, « loi relative à la bioéthique », n° 2004-499 DC du 6 janvier 1978, « loi relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés » et n° 2004-497 DC du 10 juillet 2004, « loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ».
* 12 CJCE, 8 avril 1976, « Royer », affaire n° 48-75 : « la liberté laissée par l'article 189 aux Etats membres quant au choix des formes et moyens en matière d'exécution des directives, laisse entière leur obligation de choisir les formes et moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives. »
* 13 Arrêt du 11 juillet 1984 de la Cour de justice des Communautés européennes, « Commission contre Italie », affaire n° 51/83.
* 14 Rapport n° 30 Sénat (2000-2001) de M. Daniel Hoeffel au nom de la commission des Lois sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
* 15 Rapport n° 197 Sénat (2003-2004) de M. Yannick Texier au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
* 16 Voir le II de l'exposé général ainsi que le commentaire sur le chapitre III du projet de loi.
* 17 Voir l'annexe 2 du présent rapport.
* 18 Arrêts du 17 décembre 1970, « Société SACE », du 4 décembre 1974, « Van Duyn » et du 5 avril 1979, « Ministère public contre Ratti ».
* 19 Arrêt du 26 février 1986, « Marshall ».
* 20 Arrêt du 7 décembre 1984, « Fédération française des sociétés de protection de la nature ».
* 21 Arrêt du 22 décembre 1978, « Ministre de l'intérieur contre Cohn-Bendit »
* 22 En effet, la précédente loi ayant eu pour objet de transposer cette directive avait été à l'origine d'une condamnation en manquement de l'Etat français pour non conformité au droit communautaire par la Cour de Justice des Communautés européennes. Voir le rapport n° 5 (Sénat, 2004-2005) de M. Bernard Saugey au nom de la commission des Lois sur le projet de loi de simplification du droit.
* 23 Voir le site Internet www.europe.gouv.fr