TRAVAUX DE LA COMMISSION
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AUDITION DE M. RENAUD DENOIX DE
SAINT MARC,
Vice-Président du Conseil d'Etat,
le 2 juin 2004
M. Renaud Denoix de Saint Marc a tout d'abord indiqué que la commission de révision du statut général des militaires avait été constituée par le ministre de la défense à la fin de l'année 2002. Elle était composée de 18 membres issus de l'ensemble des corps, services et armes de la Défense nationale, et de civils. Le rapport de la commission a été remis à l'automne 2003 et a fait, depuis lors, l'objet d'une large concertation.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a souligné qu'il s'était efforcé d'obtenir l'unanimité au sein de la commission sur l'ensemble des sujets et que la commission, à l'appui de ses travaux, avait procédé à l'audition d'une cinquantaine de personnes.
Le rapport se fonde sur des constats largement partagés. Depuis 1972, des changements profonds sont intervenus, qui affectent aussi les armées. La conscription a fait place à une armée professionnelle, la conjoncture internationale a profondément évolué et la société accorde une plus grande importance aux valeurs individuelles ou encore à la nécessité de concilier vie professionnelle et vie personnelle. Pour autant, les valeurs militaires de loyalisme, de neutralité, de discipline et de disponibilité restent pertinentes. Il n'était par conséquent pas nécessaire de revenir sur ce que les militaires appellent les « fondamentaux ». Aussi bien est-ce plus une mise à jour qu'un véritable bouleversement que proposent les conclusions de la commission de révision du statut général.
Le rapport de la commission s'articule en quatre parties, les droits civils et politiques, les protections et garanties, la concertation et les règles statutaires de gestion. Cette dernière partie, assez technique, relève surtout du pouvoir réglementaire. Le projet de loi préparé par le ministère de la défense a fait l'objet, d'ores et déjà, d'un examen interministériel approfondi. Il devrait être prochainement soumis au Conseil d'Etat, puis au Parlement.
En ce qui concerne les droits civils et politiques, et en premier lieu la liberté d'expression des militaires, M. Renaud Denoix de Saint Marc a indiqué que la commission a souhaité revenir sur les règles statutaires actuelles qui conduisent à une stérilisation de l'expression des militaires, cette liberté devant, bien sûr, s'exercer dans le respect de l'obligation de discrétion professionnelle, du devoir de réserve ou du secret de la défense nationale.
En matière de liberté d'information, la commission a estimé qu'il convenait de consacrer par les textes la suppression de fait de l'interdiction de certaines publications dans les enceintes militaires, compte tenu notamment des nouveaux moyens de communication disponibles. En revanche, la loi prévoierait que l'autorité supérieure aurait le pouvoir de prohiber l'usage de certains moyens d'information ou de communication, tels que le téléphone portable ou Internet, pour des raisons de sécurité, dans le cadre d'opérations militaires.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a rappelé que les restrictions en matière de droit civil concernaient particulièrement le mariage avec des personnes étrangères, soumis à autorisation : la commission propose d'y substituer une simple déclaration, tout en étendant ce nouveau régime au concubinage et au pacte civil de solidarité.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a rappelé l'interdiction faite aux militaires de participer à un jury d'assises. Cette interdiction, de l'avis de la commission, ne se justifiait pas, sauf pour les militaires de la gendarmerie.
La commission, a poursuivi M. Renaud Denoix de Saint Marc , a longuement débattu de l'adhésion des militaires à un parti politique, aujourd'hui interdite. L'obligation de discrétion sur une telle adhésion pèse sur les militaires, mais pas sur les partis, qui pourraient se prévaloir du nombre de militaires parmi leurs adhérents. Aussi bien la commission a-t-elle maintenu le principe de l'interdiction d'adhésion à un parti politique. L'éligibilité des militaires est certes autorisée par le statut de 1972, mais cette faculté est plus formelle que réelle. En effet, l'obligation, pour un militaire élu, d'être placé en position de détachement ne lui permet, en réalité, d'exercer qu'un mandat national. Certains militaires ont souhaité pouvoir être candidats sur des listes apolitiques et être élus dans des petites circonscriptions, communes ou cantons, sans exercer les fonctions de maire ou de président de conseil général. Un tel système multipliant les incompatibilités étant extrêmement compliqué à mettre en oeuvre au regard du droit électoral et du caractère global de l'éligibilité, la commission a décidé d'en rester au droit existant.
En ce qui concerne le droit d'association, la commission s'est prononcée en faveur d'une totale liberté, sauf pour les associations à caractère professionnel.
La commission, a poursuivi M. Renaud Denoix de Saint Marc , a approfondi la question des protections et garanties à laquelle les militaires sont très attachés. Il a rappelé que toute infirmité ou décès lié au service donne lieu à une réparation par l'attribution d'une pension aux militaires ou à leurs ayants droit. Mais hors des périodes de guerre, il n'existe pas de présomption d'imputabilité du dommage au service, et la charge de la preuve du lien entre l'accident et le service incombe aux militaires. A cet égard, les opérations extérieures sont juridiquement qualifiées, au cas par cas, par arrêté, sur la base d'une loi de 1955, assimilant l'opération extérieure aux « opérations de maintien de l'ordre hors de la métropole » (c'est-à-dire au opérations militaires qui ont eu lieu en Afrique du Nord). Cette solution est fragile. En outre, la jurisprudence administrative fait une interprétation très restrictive du lien entre le décès ou l'infirmité et le service, ce qui a conduit, dans un passé récent, à des décisions de justice très sévères, qui heurtent l'équité. A cet égard la juridiction administrative se montre beaucoup plus stricte que la jurisprudence des tribunaux judiciaires sur des accidents du travail dont des salariés sont victimes lors de missions à l'étranger.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a indiqué, par ailleurs, que la commission avait étudié, mais sans y donner suite, la possibilité d'étendre aux familles de militaires la protection dont bénéficient les conjoints et enfants des gendarmes en application de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure. Il semble que Mme le Ministre de la défense soit favorable à cette mesure.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a rappelé que, lors de l'emploi de la force dans les opérations extérieures, et en cas de poursuites auxquelles peuvent être exposés à cette occasion les militaires, les accords internationaux stipulent la compétence du juge français. Toutefois, les conditions du recours à la force placent souvent les militaires dans une situation inconfortable et difficile. Aussi bien la commission a-t-elle proposé que des dispositions pénales particulières, relatives à l'usage de la force par les militaires, en dehors du territoire national, soient prévues par le code de justice militaire, indiquant que la responsabilité pénale n'est pas engagée pour le militaire qui, dans le respect des règles du droit international et dans le cadre d'une opération militaire se déroulant à l'extérieur du territoire français, exerce des mesures de coercition ou fait usage de la force armée lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement de sa mission.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a également évoqué le régime disciplinaire des militaires, qui paraît particulièrement complexe. Ils peuvent encourir, voire cumuler, des sanctions disciplinaires, statutaires et professionnelles. Il serait préférable de simplifier ce régime, de restreindre les cas de cumul des sanctions et d'adapter l'échelle des peines dans le respect des droits de la défense, qui ne figurent d'ailleurs pas dans le statut de 1972.
Abordant la concertation au sein des armées, M. Renaud Denoix de Saint Marc a rappelé qu'elle s'appuie sur le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), qui chapeaute sept Conseils de la fonction militaire (CFM) propres à chaque armée ou service. Au niveau local, les présidents de catégories sont élus par leurs pairs. Des critiques visent le manque de représentativité du CSFM et des CFM, constitués sur la base du tirage au sort parmi des volontaires. Ce dispositif est à améliorer, d'autant qu'il compense l'interdiction des syndicats dans les armées. Il serait ainsi possible d'y substituer un système combinant l'élection et le tirage au sort. Les membres des CFM seraient tirés au sort parmi les présidents de catégories élus dans chaque unité et les membres du CSFM seraient ensuite élus parmi les membres des CFM. La commission a aussi proposé que ce dispositif de concertation soit complété par une instance d'évaluation comparable à celle qui existe déjà en Grande-Bretagne (Haut Conseil de la Fonction Militaire). Composée d'un très petit nombre de membres extérieurs à la société militaire, elle aurait pour mission de contrôler tout décalage de rémunération entre les militaires et les fonctionnaires civils, tel qu'on le constate aujourd'hui. Mais le rôle de cette instance serait aussi d'alerter les responsables sur l'évolution de la condition militaire au sens large, au-delà des seules questions de solde, et notamment sur les conditions de logement, la scolarisation des enfants ou le rythme des mutations...
Enfin, M. Renaud Denoix de Saint Marc a évoqué le nécessaire assouplissement des règles statutaires de gestion : en particulier la prise en compte de la réforme des retraites pour la limite d'âge des différents grades et l'idée d'un congé d'éducation lié à la féminisation de l'armée. Mme le ministre de la défense n'est pas favorable à cette dernière proposition.
M. André Dulait, président , a souligné que le futur statut général s'appliquerait également à la Gendarmerie. Il a par ailleurs souhaité savoir si des comparaisons avaient été effectuées avec les statuts en vigueur dans d'autres pays européens, une certaine harmonisation étant souhaitable, à l'heure où les forces armées des différents membres de l'Union européenne sont de plus en plus amenées à opérer ensemble.
M. Xavier de Villepin s'est déclaré surpris par le décrochage du niveau des rémunérations des militaires par rapport à la fonction publique civile. Il s'est également interrogé sur la définition juridique du militaire, alors que certaines armées font appel, de façon croissante, à l'externalisation ou à la sous-traitance de certaines fonctions comme, semble-t-il, les interrogatoires de prisonniers par l'armée américaine. Evoquant la question des retraites, il s'est demandé si le métier de militaire étant « un métier de jeune», le recul de l'âge de la retraite pourrait sans dommage s'appliquer aux armées.
Mme Hélène Luc s'est félicité qu'une réflexion soit engagée sur le statut général des militaires, qui méritait effectivement certaines évolutions. Les militaires doivent être considérés comme des citoyens à part entière. Ainsi, elle s'est interrogée sur les règles concernant la circulation des journaux dans les enceintes militaires et sur la possibilité d'y distribuer des tracts. Elle a considéré que l'extension de la protection juridique aux familles des militaires était nécessaire. Elle s'est par ailleurs déclarée favorable à la mise en place d'une instance d'évaluation de la condition militaire pour favoriser une certaine équité dans le traitement des militaires par rapport aux autres fonctionnaires. Elle a enfin estimé que la mise en place d'un congé d'éducation était essentielle à la compatibilité du métier militaire avec une vie familiale.
Evoquant l'attentat de Bali dont avaient été notamment victimes des militaires de la marine australienne en escale, M. André Boyer s'est interrogé sur l'étendue des protections et garanties dont auraient bénéficié des militaires français ou leurs ayants droit dans une telle hypothèse.
M. Jean-Yves Autexier a rappelé que la création des actuelles instances de concertation avait fait suite à la récente crise de la Gendarmerie. Il a souhaité savoir quel était aujourd'hui l'état d'esprit des militaires quant à l'introduction, dans les armées, de syndicats ou d'associations professionnelles. Il s'est également interrogé sur l'étendue de la protection juridique des militaires en opération extérieure, à l'égard des juridictions nationales dotées d'une compétence universelle ou des juridictions pénales internationales.
M. Hubert Durand-Chastel a souhaité savoir si le statut général comprenait des clauses spécifiques pour les personnels féminins.
M. Robert Del Picchia a évoqué le régime de déclaration prévu en cas de mariage avec des ressortissants étrangers, souhaitant savoir s'il serait également applicable aux ressortissants des pays de l'Union européenne.
M. Renaud Denoix de Saint Marc a apporté les éléments de précision suivants :
- le seul Etat de l'Union européenne avec lequel des comparaisons apparaissent pertinentes est le Royaume-Uni, où les différences de statut avec les forces françaises sont peu importantes, sauf en matière de solde. L'Allemagne a une histoire militaire très spécifique, et son armée est très dépendante du contrôle du Parlement. Quant aux armées des pays du nord de l'Europe, où les droits des militaires sont plus avancés, elles ne représentent pas de forces opérationnelles comparables aux armées française et britannique ;
- pour ce qui est de l'évolution globale comparée des rémunérations entre les militaires d'une part, et la fonction publique civile d'autre part, on observe qu'entre 1988 et 2001 le nombre d'emplois hors échelle A a crû de 118 % dans la fonction publique, alors qu'il diminuait de 2 % chez les militaires. Pour les hors échelles B à G, l'augmentation est de 77 % pour les emplois civils, alors que l'on observe une baisse de 10 % pour les emplois militaires ;
- l'âge de la retraite est une préoccupation importante pour les Etats-majors. Le recul de la limite d'âge des grades doit être concilié avec le maintien de la capacité opérationnelle. Sur ce point, le service de santé des armées atteste que la condition physique des militaires est maintenue aujourd'hui sur une durée plus longue qu'auparavant ;
- au titre de la loi de 1881, le tract est assimilé aux publications qui peuvent circuler au sein des enceintes militaires. En revanche, la distribution des tracts y est interdite, en vertu du principe de neutralité ;
- le congé d'éducation accordé aux personnels militaires serait ouvert, ne serait-ce que pour des raisons constitutionnelles, tant aux hommes qu'aux femmes ;
- des militaires victimes d'un attentat lors d'une escale ne seraient, sous le régime actuel, pas couverts par le régime des pensions. Les propositions de la Commission de révision visent à une prise en charge complète du départ en opération jusqu'au retour, réserve faite des cas de faute de la victime ;
- les auditions réalisées par la commission auprès des différents corps de la défense nationale n'ont fait apparaître aucune revendication sur la syndicalisation ;
- la compétence universelle revendiquée par certaines juridictions étrangères ne peut faire l'objet d'une protection spécifique, mais ces juridictions sont peu nombreuses. La commission propose le maintien de la compétence exclusive des juridictions françaises pour les militaires en opérations extérieures. Cette compétence, qui figure dans les accords de défense signés par la France, est, d'ores et déjà, inscrite dans le code de justice militaire ;
- l'armée française est la deuxième armée la plus féminisée au monde, après l'armée américaine. Le statut général ne comprend pas de dispositions spécifiques pour les femmes ;
- la sous-traitance de fonctions qui relèvent de prérogative de puissance publique est contraire à notre ordre public. A l'occasion de l'examen du texte relatif aux « prisons privées », le Conseil d'Etat avait ainsi rappelé qu'il était contraire à l'ordre public d'en concéder le gardiennage ou les fonctions de surveillance des détenus.