EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE LA
HAUTE AUTORITÉ DE LUTTE CONTRE
LES DISCRIMINATIONS ET POUR
L'ÉGALITÉ
Article 2
Composition
Cet article tend à fixer les règles de composition de la haute autorité, ainsi que celles relatives au mandat de ses membres et à l'organisme consultatif qu'elle créera auprès d'elle.
La haute autorité serait une instance collégiale composée de onze membres nommés par décret du Président de la République. Il reviendrait à quatre autorités politiques - le Président de la République, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre - de désigner chacune deux membres, les trois autres étant respectivement nommés par le Vice-président du Conseil d'Etat, le Premier président de la Cour de cassation et le Président du conseil économique et social.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté, avec l'avis favorable de la commission des lois et du Gouvernement, un amendement prévoyant que les quatre autorités politiques désigneraient « des membres de sexes différents ». Cette rédaction ne paraissant pas satisfaisante au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Sénat lui a substitué en première lecture, à l'initiative de votre commission et avec l'avis favorable du Gouvernement, un objectif de représentation équilibré entre les femmes et les hommes .
Cet objectif, appliqué aux nominations incombant aux quatre autorités politiques, reprenait la formulation validée par le Conseil constitutionnel s'agissant de la composition des jurys chargés de prononcer la validation des acquis de l'expérience 4 ( * ) .
Le Sénat avait en outre souhaité appliquer aux désignations du Président de la République, du Président du Sénat, du Président de l'Assemblée nationale et du Premier ministre un objectif de respect du pluralisme , répondant aux attentes des associations de lutte contre les discriminations et correspondant aux exigences inhérentes au domaine spécifique d'intervention de la haute autorité, qui devrait traiter du principe fondamental d'égalité.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement présenté par M. Michel Piron tendant à supprimer l'objectif de respect du pluralisme, M. Pascal Clément, président de la commission des lois et rapporteur du projet de loi, ayant présenté un amendement précisant que cet objectif ne s'appliquerait qu'aux désignations de parlementaires, qui n'a pas été adopté.
Votre rapporteur estime que les débats parlementaires en première lecture au Sénat et en deuxième lecture à l'Assemblée nationale ont permis d'établir la nécessité de respecter un objectif de pluralisme dans la composition du collège de la haute autorité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .
Article 3
Règles de saisine
Cet article définit les modalités de saisine de la haute autorité.
Toute personne s'estimant victime d'une discrimination pourrait saisir la haute autorité dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. La HALDE serait en outre habilitée à se saisir d'office des cas de discrimination directe ou indirecte dont elle aurait connaissance, à la condition que la victime, si elle a été identifiée, ait été avertie et ne s'y soit pas opposée.
Si le régime de saisine directe de la haute autorité paraissait assurer un accès facile à cette nouvelle instance, le Sénat avait souhaité, en première lecture, le compléter de façon à permettre aux victimes de discrimination d'être soutenues dans leur action.
Il avait ainsi adopté, avec un avis favorable de votre commission et du Gouvernement, un amendement de notre collègue M. Aymeri de Montesquiou, tendant à permettre aux victimes de discrimination de saisir la haute autorité par l'intermédiaire d'un député, d'un sénateur ou d'un représentant français au Parlement européen , ainsi qu'un amendement de votre commission, autorisant les associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans et se proposant, par leurs statuts, de combattre les discriminations ou d'assister les personnes qui en sont victimes, à saisir la HALDE conjointement avec toute personne s'estimant victime de discrimination.
Dans les deux cas, la victime prendrait part à la saisine dans une logique de responsabilisation et de consentement, tout en bénéficiant de l'appui d'un parlementaire ou d'une association pour formaliser une démarche qu'elle ne serait pas nécessairement en mesure d'accomplir seule.
L'Assemblée nationale a adopté en deuxième lecture, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par M. Pascal Clément, président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi, précisant que la saisine conjointe d'une association doit avoir lieu avec l'accord de la victime.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .
Article 3 bis
Délégués territoriaux de la haute
autorité
Issu d'un amendement de notre collègue Mme Eliane Assassi et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, après un avis favorable de votre commission et du Gouvernement, cet article avait pour objet de doter la haute autorité d'un réseau de délégués territoriaux.
Il précisait que ces délégués seraient désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et qu'ils apporteraient aux personnes s'estimant victimes de discrimination les informations et l'assistance nécessaires au traitement des réclamations.
L'Assemblée nationale a supprimé cet article à l'initiative de sa commission des Lois, avec un avis de sagesse du Gouvernement, au motif que l'organisation territoriale de la haute autorité ne relevait pas de la loi.
Si l'existence des délégués territoriaux de la HALDE pouvait être inscrite dans le texte portant création de cette instance par analogie avec la consécration législative accordée aux délégués du Médiateur de la République à l'article 6-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, leur création peut en effet être prévue par décret.
Ainsi, le décret d'application du projet de loi devrait définir le rôle des délégués territoriaux de la HALDE dans la préparation des travaux et la mise en oeuvre des décisions du collège. M. Bernard Stasi, président de la mission de préfiguration de la HALDE, avait annoncé comme probable à votre commission l'installation de cinq délégations pilotes , dont une outre-mer, dès 2005, et, à plus long terme, la mise en place de 26 délégations régionales.
Votre commission vous propose de maintenir la suppression de l'article 3 bis.
Article 7
Vérifications sur place
Cet article autorise la haute autorité à procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels.
Afin d'assurer le respect de la procédure contradictoire , toute vérification sur place serait soumise à un préavis et à l'accord des personnes intéressées. L'avis adressé aux personnes visées par une vérification leur permettrait d'être présentes sur les lieux, la haute autorité pouvant en outre à cette occasion entendre toute personne susceptible de fournir des informations.
S'agissant des locaux dans lesquels pourraient être réalisées ces vérifications, le présent article précise qu'il doit s'agir, pour les locaux professionnels, de locaux exclusivement consacrés à cet usage.
Les agents de la haute autorité chargés de procéder à des vérifications sur place devraient recevoir une habilitation spécifique du procureur général près la cour d'appel de leur domicile. Un décret en Conseil d'Etat définirait les conditions et modalités de délivrance de cette habilitation.
Le Sénat avait adopté en première lecture, à l'initiative de votre commission et après avis favorable du Gouvernement, un amendement précisant que la haute autorité pourrait charger un ou plusieurs de ses membres ou de ses agents de procéder à des vérifications sur place, les membres du collège n'ayant pas alors à obtenir, à la différence des agents, une habilitation.
Il avait en outre adopté un amendement présenté par notre collègue M. Alex Türk, avec un avis favorable de votre commission et un avis défavorable du Gouvernement, visant à permettre au président de la haute autorité, en cas d'opposition du responsable des lieux, de saisir le juge des référés afin qu'il autorise les vérifications sur place.
Cette disposition visait à renforcer les moyens d'investigation de la HALDE, en lui donnant les moyens juridiques propres à assurer l'effectivité de ses prérogatives .
En effet, la rédaction initiale de l'article 7 ne donnait pas à la haute autorité des moyens d'investigation équivalents à ceux d'autres autorités administratives indépendantes intervenant dans la protection des droits fondamentaux.
Ainsi, l'article 6 de la loi du 6 juin 2000 portant création de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), dispose que celle-ci peut charger un ou plusieurs de ses membres de procéder à des vérifications sur place sans que l'accord des personnes intéressées soit requis. Cette commission peut même, à titre exceptionnel, décider de procéder à une vérification sans préavis si elle estime que la présence des agents intéressés ou des personnes ayant autorité sur eux n'est pas nécessaire.
Par ailleurs, distinguant les pouvoirs d'une autorité administrative indépendante des prérogatives de l'autorité judiciaire, le législateur a prévu que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) puisse recourir à la justice pour exercer pleinement sa mission. En effet, aux termes de l'article 44 de la loi modifiée du 6 janvier 1978, lorsque la CNIL se heurte, pour effectuer une vérification, à l'opposition du responsable des lieux, « la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter ou du juge délégué par lui ».
L'Assemblée nationale a supprimé, à l'initiative de M. Pascal Clément, président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi, la possibilité pour le président de la HALDE de saisir le juge des référés en cas d'opposition à une demande de vérifications sur place.
Votre rapporteur estime que cette procédure est la plus adaptée pour doter la haute autorité de véritables pouvoirs d'investigation , dans le respect des prérogatives de l'autorité judiciaire. Elle reste en effet cohérente avec la nécessité pour la HALDE, qui ne saurait disposer de pouvoirs de police judiciaire, de recueillir l'accord des personnes intéressées.
Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à rétablir la possibilité pour le président de la haute autorité de saisir le juge des référés, assortie de garanties de procédure renforçant le contrôle du juge sur les vérifications autorisées sans l'accord du responsable des lieux. Ces garanties reprennent le dispositif prévu par le II de l'article 44 de la loi du 6 janvier 1978, qui dispose qu'en cas d'opposition du responsable des lieux, « la visite s'effectue sous l'autorité et le contrôle du juge qui l'a autorisée. Celui-ci peut se rendre dans les locaux durant l'intervention. A tout moment, il peut décider l'arrêt ou la suspension de la visite ».
Ainsi, à défaut de l'accord du responsable des lieux, les vérifications de la haute autorité ne pourraient avoir lieu qu'avec l'autorisation du juge et sous son contrôle . Le juge pourrait en effet se rendre dans les locaux durant l'intervention et décider, à tout moment, l'arrêt ou la suspension des vérifications.
Une telle procédure contribue au renforcement réciproque des autorités administratives indépendantes et des juridictions, puisque c'est en aidant, par la mise en oeuvre de ses pouvoirs d'investigation, les victimes de discrimination à rassembler des éléments de preuve, que la haute autorité contribuera à rendre plus efficace notre arsenal juridique prohibant ces atteintes au principe d'égalité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .
Article 16
Crédits et contrôles des comptes de la haute
autorité
Cet article tend à définir les règles relatives à la gestion financière de la haute autorité.
Il prévoit que les crédits nécessaires à l'accomplissement par la haute autorité, de sa mission sont inscrits au budget du ministère chargé des affaires sociales. Un budget de 10.700.000 euros est d'ores et déjà inscrit dans le projet de loi de finances pour 2005 pour la HALDE.
Il reviendrait au président de la haute autorité d'ordonnancer les recettes et les dépenses de la future instance.
Les comptes de la haute autorité seraient soumis à un contrôle a posteriori de la Cour des comptes, suivant une disposition habituelle concernant les autorités administratives indépendantes.
Dans sa rédaction initiale le présent article soustrayait les comptes de la HALDE de l'application de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées. Ainsi, les dépenses engagées par la haute autorité n'auraient pas été soumises au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances.
L'Assemblée nationale a adopté en deuxième lecture, avec un avis défavorable de la commission des lois et un avis favorable du Gouvernement, deux amendements identiques respectivement présentés par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx et par M. Michel Bouvard, tendant à rendre applicable aux dépenses de la haute autorité les dispositions de la loi du 10 août 1922 .
En effet, l'absence de contrôle a priori des dépenses engagées ne paraît pas constituer une garantie indispensable à l'indépendance des autorités administratives indépendantes, même si elle est accordée à plusieurs d'entre elles comme la CNIL ou le CSA. Le Conseil d'Etat avait d'ailleurs, dans son avis du 8 juillet 2004 sur le présent projet de loi, préconisé l'application des dispositions de la loi du 10 août 1922 aux dépenses de la HALDE.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.
* 4 Conseil constitutionnel, décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, loi de modernisation sociale considérants 112 à 115.