Article 45
(art. L. 321-1, L. 321-3 et L. 321-7-1 du code de
l'urbanisme)
Statut respectif des établissements publics
d'aménagement
et des établissements publics fonciers
Objet : Cet article a pour objet de préciser le statut des établissements publics fonciers en le distinguant de celui des établissements publics d'aménagement.
I - Le dispositif proposé
A. La coexistence de différents types d'établissements publics fonciers et d'aménagement
Les structures chargées de mener des opérations foncières et d'aménagement du territoire se caractérisent par leur hétérogénéité.
Ainsi, différents types d'établissements coexistent :
- les établissements publics locaux d'aménagement (EPLA), théoriquement compétents pour conduire des opérations de rénovation urbaine et de développement économique et social dans les zones urbaines sensibles (ZUS), mais non encore créés ;
- les établissements publics fonciers locaux , compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres et des personnes publiques, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières, ainsi que des opérations d'aménagement. Ils sont créés par le préfet et gérés par un conseil d'administration élu par l'assemblée générale composée des différentes communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés. Leurs missions ont été développées dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU ;
- les associations foncières urbaines , qui regroupent des propriétaires intéressés par les mêmes travaux : remembrement et regroupement de parcelles, construction, entretien et gestion d'ouvrages d'intérêt collectif (voiries, aires de stationnement, chauffage collectif, espaces verts) ;
- les établissements publics d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux , qui mènent des opérations dans les ZUS et les quartiers bénéficiant d'un contrat de ville ;
- les établissements publics d'aménagement , compétents pour réaliser, pour leur compte ou pour celui de l'État, d'une collectivité territoriale ou d'un autre établissement public, ou pour faire réaliser toutes les opérations foncières et opérations d'aménagement prévues par le code de l'urbanisme.
Les établissements publics d'aménagement ont un caractère industriel et commercial et sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils sont créés par décret en Conseil d'État, après avis des conseils généraux et des conseils municipaux concernés. Il en existe dix, dont les établissements publics d'aménagement des villes nouvelles comme Marne-la-Vallée, Sénart et L'Isle-d'Abeau et l'établissement public d'aménagement de La Défense (EPAD).
Ils sont gérés par un conseil d'administration comprenant, en majorité, des représentants des collectivités territoriales et des établissements publics concernés. Celui-ci détermine les orientations de l'activité de l'établissement, vote le budget, autorise les emprunts et approuve le compte financier et les conventions passées avec les collectivités.
Le décret qui crée l'établissement détermine son objet et sa zone d'activité territoriale. Il fixe ses statuts, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, la désignation du président, celle du directeur, les pouvoirs du conseil d'administration, du président et du directeur.
Sur le même fondement législatif, l'État a créé des établissements publics chargés de la réalisation d'opérations majoritairement foncières . Ces établissements ont une compétence régionale et sont basés en Lorraine, dans le Nord-Pas-de-Calais, en Haute-Normandie, en Basse-Normandie, en Provence-Alpes-Côte-d'Azur, ainsi que dans l'ouest de la région Rhône-Alpes.
Un établissement public foncier (EPF) d'État est donc aussi un établissement public à caractère industriel et commercial qui dispose d'une autonomie juridique et financière, sous le contrôle de l'État.
La tutelle est exercée par le préfet de région qui approuve les délibérations du conseil d'administration et du bureau. En outre, l'établissement est soumis au contrôle de la Cour des comptes.
Un EPF travaille en général sur le foncier vierge, en périphérie des agglomérations, destiné à accueillir les développements économiques et urbains, et sur le foncier et l'immobilier dégradés, situés en particulier dans les bassins et les agglomérations en reconversion. Son intervention se réalise sous forme d'études, d'action foncière et de travaux.
Les travaux mis en oeuvre par un EPF peuvent recouvrir plusieurs objectifs : mettre en sécurité les sites dégradés, en améliorer l'image, préparer les terrains à de nouveaux usages. Ces travaux consistent en démolition de superstructures et de fondations, en terrassement, en maçonnerie et clôtures, en paysagement, en maintenance et réhabilitation du clos-couvert des bâtiments à conserver, et, exceptionnellement, en travaux de dépollution ou d'évacuation des déchets, si le pollueur ne peut les prendre en charge.
L'EPF est soumis, pour le choix de ses prestataires, au code des marchés publics. Par ailleurs, il ne peut réaliser des opérations d'aménagement que s'il a reçu au préalable une autorisation ministérielle.
B. La clarification du statut des établissements publics d'État
Le présent article a pour objet de clarifier le statut des différents établissements publics d'État, en distinguant les établissements publics fonciers des établissements publics d'aménagement, ceux-ci pouvant toutefois continuer à mener des opérations foncières. Dans ce cadre, les EPF existants pourraient choisir leur statut, via une modification de leur décret constitutif pour ceux qui souhaiteraient limiter leur activité au domaine foncier.
A cet effet, le paragraphe I modifie l'intitulé du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l'urbanisme, actuellement « Etablissements publics d'aménagement », en « Etablissements publics fonciers et d'aménagement ».
Le paragraphe II complète l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, relatif aux compétences des établissements publics d'aménagement, pour préciser que les établissements publics fonciers peuvent avoir une compétence limitée à la réalisation d'opérations foncières.
Le paragraphe III apporte plusieurs modifications à la procédure de création de ces deux types d'établissements.
D'une part, les établissements publics d'aménagement, quel que soit le nombre de communes partie prenante, seront créés par décret en Conseil d'État, après avis du ou des conseils généraux et des conseils municipaux concernés. La procédure par décret en conseil des ministres pour les établissements les plus importants est donc supprimée.
Les établissements publics fonciers seront, d'autre part, créés par décret en Conseil d'État après avis du conseil régional et des conseils généraux intéressés.
Enfin, le paragraphe IV indique, dans un article L. 321-7-1 nouveau, que cette dernière catégorie d'établissements bénéficie, pour financer les interventions relevant de sa compétence, d'une taxe spéciale d'équipement, dans des condition fixées par le code général des impôts.
II - La position de votre commission
Compte tenu de la difficulté actuelle à dégager de nouvelles ressources foncières pour la construction de logements, en particulier sociaux, dans les zones tendues, votre commission est très favorable à la création d'établissements publics fonciers.
Elle se réjouit, à cet égards, des autres mesures prises pour libérer des espaces fonciers. Une mission a ainsi été confiée à Pierre Pommellet, ingénieur général des Ponts et Chaussées, en vue d'identifier les blocages à une production du foncier constructible en Région Ile-de-France.
En outre, sur un plan opérationnel, l'État a créé une délégation à l'aménagement Foncier (DAF) dont la mission consiste à mobiliser les actifs fonciers du ministère de l'équipement afin de les rendre disponibles pour des opérations de construction de logements. Cette action, circonscrite dans un premier temps aux actifs du ministère et de ses établissements publics, a vocation à s'inscrire dans une démarche interministérielle plus large, conformément à la décision du CIAT du 18 décembre 2003. La DAF, constituée d'une équipe légère de professionnels, concentre son activité prioritairement sur l'Ile-de-France. Elle ainsi a entrepris une identification des terrains inutilisés appartenant à l'État et pouvant accueillir des logements. Son aire d'intervention est toutefois en cours d'extension à d'autres régions concernées par la pénurie de logements.
Afin de faire des établissements publics fonciers le fer de lance de la phase préalable à la construction de logements, votre commission vous propose d'adopter un amendement ayant pour objet, d'une part, de préciser que les nouveaux établissements publics auront bien une compétence limitée à la réalisation d'opérations foncières, d'autre part, de les obliger à contribuer à la réalisation des objectifs de construction fixés par l'article 41, en y consacrant une part des opérations qu'ils mènent.
Il s'agit de faire de ces établissements des outils efficaces pour dégager les terrains nécessaires à la réalisation des 500.000 logements prévus, en contrepartie de quoi le projet de loi autorise à percevoir une taxe spéciale d'équipement pour un montant très significatif.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.