II. LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA POURSUITE DE LA SIMPLIFICATION PAR VOIE D'ORDONNANCES ET PAR DES MESURES D'APPLICATION DIRECTE
A. LES MESURES DE SIMPLIFICATION ET DE MODERNISATION
1. Un effort conséquent de simplification et de modernisation en faveur des usagers
Le chapitre premier du présent projet de loi rassemble les mesures de simplification en faveur des usagers, soit dix neuf articles qui impriment à cette démarche un effort de rationalisation et de modernisation qui devrait se traduire rapidement par des améliorations concrètes dans la vie des citoyens.
a) Une nouvelle étape de la transparence administrative
Les premiers articles du projet de loi donnent une nouvelle impulsion au mouvement de transparence administrative initié à la fin des années 1970. L' accès aux documents administratifs devrait ainsi recevoir un cadre harmonisé, avec la généralisation de la compétence de la Commission d'accès aux documents administratifs ( article 1 er ).
Le développement de l' administration électronique prévu à l' article 3 permettra aux citoyens d'accéder à de nouveaux services administratifs en ligne, dans des conditions de sécurité optimisées.
b) La simplification pour renforcer les droits des citoyens
Plusieurs mesures de simplification devraient aboutir à un renforcement des droits des personnes. Ainsi, l' article 4 devrait permettre de donner davantage de cohérence au droit de la filiation, dans l'intérêt de l'enfant.
Les droits des justiciables seront améliorés par l' article 5 qui prévoit une simplification du fonctionnement des tribunaux de l'incapacité et par l' article 6 qui concerne la simplification des conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle.
Dans le domaine du logement , les bénéficiaires d'aides au logement devraient voir leurs droits mieux garantis par l'harmonisation des régimes prévue à l' article 12 ; les démarches des propriétaires bailleurs pour le conventionnement des logements qu'ils entendent louer seront simplifiées ( article 14 ) et les définitions légales de la notion de superficie seront harmonisées ( article 15 ).
Une nouvelle vague de simplifications fiscales devrait alléger les formalités pesant sur les contribuables et améliorer les procédures de recouvrement ainsi que les régimes de pénalité ( article 17 ).
Une simple modification du code général des impôts permettra aux usagers d'obtenir, dans des situations d'urgence exceptionnelle, la délivrance d'un passeport valable un an au lieu de six mois actuellement ( article 18 ).
c) Un ensemble de mesures sectorielles de clarification du droit
Un effort de clarification très important sera conduit en matière de droit de l'urbanisme . La sécurité juridique des différents régimes d'autorisation devrait ainsi être mieux assurée grâce l'harmonisation des règles de retrait des actes administratifs ( article 2 ). Le régime même des autorisations d'urbanisme sera simplifié grâce à une meilleure définition de leurs champs d'application respectifs et une modernisation de la structure du code et des formulaires ( article 13 ).
Le régime de protection du patrimoine culturel sera rationalisé et modernisé ( article 7 ). En cette matière, l'ordonnance devrait notamment permettre la déconcentration de plusieurs autorisations en matière de travaux et d'urbanisme et préciser les droits et obligations du propriétaire d'un monument protégé en cas de travaux.
La simplification du droit forestier devrait entraîner un assouplissement des formalités de déclaration de coupe, un allègement des conditions à remplir pour l'obtention de certaines aides et de la procédure d'élaboration des documents de gestion de l'espace agricole et forestier ( article 16 ).
2. Un large volet de simplification en faveur des entreprises
A l'instar de la précédente loi d'habilitation, le présent projet de loi comporte un large volet de simplifications en faveur des entreprises qui sont les premières touchées par la complexité administrative qui affecte directement leur compétitivité.
a) Les mesures de portée générale
Certaines mesures de simplification prévues par le présent projet de loi sont de portée générale.
Ainsi en va-t-il de l'habilitation accordée au Gouvernement afin de substituer aux régimes d'autorisation existants des régimes de déclaration préalable ( article 20 ). Cette mesure, qui figurait déjà dans la loi du 2 juillet 2003 mais n'a pas encore conduit à l'adoption d'ordonnances, a été étendue lors de la première lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale. Désormais, cet article permet également au Gouvernement de supprimer purement et simplement certains régimes déclaratifs ainsi que certains régimes d'autorisation.
Dans le même ordre d'idée, l' article 22 du projet de loi permet la suppression des procédures de paraphe ou de cotation de certains registres et livres effectuées par le juge d'instance qui constituent autant de lourdeurs tant pour le juge lui-même que pour les entreprises.
b) Les simplifications sectorielles
Toutefois, les mesures de simplification envisagées dans le présent projet de loi sont, pour l'essentiel, de nature sectorielle .
Certaines dispositions du projet de loi tendent à améliorer les conditions d'accès ou d'exercice de certaines professions.
L' article 21 permet ainsi d'adapter les dispositions relatives aux interdictions d'entreprendre dans le domaine commercial ou industriel, d'améliorer les règles concernant la profession de commissaire aux comptes et de supprimer certaines contraintes déclaratives imposées aux commerçants.
Les articles 23, 28 et 29 apportent respectivement des simplifications dans les conditions d'accès et dans l'organisation des professions d'architecte, de géomètre-expert et de transporteur routier.
D'autres dispositions visent à supprimer la rigidité ou la complexité de certaines procédures et formalités auxquelles sont, au quotidien, soumises les entreprises. Ces dispositions sont, de loin, les plus nombreuses du projet de loi.
Dans ce contexte, l' article 24 du projet de loi procède à diverses modifications des règles applicables à l'industrie cinématographique et audiovisuelle afin de simplifier les démarches des professionnels concernés et d'apporter davantage de sécurité juridique aux contrats de production et d'exploitation des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques.
Dans le domaine de la construction et du logement , le présent projet de loi prévoit de clarifier les conditions d'assurance et de responsabilité des constructeurs ( article 25 ), de simplifier les règles relatives aux états et constats destinés à protéger les acquéreurs et les preneurs de biens immobiliers ( article 26 ) et d'adapter le régime du changement d'affectation des locaux à usage d'habitation datant de l'après-guerre ( article 27 ).
Un important volet de mesures tend à modifier la législation relative aux animaux et certaines dispositions en matière agricole, vitivinicole .
L' article 30 permet notamment de simplifier et d'adapter les règles applicables aux abattoirs, aux quotas laitiers, aux centres d'insémination artificielle pour les équidés et de modifier la nomenclature des maladies réputées contagieuses.
L' article 31 est destiné à simplifier les règles relatives à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine, en clarifiant le statut des interprofessions en ce domaine et en allégeant la procédure d'agrément pour les vins et autres produits d'appellation d'origine.
Les procédures administratives dans le domaine agricole sont également simplifiées, l' article 32 du projet de loi développant notamment les mesures de déconcentration en matière d'agrément ou d'autorisation et supprimant, sous certaines conditions, certaines formalités déclaratives, comme celles imposées aux patrons-pêcheurs.
D'autres dispositions tendent à simplifier et adapter les règles législatives en matière sociale qui s'appliquent aux entreprises.
Il en va ainsi de l' article 33 du projet de loi qui prévoit de simplifier le régime social de l'agriculture et de la pêche, notamment en clarifiant le champ du régime social agricole, en modifiant les règles de détermination de l'assiette servant au calcul des cotisations et des contributions sociales des personnes salariées agricoles et en étendant à l'ensemble des employeurs de salariés agricoles le bénéfice du titre emploi simplifié agricole.
L' article 36 vise à renforcer la sécurité juridique des cotisants dans le cadre de leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions sociales en leur permettant de se prévaloir des circulaires et des instructions ministérielles publiées.
L' article 37 tend à clarifier et simplifier les obligations mises à la charge des organismes prestataires d'actions de formation par les dispositions du code du travail. Il a également pour objet de favoriser la politique contractuelle en matière de formation professionnelle.
Inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à la suite d'un amendement présenté par le rapporteur de sa commission des lois, l' article 37 bis unifie le traitement des litiges préélectoraux pour l'élection des comités d'entreprise, harmonise les conditions d'ancienneté requises pour l'exercice des différents mandats de représentant du personnel et clarifie la définition de l'effectif pris en compte pour l'organisation des élections professionnelles.
Enfin, l' article 55 tend à modifier les dispositions relatives au droit de la consommation en réformant le régime de constatation et de répression des atteintes au code de la consommation et au code de commerce. Il allège également certaines contraintes procédurales dans le cadre du contrôle des pratiques anticoncurrentielles et des opérations de concentration .
3. Des mesures de modernisation de l'administration de grande ampleur
Davantage que la première loi d'habilitation, le présent projet de loi entreprend la réforme de plusieurs régimes et structures dans un objectif de modernisation de l'administration. Ces mesures figurent parmi les plus larges du texte par leur objet et nécessiteront une refonte complète de certains textes.
Toutefois, l'une d'entre elles devrait avoir une portée concrète directe pour le contrôle de l'application des lois par le Parlement . En effet, l' article 47 bis , issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit le dépôt d'un rapport dressant le bilan des mesures d'application de chaque loi, quelques mois après sa promulgation. Cette disposition relève bien de la modernisation administrative puisqu'il s'agit d'inciter les services ministériels à assurer le plus rapidement possible l'applicabilité des textes votés par le législateur.
a) La simplification et l'allégement des procédures
L'essentiel des mesures de modernisation de l'administration vise à simplifier les procédures. Ainsi, l' article 40 tend à remplacer la révision annuelle du taux de compétence en dernier ressort des conseils de prud'hommes par un taux fixe déterminé de façon réglementaire, l' article 41 prévoit la simplification des règles de gestion administrative et financière des laboratoires publics, et l'article 43 permettra d'alléger les procédures de classement et de déclassement des voies des collectivités territoriales et des lignes du réseau ferré national.
Prolongeant la logique initiée dans la loi du 2 juillet 2003 avec l'habilitation à supprimer certaines commissions administratives, l'article 47 tend à réduire le nombre de cas dans lesquels est requise la consultation du conseil supérieur de la fonction publique de l'État et d'un ou plusieurs comités techniques paritaires.
Deux grandes réformes complètent cet ensemble :
- la simplification et l'harmonisation des règles relatives aux enquêtes publiques ( article 42 ), qui font intervenir des préoccupations de rationalisation et de participation du public au processus de décision ;
- la simplification et l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales , à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés ( article 44 ).
b) La définition d'un cadre général pour les groupements d'intérêt public
Face au succès des groupements d'intérêt public qui se multiplient dans la plupart des secteurs d'activité où des personnes publiques peuvent trouver avantage à s'associer entre elles ou avec des personnes privées, l' article 38 devrait leur donner un cadre législatif général.
c) L'amélioration du fonctionnement des juridictions administrative et financière
L' article 39 du projet de loi devrait faciliter l'exercice de la justice administrative grâce à deux mesures de modernisation consistant, d'une part, à autoriser la tenue d'audiences à huis clos lorsque la sauvegarde de l'ordre public ou le respect de l'intimité ou du secret l'exigent, et d'autre part, à permettre aux membres d'une formation de jugement affectés simultanément dans au moins deux juridictions administratives d'outre-mer de recourir à des moyens de visioconférence .
Les juridictions financières devraient quant à elle voir leur fonctionnement amélioré par la création de formations conjointes de délibéré rassemblant les juridictions ayant participé à un contrôle conjoint , par le transfert du contrôle des comptes des groupements d'intérêt public locaux aux chambres régionales des comptes, par l'unification des compétences des rapporteurs , et par la mise à jour du code des juridictions financières ( article 45 ).
4. La poursuite des efforts de simplification et de réorganisation dans le domaine sanitaire et social
Comme la première loi de simplification du droit, le présent projet de loi comprend un important volet sanitaire et social.
L' article 48 habilite le Gouvernement à simplifier, alléger et harmoniser certaines règles et procédures dans le domaine de la protection sociale . Il allège par exemple les dispositions applicables aux relations entre l'Etat et les caisses et organismes concourrant à la protection sociale ainsi que les procédures d'extension et d'élargissement des accords conclus par les organisations syndicales et professionnelles en matière de prévoyance et de retraite complémentaire. Il vise également à simplifier les dispositions applicables aux organismes de sécurité sociale et les règles relatives à certaines aides et fonds d'indemnisation. Cet article tend en outre à supprimer des dispositions législatives inutiles (procédures redondantes dans la mise en oeuvre des actions expérimentales de caractère médical et social) ou inopportunes (compétence des organismes de sécurité sociale pour approuver les budgets des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux).
Un régime social unique pour les travailleurs indépendants devrait en outre être instauré (12° de l'article 48) , dans le prolongement de la mise en place d'un interlocuteur social unique prévu par l'article 24 de la loi précitée du 2 juillet 2003. Il s'agirait d'une mesure de simplification essentielle pour les travailleurs indépendants. En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir que le régime social des travailleurs indépendants exerce les mission d'un interlocuteur unique, notamment en organisant le recouvrement des cotisations et contributions sociales, et puisse déléguer certaines fonctions liées à ses missions.
S'agissant de l' aide sociale , les procédures d'admission à cette aide devraient être simplifiées , notamment par la suppression des commissions d'admission à l'aide sociale . Les régimes d'autorisation et d'habilitation des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des activités d'accueil familial des personnes âgées et handicapées devraient également être simplifiés et harmonisés , alors que leurs règles de fonctionnement et de contrôle ainsi que les modalités de tarification qui leur sont applicables devraient être mieux adaptées (article 49)
L' article 50 poursuit l'application du plan « Hôpital 2007 » en permettant notamment de simplifier les procédures de fonctionnement interne des établissements de santé . Il prévoit ainsi de préciser, harmoniser et compléter les dispositions relatives aux différents établissements publics nationaux à caractère sanitaire et de réformer les modalités de fonctionnement des établissements publics de santé, les règles et modes d'organisation budgétaire et comptable ainsi que les dispositions relatives à la gestion des établissements de santé. Cet article habilite également le Gouvernement à adapter et aménager les compétences des agences régionales de l'hospitalisation et à réformer les règles de gestion des directeurs de ces établissements.
Cet article permet également d' harmoniser les dispositions relatives aux établissements publics nationaux à caractère sanitaire et modifier le statut du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies .
Il vise en outre à simplifier l'organisation et le fonctionnement des ordres professionnels des professions de santé et à unifier la compétence juridictionnelle pour connaître des litiges relatifs à des contaminations .
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a enfin inséré dans ce chapitre IV un article additionnel tendant à étendre le bénéfice de la qualité de pupilles de la Nation à certains enfants de fonctionnaires civils ou militaires décédés dans l'exercice de leurs fonctions et qui en étaient jusqu'à présent exclus (article 48 A).