RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la solidarité pour l' autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ,
PAR M. DENIS JACQUAT, PAR M. ANDRÉ LARDEUX,
Député. Sénateur.
( 1) Cette commission est composée de : M. Jean-Michel Dubernard, président, député, M. Nicolas About, vice-président, sénateur, M. Denis Jacquat, député, M. André Lardeux, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Jean-Michel Dubernard, Denis Jacquat, Jean-Pierre Le Ridant, Bernard Perrut, Dominique Tian, Mmes Paulette Guinchard-Kunstler et Danièle Hoffman-Rispal, députés, MM. Nicolas About, André Lardeux, Adrien Gouteyron, Paul Blanc, Georges Mouly, Claude Domeizel et Guy Fischer, sénateurs,
Membres suppléants : M. René Couanau, Mme Geneviève Lévy, M. Pierre Morange, Mme Irène Tharin, MM. Claude Leteurtre et Jean Le Garrec, députés, MM. Gilbert Barbier, Gilbert Chabroux, Serge Franchis, Dominique Leclerc, Mme Valerie Létard, MM. Roland Muzeau et Alain Vasselle, sénateurs.
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 1 re lecture : 1350, 1540 et TA 287.
2 e lecture : 1629.
Sénat : 1 re lecture: 299, 313, 315 et TA 78 (2003-2004).
Politique sociale. .
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, s'est réunie le mercredi 9 juin 2004 à l'Assemblée nationale.
La commission a d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Jean-Michel Dubernard, député, président ;
- M. Nicolas About, sénateur, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. Denis Jacquat, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;
- M. André Lardeux, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
*
* *
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
M. André Lardeux, rapporteur pour le Sénat , a présenté les principales modifications introduites par le Sénat sur ce projet de loi.
Les modifications apportées au titre premier concernant le plan de veille et d'alerte se sont bornées à introduire deux précisions.
Le Sénat a supprimé la référence faite par l'Assemblée nationale aux « personnes particulièrement vulnérables du fait de leur isolement ». Deux motivations principales ont conduit à ne pas retenir cette extension du plan de veille et d'alerte :
- la première est que le Sénat n'a pas été en mesure de définir précisément les publics visés ; la rédaction retenue par les députés fait de l'isolement le facteur déterminant permettant de qualifier ces personnes. Or, en l'état des informations disponibles, le contenu du plan d'alerte n'est destiné qu'aux seules personnes âgées et handicapées ;
- la seconde tient à ce que l'amendement de l'Assemblée nationale introduit un déséquilibre entre le plan de veille prévu dans la première partie de l'article et la constitution d'un fichier par les communes qui ne vise, pour sa part, que les personnes âgées et handicapées. Or, ce fichier a pour seule fonction de permettre la mise en oeuvre du plan de veille.
Le Sénat a, en outre, précisé les modalités de constitution de ce fichier en fixant les règles de consentement des personnes acceptant d'être répertoriées. Le texte initial de l'Assemblée nationale posait le principe, dans certains cas, d'un consentement présumé. Le Sénat a souhaité, pour sa part, instituer un consentement express écrit. Toutefois, à la réflexion, il apparaît que ce consentement écrit pourrait, dans certains cas, s'avérer trop difficile à recueillir et qu'une rédaction de compromis pourrait être envisagée.
Concernant le titre II, M. André Lardeux, rapporteur pour le Sénat , a indiqué que la Haute assemblée a adopté les assouplissements introduits par l'Assemblée nationale en se bornant à formuler un certain nombre de précisions permettant, notamment, de faciliter l'exercice de la journée de solidarité dans les entreprises travaillant en continu.
Le Sénat a également retenu une rédaction réintégrant l'éducation nationale dans le droit commun de la fonction publique. Après mûre réflexion, il est apparu que la situation de l'école pouvait se révéler trop complexe pour envisager toutes les dérogations nécessaires.
Concernant le titre III, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances ou de la commission des affaires sociales, le Sénat a adopté des précisions qui simplifient les règles - sans doute encore provisoires pour certaines - régissant la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
Un débat tripartite a notamment eu lieu entre les commissions des affaires sociales, des finances et le gouvernement, relatif aux modalités de contrôle sur la CNSA dans le souci commun est de ne pas voir celle-ci échapper à tout contrôle parlementaire.
En outre, deux soucis ont été exprimés par le Sénat à l'occasion de l'examen de ce texte :
- le premier tient à la nécessaire compensation par I'Etat, aux collectivités territoriales, des charges que peuvent entraîner les dispositions du projet de loi. L'Association des maires de France a laissé entendre que la constitution d'un fichier pourrait engendrer des coûts non négligeables pour les communes. Dès lors que la Constitution prévoit désormais que toute extension de compétence ouvre droit à compensation, il appartient au législateur d'en prévoir les modalités ;
- le second part du constat que le projet de loi ne résoudra pas à lui seul le coût présent et futur de la dépendance et que les finances publiques ne permettront sans doute pas de le prendre en charge de manière totale pour tous. L'allocation personnalisée d'autonomie (APA) est, en elle-même, fortement dégressive en fonction du revenu. La proposition de loi déposée par M. Alain Vasselle et plus de soixante-dix sénateurs rappelle fort à propos qu'il faut encourager la prévoyance pour ceux de nos concitoyens qui ne sont que partiellement couverts par l'APA.
A l'issue d'un débat nourri, le gouvernement a pris l'engagement d'étudier à la fois l'innocuité pour l'APA d'un « système complémentaire » en matière de dépendance et le coût d'un tel système pour les finances publiques. Cet engagement a satisfait le Sénat car un dispositif adapté pourrait constituer une opportunité de stimuler les solidarités familiales en aidant ceux qui souhaitent assurer une vieillesse digne à leurs parents ou grands-parents.
A titre accessoire, M. André Lardeux, rapporteur pour le Sénat , a enfin évoqué le dispositif voté par la Haute Assemblée pour sécuriser juridiquement le mécanisme proposé par le gouvernement pour améliorer la participation de la solidarité nationale au financement des pièces rafraîchies dans les maisons de retraite.
M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a indiqué que le texte modifié par le Sénat s'inscrit pleinement dans la ligne de celui adopté par l'Assemblée nationale et que seuls quatre points restent à préciser :
- A l'article 1 er , il semble utile de réintroduire, sous une forme éventuellement modifiée, la notion de personnes vulnérables du fait de leur isolement ajoutée par l'Assemblée nationale afin d'étendre à celles-ci le dispositif du plan d'alerte et d'urgence.
- Il semble également nécessaire de revenir sur le consentement écrit des personnes concernées par le dispositif de recueil d'informations puisque de nombreuses personnes âgées risquent par là d'être écartées du fichier.
- Il convient d'affiner les modalités de fixation de la journée de solidarité pour les salariés ne travaillant pas ordinairement le jour de la semaine retenu pour celle-ci.
- Il faudrait enfin revenir sur les modalités spécifiques de calcul de la contribution applicables aux entreprises de travail temporaire.
Mme Danièle Hoffman-Rispal, députée , a dénoncé les nombreuses incertitudes planant encore sur le texte et aggravées par le Sénat.
Ainsi, M. Jean Auclair, député, a récemment posé une question au gouvernement sur le choix du lundi de Pentecôte. A cette question, le ministre a répondu que la liberté de choix demeurerait la règle. Cependant, un amendement du Sénat a tenté d'apporter des précisions en indiquant que ce choix devrait résulter d'accords de branches ou d'entreprises, alors même que son auteur a reconnu que lesdits accords seraient difficiles à conclure. Dans ces conditions, il n'apparaît pas clairement si le jour choisi est, ou n'est pas, le lundi de Pentecôte.
Pour ce qui concerne la création de la CNSA, le texte relatif aux responsabilités locales et aux transferts y afférents est toujours en cours de navette.
Le texte relatif à l'égalité des chances et aux droits des personnes handicapées comporte, quant à lui, de nombreuses incertitudes et, en tout état de cause, sera promulgué après le présent projet de loi. Le rapport de MM. Briet et Jamet censé faire la lumière sur de nombreux points, notamment sur les compétences de la caisse n'est toujours pas disponible. La prochaine réforme de l'assurance maladie devrait transférer certaines dépenses de l'ONDAM vers la CNSA sans plus, à ce jour, de précision à ce sujet. Enfin, un article additionnel après l'article 11 prévoit la compensation des transferts par la loi de finances sans plus de détails. Le bon sens voudrait que l'ensemble de ces éléments soient regroupés dans un seul texte.
M. Jean Le Garrec, député , a considéré que le texte proposé organise un financement inacceptable. Il est socialement injuste parce qu'il pèse principalement sur les salariés. Il est économiquement absurde car il n'y aura pas de retour économique du jour travaillé ; à cet égard un amendement du Sénat a voulu améliorer cette situation sans pour autant y parvenir. Il s'agit donc d'un prélèvement supplémentaire sur les collectivités territoriales dont on ignore les voies éventuelles de compensation. Enfin, le dispositif est ingérable par la voie de la négociation collective.
Depuis deux ans, après avoir violemment critiqué les trente-cinq heures, on prétend qu'il faut laisser ceux qui le souhaitent travailler plus pour gagner plus, alors que, dans ce texte, on organise plus de travail pour gagner moins. Ce texte est inapplicable et les entreprises comme les salariés seront confrontés à des difficultés auxquelles ils ne pourront faire face.
M. Guy Fischer, sénateur , a fait état des deux raisons pour lesquelles son groupe s'est opposé au texte au Sénat. Tout d'abord, le débat s'est déroulé dans la plus grande confusion dans la mesure où des textes connexes ne sont pas encore adoptés. C'est le cas du projet de loi sur les responsabilités locales et surtout de celui sur l'assurance maladie. Le débat de fond sur la création d'une cinquième branche n'a pas encore eu lieu. De plus, le présent texte entérine, pour la première fois depuis 1936, une dérogation générale à la durée annuelle légale du travail. La confusion résulte également du fait que les solutions vont varier entre les trois fonctions publiques et entre les entreprises et seront soumises aux aléas des négociations. Enfin, il aurait été préférable d'attendre le dépôt du rapport Briet-Jamet pour arrêter la rédaction définitive du présent projet de loi.
M. Bernard Perrut, député , a considéré que l'allongement de la durée de vie est une chance et que le texte a le mérite de répondre aux conséquences que cela entraîne, avec la mise en place d'un dispositif de veille et d'alerte, et surtout du plan de solidarité. On ne peut que se féliciter que soit demandé à chacun un temps de solidarité à hauteur de sept heures par an en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées. Le débat constructif qui s'est déroulé à l'Assemblée nationale et au Sénat a fait évoluer le texte initial dans le bon sens en introduisant de la souplesse afin que la négociation permette le choix d'un autre jour de solidarité que le lundi de Pentecôte. De même, le fait que le choix de la journée de solidarité dans la fonction publique d'Etat relève du ministre est une bonne chose. Les travaux du Sénat sont de ce point de vue conformes à l'esprit qui a animé ceux de l'Assemblée nationale. En revanche, sur l'article 1 er , il est regrettable que le Sénat soit revenu sur l'amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale relatif à la vulnérabilité. A l'inverse, le contrôle parlementaire que le Sénat a introduit sur le fonctionnement de la Caisse nationale de solidarité va dans le bon sens.
M. Claude Leteurtre, député , a posé trois questions.
Le texte apporte-t-il plus de clarté ? Ce n'est pas certain car il n'y aura probablement pas d'accord collectif pour trouver un autre jour de solidarité que le lundi de Pentecôte ; l'article 1 er reste obscur, notamment sur le rôle des maires, et le financement reste toujours aussi opaque. Sur ce dernier point, on doit déplorer la charge supplémentaire qui en résultera pour les entreprises et le fait que l'on ignore toujours qui va piloter la CNSA et les modalités de gestion de ses ressources.
Le texte est-il opportun ? Ce n'est pas évident car on peut douter que cette journée de solidarité donne lieu à production de richesse. Dans le contexte économique actuel, un report du texte, au moins jusqu'à la publication du rapport Briet-Jamet, aurait été judicieux.
Enfin peut-on améliorer ce texte ? Oui, si la journée de solidarité prend une autre forme que celle du lundi de Pentecôte, par exemple par le choix d'un jour de RTT ou de congé.
M. Dominique Tian, député , a soulevé le problème de la journée de solidarité dans l'éducation nationale. Si des millions d'élèves travaillent le lundi de Pentecôte, cela interdira toute possibilité d'un autre choix pour les parents. La proposition faite par le Sénat consistant à introduire une journée de pré-rentrée supplémentaire pour les seuls enseignants est une piste intéressante. La modification apportée par le Sénat sur le travail temporaire est également opportune.
M. Claude Domeizel, sénateur , a critiqué la remise en cause des trente-cinq heures et les charges supplémentaires pour les entreprises et les collectivités locales que ce texte va entraîner. La mise en place d'un dispositif de veille ne justifie pas le vote d'une loi. L'utilité de la future CNSA n'est pas démontrée. Ce texte n'est donc, à son sens, qu'une addition de stupidités et ne mérite même pas d'être amendé.
M. Jean-Pierre Le Ridant, député , a estimé que ce projet va dans le bon sens et que d'ailleurs personne ne le remet vraiment en cause. S'agissant du travail temporaire, la rédaction du Sénat ne peut qu'être approuvée. Sur la journée de solidarité, il est nécessaire d'apporter plus de souplesse car imposer le lundi de Pentecôte serait une mauvaise chose et il est préférable de s'en remettre à la négociation. La journée de pré-rentrée supplémentaire dans l'éducation nationale semble une piste à explorer.
M. André Lardeux, rapporteur pour le Sénat , a estimé qu'il convient d'éviter que la journée de solidarité soit systématiquement fixée au lundi de Pentecôte, en particulier s'agissant de l'éducation nationale. En effet, les coûts résultant, pour les collectivités territoriales, du financement d'une journée de transport scolaire et de cantine supplémentaires - alors que les services municipaux peuvent être astreints à une journée de solidarité différente de celle des établissements scolaires - ne doivent pas être négligés. Il appartiendra au ministre de l'éducation nationale de résoudre ces questions.
M. Denis Jacquat, rapporteur pour l'Assemblée nationale a déclaré partager l'ensemble des préoccupations exprimées sur la souplesse du dispositif et son application à l'éducation nationale.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.
*
* *