Projet de loi de modernisation de la sécurité civile

CHAPITRE II
ORGANISATION DES SERVICES DÉPARTEMENTAUX
D'INCENDIE ET DE SECOURS

Article 40
(art. L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales)
Centres de première intervention non intégrés

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales afin de confier au règlement opérationnel, arrêté par le préfet, le soin de déterminer les modalités d'intervention opérationnelle des centres de première intervention relevant des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

L'organisation territoriale des services d'incendie et de secours comprend des centres de secours principaux (448 en 2002), des centres de secours (2.465) et des centres de première intervention .

Certains centres de première intervention (3.127) continuent de relever de la responsabilité des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, comme la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 les y autorise ; d'autres ont été transférés au service départemental d'incendie et de secours (2.478).

Ce niveau d'intégration est très variable selon les départements comme en témoigne le tableau fourni par la direction de la défense et de la sécurité civiles qui figure en annexe du présent rapport.

Les centres communaux et intercommunaux jouent un rôle majeur dans le recrutement des sapeurs-pompiers volontaires . Ils constituent un maillon essentiel de la sécurité civile en cas de catastrophe naturelle, comme en témoigne leur intervention déterminante lors des tempêtes de la fin de l'année 1999 ou des inondations des trois dernières années.

La loi de 1996 était cependant ambiguë dans la mesure où, tout en autorisant les centres de première intervention à rester dans le giron des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, elle confiait au service départemental d'incendie et de secours la gestion de leurs biens ainsi que la protection sociale et la formation des sapeurs pompiers.

Aussi, l'article 117 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a-t-il mis fin à cette compétence exclusive et prévu une convention tripartite entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale, le service départemental d'incendie et de secours et l'Etat, afin de fixer :

- les modalités d'intervention opérationnelle des centres communaux et intercommunaux de première intervention ;

- les conditions dans lesquelles les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent construire, acquérir ou louer les biens nécessaires à leur fonctionnement ;

- la participation éventuelle du service départemental d'incendie et de secours au financement des centres.

Ces conventions n'ont pu être conclues dans un certain nombre de départements en raison de désaccords portant sur les conditions de gestion des biens nécessaires au fonctionnement des centres de première intervention et la participation du service d'incendie et de secours. La convention étant globale, les modalités d'intervention opérationnelle des centres n'ont pu, de ce fait, être précisées , ce qui nuit à l'efficacité des interventions.

Afin de lever cet obstacle, le présent article tend à dissocier ces questions.

Les modalités d'intervention opérationnelle des centres communaux et intercommunaux non intégrés seraient désormais déterminées par le règlement opérationnel , arrêté par le représentant de l'Etat dans le département après consultation du service départemental d'incendie et de secours.

Les conditions dans lesquelles les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent construire, acquérir ou louer les biens nécessaires au fonctionnement de leurs centres et la participation du service départemental d'incendie et de secours resteraient fixées par une convention dont le représentant de l'Etat ne serait plus signataire .

Selon la direction de la défense et de la sécurité civiles : « il s'agit de permettre au SDIS de conserver un droit de regard sur les acquisitions de ces centres, et de veiller à ce que ces acquisitions soient réalisées en vue de l'intervention opérationnelle prévue ; en contrepartie, la convention pourra prévoir la participation financière des SDIS au fonctionnement de ces centres, qui pourra porter, par exemple, sur la prise en charge par l'établissement public de la formation des sapeurs-pompiers volontaires de ces centres . Il n'existe pas d'obligation pour les SDIS de participer au financement des CPI non intégrés. »

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pourraient donc, désormais, être contraints de prendre en charge matériellement et financièrement des opérations de secours selon des modalités qui n'auraient pas reçues leur accord .

La cohérence et l'efficacité des interventions des services d'incendie et de secours sont sans doute à ce prix.

Certes, une telle mesure ne s'apparente pas à l'instauration d'une tutelle d'une collectivité sur une autre, désormais prohibée par l'article 72 de la Constitution, puisque le règlement opérationnel est arrêté par le préfet au titre de ses pouvoirs de police.

Certes, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale qui refuseraient les modalités d'intervention imposées à leur centre conserveraient la possibilité de le dissoudre.

Toutefois, votre commission juge nécessaire de prévoir, à tout le moins, leur consultation avant l'adoption du règlement opérationnel et vous soumet un amendement à cet effet.

Elle vous soumet également un amendement tendant à corriger une erreur de référence.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 40 ainsi modifié .

Article 41
(art. L. 1424-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la possibilité d'intégration des services départementaux d'incendie et de secours dans les services des conseils généraux

Cet article a pour objet d'abroger l'article L. 1424-1-1 du code général des collectivités territoriales afin de supprimer la possibilité d'intégration des services départementaux d'incendie et de secours dans les services des conseils généraux.

Le rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par notre collègue M. Pierre Mauroy avait tracé deux pistes pour l'avenir des services départementaux d'incendie et de secours : en confier la responsabilité aux conseils généraux ou transférer intégralement la charge de la sécurité civile à l'Etat ^{184 ( * )} .

Dans son rapport pour avis au nom de votre commission des Finances sur la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, notre collègue M. Michel Mercier dressait le constat suivant : « Le bilan de cinq ans d'existence des établissements publics tend à montrer que le regroupement des moyens humains et matériels a davantage renforcé le pouvoir des pompiers, constitués en groupe de pression, que celui des collectivités locales qui constituent le conseil d'administration. La logique institutionnelle (un établissement public fonctionnant comme une entité de plus en plus autonome) a prévalu sur la logique politique (un établissement public commun aux communes et au département ^{185 ( * )} ) . »

Il estimait que le renforcement du contrôle du conseil général sur le fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours, s'il devait être salué, ne constituait qu'une « première étape vers une inévitable intégration du SDIS dans les services des conseils généraux », ajoutant que « cette évolution s'impose compte tenu du rôle croissant que les conseils généraux seront appelés à jouer en matière financière et présente des avantages pratiques en matière de gestion des immeubles et des matériels qui en découleraient. Elle serait cohérente avec les missions de proximité confiées aux départements, qui en font l'échelon territorial le plus proche des difficultés quotidiennes rencontrées par nos concitoyens . »

Aussi, à son initiative, l'article 129 de la loi du 27 février 2002 a -t-il autorisé l'intégration d'un service départemental d'incendie et de secours aux services d'un département, à compter du 1 ^er janvier 2006 , c'est-à-dire de la suppression des contingents communaux et intercommunaux, par délibération concordante du conseil d'administration de l'établissement et du conseil général.

Dans cette hypothèse, le service départemental d'incendie et de secours serait administré, sous l'autorité du conseil général, par un conseil d'exploitation dont la composition serait identique à celle du conseil d'administration. Ainsi, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale resteraient associés à la gestion du service.

Cette proposition, votée par les deux assemblées après accord en commission mixte paritaire, a provoqué et suscite encore de vives controverses .

Votre commission , par l'intermédiaire de son rapporteur notre collègue M. Daniel Hoeffel , avait soutenu une logique inverse : « celle de la préservation du système du SDIS avec le souci, également et surtout, de veiller à ce que la place des communes dans l'organisation du service d'incendie et de secours ne soit pas oubliée . » Notre collègue ajoutait : « il s'agit d'opter entre le souci de clarté totale exprimée très largement sur les différentes travées de cet hémicycle et la volonté de poursuivre dans une logique de service départemental autonome, fortement dominé néanmoins par les conseils généraux , ce qui est le point de vue de la commission des Lois ^{186 ( * )} . » Votre commission s'en était rapportée à la sagesse du Sénat.

Notre collègue M. Jean-Jacques Hyest s'était opposé en ces termes à l'intégration des services départementaux d'incendie et de secours dans les services des conseils généraux : « Il me paraît nécessaire que le conseil d'administration, quelle que soit l'évolution financière, comporte, des représentants des maires. De ce point de vue, l'établissement public reste tout de même la meilleure formule . Il convient de rappeler que l'on dispose de surcroît de trois ou quatre années pour faire évoluer la situation (...) Par ailleurs, je rappelle que la responsabilité opérationnelle relève toujours du préfet . La gestion des volontaires n'est pas celle d'un service départemental ordinaire. Dès lors, banaliser le service ne me paraît pas aller dans le bon sens, ni pour le développement du volontariat ni pour le maintien des centres de première intervention , les CPI, que le Sénat souhaite . »

Soutenant la proposition de la commission des Finances, notre collègue M. Jean-Claude Peyronnet avait quant à lui appelé l'attention du Sénat « sur le fait que à la différence de ce qui se pratique actuellement au sein des conseils d'administration des SDIS , un débat public sur les services départementaux d'incendie et de secours aura lieu . Si, comme je le souhaite, un budget annexe est établi, les comptes seront votés de façon individualisée par le conseil général. Le seul inconvénient, par rapport à la création d'une fiscalité additionnelle, tiendra à ce que les dépenses du SDIS seront financées par les recettes fiscales globales du département, mais ce n'est peut-être pas très gênant (...) Je souhaite vivement que les maires soient représentés, d'une façon ou d'une autre, dans le conseil d'exploitation prévu par l'amendement. L'adoption de ce dernier permettrait une évolution logique et marquerait une véritable rupture avec le dispositif de la loi de 1996, que tout le monde s'accorde à juger peu clair . »

A l'appui de l'abrogation de l'article L. 1424-1-1 du code général des collectivités territoriales proposée par le présent article, le Gouvernement fait valoir que le maintien du statut d'établissement public local , dirigé par un conseil d'administration, permet, d'une part, de prendre en considération la spécificité, la complexité et, souvent, la taille des services d'incendie , d'autre part, d' associer étroitement à la vie du service d'incendie et de secours les maires , autorités de police locale et garants du lien de proximité avec la population, et le préfet , responsable de la conduite opérationnelle des interventions de secours.

En réponse aux questions de votre rapporteur, la direction de la défense et de la sécurité civiles souligne ainsi qu'« Il paraît nécessaire de maintenir le SDIS dans son statut actuel d'établissement public local autonome dirigé par un véritable conseil d'administration, afin de pouvoir associer de manière directe et étroite les maires, autorités de police locale et garants du lien de proximité avec la population, à la vie et à la gestion du service d'incendie et de secours. La forte spécificité des services d'incendie et de secours, et notamment l'autorité de police confiée au préfet et aux maires, l'indispensable unité de commandement et d'intervention paraissent contradictoires avec l'intégration pure et simple à un service du conseil général. Le support d'un établissement public, la réflexion sur une évolution de son financement, par exemple par une éventuelle fiscalisation, semblent plus compatibles avec cette spécificité. Le conseil d'exploitation des régies dotées de la seule autonomie financière dispose d'une fonction limitée, exercée sous l'autorité du conseil général et du président du conseil général, seul représentant légal de l'établissement. Dans ces conditions, son rôle apparaît très amoindri, et peu compatible avec la spécificité, la complexité et souvent la taille des SDIS. »

Souscrivant à ces arguments, qui reprennent ceux qu'elle avait avancés lors de l'examen en première lecture de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, votre commission vous propose d'adopter l'article 41 sans modification .

Article 42
(art. L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales)
Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales afin de rendre le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques applicable à tous les services d'incendie et de secours situés dans le département et non au seul service départemental d'incendie et de secours.

Le droit en vigueur dispose que ce document, élaboré par le service départemental d'incendie et de secours et arrêté par le préfet sur avis conforme du conseil d'administration de l'établissement public, « dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le service départemental d'incendie et de secours dans le département et détermine les objectifs de couverture de ces risques par ce service . »

Cette rédaction pourrait laisser penser que les centres de première intervention communaux et intercommunaux non intégrés au service départemental sont exonérés de l'obligation de respecter les prescriptions du schéma. La cohérence et l'efficacité des interventions exigent , au contraire, un document de planification unique . Aussi, pour plus de clarté, le présent article tend-il à faire référence aux services d'incendie et de secours dans le département et non au service départemental.

Cette précision est cohérente avec les dispositions de l'article 40 du présent projet de loi, qui ont pour objet de confier au règlement opérationnel , arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, le soin de fixer les modalités d'intervention opérationnelle des centres communaux et intercommunaux de première intervention .

Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques constitue un document de planification lourd de conséquences sur les finances du service départemental d'incendie et de secours. Il est donc normal que son adoption soit soumise à l'avis conforme du conseil d'administration de l'établissement. Le règlement opérationnel, pour sa part, relève du pouvoir de police du préfet, ce qui justifie l'absence de pouvoir de blocage du conseil d'administration.

A la fin de l'année 2002, 86 schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques étaient arrêtés en totalité et 7 partiellement. 3 schémas étaient encore en cours d'élaboration.

Votre commission souscrit aux mesures proposées par le présent article, sous réserve d'un amendement tendant à prendre en compte la spécificité de la commune de Marseille .

Depuis un décret-loi du 29 juillet 1939 , dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 2513-3 du code général des collectivités territoriales, les secours contre les incendies et les périls ou accidents de toute nature menaçant la sécurité publique sur le territoire de la commune et dans les ports de Marseille sont confiés, sous la direction et d'après les ordres du maire, au bataillon de marins-pompiers de Marseille , unité de la marine nationale dépendant, à ce titre, du ministère de la défense. Les quelques 2.300 hommes du bataillon assurent également actuellement, avec efficacité, la sécurité de l'aéroport de Marseille. Ils sont susceptibles d'être appelés à intervenir hors de leur zone territoriale de compétence par la direction de la défense et de la sécurité civiles. Intégré dans le dispositif national de défense et de sécurité civiles, le bataillon peut être engagé, selon les directives du centre de gestion interministérielle (COGIC), dans des missions de sécurité civile sur le territoire de la République ou en intervention extérieure. Il est régulièrement appelé, sous la coordination du chef de l'état major de la zone sud, à intervenir dans cette zone.

L'article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales ajoute que les dispositions de droit commun relative aux services départementaux d'incendie et de secours ne sont pas applicables à la commune de Marseille , à l'exception de certains articles : les articles L. 1424-3, L. 1424-4 et L. 1424-7, respectivement relatifs aux pouvoirs de police du maire et du préfet, au règlement opérationnel et au schéma départemental d'analyse et de couverture des risques.

Les spécificités de la commune et du bataillon de marins-pompiers de Marseille justifient que l'avis conforme du conseil municipal soit requis pour les dispositions du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques qui concerne la commune . Cette dernière assume en effet la charge financière du bataillon de marins-pompiers, soit 69,4 millions d'euros en 2003.

La modification proposée par le présent article aurait pour conséquence de soumettre la commune et le bataillon de marins pompiers de Marseille aux prescriptions d'un document élaboré par le service départemental d'incendie et de secours des Bouches-du-Rhône et arrêté par le préfet après avis conforme du conseil d'administration de l'établissement public, sans même que le conseil municipal ait préalablement été consulté.

La prise en compte de leurs spécificités justifie au contraire de prévoir un schéma départemental unique, garant de la cohérence et de l'efficacité des opérations de secours, mais composé de trois volets :

- un volet commun , élaboré conjointement par le bataillon des marins-pompiers de Marseille et le service départemental d'incendie et de secours avant d'être arrêté par le préfet après avis conforme du conseil municipal de la commune et du conseil d'administration de l'établissement ;

- un volet propre au périmètre d'intervention du bataillon des marins-pompiers de Marseille , élaboré par ce dernier et arrêté par le préfet aprèsavis conforme du conseil municipal de la commune ;

- un volet spécifique au reste du territoire du département des Bouches-du-Rhône, élaboré par le service départemental d'incendie et de secours avant d'être arrêté par le préfet après avis conforme du conseil d'administration de l'établissement.

Il n'y a pas lieu de prévoir une dérogation analogue au bénéfice des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, où les services d'incendie et de secours sont assurés par la brigade des sapeurs-pompiers de Paris sous l'autorité du préfet de police de Paris, dans la mesure où l'article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales prévoit expressément que les dispositions de l'article L. 1424-7 ne s'y appliquent pas.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 42 ainsi modifié .

Article 43
(art. L. 1424-9 et L. 1424-10 du code général des collectivités territoriales)
Suppression des co-nominations

Cet article a pour objet de modifier les articles L. 1424-9 et L. 1424-10 du code général des collectivités territoriales afin de donner compétence au président du conseil d'administration pour procéder seul aux nominations des sapeurs-pompiers.

Les sapeurs-pompiers officiers, professionnels et volontaires, membres du corps départemental, ainsi que les chefs de centres de secours, même s'ils ne sont pas officiers, sont actuellement nommés dans leur grade et leur emploi par une décision conjointe du président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, autorité territoriale d'emploi, et de l'autorité compétente de l'Etat, le ministre pour les officiers supérieurs et le préfet pour les autres officiers.

En 2003, près de 300 décisions conjointes ont été prises par les présidents des conseils d'administration à ce titre avec le ministre et près de 600 avec les préfets. Ces décisions conjointes ont pu, par exemple, concerner l'avancement d'échelon d'un caporal-chef professionnel, parce qu'il était chef de centre.

Ces procédures de gestion conjointe dérogent au droit commun de la fonction publique territoriale . Les élus les jugent lourdes, complexes et à contresens des évolutions institutionnelles en faveur de la décentralisation et de la déconcentration.

Le présent article tend donc à supprimer les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 1424-9 et du deuxième alinéa de l'article L. 1424-10 du code général des collectivités territoriales, qui organisent le système des nominations conjointes. Le président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours deviendrait ainsi la seule autorité disposant du pouvoir de nomination des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires , le préfet n'en demeurant pas moins l'autorité opérationnelle de commandement.

Toutefois, la co-nomination du directeur départemental des services d'incendie et de secours , prévue à l'article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales, serait maintenue , et celle d'un directeur départemental adjoint affirmée par l'article 49 du projet de loi. En effet, ces officiers constituent des maillons essentiels de la chaîne de commandement opérationnel du préfet, ce qui justifie une gestion nationale de ces deux emplois.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir une mesure de simplification analogue au bénéfice des centres de première intervention communaux et intercommunaux .

L'article L. 1424-11 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que, dans ces centres, les sapeurs-pompiers volontaires officiers et, lorsqu'ils sont choisis parmi les sapeurs-pompiers volontaires non officiers, les chefs de centres d'incendie et de secours et les chefs de corps sont nommés dans leurs fonctions et, en ce qui concerne les officiers, dans leur grade, conjointement par l'autorité compétente de l'Etat et le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale.

Il convient de confier également au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale l'entier pouvoir de nomination des sapeurs-pompiers volontaires de ces centres. L'avis du directeur départemental des services d'incendie et de secours demeurera requis pour ces nominations, qui devront obéir aux critères statutaires fixés notamment par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 et le décret n° 99-1039 du 10 décembre 1999.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié .

Article 44
(art. L. 1424-23-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Conclusion des conventions de transfert

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 1424-23-1 dans le code général des collectivités territoriales afin d'instituer un délai supplémentaire pour le transfert aux services départementaux d'incendie et de secours des biens et des personnels des communes, établissements publics de coopération intercommunale et départements organisé par la loi n° 96-369 du 3 mai 1996. A défaut, le transfert serait prononcé par décret en Conseil d'Etat.

Aux termes de la loi du 3 mai 1996 précitée, dont les dispositions figurent actuellement aux articles L. 1424-13 à L. 1424-19 du code général des collectivités territoriales, les personnels et les biens nécessaires au fonctionnement du service départemental d'incendie et de secours devaient être transférés par convention avec les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et le département dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation de ce texte, soit au plus tard le 4 mai 2001 .

L'article L. 1424-22 prévoyait, en l'absence d'accord, l'intervention d'une commission nationale chargée de régler la situation des personnels et des biens transférés à l'établissement. Selon les renseignements communiqués par la direction de la défense et de la sécurité civiles, cette commission, saisie par les préfets six mois avant l'expiration du délai de cinq ans prévu par la loi, s'est prononcée sur 25 dossiers pour lesquels aucun accord n'avait pu intervenir entre les parties.

Toutefois, à l'issue du délai prévu par la loi, les transferts n'étaient pas tous achevés dans treize départements : l'Ariège, l'Aude, les Bouches-du-Rhône, le Doubs, l'Eure, l'Eure-et-Loir, l'Ille-et-Vilaine, la Mayenne, les Hautes-Pyrénées, la Seine-et-Marne, la Somme, les Vosges et la Guyane.

Afin de régler définitivement la situation des personnels et des biens transférés aux services départementaux d'incendie et de secours, le présent article tend :

- d'une part, à ouvrir un délai supplémentaire pour la conclusion des conventions de transfert, fixé au 31 décembre de l'année suivant la promulgation de la présente loi ;

- d'autre part, à prévoir qu' à défaut d'accord , le transfert sera prononcé par décret en Conseil d'Etat .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 44 sans modification .

Article 45
(art. L. 1424-24 et L. 1424-24-1 à L. 1424-24-6 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)
Composition des conseils d'administration des SDIS

Cet article a pour objet de modifier la composition des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours.

1. Le droit en vigueur

En application de l'article 119 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, codifié à l'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales, ces conseils d'administration comprennent un nombre fixe de 22 membres :

- 14 sièges sont réservés aux représentants du département ;

- 4 aux représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre les incendies, le nombre des sièges attribués respectivement aux représentants des communes et à ceux des établissements publics de coopération intercommunale étant fixé proportionnellement à leur contribution au financement de l'établissement ;

- les autres sièges sont répartis entre le département, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale en fonction des contributions versées au service départemental .

A cet effet, l'article L. 1424-26 prévoit que le conseil d'administration doit délibérer, six mois avant le renouvellement de ses membres, sur les modifications devant être apportées à sa composition. La répartition des sièges est ensuite fixée par arrêté préfectoral.

L'article L. 1424-24 précise les modalités d'élection des membres du conseil d'administration .

Les représentants du département sont élus par le conseil général en son sein à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, dans les quatre mois suivant le renouvellement par moitié ou intégral de l'assemblée délibérante.

Ceux des communes et des établissements publics de coopération intercommunale sont élus, dans les quatre mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux par deux collèges distincts :

- les représentants des établissements publics de coopération intercommunale sont élus par les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale au scrutin proportionnel au plus fort reste parmi les membres des organes délibérants des établissements, les maires et les adjoints aux maires de leurs communes membres ;

- ceux des communes le sont par les maires des communes qui ne sont pas membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de secours et de lutte contre l'incendie, au scrutin proportionnel au plus fort reste, parmi les maires et adjoints au maire de ces communes.

Le nombre de suffrages dont disposent les maires, d'une part, les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part, au sein de leur collège électoral respectif est déterminé « par le montant de la contribution de la commune ou de l'établissement public, à due proportion du total des contributions des communes, d'une part, et des établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part . »

Ces dispositions soulèvent plusieurs difficultés .

En premier lieu, la suppression des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au financement des services départementaux d'incendie et de secours à compter du 1 ^er janvier 2006, prévue par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et confirmée par le présent projet de loi, impose de modifier les critères de répartition des sièges au sein du conseil d'administration de l'établissement public .

En deuxième lieu, et comme l'avait prédit notre collègue M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité au nom de votre commission, le mode d'élection des représentants du département au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours a pu se traduire , dans certains cas, par des difficultés de gestion puisque la majorité du conseil général peut se trouver mise en minorité, au sein du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, par la conjonction des voix des représentants de l'opposition au conseil général et des représentants des communes et établissements publics de coopération intercommunale.

En troisième lieu, la fixation d'un nombre identique de sièges au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours s'est avérée peu adaptée à la diversité des situations locales .

Enfin, l'article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales dispose encore que le président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours est élu lors de la première réunion suivant le renouvellement général de ce dernier. Or, l'élection des représentants du département, d'une part, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part, est désormais dissociée , la durée de leur mandat étant respectivement de trois et six ans, et les élections municipales et cantonales ne coïncident pas nécessairement, les secondes étant parfois reportées les années où doivent être organisés de nombreux scrutins.

2. Les dispositions du projet de loi

Pour remédier à ces difficultés, le présent article comporte quatre innovations concernant :

- le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil d'administration ;

- le mode d'élection des représentants du département ;

- la représentation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ;

- les personnes susceptibles de siéger avec voix consultative au conseil d'administration.

Le premier paragraphe (I) tend à réécrire l'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales afin de n'y faire figurer que le principe selon lequel le service départemental d'incendie et de secours est administré par un conseil d'administration composé de représentants du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l'incendie.

Le second paragraphe (II) tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales six nouveaux articles L. 1424-24-l à L. 1424-24-6 afin de modifier la composition des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 1424-24-1, celle-ci pourrait être adaptée à la taille du département et comprendre, au choix du conseil d'administration, de 15 à 30 membres . Le nombre des sièges attribués au département ne pourrait être inférieur aux trois cinquièmes du total , tandis que celui des sièges attribués aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ne pourrait être inférieur à un cinquième du total.

Le nombre et la répartition des sièges resteraient déterminés par le conseil d'administration puis arrêté par le préfet.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 1424-24-2 du code général des collectivités territoriales, les représentants du département seraient désormais élus au scrutin majoritaire par le conseil général, en son sein, dans les quatre mois suivant son renouvellement.

La coïncidence des majorités au sein du conseil général et du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours serait ainsi assurée.

Le texte proposé pour l'article L. 1424-24-3 du code général des collectivités territoriales tend à maintenir le mode d'élection des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

En revanche, le nombre de suffrages dont disposeraient chaque maire et chaque président d'établissement public de coopération intercommunale , au sein de son collège électoral, ne serait plus fonction de la contribution de la commune ou de l'établissement au budget du service départemental d'incendie et de secours - celle-ci étant en effet supprimée à compter du 1 ^er janvier 2006 - mais proportionnel à sa population .

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser que ce nombre serait fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département.

Le texte proposé pour l'article L. 1424-24-4 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions actuelles du cinquième alinéa de l'article L. 1424-24 prévoyant qu'en cas d'absence ou d'empêchement, les membres du conseil d'administration sont remplacés par des suppléants élus selon les mêmes modalités et pour la même durée qu'eux.

Cette disposition a suscité des difficultés d'application dans la mesure où les conseils généraux sont obligés de désigner, en leur sein, au moins quatorze titulaires et autant de suppléants au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours alors qu'ils comptent moins de 28 membres dans certains départements.

Ces difficultés devraient toutefois disparaître puisque le conseil d'administration, au sein duquel les représentants du département seront majoritaires, décidera lui-même du nombre de ses membres, qui devra être compris entre 15 et 30. Dans les petits départements, il pourra ainsi retenir l'effectif minimum et le nombre des conseillers généraux appelés à siéger sera ainsi de 18 : neufs titulaires représentant les trois cinquièmes des membres du conseil d'administration et autant de suppléants.

Le texte proposé pour l'article L. 1424-24-6 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions actuelles des trois derniers alinéas de l'article L. 1424-24, aux termes desquels assistent aux réunions du conseil d'administration, de droit mais avec voix consultative :

- le directeur départemental des services d'incendie et de secours qui, en application de l'article 49, pourrait être représenté par son adjoint ;

- le médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers ;

- un sapeur-pompier professionnel officier, un sapeur-pompier professionnel non officier, un sapeur-pompier volontaire officier et un sapeur-pompier volontaire non officier, en qualité de membre de la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours, prévue à l'article L. 1424-31.

Actuellement, les représentants des sapeurs pompiers sont élus à la fois en qualité de membre de la commission administrative et technique et de membre du conseil d'administration. Cette mention serait supprimée, à juste titre, car elle est source de confusion.

Il convient de rappeler qu'en application de l'article L. 1424-25 du code général des collectivités territoriales, qui demeurerait inchangé, le préfet ou son représentant assiste de plein droit aux séances du conseil d'administration et peut demander une nouvelle délibération.

Enfin, le texte proposé pour l'article L. 1424-24-6 du code général des collectivités territoriales tend à donner au conseil d'administration, sur proposition de son président , la faculté de s'ouvrir, à titre consultatif, à des représentants de divers organismes partenaires du service départemental d'incendie et de secours tels que les centres hospitaliers, les sociétés d'autoroutes ou les industries à risques.

Il n'y a pas lieu d'interdire aux autres membres du conseil d'administration de formuler une telle proposition. Votre commission vous soumet en conséquence un amendement tendant à supprimer cette restriction.

L'énumération des organismes partenaires du service départemental d'incendie et de secours n'étant pas exhaustive, puisqu'elle est précédée de l'adverbe notamment, votre commission vous soumet également un amendement tendant à la supprimer.

Elle vous propose d'adopter l'article 45 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 45
(art. L. 1424-26 du code général des collectivités territoriales)
Délibération du conseil d'administration du SDIS
sur les modifications devant être apportées à sa composition

Votre commission vous soumet un amendement de conséquence tendant à modifier l'article L. 1424-26 du code général des collectivités territoriales afin :

- de prévoir une délibération du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours dans les six mois précédant le renouvellement des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, d'une part, du département, d'autre part ;

- de supprimer la disposition selon laquelle la composition du conseil d'administration doit être modifiée en fonction de l'évolution des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours.

La dissociation, opérée par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, entre la durée du mandat des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (six ans) et des représentants du département (trois ans) implique en effet de préciser que le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours doit se prononcer sur sa composition avant chaque renouvellement de ses membres. Il lui reviendra ainsi de déterminer librement le nombre des sièges, qui pourra être compris entre 15 et 30, et leur répartition, étant rappelé que les trois cinquièmes devront être réservés aux représentants du département et un cinquième à ceux des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Le choix du conseil d'administration portera donc sur le cinquième restant.

Tirant la conséquence de la suppression prochaine des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au budget du service départemental d'incendie et de secours, le texte proposé par l'article 45 du présent projet de loi pour l'article L. 1424-24-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que le nombre de suffrages dont disposeraient chaque maire et chaque président d'établissement public de coopération intercommunale, au sein de son collège électoral, ne serait plus fonction de la contribution financière de la commune ou de l'établissement mais proportionnel à sa population. Il n'y a donc pas lieu de maintenir cette mention à l'article L. 1424-26 du code général des collectivités territoriales.

Tel est le double objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 45 .

Article 46
(art. L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales)
Vice-présidents

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales afin de permettre à chacun des vice-présidents du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de bénéficier d'une indemnité de fonctions.

L'article 120 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a porté à trois , contre un auparavant, le nombre des vice-présidents .

Le dernier alinéa de l'article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel le président et le vice-président peuvent percevoir une indemnité de fonctions , n'a pas été modifié par coordination. Il s'agit de réparer cet oubli .

Les indemnités maximales votées par le conseil d'administration du service d'incendie et de secours pour l'exercice effectif des fonctions de président et de vice-président resteraient déterminées par référence au barème prévu, en fonction de la population du département, pour les indemnités des conseillers généraux, dans la limite de 50 % pour le président et de 25 % pour les vice-présidents.

Votre commission vous soumet un amendement de réécriture de cet article tendant à prévoir :

- en premier lieu, pour plus de clarté et selon le principe « qui paie commande », que le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours est présidé par le président du conseil général ou l'un des membres du conseil d'administration, qu'il s'agisse d'un représentant des communes, des établissements publics de coopération intercommunale ou du département, désigné par le président du conseil général après chaque renouvellement ;

- en second lieu, que le bureau du conseil d'administration est composé du président, de trois vice-présidents dont l'un au moins est un représentant des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale et, le cas échéant, au choix du conseil d'administration, d'un membre supplémentaire. Il s'agit ainsi, d'une part, de clarifier les dispositions actuelles sur la composition du bureau, d'autre part, de prendre en considération le rôle majeur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dans la conduite des opérations de secours.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 46 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 46
(art. L. 1424-28 du code général des collectivités territoriales)
Convocation du conseil d'administration du SDIS

Votre commission vous soumet un amendement de coordination tendant à modifier l'article L. 1424-28 du code général des collectivités territoriales afin de permettre au cinquième des membres du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours ayant voix délibérative de demander sa réunion.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1424-28 dispose que le conseil d'administration se réunit :

- au moins une fois par semestre, à l'initiative de son président ;

- en cas d'urgence et sur un ordre du jour déterminé, sur convocation de son président, à l'initiative de celui-ci ou sur demande du préfet ou de cinq de ses membres.

La modification proposée a pour objet de tirer la conséquence de la possibilité reconnue aux conseils d'administration de comprendre entre 15 et 30 membres.

L'article L. 3121-10 du code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil général se réunit, à l'initiative de son président, de la commission permanente ou du tiers de ses membres.

Le seuil proposé, un peu plus faible, correspond au nombre minimal des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Ces derniers pourraient ainsi obtenir une réunion du conseil sur un ordre du jour déterminé alors que, dans l'hypothèse où un conseil d'administration ne comprendrait que 15 membres, l'exigence actuelle de cinq signatures ne le leur permettrait pas.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 46 .

Article 47
(art. L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales)
Organisation de la direction - coordination

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales afin d'opérer une coordination avec les dispositions de l'article 49, relatives à l'organisation de la direction du service départemental d'incendie et de secours.

Cette organisation, qui résultait d'un décret n° 2001-683 du 30 juillet 2001 dont les dispositions figurent aux articles R. 1424-19, R. 1424-19-1 et R. 1424-20 du code général des collectivités territoriales, a été partiellement remise en cause par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Le directeur départemental des services d'incendie et de secours se trouve à sa tête. Il est placé sous l'autorité et peut recevoir délégation de signature :

- du président du conseil d'administration, pour la gestion administrative et financière de l'établissement (article L. 1424-30) ;

- du préfet, pour la direction opérationnelle du corps départemental des sapeurs-pompiers, la direction des actions de prévention relevant du service départemental d'incendie et de secours, le contrôle et la coordination de l'ensemble des corps communaux et intercommunaux (article L. 1424-33).

Il est également chargé, sous l'autorité du préfet ou du maire agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police, de la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des moyens de secours et de lutte contre l'incendie (article L. 1424-33). Il dispose alors, en tant que de besoin, des moyens des centres d'incendie et de secours communaux et intercommunaux (article R. 1424-20).

Aussi est il nommé, sur une liste d'aptitude établie annuellement par arrêté du ministre de l'intérieur, par arrêté conjoint de ce dernier et du président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (article L. 1424-32). Il s'agit obligatoirement d'un officier de sapeurs-pompiers professionnels du grade de commandant, lieutenant-colonel ou colonel (article R. 1424-19-1).

Aux termes de l'article R. 1424-19-1, le directeur départemental est assisté par :

- un directeur départemental adjoint , officier de sapeurs-pompiers professionnel, nommé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du président du conseil d'administration du service d'incendie et de secours, chargé de le seconder et de le suppléer dans ses différentes fonctions ;

- un responsable des affaires administratives et financières ;

- des chefs de groupement .

Le service de santé et de secours médical est dirigé par un médecin chef placé sous l'autorité du directeur départemental.

La loi du 27 février 2002 a, tout à la fois, consacré l'existence du directeur adjoint et remis en cause son rôle et les modalités de sa nomination . Ainsi, la création d'un tel emploi ne constitue désormais qu'une faculté offerte au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours. Le directeur adjoint ne peut assister le directeur que dans la gestion administrative et financière de l'établissement et non plus dans l'ensemble de ses fonctions. Enfin, il est nommé par le seul président du conseil d'administration, qui peut lui accorder une délégation de signature (article L. 1424-30).

La loi consacre également l'existence de chefs de service, qui peuvent bénéficier d'une délégation de signature du président en cas d'absence ou d'empêchement du directeur du service, dans la limite de leurs attributions respectives, mais est muette sur le rôle du responsable administratif et financier (article L. 1424-30).

Les dispositions réglementaires auraient du être modifiées en conséquence. Tel n'a pas été le cas.

Au contraire, le présent article et l'article 49 du présent projet de loi tendent à mettre les dispositions de la loi en conformité avec celles du décret.

Ainsi, l'article 49 tend à insérer un article L. 1424-34 dans le code général des collectivités territoriales afin :

- de rendre obligatoire la présence d'un directeur adjoint auprès du directeur départemental des services d'incendie et de secours, chargé de le seconder et de le suppléer dans l'ensemble de ses fonctions, y compris opérationnelles, et nommé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du président du conseil d'administration ;

- de donner une base légale à l'emploi de directeur administratif et financier, dont la création constituerait une simple faculté offerte au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours et dont le titulaire serait nommé par son seul président.

En conséquence :

- le premier paragraphe (I) du présent article tend à supprimer la dernière phrase du cinquième alinéa de l'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales aux termes de laquelle le directeur départemental des services d'incendie et de secours peut être assisté d'un directeur adjoint, nommé par le seul président du conseil d'administration et chargé uniquement de la gestion administrative et financière de l'établissement ;

- le second paragraphe (II) tend à modifier le sixième alinéa de l'article L. 1424-30 afin de prévoir que le président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours peut déléguer sa signature au directeur du service, au directeur adjoint et, le cas échéant, au directeur administratif et financier.

Votre commission vous soumet un amendement de réécriture du présent article ayant pour objet de modifier l'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales afin :

- d'une part, dans l'avant-dernière phrase du deuxième alinéa, de supprimer une référence au code des marchés publics devenue obsolète et, en tout état de cause, inappropriée puisqu'elle vise une disposition d'ordre réglementaire ;

- d'autre part, de supprimer les trois derniers alinéas relatifs à l'organisation de la gestion administrative et financière du service départemental d'incendie et de secours, qui trouveraient davantage leur place aux côtés des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la nomination et aux missions du directeur départemental des services d'incendies et de secours que l'article 49 du présent projet de loi tend à compléter.

Le premier volet de l' amendement mérite davantage d'explication. L'avant dernière phrase du deuxième alinéa de l'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales dispose que le président du conseil d'administration du service départemental d'incendie peut être chargé de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services visés à l'article 28 du code des marchés publics et pouvant être passés sans formalités préalables.

Le code des marchés publics auquel il est ainsi fait référence est celui qui avait été annexé au décret n° 2001-210 du 7 mars 2001. Il a été remplacé par un nouveau code, annexé au décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004, qui a substitué à la notion de « marchés passés sans formalités préalables » celle de « marchés passés selon une procédure adaptée ».

La référence à l'article 28 du code des marchés publics est restée exacte puisque l'article du nouveau code, relatif aux marchés passés selon une procédure adaptée porte le même numéro. Elle mérite toutefois d'être supprimée car il n'est pas de bonne technique législative de faire référence, dans une loi, à une disposition de nature réglementaire qui peut être modifiée par le Gouvernement contre l'avis du législateur. Il vous est donc proposé de faire référence aux marchés pouvant être passés selon une procédure adaptée.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 47 ainsi modifié .

Article 48
(art. L. 1424-30-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Expédition des affaires courantes

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 1424-30-1 dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre au président du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours d'expédier les affaires courantes dans l'attente d'une nouvelle élection, en cas de démission de tous les membres du conseil d'administration ou d'annulation devenue définitive de leur élection.

Cette situation ne s'est encore jamais produite mais, selon les informations communiquées par la direction de la défense et de la sécurité civiles, plusieurs conseils d'administration auraient déjà exprimé l'intention de démissionner collectivement.

Les élections devraient avoir lieu dans un délai de deux mois ; le nouveau conseil devrait ensuite être convoqué en urgence par le représentant de l'Etat dans le département pour sa première réunion.

Il s'agit, par analogie avec les dispositions régissant le fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, d'assurer la continuité du service public d'incendie et de secours.

De fait, l'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales fixe les conditions de fonctionnement du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours mais ne prévoit pas les cas de démission de tous ses membres ou d'annulation de leur élection.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 48 sans modification .

Article additionnel après l'article 48
(art. L. 1424-31 du code général des collectivités territoriales)
Commission administrative et technique

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 1424-31 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que les représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires à la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours sont élus après chaque renouvellement des conseils municipaux, soit tous les six ans, afin d'harmoniser la durée de leurs mandats avec celle de la commission administrative paritaire et de la commission technique paritaire.

Instituée auprès du conseil d'administration du service départemental des services d'incendie et de secours, la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours est consultée sur toutes les questions d'ordre technique ou opérationnel intéressant les services d'incendie et de secours.

Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 1424-31 du code général des collectivités territoriales, elle comprend des représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, élus pour trois ans par les sapeurs-pompiers en service dans le département.

Les élections ont lieu lors de chaque renouvellement du conseil d'administration or la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a dissocié la durée du mandat des représentants du conseil général de celle des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Ainsi, les représentants du conseil général sont élus dans les quatre mois suivant le renouvellement partiel ou total du conseil général, soit tous les trois ans, tandis que les représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale sont élus dans les quatre mois suivant le renouvellement intégral des conseils municipaux, soit tous les six ans.

De plus, les élections des autres instances consultatives des sapeurs-pompiers - la commission administrative paritaire et la commission technique paritaire - sont organisées, en application de l'article 7 du décret n° 89-229 du 17 avril 1989 et de l'article 7 du décret n°85-565 du 30 mai 1985, dans les huit mois suivant le renouvellement des conseils municipaux.

Dans ces conditions, il paraît souhaitable d' harmoniser la durée des mandats des représentants des sapeurs-pompiers aux différentes instances et de prévoir le renouvellement des représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires à la commission administrative et technique après chaque renouvellement des conseils municipaux, soit tous les six ans .

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l' article 48 .

Article 49
(art. L. 1424-34 du code général des collectivités territoriales)
Directeur adjoint et directeur financier

Cet article a pour objet de rétablir un article L. 1424-34 dans le code général des collectivités territoriales, abrogé par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, afin de préciser l'organisation de la direction du service départemental d'incendie et de secours.

Comme il l'a été indiqué dans le commentaire de l'article 47, il s'agit :

- de rendre obligatoire la présence d'un directeur adjoint auprès du directeur départemental des services d'incendie et de secours, chargé de le seconder et de le suppléer dans l'ensemble de ses fonctions et nommé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du président du conseil d'administration ;

- de donner une base légale à l'emploi de directeur administratif et financier , dont la création constituerait une simple faculté offerte au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours et dont le titulaire serait nommé par le seul président du conseil d'administration.

Ainsi, le premier alinéa mettrait fin à la contradiction actuelle entre les dispositions législatives et réglementaires du code général des collectivités territoriales relatives au directeur adjoint du service départemental d'incendie et de secours, au bénéfice des secondes.

L'exigence d'un arrêté conjoint du président du conseil d'administration et du ministre de l'intérieur serait justifiée par les attributions du directeur adjoint. Dans la rédaction proposée par le présent article, celui-ci pourrait en effet exercer des fonctions opérationnelles sous l'autorité du préfet.

Le second alinéa, tout en reprenant des dispositions qui sont actuellement de nature réglementaire, introduirait davantage de souplesse puisque la création du directeur administratif et financier , substitué au « responsable administratif et financier » ne serait plus obligatoire . Il est logique que ce directeur soit nommé par le seul président du conseil d'administration puisqu'il n'exercerait aucune fonction opérationnelle.

L'article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales porte sur la nomination du directeur départemental des services d'incendie et de secours.

L'article L. 1424-33 a trait à ses missions opérationnelles.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de réécrire le présent article et, ce faisant, l'article L. 1424-33 du code général des collectivités territoriales, plutôt que de rétablir l'article L. 1424-34, afin de rationaliser l'organisation de la direction des services départementaux d'incendie et de secours et de renforcer le rôle des élus locaux dans leur gestion .

Il prévoit l' institution, auprès du directeur départemental de deux directeurs adjoints .

Le premier serait chargé des missions opérationnelles . En conséquence, il serait nommé conjointement par le ministre chargé de la sécurité civile et le président du conseil d'administration.

Le second serait chargé de la gestion administrative et financière de l'établissement . En conséquence, il serait nommé par le seul président du conseil d'administration et non, comme le prévoit le projet de loi, conjointement avec le ministre chargé de la sécurité civile. Les tâches de gestion administrative et financière des services départementaux d'incendie et de secours relèvent de la seule responsabilité des collectivités locales. Les officiers de sapeurs pompiers ne sont pas nécessairement les plus qualifiés pour les exercer. Il convient de laisser au président du conseil d'administration la possibilité de nommer un administrateur territorial par exemple.

Pour plus de souplesse, la création de l'emploi de directeur adjoint administratif et financier resterait à l'appréciation du conseil d'administration. Afin de prévenir tout risque de blocage, en cas d'absence ou d'empêchement du directeur départemental, la direction du service reviendrait au directeur adjoint chargé des missions opérationnelles qui aurait autorité sur le directeur adjoint administratif et financier.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 49 ainsi modifié .

Article 50
(art. L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales)
Financement

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales afin de donner au conseil général une plus grande maîtrise dans la détermination du montant de la contribution du département au financement du service départemental d'incendie et de secours.

Les services départementaux d'incendie et de secours sont principalement financés par les collectivités territoriales dont les représentants siègent au sein de leur conseil d'administration.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales dispose que les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires et que leurs modalités de calcul et de répartition sont fixées par le conseil d'administration de l'établissement.

En 2003, le budget total des services d'incendie et de secours s'est élevé à 3,2 milliards d'euros. Il a été pris en charge, en moyenne, à 55 % par les communes et 37 % par les départements, les 8 % restants étant financés par d'autres recettes (Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, dotation globale d'équipement, facturation des prestations de services...).

Ces moyennes masquent d' importantes disparités . Ainsi, la dépense par habitant, d'un montant moyen de 51 euros, est de 25 euros dans l'Aube mais de 130 euros en Corse-du-Sud. La contribution des départements s'avère également très inégale : de 9 % dans le Loiret à 95 % dans l'Essonne. en 2003, Cette contribution représentait 3,6 % des recettes de fonctionnement des conseils généraux en 2003.

Notre collègue M. Michel Mercier observait justement en 2002 que « L'Etat finance près du quart du budget de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris mais seulement 3 % environ du budget des services départementaux d'incendie et de secours, principalement par le biais de la dotation globale d'équipement. Encore faut-il rappeler que ces sommes sont prélevées sur la dotation globale d'équipement des communes . »

Les budgets des services départementaux d'incendie et de secours et, en conséquence, les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des départements ont connu une progression extrêmement rapide au cours des dernières années : + 235 % de 1997 à 2001 .

Contribution des collectivités territoriales aux budgets des SDIS,
de 1997 à 2002, en millions d'euros

Source : Direction de la défense et de la sécurité civiles.

Taux d'augmentation des contributions
des collectivités territoriales aux SDIS de 1998 à 2003

Source : Direction de la défense et de la sécurité civiles.

Les causes de cette inflation sont multiples.

La réforme de 1996 était censée être neutre financièrement et entraîner des économies d'échelle, puisqu'il ne s'agissait que de mettre en commun les moyens existants.

Dans les faits, elle s'est avérée coûteuse car la mutualisation des moyens a suscité des besoins nouveaux en équipements : émergence des « dépenses cachées », remise à niveau des équipements, harmonisation des moyens entre les anciens corps communaux.

De plus, le regroupement des personnels a rendu nécessaire une harmonisation des régimes indemnitaires, qui s'est bien souvent traduite par une augmentation de la masse salariale.

Parallèlement, se sont multipliées les dispositions réglementaires coûteuses. Les mesures relatives au statut des personnels ont eu une incidence particulièrement lourde. Après la mise en place du régime indemnitaire en 1998-1999, qui a eu un impact financier immédiat et considérable, la réforme de la filière opérée par les décrets du 30 juillet 2001 et l'aménagement et de la réduction du temps de travail auront des conséquences plus étalées.

Un cabinet spécialisé s'est vu confier en 2002, par la direction de la défense et de la sécurité civiles, l'association des présidents de service d'incendie et de secours et DEXIA la réalisation d'une enquête sur le financement des SDIS qui a permis d'établir que pour l'exercice 2001, 79 % des dépenses ont été réalisées en fonctionnement et 21 % en investissement, et que la masse salariale représentait pour ce même exercice 71% des charges.

Par ailleurs, les interventions ont augmenté en 10 ans de 15 %, le secours à victimes fort consommateur d'hommes et de potentiel opérationnel connaissant pendant la même période une croissance de 76 %. Ainsi, les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels sont passés depuis 10 ans de 22.900 à 31.500, soit une augmentation de 38 %.

Selon la direction de la défense et de la sécurité civiles : « ces impacts cumulés semblent en voie d'être absorbés : on revient en 2003 à un taux global de progression à un chiffre. L'analyse département par département confirme ce retour à la normale : sur les 97 SDIS, 78 ont un taux de progression inférieur à 10 % (dont 31 inférieur à 5%) ; seuls 6 SDIS connaissent une progression supérieure à 15 %. »

La loi n° 276-2002 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a profondément modifié le mode de financement des services départementaux d'incendie et de secours.

En premier lieu, des sources complémentaires de financement ont été prévues à l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales.

L es interventions effectuées par les services départementaux d'incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du centre 15 , à défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés et si elles ne relèvent pas de leurs missions légales, doivent désormais être prises en charge financièrement par les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence (SAMU) .

Les conditions de cette prise en charge sont fixées par une convention entre le SDIS et l'hôpital siège du SAMU selon des modalités fixées par arrêté interministériel. Ces dispositions, facultatives dans le projet de loi initial, ont été rendues obligatoires par le Sénat qui a aussi obtenu leur application à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et au Bataillon des marins pompiers de Marseille.

Selon les indications communiquées par la direction de la défense et de la sécurité civiles : « Pour l'année 2003, les centres hospitaliers sièges de SAMU rembourseront les transports effectués par les services d'incendie et de secours pour un montant forfaitaire de 90 euros. Pour l'avenir, un nouveau dispositif sera mis en place avec des tarifs particulièrement dissuasifs car l'objectif est bien de faire baisser le nombre de ces interventions indues qui n'ont rien à voir avec l'urgence des missions des sapeurs-pompiers. . »

Les interventions effectuées par les SDIS sur le réseau routier et autoroutier concédé doivent faire l'objet d'une prise en charge par les sociétés concessionnaires , dans des conditions déterminées par une convention conclue entre les parties concernées, selon des modalités fixées par arrêté interministériel. Cette convention doit aussi prévoir les conditions de mise à disposition des SDIS de l'infrastructure routière ou autoroutière pour les interventions urgentes dans le département.

Surtout, l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales prévoit la suppression, à compter du 1 ^er janvier 2006, des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunales .

Ces contributions seront remplacées , à cette date, par un prélèvement opéré sur leur dotation globale de fonctionnement d'un montant égal à celui atteint par les contributions de l'année 2005, selon la formule retenue en 1999 pour la suppression des contingents communaux d'aide sociale lors de la création de la couverture maladie universelle.

A titre transitoire, les contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ont été gelées à leur niveau atteint en 2002 depuis 2003 et jusqu'en 2005, elles ne peuvent progresser plus que l'indice des prix à la consommation. Le taux moyen d'évolution des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale a été, au niveau national, de 1,15 % en 2003 et de 1,95 % en 2004.

Ce gel a conduit les départements à supporter seuls l'augmentation du budget des services départementaux d'incendie et de secours au cours des deux dernières années : leurs contributions ont progressé de 16 % en 2002 et de 18 % en 2003.

Cette période transitoire devait être mise à profit pour remédier aux fortes disparités entourant la répartition des contributions individuelles entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

Un débat devait être organisé à cet effet au sein des conseils d'administration, dans les six mois suivant leur renouvellement prévu par la loi du 27 février 2002. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, cette disposition n'a guère été respectée.

Cette hypothèse a été prise en compte par le dernier alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales aux termes duquel : « si aucune délibération n'est prise, la contribution des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département est répartie entre, d'une part, le département, et, d'autre part, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, en proportion de leurs contributions respectives dans le total des contributions du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constatées dans le dernier compte administratif connu. La contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est ensuite calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de l'importance de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de sa contribution dans le total des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constatée dans le dernier compte administratif connu . »

Afin de faciliter la prise de décision, la loi du 27 février 2002 a remplacé l'exigence d'une majorité qualifiée des deux tiers par un vote à la majorité simple.

Le département est ainsi appelé à devenir l'unique contributeur financier du service départemental d'incendie et de secours. Cette disposition simplifie le système de financement et clarifie les responsabilités.

Toutefois, il est anormal que le montant de la contribution du département soit actuellement fixé par le seul conseil d'administration et s'impose au conseil général.

Pour établir clairement la maîtrise de ce dernier sur son budget, le premier paragraphe (I) du présent article tend à insérer deux alinéas au début de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales afin :

- d'une part, de prévoir que le conseil général détermine sa contribution au vu d'un rapport adopté par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service ;

- d'autre part, d' ouvrir la possibilité d'un conventionnement pluriannuel entre le département et l'établissement public destiné à donner au conseil général d'une visibilité financière à plus long terme.

Les premier et troisième alinéas seraient, en conséquence, modifiés par les deuxième (II) et troisième (III) paragraphes pour supprimer la fixation de la contribution du département par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, ainsi que sa notification au président du conseil général.

Si elle doit être saluée, cette disposition n'est assurément pas à la hauteur des enjeux financiers auxquels les services d'incendie et de secours sont confrontés.

Lors de son audition devant votre commission, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a annoncé la volonté du Gouvernement d'affecter une partie de la taxe sur les conventions d'assurance des véhicules terrestres à moteur au financement des services d'incendie et de secours, permettant ainsi le transfert aux départements de 900 millions d'euros par an, dès l'année 2005, en substitution d'un montant équivalent de dotation globale de fonctionnement. Il convient toutefois d'observer que cette taxe sur les conventions d'assurance a également vocation à financer les compétences nouvelles transférées aux départements par le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales.

La question lancinante de l'attribution aux services départementaux d'incendie et de secours d'une recette fiscale est quant à elle sans cesse éludée en raison de la nécessité de ne pas aggraver le poids des prélèvements obligatoires.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 50 sans modification .

Article additionnel après l'article 50
(art. L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales)
Fonds d'aide à l'investissement des SDIS

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales afin de rendre la commune de Marseille éligible aux subventions du Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours .

Ce Fonds a été institué par l'article 129 de la loi de finances initiale pour 2003 afin de succéder à la majoration annuelle de 45 millions d'euros de la dotation globale d'équipement leur revenant pour les années 2000, 2001 et 2002, prévue par l'article 24 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999. Son montant s'élève à 54 millions d'euros en 2004 .

Aux termes de l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales, les subventions sont attribuées par les préfets de zone de défense, pour la réalisation d'opérations déterminées correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant au financement des systèmes de communication ou à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques.

Ces subventions sont attribuées après avis d'une commission composée d'élus représentant les services départementaux d'incendie et de secours de la zone de défense et chargée de fixer annuellement les différentes catégories d'opérations pouvant en bénéficier ainsi que les taux maxima et minima de subvention applicables à chacune d'elles.

Les modalités d'attribution des subventions du Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours ont été précisées par le décret n° 2003-883 du 16 septembre 2003.

Alors que la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement allouée de 2000 à 2002 était répartie uniformément au prorata des investissements réalisés, le Fonds permet d'attribuer des subventions à certaines opérations, jugées prioritaires, réalisées par les services départementaux d'incendie et de secours.

La rédaction actuelle de l'article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales, en faisant référence aux services départementaux d'incendie et de secours, ne permet pas à la commune de Marseille de bénéficier des subventions de ce Fonds. Or elle supporte de lourdes charges au titre des opérations de secours réalisées par le bataillon de marins-pompiers.

Ainsi, en 2003, le budget 2003 du bataillon supporté par la commune s'est élevé à 74,4 millions d'euros en section de fonctionnement et à 12 millions d'euros en section d'équipement. Déduction faite des 17 millions d'euros de recettes procurées par les prestations réalisées au profit de l'aéroport, du SAMU ou au titre de la formation, le coût net supporté par la commune s'est élevé à 69,4 millions d'euros.

Il convient donc de permettre à la commune de Marseille de pouvoir bénéficier des attributions du Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours .

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 50 .

* ¹⁸⁴ « Refonder l'action publique locale » - rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation - La Documentation française - 2000 - page 66.

* ¹⁸⁵ Rapport n° 161 (Sénat, 2001-2002), page 38.

* ¹⁸⁶ Journal officiel des débats du Sénat - séance du 24 janvier 2002 - pages 661 et 662.