Projet de loi relatif aux assistants maternels et aux assistants familiaux

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. FACILITER L'ACCÈS À CES DEUX PROFESSIONS POUR FAIRE FACE À LA PÉNURIE D'OFFRE

1. Favoriser l'obtention d'un logement social adapté à l'accueil d'enfants

L'instruction des demandes d'agrément des candidats au métier d'assistant maternel ou d'assistant familial par le service départemental de la PMI, ou par une personne morale de droit public ou de droit privé ayant conclu à cet effet une convention avec le département, est destinée à vérifier que les conditions d'accueil garantissant la santé, la sécurité et l'épanouissement des mineurs accueillis sont remplies.

Dans ce cadre, il est notamment demandé aux candidats de disposer d'un logement dont l'état, les dimensions et l'environnement permettent d'assurer le bien-être physique et la sécurité des enfants, compte tenu du nombre et de l'âge de ceux pour lesquels l'agrément est demandé.

La définition de critères plus précis en la matière est laissée à la libre appréciation des services départementaux, ce qui entraîne de véritables inégalités pour les candidats à l'agrément. Certains départements délivrent ainsi l'agrément en fonction du nombre d'étages à gravir jusqu'au logement et de la présence, ou non, d'un ascenseur. D'autres exigent que l'enfant placé chez un assistant familial dispose d'une chambre individuelle, ce qui constitue souvent une difficulté insoluble pour un ménage souhaitant devenir famille d'accueil dans une zone fortement urbanisée. Il arrive également que la délivrance de l'agrément soit subordonnée à la réalisation de travaux dans le logement, parfois difficiles à engager dans le délai de trois mois qui court jusqu'à la notification de la décision du président du conseil général.

Si votre commission est soucieuse d'accorder aux enfants un accueil sécurisé et de qualité dans le foyer de l'assistant maternel ou de l'assistant familial, elle considère néanmoins que des critères de logement trop draconiens nuisent à l'accès à ces professions, dont le manque se fait pourtant sentir dans de nombreux départements. C'est notamment le cas des zones urbaines, en particulier en région Ile-de-France, et dans les départements du pourtour méditerranéen, tant pour la garde des jeunes enfants par un assistant maternel, où l'offre est souvent extrêmement tendue, que pour le placement familial.

Bien au contraire, elle estime que les candidats sérieux à ces métiers doivent être aidés et encouragés. C'est pourquoi elle propose que priorité leur soit donnée , ainsi qu'aux assistants maternels et familiaux actuellement en exercice, dans l'attribution d'un logement social et que leur soit plus largement offerte la possibilité de disposer d'un logement de taille supérieure à celui auquel ils auraient normalement droit compte tenu de la taille de leur foyer.

Si elle ne permettra pas à elle seule le développement de ces métiers dans les villes, et notamment en région parisienne, une telle disposition limitera à tout le moins un trop grand nombre de refus d'agrément pour des motifs liés au logement. De la même manière, votre commission se félicite de la mise en place d'un dossier de demande d'agrément unique, qui évitera désormais les trop grandes inégalités entre les départements, notamment concernant les critères relatifs aux conditions de logement.

En outre, l'installation d'assistants maternels dans des quartiers dits difficiles, qui concentrent une proportion importante de logements sociaux, contribuera, sans nul doute, à l'amélioration du cadre de vie, en développant notamment une offre de garde de proximité pour les enfants qui y vivent. En effet, l'accès par des parents, isolés ou non, à un système de garde proche de leur domicile ne peut que les encourager à rechercher ou à se maintenir dans un emploi, ce qui constitue pour des populations fragilisées, un gage d'intégration dans la société et de stabilité.

Une telle disposition ne pourra cependant avoir des effets positifs que si les organismes HLM ont effectivement les moyens de l'appliquer.

A cet égard, votre commission estime nécessaire de développer la construction de logements sociaux de grande taille, en nombre trop faible dans les projets actuels.

2. Assurer une rémunération décente aux professionnels

Le projet de loi n'inclut aucune mesure détaillée de revalorisation salariale, mais renvoie leur définition à des mesures réglementaires qui restent à intervenir.

Le texte apparaît, en revanche, plus explicite pour ce qui concerne les indemnités applicables en cas d'absence ou d'attente entre deux enfants à garder.

Les niveaux actuels de rémunération des assistants maternels et familiaux

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992, la rémunération des assistants maternels est fixée sur la base d'un forfait journalier qui ne peut être inférieur à 2,25 fois le SMIC horaire par enfant et par jour, en plus des indemnités et fournitures destinées à l'entretien de l'enfant. Ce minimum est fixé pour une durée d'accueil égale ou supérieure à huit heures et est réduit ou augmenté en proportion de la présence effective de l'enfant.

Le mode et le montant de rémunération des assistants familiaux sont établis en fonction de la durée d'accueil - au sens continu ou intermittent - que doit mentionner le contrat d'accueil passé pour tout enfant confié. Depuis la réforme de 1992, lorsque l'accueil est continu, la rémunération est déterminée sur une base minimale mensuelle fixée actuellement à 84,5 fois le SMIC horaire par mois et par enfant accueilli. Lorsque l'accueil est intermittent, très ponctuel ou de courte durée, la rémunération est versée par journée d'accueil, sur une base minimale de trois fois le SMIC horaire par enfant accueilli et par jour.

A partir de ce dispositif, les départements peuvent être classés selon trois catégories :

- 39 départements appliquent un taux unique de rémunération ;

- 22 départements appliquent des taux dégressifs en fonction du nombre d'enfants accueillis ;

- 39 départements appliquent des taux différents pour l'accueil continu (selon qu'il s'effectue tous les jours, ou le week-end lorsque l'enfant est en internat scolaire pendant la semaine), certains appliquant en outre des taux dégressifs en fonction du nombre d'enfants accueillis.

Ces niveaux de rémunération posent un triple problème : leur faiblesse en cas de travail à temps partiel notamment, l'existence de nombreuses disparités entre départements ainsi que le développement, sur une partie du territoire national, d'une « crise de vocations » pour les assistants familiaux.

Selon l'enquête emploi de l'INSEE, le salaire mensuel net moyen des assistants maternels était de 542 euros en 2002, le salaire médian déclaré s'établissant à 488 euros. Leur salaire moyen représentait ainsi environ 45 % du salaire moyen de l'ensemble des salariés du privé à temps plein et 70 % du SMIC mensuel net pour 169 heures.

L'évolution, entre 1997 et 2002, de leur rémunération moyenne a été néanmoins plus rapide que celle du SMIC (+ 20 % contre + 15 %) et des rémunérations de l'ensemble des salariés à temps plein (+ 11 %). Ceci s'explique vraisemblablement par la présence de tensions accrues entre l'offre et la demande d'assistants maternels, notamment en Ile-de-France, Rhône-Alpes, Aquitaine et Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Répartition des salaires mensuels nets moyens des assistants maternels en 2002

	Moins de 300 €	De 300 à 500 €	De 500 à 700 €	De 700 à 900 €	Plus de 900 €	Ensemble	Salaire moyen	Salaire médian
En 1997
Ensemble	35 %	34 %	16 %	9 %	6 %	100 %	427	381
A temps plein	17 %	34 %	23 %	13 %	9 %	100 %	526	457
En 2002
Ensemble	22 %	30 %	21 %	12 %	15 %	100 %	542	488
A temps plein	9 %	29 %	26 %	16 %	20 %	100 %	631	595

Champ : France métropolitaine Source : INSEE, enquêtes Emploi, 1997 et 2002

Il convient également de souligner l'importance des écarts salariaux : 22 % des assistants maternels et familiaux déclarent un salaire inférieur à 300 euros et 15 % un salaire supérieur à 900 euros. Ces écarts sont expliqués en grande partie par la durée du travail. Mais, même parmi les personnes qui déclarent une activité à temps plein, on observe des différences notables : 36 % perçoivent un salaire inférieur à 500 euros tandis que 20 % déclarent un salaire supérieur à 900 euros.

Ces données chiffrées doivent toutefois être interprétées avec prudence dans la mesure où le revenu réel moyen des assistants maternels constitue une réalité mal connue dans laquelle tous les intervenants s'accordent à reconnaître qu'intervient, pour une part, « l'économie souterraine ».

S'agissant des assistants familiaux, on constate la même disparité de rémunération. Le rapport remis en avril 2002 au ministre délégué à la famille et à l'enfance, reprenant les conclusions des groupes de travail animés par le Direction générale de l'action sociale afin d'établir des propositions d'évolution du statut des assistantes et assistants maternels, mettait ainsi en évidence, pour l'année 2000, la répartition suivante sur un échantillon de 89 départements métropolitains :

Niveaux de salaires	Nombre de départements concernés en 2000
84,5 SMIC	21
De plus de 84,5 SMIC à 90 SMIC	16
De plus de 90 SMIC à 95 SMIC	17
De plus de 95 SMIC à100 SMIC	7
De plus de 100 SMIC à 110 SMIC	12
Au-delà de 110 SMIC	15

Source : Rapport DGAS 2002

En 2001, trois départements seulement versaient un salaire de 169 fois la valeur du SMIC horaire pour un enfant confié, et deux se rapprochaient de ce montant. La dispersion des salaires peut donc aller du simple au double selon les départements avec une moyenne nationale qui s'établit autour de 110 SMIC horaire par mois.

Les orientations souhaitables

Votre commission souhaite souligner l'importance de compléter sur la durée l'effort en faveur des assistants familiaux, et ce en raison des contraintes particulièrement fortes qui pèsent sur leurs horaires, les modalités de prise de leurs congés et les difficultés inhérentes à leur mission.

Elle souhaiterait qu'à terme la rémunération des assistants familiaux soit portée progressivement au niveau du SMIC mensuel. Cela permettrait de mettre fin à l'actuelle hétérogénéité des situations qui est caractérisée par un éventail de minima départementaux compris entre 84,5 et 169 SMIC horaire.

S'agissant des assistants maternels, votre commission formule le voeu que le mouvement de revalorisation salarial aboutisse, dans les meilleurs délais possibles, à la fixation d'un salaire mensuel correspondant à 169 fois la valeur du SMIC horaire pour trois enfants gardés en équivalent temps plein.

Elle ne méconnaît pas, toutefois, qu'outre son impact financier pour les familles, cette mesure aboutirait à augmenter le coût des exonérations de charges assurées par la Caisse nationale d'allocations familiales.

Elle rappelle également les améliorations notables proposées par le texte en matière de statut et d'indemnités. En outre, l'avantage fiscal et la non-prise en charge des revenus des assistants maternels dans le calcul de l'aide du logement, ce qui correspond à une dépense fiscale de 230 millions d'euros par an, sont maintenus. On ne peut exclure que, lorsque les revalorisations salariales auront atteint un niveau significatif, la question se posera de l'opportunité de revoir l'actuel avantage fiscal accordé à ces professions.

Le régime fiscal des assistants maternels et familiaux
au titre de l'impôt sur le revenu

Les rémunérations des assistants maternels sont soumises à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux salaires.

Leur rémunération imposable est normalement constituée par les seules rémunérations proprement dites, à l'exclusion des indemnités qui leur sont versées pour l'entretien des enfants.

Mais elles peuvent aussi, à condition d'inclure ces indemnités dans leur revenu imposable, déduire forfaitairement les frais d'entretien et d'hébergement des enfants. La somme forfaitaire à déduire s'élève à trois fois le montant horaire du SMIC par enfant et par jour. Elle est portée à quatre fois le SMIC horaire pour les enfants handicapés, malades ou inadaptés ouvrant droit à un supplément de rémunération . Ces forfaits correspondent à une journée de garde de huit heures. Ils sont réduits proportionnellement pour les journées de garde d'une durée inférieure. Ils sont majorés d'une fois le SMIC par jour lorsque la durée de garde des enfants est de 24 heures consécutives.

Source : Lamy social

Enfin, il convient d'observer que les assistants maternels et familiaux bénéficient de l'harmonisation en cours des différents niveaux de salaire minimum : entre le 1 ^er juillet 2002 et le 1 ^er juillet 2005 leur rémunération minimale augmentera ainsi de 11,4 % en termes réels .

L'effet du retour à un SMIC unique sur la rémunération
des assistants maternels et familiaux

La mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT), sous la précédente législature, avait conduit à créer un mécanisme de garantie mensuelle de rémunération (GMR) destiné à éviter qu'elle ne se traduise, pour les salariés payés au SMIC, par une baisse de rémunération.

Or, compte tenu de l'existence de cinq niveaux différents de GMR établis en fonction de la date effective de passage de l'entreprise aux 35 heures, un écart important s'était progressivement creusé, au détriment des salariés payés au SMIC horaire sur une base de 35 heures par semaine.

Cette différence était d'autant plus sensible que la réduction du temps de travail s'était avérée tardive, avec un maximum pour la GMR 5 applicable aux personnes passant aux 35 heures après le 1 ^er juillet 2002. Ainsi, le montant de la rémunération mensuelle d'un salarié payé au SMIC sur une base de trente-cinq heures était, au 1 ^er juillet 2002, de 1.035,90 euros, celui de la GMR 1 de 1.100,67 euros et celui de la GMR 5 de 1.154,27 euros.

La loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 sur les salaires, le temps de travail et le développement de l'emploi a mis un terme à cette situation que votre commission avait alors qualifiée « d'impasse » et de « bombe à retardement ». La solution retenue a consisté à opérer une « sortie par le haut » par une revalorisation différenciée et constante des autres garanties et du SMIC sur la période 2003-2005, de manière à ce qu'ils atteignent un point de convergence au 1 ^er juillet 2005.

La convergence du SMIC et des GMR a ainsi débuté le 1 ^er juillet 2003 et se poursuivra les 1 ^er juillet 2004 et 2005. Au cours de cette période, la GMR 5, salaire horaire minimal le plus élevé, sera revalorisée du montant de l'inflation. Et le SMIC ainsi que les autres garanties seront progressivement alignés sur la valeur de la GMR 5 dans le cadre d'un processus de rattrapage. C'est le SMIC qui connaîtra la plus forte réévaluation au terme de ce processus, augmentant de 11,4 % en termes réels. La rémunération minimale des assistants maternels étant calée sur le SMIC horaire, elle s'élèvera mécaniquement dans les mêmes proportions .

Le tableau ci-après présente l'évolution de la rémunération minimale d'un assistant maternel au cours de la convergence. Deux situations sont envisagées : une garde à temps plein de 2,5 enfants (la moyenne) et de trois enfants (le maximum).

Evaluation de la rémunération minimale d'un assistant maternel
entre le 1 ^er juillet 2002 et le 1 ^er juillet 2005 (en euros)

	01/07/2002	01/07/2003	01/07/2004	01/07/2005
SMIC horaire	6,83	7,19	7,56	7,96
	2,5 enfants à temps plein
Montant brut mensuel	845,2	889,4	935,9	984,8
Salaire horaire	4,70	4,94	5,20	5,47
En % du SMIC horaire	69 %
	3 enfants à temps plein
Montant brut mensuel	1.014,3	1.067,3	1.123,1	1.181,8
Salaire horaire	5,63	5,93	6,24	6,57
En % du SMIC horaire	83 %

Source : Calculs DSS

Construction : le montant minimal de rémunération des assistants maternels est revalorisé au 1 ^er juillet de chaque année (à partir de 2003 et jusqu'en 2005) de la façon suivante : augmentation de 3,67 % au titre de la convergence des salaires minimum (pour un total de 11,4 % à l'issue des trois ans), à laquelle s'ajouterait 1,5 % par an au titre de l'inflation. Le salaire nominal minimal des assistants maternels serait ainsi revalorisé de 16,5 % entre le 1 ^er juillet 2002 et le 1 ^er juillet 2005. Le salaire horaire minimal est estimé en faisant l'hypothèse d'un horaire mensuel de travail de 180 heures, soit à neuf heures de garde quotidienne (légalement ces horaires peuvent varier entre 160 et 200 heures pour un même niveau de rémunération). Il est majoré de 10 % au titre de l'indemnité de congés payés.

3. Développer l'accompagnement et le soutien aux assistants maternels

Une politique ambitieuse de développement des métiers d'assistant maternel et d'assistant familial ne peut enfin être pensée sans imaginer les moyens de faciliter l'exercice effectif de ces professions, notamment en favorisant l'accompagnement et le soutien de ces personnes, lorsqu'elles se trouvent confrontées à des réalités familiales et humaines douloureuses.

A cet égard, votre commission se félicite particulièrement de la place accordée aux assistants familiaux au sein de l'équipe pluridisciplinaire départementale chargé des placements familiaux de l'aide sociale à l'enfance (ASE) par le présent projet de loi. Il est ainsi précisé que les assistants familiaux travaillent avec cette équipe, dans le cadre d'un projet de service de l'aide sociale à l'enfance. Ainsi entourés, les assistants familiaux bénéficieront plus facilement du soutien des différents professionnels de l'ASE.

En revanche, votre commission se montre dubitative sur le fait de confier aux seuls services départementaux de la PMI, déjà débordés, un rôle d'accompagnement des assistants maternels, notamment ceux qui, employés par des particuliers, n'ont que peu de contact avec ces services.

Soucieuse de remédier à cette lacune et de permettre à ces professionnels, trop souvent esseulés dans l'exercice de leur profession, de trouver facilement un soutien en cas de difficulté et de partager leur expérience avec des pairs, votre commission souhaite qu'à l'occasion de ce texte les relais assistants maternels (RAM) se voient reconnaître une existence légale .

Les RAM ont une mission d'information des assistants maternels sur leurs droits et leurs obligations, de formation et de conseil pour l'exercice de leur métier et de mise en relation et de médiation entre les professionnels et les employeurs.

C'est également un lieu de rencontre où les assistants maternels se rendent volontairement, souvent avec les enfants qu'ils gardent, afin d'échanger entre eux et de vivre une partie de leur métier hors de leur domicile, ce qui fait partie indirectement du rôle d'accompagnement du RAM.

Votre commission estime indispensable de développer les RAM dans les communes dans lesquelles travaillent un nombre important d'assistants maternels, ainsi que dans les zones rurales, afin de faciliter l'exercice d'un métier souvent solitaire. Il lui semble également nécessaire de mettre l'accent sur leur mission de médiation afin de prévenir les litiges, de plus en plus nombreux avec les particuliers employeurs, mission qu'il conviendrait également de développer dans les nouveaux Points Info Familles , mis en place par la Conférence de la famille de 2003.

Sur ce point, s'il ne lui semble pas opportun d'insérer une telle disposition législative dans le présent texte, votre commission souhaite que soit menée une réflexion sur la possibilité de confier ces contentieux aux nouveaux juges de proximité , créés par la loi organique n° 2003-153 du 26 février 2003 et progressivement mis en place depuis lors, afin de décharger les tribunaux d'instance et de permettre un règlement plus rapide des conflits.

Enfin, si le projet de loi ne traite pas des assistants parentaux qui gardent les enfants au domicile de leur famille, votre commission souhaite qu'ils puissent, à la demande de leur employeur, fréquenter les RAM , afin de leur permettre d'acquérir par ce biais des connaissances de base indispensables à la qualité du service qu'ils assurent.