B. LES ASSISTANTS FAMILIAUX : UNE PRÉSENCE INDISPENSABLE AUPRÈS DES ENFANTS EN DÉTRESSE
1. Une mission-phare dans le cadre du dispositif de placement d'enfants
Confiée aux départements par les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et du 7 janvier 1983, la compétence de la sauvegarde de l'enfance est assurée par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE), investis par l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles d'une quintuple mission :
- apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux majeurs âgés de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ;
- organiser, dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, des actions collectives visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale ;
- mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs ;
- pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ;
- mener, notamment à l'occasion de l'ensemble de ces interventions, des actions de prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs.
Ces missions s'exercent dans un double cadre théoriquement bien délimité, celui de la protection administrative et celui du placement judiciaire.
La protection administrative ne lie pas les usagers et notamment les familles qui y ont recours. Elle constitue un soutien social proposé dans le cadre des compétences générales du département et se traduit par des aides et des actions à domicile, voire un placement avec l'accord des parents
L'aide sociale à l'enfance exerce les mêmes fonctions, mais dans un cadre judiciaire cette fois défini par l'article 375 du code civil, qui dispose que « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice » .
La suppléance des parents revêt rarement un caractère absolu puisque le juge « doit toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée » et, « chaque fois qu'il est possible » maintenir le mineur dans son « milieu actuel » . Toutefois, le cadre est ici contraignant et les familles doivent in fine se soumettre à la décision du juge, décision qui, en cas de placement de l'enfant, implique une séparation.
Dans le cadre de l'ASE, le placement familial constitue, aux côtés des établissements, un dispositif institutionnel chargé d'assurer la continuité de l'accueil, de l'hébergement et de la prise en charge de l'enfant ou de l'adolescent confié dans le cadre du soin (placement direct par l'hôpital) ou, le plus souvent, d'un mandat de protection de l'enfance.
Les assistants familiaux, agréés par la PMI, sont donc employés soit directement par le département, soit par des personnes morales de droit privé (généralement des associations ou des fondations) habilitées à cet effet, pour accueillir des enfants ayant fait l'objet d'une décision de placement.
A l'heure actuelle, 46.800 assistants familiaux agréés sont en activité et accueillent près de 65.000 enfants (soit une moyenne de 1,7 enfant confié dans chaque famille d'accueil) à la suite d'une décision judiciaire dans neuf cas sur dix . Ce mode d'accueil représente 55 % des placements d'enfants .
2. Un métier de plus en plus difficile à exercer
Les assistants maternels permanents, que le présent projet de loi dénomme désormais « assistants familiaux », exercent donc un véritable métier, consistant à élever les enfants d'autres familles, qui plus est spécifique puisqu'il se déroule dans la sphère de la vie privée et ne repose pas sur un décompte d'heures travaillées. Ce métier, institué par la loi du 17 mai 1977 et revalorisé par la loi du 12 juillet 1992 est pourtant peu reconnu dans l'ensemble des professions sociales intervenant auprès des familles en détresse, au regard des contraintes qu'il entraîne.
Les enfants placés présentent actuellement de grandes difficultés, très différentes de celles observées il y a dix ans auparavant, ce qui conduit beaucoup d'employeurs à ne confier souvent qu'un enfant par famille d'accueil, deux au maximum. Dans l'échantillon de dossiers d'enfants pris en charge par la protection de l'enfance examiné par l'IGAS 3 ( * ) , les raisons les plus fréquentes ayant conduit à séparer l'enfant de sa famille sont l'existence de carences éducatives importantes, de difficultés psychiques des parents, de conflits familiaux, de l'alcoolisme ou de la toxicomanie de l'un ou l'autre parent ou de maltraitance (abus sexuels, sévices corporels).
Ces difficultés ont des incidences dommageables à la poursuite du développement de la personnalité de l'enfant, qui peut manifester des déficiences intellectuelles et/ou des troubles du comportement plus ou moins importants. Les enfants conservent des séquelles de ces perturbations familiales, qu'ils introduisent souvent alors dans la famille d'accueil. La profession d'assistant maternel permanent est de ce fait exposée à des risques de voir l'enfant reproduire, dans son milieu d'accueil, les troubles vécus dans son milieu familial.
La fonction des assistants maternels permanents recouvre donc plusieurs aspects :
- la garde physique d'enfants , placés par l'ASE à la suite d'une décision judiciaire pour 90 % d'entre eux, à l'égard desquels la famille d'accueil exerce un rôle de soins et d'éducation. Il lui appartient de pratiquer les fonctions parentales, sans empiéter sur les autres aspects de la parentalité, c'est-à-dire de veiller à l'alimentation, à l'hygiène, à la santé, aux activités scolaires et de loisirs, au sommeil et aux rythmes de vie de l'enfant, à ses relations intra et extra familiales, à l'emploi de son temps, de l'aider à acquérir une certaine discipline, à faire l'apprentissage des interdits et des limites. Il s'agit d'exercer l'ensemble des fonctions parentales quotidiennes, en prodiguant à l'enfant les soins indispensables grâce auxquels il peut poursuivre son développement physique et psychique ;
- la participation à un travail extérieur au domicile (conduite de l'enfant dans des lieux de soins et/ou de rencontres avec ses parents, participation à des réunions pluridisciplinaires concernant la situation de l'enfant, entretiens avec l'équipe éducative chargée du suivi de l'enfant et de sa famille) ;
- la disponibilité pour un projet d'accueil qui pourra changer en fonction de l'histoire de l'enfant et de sa famille.
En outre, il apparaît que, faute de moyens suffisants et adaptés dans les secteurs du handicap et de la psychiatrie, certains assistants maternels relevant de la protection de l'enfance sont amenés à accueillir des enfants qui devraient bénéficier de prises en charge médico-sociales ou pédo-psychiatriques. C'est également le cas, certes marginal, du placement hospitalier auprès d'une centaine d'assistants familiaux qui accueillent des enfants gravement malades et parfois en fin de vie.
Les difficultés rencontrées dans le cadre de l'accueil de ces enfants en grande détresse ont aujourd'hui abouti à une situation paradoxale : désormais, les assistants familiaux se voient confier les « cas » que les établissements spécialisés refusent de garder .
L'exercice de ce métier comporte donc des risques et des contraintes croissants qui freinent de nombreux candidats, notamment dans les départements où la rémunération est peu importante. Il convient d'indiquer à cet égard qu'il revient au seul département de fixer cette rémunération, avec un plancher de 84,5 SMIC horaire, ce qui crée de fortes inégalités entre les assistants familiaux.
Ainsi, en dépit de l'avantage fiscal dont bénéficient les assistants familiaux (mais également les assistants maternels), aux termes de l'article 80 sexies du code général des impôts, l'écart entre l'attractivité de la profession et les besoins des services de l'ASE ne cessant de s'amplifier, il devenait urgent d'accorder un statut valorisant à la profession d'assistants familiaux.
* 3 Rapport de l'Inspection générale des affaires sociales sur les accueils provisoires et placements d'enfants et d'adolescents- Pierre Naves et Bruno Cathala - juin 2000 - Bulletin officiel solidarité-santé.