II. LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS SUSCITANT D'IMPORTANTES ANNULATIONS DE CRÉDITS
1. La non-consommation d'importants reports de crédits
Depuis plusieurs années, il existe un décalage important entre les crédits ouverts au titre du FNADT et la consommation réelle en fin d'exercice budgétaire, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits du FNADT : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Remarque : ces chiffres concernent l'intégralité du chapitre 44-10 (y compris l'agence française pour les investissements internationaux)
Source : DATAR
Ainsi, la consommation de crédits du FNADT est quasiment égale, depuis 1995, à la dotation inscrite en loi de finances initiale.
Les reports de l'année précédente, traditionnellement importants, étaient à peu près égaux en 1995 à ce qu'ils étaient en 2003.
En 2001 et 2002, la régulation budgétaire (annulations de crédits par loi de finances rectificative ou par décret d'annulation) a réduit les crédits disponibles de respectivement 36 et 46 millions d'euros. Le taux de consommation des crédits disponibles s'en est trouvé accru.
a) Des crédits d'investissement désormais en phase avec la consommation effective
Du fait d'une importante régulation budgétaire, les crédits disponibles pour l'investissement, longtemps nettement supérieurs à la consommation, sont désormais en phase avec cette dernière, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits d'investissement du FNADT (titre VI) : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source :
DATAR
b) Une sous-consommation qui concerne essentiellement les crédits d'intervention
L'augmentation des crédits prévus par la loi de finances initiale pour l'intervention en 2000 et 2001 a mis un certain temps à se traduire au niveau de la consommation, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits d'intervention du FNADT (titre IV) : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Remarque : ces chiffres concernent l'intégralité du chapitre 44-10 (y compris l'agence française pour les investissements internationaux)
Source : DATAR
L'année 2000 marque une rupture majeure.
Tout d'abord, les crédits inscrits en loi de finances initiale augmentent fortement, alors que la consommation des crédits reste stable en 2000 et 2001, la DATAR ayant semble-t-il été jusqu'en 2002 incapable de dépenser des crédits supérieurs à 60 millions d'euros par an.
En conséquence de cette difficulté à dépenser les crédits disponibles, les crédits résultant des lois de finances initiales et des reports de crédits font l'objet d'importantes diminutions, par loi de finances rectificative ou décret d'annulation. Ainsi, les crédits disponibles sont seulement supérieurs d'une trentaine de millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale, quel que soit le montant des crédits reportés.
2. Les facteurs de sous-consommation des crédits
a) La cause essentielle : la complexité des projets
Selon la DATAR, le décalage entre crédits disponibles et crédits consommés « est constaté, dans sa plus grande part, sur la section locale du fonds tant en fonctionnement qu'en investissement », et provient essentiellement de la complexité des projets.
Dans le cas des projets définis dans le cadre des contrats de plan (tant en ce qui concerne les opérations ouvertes sur le FNADT qu'en ce qui concerne les projets locaux, pour le volet territorial notamment), ce phénomène serait accru, selon la DATAR, par « la complexité des directives d'emploi des crédits CPER ».
b) Le caractère tardif des réunions du CIADT
Comme le souligne la Cour des comptes, la DATAR « n'est pas (...) maîtresse du calendrier des réunions du CIADT, dont les réunions trop tardives aboutissent à ce que les premières subventions ne sont guère attribuées qu'au second trimestre et que, systématiquement, une partie des crédits de l'exercice est reportée sur l'exercice suivant ».
Selon la DATAR, ce phénomène concerne des cas « moins significatifs » que ceux correspondant à des sous-consommations de crédits induites par la complexité des projets.
L'exemple du CIADT qui s'est tenu à Limoges le 9 juillet 2001, permet d'illustrer ce phénomène. Les deux dernières programmations de la section générale du FNADT pour l'année 2001 ont été diffusées le 12 décembre 2001 (pour le titre IV) et le 8 janvier 2002 (pour le titre VI). Ainsi, les crédits en cause n'ont pu de fait être dépensés en 2001.
B. PRINCIPALES OBSERVATIONS FAITES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL DANS LE CADRE DE SON CONTRÔLE DU FNADT
Dans le cadre de son contrôle du FNADT 15 ( * ) , votre rapporteur spécial a été amené à faire les constatations ci-après.
1. Adapter le FNADT au renforcement de la décentralisation
Votre rapporteur spécial a notamment constaté que la section générale, censée financer des projets d'importance nationale, jouait souvent un rôle d'accompagnement des projets locaux.
Dans ces conditions, il pourrait être utile d'accroître le montant de la section locale non contractualisée, afin de permettre aux préfets de décider localement de subventionner tel ou tel projet.
Cela permettrait d'adapter la gestion du FNADT au renforcement de la décentralisation actuellement en cours.
En complément de cette réforme, le montant minimal des opérations financées par la section générale pourrait être augmenté, afin de réduire la logique de « saupoudrage » qui est actuellement celle du FNADT.
2. Autres observations
En outre, votre rapporteur spécial a en particulier constaté que le suivi et l'évaluation de l'action du FNADT étaient insuffisants :
- l'instruction des dossiers demeure imparfaite (qualité inégale des fiches de présentation des dossiers, absence éventuelle d'instruction locale et d'avis du préfet, absence de motivation des décisions du CIADT) ;
- les « objectifs » de la DATAR destinés à permettre l'évaluation du FNADT ne correspondent pas exactement à ceux prévus par la loi du 25 juin 1999 ;
- le financement des associations demeure peu transparent ;
- le suivi informatique des crédits commence juste à être mis en place ;
- l'évaluation de l'action du FNADT demeure insuffisante, et est quasiment inexistante au sein de la DATAR ;
- le rapport au Parlement mériterait d'être davantage diffusé (en particulier mis en ligne sur le site Internet de la DATAR) ;
- l'interdiction du financement des investissements en infrastructures « classiques » par la section locale pourrait être assouplie.
* 15 Rapport d'information n° 17 (2003-2004).