DEUXIÈME PARTIE : LES PRINCIPAUX ENJEUX
I. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
La mise en oeuvre par la DATAR de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'inclut dans le cadre de celle, plus vaste, de l'ensemble des services du Premier ministre.
A. VERS LA MISE EN PLACE D'UNE MISSION UNIQUE POUR L'ENSEMBLE DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE
1. Le projet de mission unique
La modification du périmètre des services généraux du Premier ministre doit être suivie d'une nouvelle structuration budgétaire de l'ensemble des services du Premier ministre , à l'exception des Journaux officiels 12 ( * ) , c'est-à-dire, outre la DATAR :
- des services généraux du Premier ministre ;
- du secrétariat général de la Défense nationale ;
- du commissariat général du Plan ;
- du conseil économique et social.
Les crédits de paiement correspondants sont de l'ordre de 1,5 milliard d'euros.
Cette mission comprendrait quatre programmes :
- « aménagement du territoire » (267 millions d'euros) ;
- « direction de l'action du gouvernement » (497 millions d'euros) ;
- « communication et audiovisuel » (624 millions d'euros) ;
- « sécurité et défense » (89 millions d'euros).
Cette nouvelle structuration doit encore être soumise à l'approbation du Premier ministre.
2. Un programme de faible montant
Le programme « aménagement du territoire » aurait donc un montant relativement faible (267 millions d'euros).
Il regrouperait :
- les crédits de la DATAR ;
- ceux du comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP).
Le comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP)
Le CITEP, créé par décret du 14 janvier 2002, rassemble depuis lors l'ancienne mission pour l'implantation territoriale des emplois publics et le comité de décentralisation.
Placé sous la tutelle du ministère chargé de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, il a pour missions :
- de mettre en oeuvre la politique d'implantation des emplois publics définie par le Premier Ministre ;
- de délivrer les agréments, au sens de l'article R. 510-1 du code de l'urbanisme, en région Ile-de-France ;
- de proposer au comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire les organismes susceptibles d'être transférés, et entreprendre à cet effet toute analyse pour définir la faisabilité des opérations.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes estime que « l'objectif de limiter le budget de l'Etat à 150 programmes ne sera pas atteint si un trop grand nombre de programmes restent en deçà du milliard d'euro s ». Elle estime en particulier que des agrégats d'un montant inférieur à 500 millions d'euros constituent des « situations extrêmes qu'il paraît nécessaire de limiter, sinon d'éviter, lors de l'élaboration des futurs programmes ».
Le programme « aménagement du territoire » envisagé serait donc d'un montant peut-être trop faible.
B. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DU FUTUR PROGRAMME « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » DEMEURENT À DÉFINIR
Selon les indications obtenues par votre rapporteur spécial, les objectifs et indicateurs du futur programme « aménagement du territoire » sont actuellement « en cours de définition ».
Le « bleu » relatif au présent projet de loi de finances comprend seulement des indicateurs de coût des différentes composantes de l'agrégat « aménagement et développement du territoire ».
A cet égard, on peut rappeler que, comme ceci a été souligné par votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information relatif au FNADT, les agrégats actuels pourraient être rapprochés des objectifs que la loi du 25 juin 1999 13 ( * ) fixe en matière d'aménagement du territoire.
Le tableau ci-après indique les principales différences entre les objectifs fixés par la loi de 1999 et les composantes actuelles de l'agrégat « aménagement et développement du territoire ».
Comparaison des objectifs de la loi de 1999 et de ceux retenus par la DATAR depuis l'année 2000
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Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire |
Composantes de l'agrégat « aménagement et développement du territoire » |
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Objectifs tendant à « l'équité » |
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« soutien des territoires en difficulté , notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les régions insulaires et les départements d'outre - mer - régions ultrapériphériques françaises » |
« mise en valeur des espaces », c'est-à-dire développement des espaces sensibles (grandes opérations d'aménagement, politique des massifs, programmes interrégionaux) |
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« développement local , organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains. |
« développement des territoires et attractivité » (action collective en faveur des entreprises, aides à la localisation d'entreprise, appui au développement local) |
3. « structuration du territoire » (politiques interrégionales, implantation des emplois publics, recomposition des territoires, services publics locaux)
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Objectifs tendant à « l'efficacité économique » |
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« organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace » |
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« renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale , susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne » |
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Etudes et prospective |
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Fonctions supports et de gestion |
Les objectifs de la loi de 1999 précitée peuvent schématiquement être classés en deux catégories. Comme le souligne un récent rapport du Conseil d'analyse économique (2001) 14 ( * ) , « si le développement local au sein de pays et le soutien des territoires en difficulté figurent parmi [les choix destinées à favoriser l'équité], les deux autres stratégies retenues - renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale et organisation d'agglomérations - apparaissent plus marquées par la recherche de l'efficacité ».
La nomenclature retenue pour les composantes de l'agrégat « aménagement du territoire » ne permet d'identifier aucun des deux objectifs législatifs tendant à « l'efficacité ».
Par ailleurs, la composante « structuration du territoire » regroupe des actions relevant d'une logique d' « équité » (action en faveur des pays, services publics locaux) et d'autres d'une logique d' « efficacité » (action en faveur des agglomérations).
La composante « mise en valeur des espaces » présente le même inconvénient, les « grandes opérations d'aménagement » étant souvent destinées au renforcement des pôles de développement existants. Ainsi, le rapport au Parlement relatif à l'utilisation des crédits du FNADT en 2001 donne comme exemples « le contrat triennal Strasbourg ville européenne 2000-2002 » ou « l'opération Euroméditerranée à Marseille ».
* 12 En effet, l'article 18 de la loi organique du 1 er août 2001 prévoit que « les budgets annexes constituent une mission ».
* 13 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
* 14 Louis-André Gérard-Varet et Michel Mougeot, « L'Etat et l'aménagement du territoire », in Aménagement du territoire, rapport du Conseil d'analyse économique, 2001.