IV. LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
Votre rapporteur spécial suit depuis plusieurs années avec une attention particulière la gestion du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), au sujet duquel il a récemment présenté un rapport d'information 3 ( * ) .
A. PRÉSENTATION DU FNADT
1. Le cadre institutionnel
a) La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire
Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) a été créé par l'article 33 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 4 ( * ) , dite « Pasqua-Hoeffel », pour regrouper les crédits de cinq fonds existant alors, « consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural » :
- le fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT) ;
- le fonds du groupe interministériel pour la restructuration des zones minières (GIRZOM) ;
- le fonds d'aide à la délocalisation (FAD) ;
- le fonds régionalisé pour les initiatives locales pour l'emploi (FRILE) ;
- le fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne (FIAM) ;
- le fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR).
b) Les comités interministériels d'aménagement et de développement du territoire
Le décret n° 95-414 du 19 avril 1995 5 ( * ) a institué auprès du Premier ministre un comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT).
Ce comité définit les orientations relatives à l'emploi de ce fonds, et arrête les décisions relatives à l'affectation des crédits de sa section générale.
Il comprend, sous la présidence du Premier ministre, les ministres chargés de l'aménagement du territoire, de l'intérieur, des collectivités locales, du budget, de l'économie, de l'agriculture, de l'équipement, des transports, de l'industrie, de l'enseignement supérieur, de la recherche, de la ville, de l'environnement et des départements et territoires d'outre-mer (les autres ministres étant appelés à siéger au comité interministériel pour les affaires relevant de leur compétence).
Depuis 1995, année de création du FNADT, se sont tenus dix CIADT, le dernier étant celui du 10 septembre 2003, consacré au monde rural.
c) Une répartition en trois sections
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 6 ( * ) prévoit que les crédits du FNADT sont répartis entre une section générale et une section locale à gestion déconcentrée au niveau régional. Cette disposition est précisée par la circulaire du Premier ministre du 9 novembre 2000 relative aux interventions du FNADT.
(1) La section générale
Les décisions d'attribution au titre de la section générale relèvent de la compétence du Premier ministre , sur proposition du ministre en charge de l'aménagement du territoire, après instruction du dossier par la DATAR.
La répartition des crédits qui la composent se fait en comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) ou lors d'un comité de programmation .
Selon la circulaire du 9 novembre 2000, « la section générale contribue au financement de la politique nationale d'aménagement du territoire ».
(2) Une section locale servant essentiellement au financement des contrats de plan Etat-régions
La section locale du fonds est composée d'une part, dite « section contractualisée », qui regroupe les crédits portés aux contrats de plan Etat-région (volets régional et territorial), et d'une part dite « libre d'emploi », dont les crédits sont délégués aux préfets de région.
(3) C'est le Premier ministre qui décide de la répartition des crédits non contractualisés
Si l'on connaît le montant des crédits affectés au financement des contrats de plan, c'est le Premier ministre qui décide 7 ( * ) , de manière discrétionnaire, de la répartition des crédits restants entre la partie non contractualisée de la section locale 8 ( * ) et la section générale.
Le mécanisme de répartition des crédits entre les différentes sections est donc le suivant.
La répartition des crédits du FNADT entre sections
Loi de finances initiale
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Crédits CPER = section locale contractualisée (environ 40 % des crédits) |
Autres crédits |
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Premier ministre |
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Section générale (environ 40 % des crédits) |
Section locale libre d'emploi (environ 20 % des crédits) |
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(4) Une répartition désormais équilibrée entre section générale et section locale contractualisée
Depuis 1996, la répartition des engagements de crédits 9 ( * ) a été la suivante.
Evolution de la répartition des engagements du FNADT
(en %)
Source : rapports au Parlement
2. L'action du FNADT
a) Le FNADT finance moins de 7 % de la contribution de l'Etat aux contrats de plan Etat-régions
Le FNADT finance seulement 6,78 % de la contribution de l'Etat aux contrats de plan Etat-régions, arrivant ainsi en cinquième position, loin derrière les ministères de l'Equipement et de l'Education nationale , qui en financent plus de la moitié, comme l'indique le graphique ci-après.
Le financement de la contribution de l'Etat aux contrats de plan Etat-régions 2000-2006
Source : DATAR
b) Les principaux bénéficiaires sont les communes et les EPCI
En 2001, les bénéficiaires du FNADT ont été principalement les collectivités locales (31 %) et les structures intercommunales (17 %).
Il est à noter que les subventions aux associations représentent une part non négligeable des crédits : 11 % en 2001. Dans son rapport public pour 2001, la Cour des comptes a déploré le manque de transparence des subventions aux associations.
Les autres crédits sont attribués à des entreprises, des particuliers et des établissements publics.
Les bénéficiaires du FNADT
(en %)
Source : rapports au Parlement
Par rapport à 1997, on observe :
- une augmentation de la part des subventions aux communes et aux EPCI ;
- une diminution de la part des subventions aux départements, aux entreprises et aux organismes consulaires.
c) La part croissante des crédits d'investissement
Le graphique ci-après, qui retrace les dotations du FNADT en loi de finances initiale depuis 1997, montre que les investissements représentent environ les deux tiers des crédits du FNADT.
Par ailleurs, la tendance de la part des dépenses d'investissement dans le total à se réduire au profit des dépenses d'intervention s'est inversée en 2002.
Les crédits du FNADT
(en millions d'euros)
Source : lois de finances
d) Des opérations de petite taille
En l'an 2001, le FNADT a financé 2.133 projets, dont 93,3 % avaient un budget inférieur à 700.000 euros. 3,4 % des opérations ont eu un coût compris entre 700.000 euros et 1.500.000 euros, et 3,3 % ont coûté plus de 1.500.000 euros 10 ( * ) .
Le FNADT finance donc de petites opérations, sans commune mesure avec les grandes opérations d'aménagement.
B. QUEL JUGEMENT PORTER SUR L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DEMANDÉE POUR 2004 ?
1. Des crédits en augmentation de 5 %
Les crédits demandés pour 2004 pour le FNADT s'élèvent à 220 millions d'euros , contre 209 millions d'euros en 2003, ce qui représente une augmentation de 5 %.
Cette augmentation, de plus de 10 millions d'euros, s'explique essentiellement :
- par l'augmentation des crédits d'intervention destinés à financer les contrats de plan Etat-régions (de 16 millions d'euros) ;
- par la création de deux nouveaux articles, destinés à financer les programmes interrégionaux (3,7 millions d'euros pour les interventions publiques et 3,9 millions d'euros pour l'investissement) 11 ( * ) ;
- par la diminution des crédits destinés à financer les dépenses d'investissement non contractualisées (11 millions d'euros).
L'augmentation des crédits du FNADT proposée pour 2004
(en millions d'euros)
Source : « bleu » budgétaire
2. Des crédits habituellement sous-consommés
Cependant, les crédits du FNADT sont habituellement sous-consommés, comme l'indique le graphique ci-après.
En effet, malgré des reports de crédits de l'ordre de 50 millions d'euros chaque année, la consommation de crédits du FNADT est quasiment égale, depuis 1995, à la dotation inscrite en loi de finances initiale.
Les crédits du FNADT : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Remarque : ces chiffres concernent l'intégralité du chapitre 44-10 (y compris l'agence française pour les investissements internationaux)
Source : DATAR
Votre rapporteur spécial se demande donc si l'augmentation des crédits du FNADT proposée par le présent projet de loi de finances se traduira dans les faits.
Il faut cependant indiquer que la sous-consommation des crédits tend à se réduire , du fait notamment de la régulation budgétaire.
Il faut en outre souligner que, selon les indications fournies par la DATAR, la régulation budgétaire effectuée en 2003 l'empêcherait d'honorer dans les délais certains de ses engagements pris au titre du FNADT.
L'Institut des Hautes Études de Développement et d'Aménagement du Territoire (IHEDAT)
A l'initiative de l'Assemblée nationale, les crédits du FNADT destinés, dans le projet de loi de finances pour 2003, à financer l'Institut des Hautes Études de Développement et d'Aménagement du Territoire (IHEDAT), ont été supprimés.
Le chapitre 44-10 a ainsi été réduit de 500.000 euros.
L'IHEDAT avait été créé en l'an 2000 à l'initiative de M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.
Selon l'auteur de l'amendement, la même formation pourrait être dispensée par les instituts d'études politiques, par les troisièmes cycles universitaires, voire par l'école nationale d'administration.
Le ministre a déclaré qu'il s'agissait non d'une suppression, mais d'une suspension, qui permettrait de mener, pendant un an, une réflexion nécessaire.
A la suite de la mise en place, en janvier 2003, d'un groupe de travail sur ce thème, la DATAR a rédigé un rapport, proposant d'utiliser le prochain pôle européen d'administration publique de Strasbourg comme tête de réseau. L'ancien IHEDAT deviendrait le Centre de ressources européen en aménagement et développement des territoires (CREADT).
La contribution de la DATAR serait modeste, du fait notamment de la demande aux auditeurs et à leurs employeurs d'une participation aux frais.
* 3 Rapport d'information n° 17 (2003-2004).
* 4 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 5 Décret n° 95-414 du 19 avril 1995 relatif au comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire et pris pour l'application de l'article 33 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 6 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
* 7 Sur proposition du ministre en charge de l'aménagement du territoire.
* 8 S'agissant de la section locale, il est ensuite procédé à une répartition des crédits entre les régions. Pour ce qui est de crédits contractualisés, cette répartition se fait en fonction du contenu de chacun des contrats de plan, de leurs avenants et des conventions interrégionales de massif. La répartition entre les régions des crédits relevant de la section locale non contractualisée est arrêtée en fonction de critères démographiques, économiques et sociaux.
* 9 Comme on aura l'occasion de le souligner, le rapport annuel au Parlement n'indique pas les dépenses, mais seulement les engagements de crédits.
* 10 Source : rapport au Parlement sur l'utilisation des crédits pour l'année 2001.
* 11 Les programmes concernés sont les conventions interrégionales de massif, le programme Mont Saint-Michel et le Plan Loire. Cette identification des dépenses concernées par une ligne budgétaire unique avait été décidée par le CIADT du 13 décembre 2002.