II. L'ACCÉLÉRATION DÉCISIVE DE LA RÉFORME DE L'ETAT ENGAGÉE PAR LE GOUVERNEMENT ACTUEL
Tous les moyens doivent être mis en oeuvre pour infléchir la hausse des dépenses de fonction publique, qui obèrent près de 45 % des dépenses de l'Etat. Si certains ajustements peuvent être réalisés sans attendre, une réforme de la logique budgétaire et des structures de l'administration s'impose pour parvenir à une diminution durable et substantielle de la dépense publique.
A. L'IMMINENCE DE LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
1. Les principaux enjeux de la réforme budgétaire
Notre collègue président de la commission des finances, Jean Arthuis, dans un récent rapport d'information 72 ( * ) portant sur le mise en oeuvre de la LOLF, a souligné l'étendue de sa portée : « Elle appelle à une véritable révolution culturelle, tant au sein de l'administration d'au sein du Parlement lui-même ».
a) Une nouvelle logique d'objectifs et de résultats
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006 . L'article 66 de la loi organique prévoit qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. C'est dire que l'horizon se rapproche.
La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succède une logique de résultat.
Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions . Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles , c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels (alors que ces derniers pourront être redéployés pour d'autres dépenses).
Concernant l'emploi public, à cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois 73 ( * ) par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).
Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme 74 ( * ) regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation » .
Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un « rapport annuel de performance » (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).
En cohérence avec ces enjeux, certaines dispositions de la LOLF, déjà entrées en vigueur, renforcent l'information et les pouvoirs du Parlement.
Enumération des dispositions de la LOLF déjà en vigueur
- règles relatives aux annulations de crédits (article 14) ;
- application du principe de sincérité (article 32) ;
- affectation à des tiers de recettes de l'Etat (article 36) ;
- délais de dépôt des « jaunes » (2 ème alinéa de l'article 39) et des réponses aux questionnaires parlementaires (article 49) ;
- rapports joints aux projets de loi de finances (articles 50 et 53), permettant ainsi une meilleure information du Parlement notamment grâce à la publication du programme pluriannuel des finances publiques et à l'occasion du « débat consolidé » sur l'évolution des prélèvements obligatoires (article 52) ;
- dispositions élargissant les pouvoirs de contrôle des commissions des finances (articles 57, 58 à l'exception du 4° et du 5°, 59, 60) ;
- la procédure d'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de règlement (article 41), dont l'examen pour l'année N doit désormais précéder celui de la LFI pour l'année N+2, ce que les commentateurs appellent le « chaînage vertueux »
- dépôt par le gouvernement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, d'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, pouvant servir de base à un débat d'orientation budgétaire dans chaque assemblée (article 48, à l'exception du 4°).
b) La déclinaison de la réforme au niveau déconcentré
Les expériences de globalisation des crédits se sont multipliées ces dernières années. En particulier, à partir de l'exercice 2000, dans un nombre croissant de préfectures, a été instaurée une globalisation des moyens (incluant les rémunérations des personnels), dont les effets paraissent largement positifs.
Aussi, votre rapporteur spécial estime qu'un approfondissement de la globalisation des crédits au niveau préfectoral favoriserait une allocation optimale des ressources budgétaires .
Certes, en conséquence de la réforme, le préfet devrait élaborer, en amont, des « budgets opérationnels de programme (BOP) » constituant la déclinaison de chaque programme au niveau territorial. Par ailleurs, la fongibilité des crédits existant au sein d'un même programme devrait permettre de faciliter, au niveau déconcentré, les redéploiements entre lignes de crédits s'y rapportant.
Mais en raison de l'étanchéité qui existera entre les programmes , la recherche de la cohérence de la gestion interministérielle à l'échelon territorial devrait se trouver singulièrement complexifiée.
Ainsi, dans son rapport public particulier précité de novembre 2003 « La déconcentration des administrations et la réforme de l'Etat », la Cour des comptes préconise-t-elle la mise en place de « programmes interministériels territoriaux » qui pourraient regrouper, dès la loi de finances initiale, en s'affranchissant des frontières des programmes ministériels, différents crédits concourant à des politiques locales qui seraient mises en oeuvre directement par les préfets.
2. La programmation gouvernementale de la réforme budgétaire
La genèse du calendrier
Le CIRE du 15 novembre 2001 avait arrêté une méthodologie et un calendrier précis pour la mise en place du dispositif de réforme budgétaire et de gestion publique prévu par la nouvelle loi organique.
Cette initiative devait être relancée en 2002.
En premier lieu, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a émis une circulaire du 18 février 2002 relative à la mise en oeuvre de la loi organique. Les ministères y étaient invités à présenter leur démarche de mise en oeuvre de la loi organique, comprenant notamment leur « organisation projet », leur mode de pilotage, et le calendrier de mise en oeuvre de la phase préparatoire de la réforme.
Un cahier des charges leur a été transmis à cette occasion, contenant premier jeu d'orientations et d'indications opérationnelles pour l'élaboration des nouveaux contenus de leur budget et la mise en oeuvre de la réforme. Il a permis aux ministères de se familiariser avec les nouveaux concepts de la loi organique, d'identifier les évolutions, d'envisager et de préparer la réflexion sur l'élaboration des programmes.
En second lieu, par une circulaire en date du 10 décembre 2002, le ministre chargé de la réforme budgétaire a organisé une nouvelle étape des travaux de construction des programmes ministériels. Son objet était de développer l'expertise dans la construction et la documentation des programmes, et de mettre à profit deux prochains cycles budgétaires pour tester, et faire tester, le plus largement possible, les nouvelles modalités de gestion et de budgétisation.
Enfin, la circulaire du ministre chargé de la réforme budgétaire du 26 février 2003, ainsi que sa communication en conseil des ministres du 12 mars 2003, ont fixé le calendrier de la suite des travaux. Les missions, les programmes et les actions doivent être finalisés à l'automne 2003, et il est précisé que chaque ministre devra mettre en oeuvre pour le projet de loi de finances 2004, au moins une expérimentation .
Les missions et les programmes doivent faire l'objet d'une validation interministérielle à l'automne 2003 . Les objectifs et les indicateurs de chaque action devront être définis au 1 er trimestre 2004 .
Selon le rapport du gouvernement sur la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF, fait en application de l'article 109 de la loi de finances pour 2003, « Ce calendrier permettra, conformément à la loi organique, de présenter à titre indicatif les crédits du budget général selon les principes de la loi organique pour le projet de loi de finances 2005, tout en aménageant des phases de discussion avec le Parlement et la possibilité d'affiner la structure du nouveau budget ».
B. UN CHEMINEMENT PARALLÈLE À LA RÉFORME BUDGÉTAIRE : LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME
Les stratégies ministérielles de réforme (SMR) , dont la mise en place a été annoncées par le Premier ministre le 2 décembre 2002, ont fait l'objet d'une circulaire datée du 25 juin 2003 75 ( * ) .
Une lettre conjointe du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire et du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, datée du 24 juillet 2003, a précisé les modalités de présentation des SMR.
Il s'agit, pour les différents ministres, de présenter des stratégies de réforme au Parlement et au Premier ministre sur la base d'un réexamen systématique des missions et des structures de leurs départements respectifs, en cohérence avec les avancées de la décentralisation et la mise en oeuvre de la LOLF.
L'accent est également mis sur le développement des « démarches qualité », et sur l'évolution des modes de gestion des ressources humaines.
La présentation au Parlement doit avoir lieu, pour les premières SMR, avant la fin de l'année 2003, selon des modalités convenues avec chacune des chambres. Cette présentation les distingue des programmes pluriannuels de modernisation, mis en place en 1998 76 ( * ) par le Premier ministre.
Les SMR ne vaudront évidemment que par la précision des engagements qu'elles permettront de formuler. Une conséquence attendue de l'association du Parlement est l'enrichissement du dialogue concernant les évolutions des structures administratives, qui concerne essentiellement l'administration et les syndicats. En tout état de cause, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, la commission des finances a procédé à certaines auditions de ministres, aux fins, notamment, d'obtenir certains de ces engagements.
Engagements des ministres auditionnés par votre
commission des finances
à l'occasion de l'examen du projet de loi de
finances pour 2004
- le 30 octobre 2003, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation et de la recherche , a formulé des engagements chiffrés portant sur la réduction du nombre d'enseignants en sureffectifs dans leur discipline ;
- le 4 novembre 2003, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales , s'est engagé, en conséquence de la mise en place d'un nouveau système d'immatriculation à vie des véhicules de la police nationale, à redéployer 600 emplois vers d'autres priorités à partir de 2006-2007, et à doubler en 2004 le nombre de reconduites à la frontière ;
- le 12 novembre 2003, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense , s'est engagée à budgétiser les dépenses liées aux opérations militaires extérieures (OPEX) dès le projet de loi de finances pour 2005 ;
- le même jour, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité , s'est engagé à diminuer de 100.000 le nombre d'offres d'emplois non pourvues d'ici à fin 2004 , et à faire en sorte que la compensation du transfert du RMI au département soit intégrale , prenant notamment en compte les effets de la réforme de solidarité spécifique ;
- le 18 novembre 2003, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer , s'est engagé à réformer son ministère par la création de pôles performants regroupant ses services régionaux, par la réorganisation de l'administration des routes, et par le regroupement de directions d'administrations centrales ;
- enfin, le 20 novembre 2003, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice , s'est engagé à appliquer la rémunération au mérite à 10.000 cadres de son ministère en 2004.
Idéalement, ces stratégies constituent pour chaque ministre le cadre privilégié de l'identification des réformes à engager par son département ministériel. Il est prévu qu'elles feront l'objet d'un suivi et d'une actualisation annuels.
L'objet des SMR est à la fois plus vaste que celui de la LOLF - la réflexion sur les missions et structures va au-delà du quantifiable -, et plus restreint : il s'agit surtout de la modernisation des ministères.
La DMGPSE 77 ( * ) (délégation à la modernisation des structures de l'Etat) est chargée du suivi, de l'animation et de l'évaluation des SMR. Ces travaux se font en concertation avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA), et le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire.
C. LA RELANCE DE LA DÉCONCENTRATION
Il était prévu de précéder la nouvelle étape de la décentralisation, que traduit le projet de loi sur les responsabilités locales, actuellement en cours d'examen par le Parlement, d'une réflexion sur l'organisation des services déconcentrés de l'Etat, et, plus généralement, sur la déconcentration de l'administration.
Ainsi le Premier ministre, dans une circulaire du 12 mars 2003, a-t-il demandé à l'ensemble des ministres d'apporter leur contribution 78 ( * ) à un groupe de travail chargé de lui faire des propositions en matière de réforme de l'administration territoriale.
Ces travaux ont permis d'arrêter le principe d'une réforme 79 ( * ) dont les grandes lignes seraient les suivantes :
• la recherche d'un meilleur « pilotage stratégique de l'action territoriale de l'Etat », via une nouvelle organisation du niveau régional reposant sur huit pôles , dont la constitution vise à rationaliser les services de l'Etat, gage d'économies d'échelle et de simplification pour l'usager. Dans le cadre de la LOLF, le préfet de région serait ainsi amené, avec ses « chefs de pôles », à jouer un rôle plus important dans la préparation de la loi de finances, en intervenant en amont sur la répartition des crédits au sein des budgets opérationnels de programmes (BOP) ( supra );
• le renforcement des outils de la déconcentration, et en particulier du projet territorial de l'Etat (PTE) , dont le successeur doit entrer en vigueur dès le 1 er janvier 2004 ; baptisé PASE (projet d'action stratégique de l'Etat) , il sera plus sélectif dans les priorités qu'il détermine et les actions qu'il organise ;
• la capacité donnée au préfet de mener de véritables actions interministérielles en mettant en place, à côté des programmes ministériels de la LOLF, un programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE) ;
• l'intégration de ces démarches dans une réflexion de tous les ministères relatives à leurs stratégies ministérielles de réforme (SMR).
Parallèlement, une expérimentation est menée dans quatre départements.
Le « pilotage » national d'expériences sur l'organisation des services publics dans quatre départements
Lors du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002, le gouvernement s'est prononcé en faveur du renforcement de la polyvalence et de la proximité des services, notamment par un développement de la fonction d'accueil du public par les administrations et les organismes publics. En réponse à cette situation, il a été décidé d'expérimenter des formes nouvelles d'organisation des services publics et de renouveler les outils de concertation locale.
A la demande du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, le cabinet du Premier ministre a décidé que ces expériences seraient menées dans les départements de la Charente, de la Dordogne, de la Savoie et de la Corrèze. Ces expériences ont plusieurs objets :
- identifier les dispositions législatives, réglementaires et financières à même de faciliter la réorganisation des services publics ;
- définir une méthode de construction de l'offre de services publics susceptible d'être étendue à d'autres territoires et généralisée ;
- tester de nouvelles formes d'organisation contribuant à la simplification de l'offre de services publics et à son adaptation aux besoins des usagers, en particulier des publics en difficulté ;
- apporter une réponse adaptée aux besoins particuliers des territoires, notamment ruraux.
Conduites par les préfets, ces « expériences pilotes » impliquent les services publics relevant de l'État, des collectivités territoriales comme des organismes publics. Elles laisseront un grand degré d'initiative au niveau local mais seront suivies par un comité national piloté par la DATAR (Délégation à la modernisation de la gestion publique) et des structures de l'Etat (DMGPSE).
Source : réponses au questionnaire budgétaire
D. LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE
Cette modernisation a emprunté plusieurs voies , le plus souvent complémentaires : la plupart convergent vers la mise en oeuvre d'une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) . Un projet de loi sur la fonction publique est en gestation , qui aura notamment pour objet de rendre son attractivité à l'administration, donnera vraisemblablement lieu à des avancées importantes.
1. La diversification et la modernisation du recrutement
a) Les principes généraux
La loi du 3 janvier 2001, outre la mise en place d'un nouveau plan de résorption de l'emploi précaire, a modernisé le recrutement :
• il est permis d'ouvrir des concours de « troisième voie » (réservés aux candidats pouvant justifier pendant une certaine durée d'activités professionnelles, de la qualité de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale, ou de la responsabilité d'une association) ;
• l'expérience professionnelle pour l'admission à concourir en externe est reconnue ;
• le recrutement direct dans certains corps de fonctionnaires de catégorie C est autorisé ;
• les concours sur titre sont consacrés ;
• la déconcentration des concours est encouragée.
b) La haute fonction publique : quelle réforme pour l'ENA ?
Les conclusions de la commission sur la réforme de l'ENA présidée par M. Yves-Thibault de Silguy ont été rendues le 22 avril 2003. Cette commission préconise une différenciation de la formation dispensée à l'ENA via la création de « dominantes », propres à permettre une meilleure adéquation des profils aux postes , que renforcerait le principe d'un recrutement direct des élèves par négociation avec l'employeur, impliquant par ailleurs la suppression du classement final . Par ailleurs, dans le cadre du rapprochement de la fonction publique d'Etat avec la fonction publique territoriale, elle envisage celui de l'ENA avec les structures de formation de la haute fonction publique territoriale. En outre, afin d' « élargir le recrutement et permettre à l'ENA de se situer au premier rang des grandes institutions équivalentes au plan mondial », la commission défend le principe de « l' insertion de l'ENA dans le système concurrentiel de formation ».
Dans le même temps, deux autres missions ont été lancées par le gouvernement :
- sous la présidence de M. Guy Berger, une réflexion porte sur les passerelles entre le public et le privé dans la perspective de favoriser les échanges dans le respect des règles de déontologie ;
- sous la présidence de M. Marcel Pochard, une autre réflexion est engagée sur la fonction publique, qui se focalise sur l'encadrement supérieur de l'Etat.
Sur la base des trois rapports attendus, le gouvernement devrait élaborer des mesures visant à mieux valoriser l'encadrement supérieur de l'Etat.
2. L'accroissement de la mobilité fonctionnelle et géographique
Elle est favorisée par de nouvelles dispositions réglementaires :
• le décret du 30 avril 2002 procède à la suppression de certains contreseings des arrêtés de détachement ;
• ce décret garantit par ailleurs l'absence d'incidence des détachements sur la promotion interne dans les corps de détachement ;
• d'autres mesures ont visé à l'amélioration des conditions de réintégration des fonctionnaires à l'issue d'une mobilité ;
• de nombreuses mesures de renforcement de la mobilité « inter fonctions publiques » ont été prises, qui permettent l'accueil en détachement des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers dans certains corps ;
• le décret du 4 mai 2002 ouvre la possibilité de détachements dans l'espace économique européen (EEE), et, réciproquement, permet d'ouvrir les différents corps aux ressortissants de l'EEE.
3. La modernisation de l'évaluation des fonctionnaires
Le décret du 29 avril 2002 porte réforme du système d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat. La procédure d'évaluation est désormais obligatoire. Un entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct de l'agent, afin d'apprécier les résultats par rapport aux objectifs fixés, et de nourrir une réflexion sur les besoins de formation de l'agent en fonction des missions qu'il exerce et de ses perspectives d'évolution professionnelle.
4. La modernisation des règles d'avancement et de rémunération des fonctionnaires
Outre l'instauration d'entretiens d'évaluation obligatoires, le décret du 29 avril 2002 rénove la notation, et renforce le lien entre notation et avancement d'échelon .
Votre rapporteur spécial observe que des instruments existent déjà pour différencier l'avancement en fonction de la valeur professionnelle, et que, d'une façon générale, c'est avant tout l'esprit dans lequel ce type d'instrument est utilisé qui peut en faire l'efficacité.
Il lui semblerait souhaitable de redynamiser les carrières des fonctionnaires de catégories B et C, dont l'horizon peut paraître, passé quarante-cinq ans environ, singulièrement bouché, alors que la réforme des structures de l'Etat exigerait par ailleurs une mobilisation particulièrement forte d'effectifs vieillissants.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial pense que la rémunération au mérite constitue le gage a priori d'une plus grande efficacité des fonctionnaires, même si ce sujet a longuement été tabou.
Toutefois, dans la mouvance de la réforme de l'Etat, qui acclimate progressivement les esprits à des concepts nouveaux, la question de l'instauration 80 ( * ) d'une rémunération au mérite, selon des modalités et dans des proportions à définir, paraît enfin plus communément recevable.
Il serait raisonnablement permis d'en attendre des gains de productivité, même si un scepticisme relativement partagé est encore de mise.
Elle peut prendre une orientation individuelle, mais aussi collective.
Dans le projet de réforme de la fonction publique, il serait envisagé de s'acheminer vers un dispositif de rémunération à trois étages, reposant non seulement sur l'indice, mais également la fonction occupée et les responsabilités endossées, sans qu'il soit, à proprement parler, véritablement question d'une rémunération au mérite.
5. Une meilleure connaissance des effectifs des fonctionnaires
Créé par le décret du 13 juillet 2000, l'observatoire de l'emploi public a pour première mission de donner une connaissance complète des effectifs réels de la fonction publique.
Dans rapport d'octobre 2002, l'observatoire a été en mesure de présenter des matrices de passage des emplois budgétaires aux effectifs réels pour tous les ministères, nonobstant certaines approximations concernant les prêts croisés de personnels entre ministères et les personnels non titulaires « payés sur crédits », c'est-à-dire correspondant à des emplois ne figurant pas sur les effectifs budgétaires 81 ( * ) .
Dans le rapport que rendra l'observatoire fin 2003, ces difficultés devraient être levées. Votre rapporteur spécial estime que l'indication des effectifs réels constitue une information légitime du Parlement, et que les présentations de l'observatoire, qui concernent les effectifs au 31 décembre N-2 (c'est-à-dire, pour cette année, au 31 décembre 2001), sont bien tardives. Dans ces conditions, le moins qu'on puisse en attendre est qu'elles soient exactes, nonobstant la complexité des travaux menés.
Pour l'avenir, les mesures d'ordre décidées par le gouvernement (l'inscription définitive de certains emplois sur postes budgétaires, supra ), en cohérence avec la mise en place de plafonds d'emplois réels par la LOLF, devraient permettre des avancées décisives. Il importera également de mettre en place un véritable statut des contractuels.
6. La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)
La relance bienvenue de la GPEEC
Le CIRE du 12 octobre 2000 avait décidé que les ministères devaient être dotés d'un plan de gestion prévisionnelle des effectifs début 2002 et l'observatoire de l'emploi public avait, à cet effet, élaboré un guide méthodologique en juin 2001. A l'automne 2002, seuls six ministères (agriculture, équipement, intérieur, sports, défense, recherche) s'étaient dotés de cet outil.
A la suite de la réunion du Conseil d'orientation de l'observatoire de l'emploi public du 22 octobre 2002, il a été annoncé le prompt renforcement de la GPEEC, que le choc démographique à venir rend incontournable.
Dans une circulaire du 2 décembre 2002, le Premier ministre a relancé les ministères, qui devaient parachever leurs travaux de réflexion et de prospective sur les emplois et les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions. La méthodologie et les objectifs de ces plans ont été précisés par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire par lettre circulaire du 16 décembre 2002.
Dans ces exercices prévisionnels, chaque ministère doit faire état des travaux de réflexion et de prospective qu'il a menés sur les compétences et les effectifs nécessaires à la réalisation de ses missions afin de permettre à l'Etat :
- de mieux préparer ses recrutements et sa politique de gestion des ressources humaines ;
- de rendre compte plus précisément devant les citoyens de l'évolution des effectifs de la fonction publique ;
- de nourrir le dialogue social en permettant un débat avec les organisations syndicales sur ces questions.
La gestion prévisionnelle nécessite une plus grande souplesse dans le recrutement et l'affectation des fonctionnaires, une meilleure évaluation des aptitudes, et une plus grande reconnaissance du mérite propres à optimiser les évolutions professionnelles compte tenu de celles des besoins.
Elle est une condition sine qua non de la réussite de la réforme des structures de l'administration, car elle permettra d'asseoir une maîtrise durable des effectifs.
7. Le renforcement des moyens informatiques
L'équipement en postes informatiques est en progression constante : le parc informatique dépasse aujourd'hui les 700.000 postes, dont plus des deux tiers sont en réseau, contre 450.000 en 1997, dont un tiers en réseau. Cette progression recouvre cependant des réalités contrastées.
E. LA RELANCE DES SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES
1. Les simplifications de fond
La loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 pour l'initiative économique contient certaines mesures de simplifications, concernant principalement la création d'entreprises : il est délivré un récépissé de dépôt de dossier de création d'entreprise (RDDCE), le capital des SARL est librement fixé, une entreprise peut être immatriculée en ligne, et domiciliée chez soi pendant cinq ans.
Si ces mesures sont forcément bienvenues, certaines ne semblent pas marquer de franche rupture avec l'esprit des précédentes ( supra ) ; ainsi, le RDDCE a une valeur juridique, mais il ne dispense pas de l'immatriculation, qui, par ailleurs, fait ainsi l'objet d'une téléprocédure.
La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit est très ambitieuse. Elle autorise pour un temps limité le gouvernement à prendre par ordonnances certaines mesures visant à améliorer les relations entre l'administration et l'usager, dans des domaines relevant normalement du domaine législatif. Ces mesures de simplification doivent être prises par ordonnance dans un délai de 12 mois suivant la publication de la loi. Elles seront ultérieurement ratifiées par le Parlement
Concernant les formalités administratives , le gouvernement est habilité à prendre des mesures concernant les demandes de pièces justificatives, les délais de réponse de l'administration, le vote par procuration, l'accès à la justice administrative, la preuve de la nationalité et la validation annuelle du permis de chasser. La loi d'habilitation vise également à simplifier les formalités concernant les demandes de prestations sociales dans le domaine de l'assurance maladie et de l'assurance vieillesse.
Par ailleurs, cette loi habilite le gouvernement à simplifier le droit du travail, notamment dans le domaine des licenciements, et à relancer l'entreprise de codification dans plusieurs branches du droit.
Dans l'avis que votre rapporteur spécial a rendu, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de simplification du droit, le bon accueil qu'il convenait de réserver à ce texte était ainsi exprimé :
Extrait du rapport pour avis de la commission des
finances sur le projet de loi de simplification du droit
« Ainsi, parce que le constat de la complexité n'est pas nouveau, et que les simplifications opérées par le passé, pour significatives que furent certaines d'entre elles, n'ont pas été, dans leur ensemble, à la hauteur des ambitions qui les précédaient, il est apparu qu'il ne suffisait pas de décider de simplifier, il fallait d'abord simplifier la simplification .
« Aussi, le gouvernement a résolu de procéder par ordonnance , ce qui constitue un gage de rapidité, et permet vraisemblablement d'éviter certains écueils.
« Il n'est certes pas facile, pour un parlementaire, de concevoir sans quelque regret le dessaisissement, quoique provisoire et circonscrit, du Parlement . Et même sans quelque méfiance. Ainsi, M. Guy Carcassonne stigmatise, en des termes certes exagérés, les ordonnances, « cette législation de chefs de bureau » 82 ( * ) , au regard de la qualité de l'oeuvre du législateur naturel, qui est et reste le Parlement.
« Cependant, d'une part, il faut bien admettre que les simplifications requises présentent bien souvent un caractère technique marqué, pour le traitement duquel le gouvernement est sans doute mieux armé . En effet, les simplifications administratives requièrent l'expertise continue de l'ensemble des administrations concernées.
« D'autre part, toute codification constitue une entreprise urgente : selon les termes mêmes du Conseil constitutionnel 83 ( * ) , la codification « répond [...] à l' objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi », dont il importe de ne pas différer la réalisation. La technique de l'habilitation permet ainsi de pallier l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, sans porter de préjudice notable à la qualité de la codification, compte tenu, notamment, de l'excellence du travail de la Commission supérieure de codification.
« Si l'on ajoute que M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, auditionné au Sénat le 1 er avril 2003, a indiqué qu'il souhaitait un véritable débat sur le contenu des ordonnances lors de leur ratification, et qu'il souhaitait, au surplus, une association spécifique des parlementaires pour la mise en oeuvre du chantier des simplifications, les préventions qui subsisteraient ont lieu de tomber » .
Source : rapport pour avis n° 269 (2002-2003)
Dans cette perspective, il a été instauré, à l'article 1 de la loi d'habilitation, un Conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA) , qui formule toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratif.
Il est composé de trois députés, de trois sénateurs, d'un conseiller régional, d'un conseiller général, d'un maire ainsi que de deux membres du Conseil économique et social et quatre personnalités qualifiées. Votre rapporteur spécial, qui a toujours porté la plus grande attention au problème de la complexité administrative, se réjouit de faire partie du nouveau COSA 84 ( * ) , dont il pense que l'apport peut être décisif. Il compte, en particulier, y engager une réflexion sur le nombre vraisemblablement excessif des commissions administratives déconcentrées, qui sont susceptibles d'être rationalisées.
2. L'administration électronique
Pour ce qui concerne les technologies de l'information et de la communication, l'année 2003 a été marquée par la création de l' agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE) 85 ( * ) conformément au programme gouvernemental RE/SO 2007 (Pour une REpublique numérique dans la SOciété de l'information), présenté le 12 novembre 2002 par le Premier ministre.
L'ADAE, en concertation avec les ministères, prépare un plan stratégique et un plan d'action de l'administration électronique pour la période 2003-2007, qui doivent être adoptés lors d'un prochain comité interministériel de la réforme de l'Etat (CIRE).
Si le développement des nouvelles technologies ne doit en aucun cas être considéré comme la panacée en matière de simplifications, et encore moins comme l'objectif final de la réforme de l'Etat, cependant, il en constitue assurément un des vecteurs privilégiés. Ainsi, elle permet notamment :
- de développer de manière cohérente et coordonnée des projets de service accessibles à tous les usagers ;
- de développer des plates-formes interministérielles en vue d'éviter que l'offre électronique ne reproduise la complexité institutionnelle ;
- d'accompagner les agents publics notamment par la création de formations en ligne.
Le bilan sur les modes de fonctionnement des administrations et l'amélioration du service rendu aux usagers se présente de la manière suivante.
a) L'amélioration des services rendus aux usagers
D'abord, elle se traduit d'abord par la croissance des sites internet publics et des accès publics à Internet.
Le nombre de sites Internet publics est en hausse constante : au 1 er mai 2003, on en dénombrait 5.506 contre 4.497 en mai 2002. La barre des 5.000 a été franchie en décembre 2002 (pour mémoire, le nombre de sites publics était évalué à 1.600 en avril 2000 et 2.600 en septembre 2000).
Partant de 2.500 en avril 2002, on dénombre aujourd'hui 3.500 points d'accès publics dont près de 900 « Espaces Publics Numériques » qui offrent une première formation générale gratuite, à destination du grand public.
Le Comité Interministériel pour la Société de l'Information (CISI) du 10 juillet 2003 a par ailleurs décidé plusieurs mesures concernant les lieux d'accès publics, dont la création d'une charte « Netpublic » pour l'ensemble des points d'accès publics, et celle d'un répertoire des usages publics de l'internet.
Ensuite, elle résulte du développement des formulaires électroniques et des « téléservices publics ».
Le nombre de formulaires en ligne est passé de 1.230 en juin 2002 à 1.328 en juin 2003, représentant plus de 84 % des formulaires administratifs existants , soit une progression de plus de 10 %. En décembre 2002, 194 « téléservices » étaient recensés, dont 162 pour les particuliers, et 32 pour les entreprises.
En application du plan RE/SO 2007, il a est demandé à chaque ministère de proposer deux téléprocédures par an d'ici à 2005. Il est à souligner que, dans le cadre du programme « Pour vous faciliter l'impôt » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la déclaration en ligne des revenus sur Internet, téléprocédure « phare », a enregistré une très forte progression, atteignant 600.000 déclarations en 2003.
Enfin, il peut être mentionné le « co-marquage » du site « service-public.fr » par les sites publics locaux, visant à l'intégration dans leur environnement graphique des informations pratiques et des services diffusés sur le portail de l'administration centrale, et surtout le développement des premiers services personnalisés , dont les chantiers engagés en 2003 par l'ADAE portent sur le compte électronique de l'usager, la carte de vie quotidienne, le changement d'adresse, la demande de subvention en ligne avec un point d'accès unique pour les associations, la demande d'acte de naissance, ainsi que le numéro unique téléphonique pour l'information administrative , expérimenté à partir de novembre 2003.
b) Le développement des services aux administrations
Plus de 70 % des postes des administrations sont aujourd'hui connectés en réseau.
Les réalisations illustrant les services aux administrations
- SETI : il s'agit du réseau inter administrations qui permet de faire coopérer les services de l'Etat. Aujourd'hui, 32 applications sont en ligne et une quinzaine supplémentaire devraient les rejoindre d'ici à la fin de l'année 2003 ;
- MAIA : ce service d'annuaire assure la publication depuis l'été 2000 des annuaires interministériels au profit des ministères, de la Présidence de la République, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes. Il constitue le « méta-annuaire » d'entreprise le plus important en Europe ;
- VIT@MIN : ce vocable désigne l'outil interministériel de travail coopératif qui permet aux administrations centrales et aux services déconcentrés de partager des informations et de travailler en réseau sur les thèmes de la modernisation de l'administration. Il concerne aujourd'hui 80 communautés de travail ;
- Les systèmes d'informations territoriaux (SIT) constituent un système d'échange et de partage de l'information entre services de l'Etat au niveau départemental, en y associant leurs partenaires (collectivités et associations), dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques publiques. Tous les départements sont désormais dotés d'un SIT ; les nouveaux objectifs de l'ADAE rendent prioritaire le développement de téléservices transversaux aux services de l'Etat et aux collectivités territoriales.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
c) Le développement des services aux agents publics
Outre le développement des campus numériques professionnels et l'inauguration du site internet DEFI (démarche d'évaluation du fonctionnaire internaute), un prochain comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) devrait être notamment consacré au plan stratégique de l'administration électronique (PSAE) , ainsi qu'au plan d'action l'accompagnant, qui seront mis en oeuvre de 2003 à 2007.
Dans le cadre de la réforme de l'Etat, le PSAE a notamment pour objectif de développer de manière cohérente et coordonnée de nouveaux services faciles d'emploi qui seront progressivement personnalisés et accessibles au guichet sur internet, par téléphone ou par courrier. Il lancera également les bases d'une mutualisation des investissements en matière de systèmes d'information des administrations , de façon à limiter autant que possible les dépenses redondantes.
* 72 Rapport d'information n° 388 (2002-2003) « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat ».
* 73 Un des enjeux du recensement intégral des emplois financés par le budget de l'Etat est la prise en compte des professeurs de l'enseignement privé.
* 74 Les programmes seront ainsi eux-mêmes subdivisés en actions qui, au nombre de 400 à 600, permettront une évaluation fine du coût des politiques.
* 75 Publiée au Journal officiel du 17 juillet 2003.
* 76 Circulaire du 3 juin 1998.
* 77 La DGMPSE a repris, depuis le 21 février 2003, une partie importante des attributions de la DIRE (délégation interministérielle à la réforme de l'Etat), qu'elle remplace.
* 78 Les travaux interministériels ont été menés depuis avril 2003, sous l'autorité conjointe de la direction générale de l'administration du ministère de l'intérieur et de la Délégation à la modernisation des structures de l'Etat (DGMP). Ils ont notamment porté sur la réorganisation des services régionaux de l'Etat autour de quelques grands pôles, la recherche dans le cadre de la LOLF de nouveaux outils de gestion au niveau local, le développement de la mutualisation de certaines fonctions communes, le renforcement de la dimension stratégique des projets territoriaux de l'Etat et la déconcentration accrue des ressources humaines de l'Etat.
* 79 La traduction réglementaire (modification des décrets relatifs aux pouvoirs des préfets) est attendue avant la fin de l'année 2003.
* 80 Par ailleurs, cette vision est moins nouvelle qu'il est permis de le croire ; simplement, l'utilisation des instruments dont la fonction publique a pu se doter n'est pas forcément conforme à leur objet . Ainsi, le décret n° 45-1753 du 6 août 1945 relatif aux primes de rendement pouvant être attribuées aux fonctionnaires des finances prévoit que « ces primes, essentiellement variables et personnelles, sont attribuées (...) compte tenu de la valeur et de l'action des agents (...). [Elles] sont révisées chaque année, sans que les intéressés puissent se prévaloir de la prime allouée au titre de l'année précédente ». Le décret n°50-196 du 6 février 1950 relatif à certaines indemnités dans les administrations centrales prévoit que les dispositions du décret de 1945 précité peuvent être étendues à d'autres catégories de fonctionnaires des administrations centrales, « où des mesures auront été prises en vue d'obtenir des économies de personnel par un accroissement de l'efficacité du travail ».
* 81 Le terme d'« emploi non-budgétaire » est également employé.
* 82 In « La Constitution », éditions du Seuil, 2000.
* 83 Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.
* 84 La DUSA (délégation aux usagers et aux simplifications administratives), qui remplace, depuis le 21 février 2003, la COSA (commission pour les simplifications administratives), exercera la fonction de rapporteur général du nouveau COSA.
* 85 L'ADAE est née de la fusion de trois services interministériels : l'agence pour les technologies de l'information et de la communication (ATICA), la mission « utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC) par l'administration » de la DIRE (délégation interministérielle à la réforme de l'Etat), et le pôle en charge des formulaires électroniques et des téléprocédures au sein de la COSA (Commission pour les simplifications administratives).