III. LA RÉFORME PERMET D'ACCOMPLIR LA MOITIÉ DU CHEMIN QUI MÈNERAIT À LA STABILISATION DES CHARGES DE PENSION
A. L'ÉQUILIBRE PRÉVU À L'HORIZON 2020
A législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique est chiffré par le conseil d'orientation des retraites (COR) à 28 milliards d'euros en 2020 54 ( * ) , ce qui représente 1,3 % du PIB ( supra ).
La réforme doit permettre de diminuer ce besoin de financement de 13 milliards d'euros. Le tableau suivant permet de détailler les facteurs de cette inflexion.
Impact des différentes mesures sur le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020
(en milliards d'euros)
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Etat |
CNRACL |
Total |
|
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Besoin de financement en 2020, à droit constant |
-20,8 |
-7,5 |
-28,3 |
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Allongement de la durée d'assurance permettant une liquidation au taux plein, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti |
6,8 |
2,8 |
9,3 |
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Indexation sur les prix |
3,3 |
1,2 |
4,5 |
|
Création du régime additionnel |
-0,4 |
-0,4 |
-0,8 |
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Majoration du 10 ème dans la fonction publique hospitalière |
- |
-0,2 |
-0,2 |
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Extension aux hommes de l'avantage de réversion |
-0,05 |
-0,05 |
-0,1 |
|
Extension de la cessation progressive d'activité |
-0,05 |
-0,05 |
-0,1 |
|
Solde des mesures |
9,6 |
3,3 |
12,9 |
|
Besoin de financement en 2020, après réforme |
-11,2 |
-4,2 |
-15,4 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
B. LES INCERTITUDES CONCERNANT LE BESOIN DE FINANCEMENT RESTANT
1. L'effort supplémentaire des employeurs publics
Malgré l'ampleur de la réforme entreprise, il subsisterait, à l'horizon 2020, un besoin de financement des régimes de la fonction publique de l'ordre de 15 milliards d'euros, représentant environ 0,7 % du PIB.
Au moment de la présentation du projet de loi portant réforme des retraites, le gouvernement avait annoncé que « les régimes de la fonction publique seront équilibrés par un effort supplémentaire des employeurs (Etat, collectivités locales, hôpitaux) », concluant que « la réforme permet ainsi d'assurer l'intégralité des besoins de financement des régimes de retraite, tels qu'ils sont aujourd'hui prévus pour 2020 ».
Toutefois, la question restait posée de la nature de cet « effort supplémentaire des employeurs ». Dans les réponses données aux questionnaires budgétaires, il est fait état, dorénavant, d' « affectation de ressources publiques ».
En réalité, la démarche prospective n'est pas encore achevée, même si, d'une façon générale, il devait demeurer entendu que la réforme des retraites n'était pas réductible à des considérations comptables.
2. Des modalités de financement à préciser
Compte tenu des efforts entrepris, votre rapporteur spécial ne voudrait en aucun cas laisser accroire que la réforme aurait été insuffisamment rigoureuse. Simplement, il estime nécessaire de donner la mesure concrète de ce que représentera un « effort supplémentaire des employeurs », dût-il prendre la forme, guère plus engageante, d'« affectation de ressources publiques » : cet effort ou cette affectation, toutes choses étant égales par ailleurs, et quelle que soit la nouvelle « tuyauterie » susceptible d'être mise en oeuvre dans le cadre des finances sociales, ne peut qu'avoir une incidence sur le niveau des prélèvements obligatoires .
En revanche, la portée de cette exigence doit être évaluée en se plaçant dans le contexte, certes, largement indéterminé, des finances publiques en 2020. A cet horizon, il peut être raisonnablement espéré que la réforme de l'Etat et la diminution du chômage auront rétabli des marges suffisantes pour permettre d'absorber, le cas échéant, un surcroît de prélèvements obligatoires sans peser sur l'activité.
Par ailleurs, l'impact de la réforme sur le montant des engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux, n'a pas encore été chiffré.
Les engagements de l'Etat au titre des retraites
Un chiffre figurant sur le Compte général de l'administration des finances (CGAF) en 2001, paru en juin 2003, n'a pas manqué de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux s'élèvaient, fin 2002, à 708 milliards d'euros, ce qui représente près de la moitié du produit intérieur brut.
Ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités, et qu'il resterait à verser à l'ensemble des actifs s'ils démissionnaient à la date de l'évaluation, la pension n'étant versée qu'à l'âge légal d'ouverture des droits à retraite.
Autant signaler d'emblée que ce chiffre, d'ailleurs peu précis car particulièrement sensible au niveau du taux d'actualisation 55 ( * ) retenu pour les retraites à verser, est sans véritables implications pratiques : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues.
Il a néanmoins une certaine 56 ( * ) valeur illustrative , et il est légitime de rechercher dans quelle mesure la réforme des retraites des fonctionnaires est susceptible de l'infléchir.
Bien que les dispositions entraînant une diminution des droits soient d'une application progressive, leur incidence sur le calcul de la masse des pensions versées à l'âge légal d'ouverture des droits à retraite ne peut qu'être sensible. En effet, la liquidation des droits doit désormais intervenir au moment de l'ouverture des droits à retraite, et non plus, le cas échéant, à la date de la démission.
En outre, le passage à une indexation sur les prix aura non seulement un impact favorable sur les engagements de l'Etat au titre des retraites qui seront ultérieurement liquidées, mais aussi sur ceux au titre des retraites qui continueront d'être servies .
Ainsi, compte tenu la façon dont sont calculés ces engagements, la réforme des retraites de la fonction publique semble de nature à en infléchir le montant dans des proportions très substantielles.
Le chiffrage exact de l'inflexion des engagements de l'Etat due à la réforme des retraites devrait figurer dans le prochain Compte général de l'administration des finances.
Au total, concernant la réforme des retraites de la fonction publique, il convient de s'en tenir au raisonnement suivant, qu'a tenu notre collègue Adrien Gouteyron, dans son rapport pour avis 57 ( * ) sur le projet de loi portant réforme des retraites : « la réforme est satisfaisante sur le plan de l'équité, et elle se situe sans doute à la lisière de la « contrainte d'acceptabilité » ; certes, elle ne permet d'absorber qu'environ la moitié des besoins de financement à venir ; en conséquence, elle n'en est que plus urgente et absolument nécessaire, particulièrement dans ses aspects les plus contraignants ».
C. DES GISEMENTS D'ÉCONOMIES ENCORE « À PORTÉE DE MAIN »
La Cour des comptes, dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat, a attiré l'attention sur certains dispositifs procurant des avantages en matière de retraite lui semblant disproportionnés par rapport aux contraintes subies par les fonctionnaires concernés.
1. La bonification pour dépaysement
Cette bonification, égale en règle générale au tiers de la durée des services civils accomplis hors d'Europe, constitue, rappelle la Cour des comptes, un dispositif « défini, dans ses grandes lignes, il y a un siècle et demi, soit à une époque où la France entendait assurer sa présence coloniale et où les moyens de transport et les modes de vie étaient sans rapport avec la situation actuelle ».
Le coût, en 2001, estimé par le service des pensions, des bonifications pour dépaysement, s'élève à 185 millions d'euros .
Avant de remettre en cause le principe de ce dispositif, la Cour des comptes en préconise un réaménagement complet, qui comprendrait, en particulier, un « ciblage géographique beaucoup plus strict excluant notamment les DOM et les TOM » et un plafonnement du nombre d'années susceptibles d'être acquises au titre de la bonification pour dépaysement.
Au delà, la Cour de comptes estime qu' « il convient de s'interroger sur le principe même du maintien de ce dispositif pour l'avenir », compte tenu, notamment, des mesures trouvant déjà à s'appliquer durant la période d'activité.
2. Les bonifications accordées à certains professeurs de l'enseignement technique
Cette bonification, introduite en 1964 dans le code des pensions civiles et militaires de retraite, est égale, dans la limite de cinq années, à la durée de l'activité professionnelle dans l'industrie dont les professeurs de l'enseignement technique ont dû justifier pour se présenter au concours. Ces années demeurent prises en compte dans la pension du régime général, ce qui aboutit à la prise en compte, exorbitante du droit commun, d'une même période de travail dans deux pensions différentes.
Certes, une politique volontariste de promotion de l'enseignement professionnel était alors nécessaire, et le statut des professeurs de l'enseignement technique n'était pas encore aligné sur celui des professeurs certifiés, tant en terme de rémunération (alignement en 1989), que d'horaires (alignement en 2000).
Aujourd'hui, la Cour des comptes observe que ce « dispositif daté et devenu injustifié (...) donne lieu à des demandes reconventionnelles visant à étendre cette mesure à l'ensemble des enseignants ayant à faire valoir une expérience professionnelle dans le secteur privé », qui sont de plus en plus nombreux dans l'enseignement général. Ainsi, « le maintien du statu quo paraît difficile ».
Le coût, en 2001, estimé par le service des pensions, de cette bonification, s'élève à 37 millions d'euros .
3. L'indemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer
Les décrets n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et n° 54-1293 du 24 décembre 1954 ont instauré une indemnité temporaire au profit des pensionnés titulaires d'une pension de l'Etat et justifiant d'une résidence effective outre-mer.
Cette indemnité, dont le montant représente un pourcentage de la pension concédée, est servie à la Réunion, à Mayotte (35 % de la pension concédée), à Saint-Pierre-et-Miquelon (40 %), en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna (70 %) ; en outre, elle bénéficie -sauf à la Réunion- de régimes fiscaux particulier.
Le coût, en 2001, estimé par la direction générale de la comptabilité publique, de l'indemnité temporaire, s'élève à 160 millions d'euros . Par ailleurs, cette dépense s'avère dynamique , puisqu'elle s'élevait à 120 millions d'euros en 1995. Selon la Cour des comptes, cette croissance s'explique « par la meilleure information diffusée sur le sujet par les services de retraites des administrations, la publicité donnée à la mesure par certaines émissions télévisées et par la baisse générale des tarif aériens ».
Or, la condition de résidence 58 ( * ) « s'est avérée depuis vingt ans pratiquement impossible à contrôler » , et il doit être rappelé que les actifs bénéficient déjà de majorations de rémunération en cas de service dans les territoires concernés.
La conclusion de la Cour des comptes est sans appel : « (...) l'heure n'est plus à de nouvelles - et très vraisemblablement vaines - tentatives de rationalisation. Il importe de mettre fin à l'attribution de cette indemnité injustifiée, d'un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite ».
A l'occasion de la discussion du projet de loi de programme sur l'outre-mer, nos collègues Jean Arthuis, président de la commission des finances du Sénat, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient déposé un amendement visant, conformément aux préconisations de la Cour des comptes, à supprimer l'indemnité temporaire. Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, donnant un avis défavorable à cet amendement, avait ainsi justifié sa position : « (...) le choix du gouvernement est très clair en matière de réforme de retraites. (...) Jean-Paul Delevoye (...) a nettement indiqué que la question des retraites d'outre-mer n'entrait pas dans le champ de la réforme actuellement présentée par le gouvernement , qui est une réforme progressive visant à permettre aux agents de modifier leur stratégie en matière de départ à la retraite, et non pas une réforme ponctuelle portant sur des éléments particuliers de droit à pension des fonctionnaires » 59 ( * ) .
Compte tenu de cette dernière indication, si aucune des évolutions préconisées par la Cour des comptes dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat n'avait en effet, a priori , vocation à être véhiculée par la loi portant réforme des retraites, votre rapporteur spécial estime que désormais, rien ne s'oppose à un prompt traitement de ces situations.
* 54 Cette évaluation repose sur l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2010 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR).
* 55 Le taux d'actualisation retenu dans le dernier CGAF est de 3 %.
* 56 Les comparaisons internationales seraient éclairantes, mais leur réalisation se heurte à de nombreux obstacles méthodologiques. Il peut être cependant avancé que ces engagements représenteraient 33 % du PIB aux Etats-Unis.
* 57 Rapport pour avis n° 383 (2002-2003) au nom de la commission des finances.
* 58 Résultant des décret précités et de l'instruction de référence de la direction générale de la comptabilité publique n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 : en principe, les absences du territoire ne peuvent dépasser 40 jours pour l'année civile, et l'indemnité doit être proratisée en cas de dépassement.
* 59 JO Débats Sénat, séance du 22 mai 2003, page 3545.