II. LA RÉFORME ENGAGÉE PAR LA LOI DU 21 AOÛT 2003 CONCILIE ÉQUITÉ ET EFFICACITÉ
Ainsi que l'a souligné notre collègue Adrien Gouteyron dans son rapport pour avis 34 ( * ) , l a loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a réussi, pour la fonction publique, à concilier les objectifs suivants :
- infléchir substantiellement la dérive financière à venir des régimes de la fonction publique ;
- maintenir le niveau des pensions pour une carrière complète ;
- établir une nouvelle équité vis à vis des autres régimes.
Plus généralement, la réforme s'inscrit, à l'instar de celle du régime général, dans la perspective d'une consolidation des régimes de retraite par répartition . En outre, la création d'un régime complémentaire assis sur les primes comble une des principales lacunes du système actuel.
Il est rappelé que la réforme, qui entrera progressivement en vigueur à compter du 1 er janvier 2004, concerne les trois fonctions publiques (de l'Etat, territoriale et hospitalière), dont les régimes sont très proches.
A. LE CoeUR DE LA RÉFORME : UN NIVEAU DE PENSION MAINTENU, EN CONTREPARTIE D'UN ALLONGEMENT PROGRESSIF DE LA DURÉE DE COTISATION
1. L'allongement progressif de la durée de cotisation, dispositif central de la réforme
Le pourcentage maximal de liquidation demeure inchangé à 75 % mais la durée de cotisation est portée de 150 trimestres (soit 37 années et demie) en 2003, à 160 trimestres 35 ( * ) (soit 40 années) en 2008 . L'objectif est de stabiliser, dans le temps, le rapport entre la durée d'assurance et l'espérance de vie à la retraite. Dans cette perspective, la durée de cotisation doit être portée progressivement (y compris pour le régime général et les régimes alignés) à 41 années de 2008 à 2012, sous réserve de l'évolution des conditions démographiques, économiques et sociales. Ensuite, la stabilisation du rapport précité commandera vraisemblablement une augmentation progressive de la durée de cotisation, jusqu'à 41 années et trois trimestres en 2020.
Toutefois, cet allongement ne serait pas de nature, à lui seul, à infléchir les comportements en matière de départ à la retraite , et ne suffirait pas, ainsi, à modérer significativement la progression des dépenses de retraite de la fonction publique.
A cet égard, votre rapporteur spécial avait noté 36 ( * ) dans le cadre d'une réflexion prospective sur la réforme des retraites de la fonction publique : « Rien (...) ne permet d'affirmer que l'âge moyen des départs à la retraite serait retardé à mesure qu'augmenterait la durée de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein, s'il n'est pas pris parallèlement des mesures qui créeraient un effet de seuil pénalisant les retraites anticipées, à l'instar du régime général.
« Sans ces mesures, il peut être affirmé qu'un allongement de la durée de cotisation requise pour une retraite à taux plein ne se trouverait pas intégralement reporté sur la durée effective de cotisation. Il est même probable que l'impact en serait fortement réduit, tant la variable comportementale est importante. (...)
« Ainsi, un simple allongement de la période de cotisation de 37 ans et demi à 40 ans ne suffirait pas à modérer significativement la dérive du régime de l'Etat (...) » .
Votre rapporteur spécial en concluait à la nécessité d'instaurer un système de décote pour les fonctionnaires : « Autant le mécanisme [de décote] existant dans le régime général peut sembler sévère 37 ( * ) , autant l'absence de décote dans le régime de l'Etat ressortit à une indulgence coûteuse 38 ( * ) . Une réflexion consolidée sur le mécanisme de la décote serait donc (...) porteuse d'efficacité (...). Une autre mesure légitime et propre à retarder les départs consisterait, parallèlement à la mise en place d'un mécanisme de décote, à instaurer une surcote suffisamment incitative .
« La généralisation d'un système de décote et de surcote calibré afin d'en assurer la neutralité financière pour les régimes de retraite permettrait en revanche d'assouplir les conditions concernant l'âge de départ ».
Cet appel à l'instauration 39 ( * ) d'une décote et d'une surcote dans le régime de l'Etat , transposable aux autres régimes de la fonction publique, a été entendu.
Ainsi, lorsque la durée d'assurance sera inférieure au nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension, soit 160 trimestres 40 ( * ) , un coefficient de minoration (décote) de 1,25 % par trimestre manquant s'appliquera au montant de la pension liquidée, dans la limite de 20 trimestres.
Réciproquement, un mécanisme de surcote a été instauré afin d'encourager la poursuite de l'activité des fonctionnaires civils ayant atteint l'âge de 60 ans, et dont la durée d'assurance est suffisante pour obtenir le pourcentage de liquidation maximum (160 trimestres requis en 2008). Ainsi, il s'appliquera un coefficient de majoration (surcote), fixé à 0,75 % par trimestre supplémentaire, dans la limite de 20 trimestres.
En revanche, l'assiette du calcul demeure égale au traitement correspondant à l'indice effectivement détenu depuis six mois (il avait été envisagé, dans un premier temps, de se baser sur les trois dernières années).
Le pourcentage maximal de liquidation et l'assiette du calcul étant ainsi reconduits, le niveau des pensions pour une carrière complète est maintenu.
2. Une application très progressive
L'allongement de la durée de cotisation de 37 ans et demi à 40 ans s'effectuera progressivement de 2003 à 2008, tandis que le décote montera progressivement en puissance de 2006 à 2020, relayant plus qu'elle n'accompagnera l'allongement de la durée de cotisation, le dispositif transitoire étant calibré pour que la décote soit négligeable les premières années.
Ainsi, force est de constater que la réforme, dont le coeur est constitué par le couplage de l'allongement de la durée de cotisation et de l'instauration de la décote, s'effectuera avec une progressivité suffisante pour modifier les comportements sans jamais « surprendre » les fonctionnaires : plus ils sont avancés dans leur carrière, plus les modalités de liquidation de leurs pensions suivront des règles proches de celles actuellement en vigueur.
B. UNE PLUS GRANDE ÉQUITÉ VIS-À-VIS DES SALARIÉS DES AUTRES RÉGIMES
1. Un niveau des pensions versées globalement comparable
Le rapport Charpin (1999) avait montré qu'à salaires identiques dans les secteurs public et privé, les retraites étaient comparables, voire légèrement supérieures pour les salariés du secteur privé, dans l'hypothèse de carrières complètes avec bénéfice du taux de pension maximum, malgré une base de calcul (moyenne des vingt cinq meilleures années) et un taux de liquidation (50 %) nettement moins favorable dans le régime général que dans les régimes des fonctionnaires (respectivement, les six derniers mois et 75 %).
Cela s'explique par l'existence de régimes complémentaires obligatoires pour les salariés cotisant au régime général, et aussi par l'importance relative, pour les fonctionnaires, des primes qui ne sont pas comprises dans l'assiette de liquidation. Ainsi, il n'y avait pas lieu, en 1999, de prendre position, en terme d'équité, sur les taux de remplacement 41 ( * ) résultant des règles en vigueur dans le secteur public et dans le secteur privé, dans l'hypothèse de carrières complètes avec bénéfice du taux de pension maximum , même si la réforme du régime général intervenue en 1993 n'avait (et n'a toujours pas) produit tous ses effets 42 ( * ) .
2. La principale différence : l'absence de décote
En réalité, la principale iniquité ne résidait pas dans le calcul de l'assiette, ni dans taux de cotisation, ni même dans la durée de cotisation requise, mais dans l' absence de décote en cas de carrière incomplète (c'est à dire, dans l'état actuel du droit, d'une durée inférieure à 150 trimestres).
Dans son rapport spécial sur les crédits de la fonction publique pour 2003 précité, votre rapporteur spécial notait encore : « Votre rapporteur spécial souhaite que la logique des réformes à venir soit celle de l'efficacité, et non celle d'une équité apparente . (...)
« Il est vrai qu'un allongement de la durée de cotisation à 40 ans dans le régime de l'Etat pourrait sembler, au premier abord, épuiser l'iniquité existante au regard du régime général qui prévoit déjà cette durée. Pourtant la véritable iniquité ne réside pas là, mais dans le mécanisme de décote supplémentaire par annuité manquante ».
Or, ainsi que la Cour des comptes l'a noté dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat , la fréquence des carrières incomplètes est particulièrement forte dans la fonction publique (38,4 % chez les hommes et 49,4 % chez les femmes, retraités unipensionnés fonctionnaires civils de l'Etat en 2001), et il s'agit d'un « phénomène croissant » : « (...) la tendance observée traduit une appétence générale, dans le cadre des règles actuelles, à faire prévaloir sur l'objectif d'une carrière complète des considérations privilégiant les choix de vie individuels ».
Le tableau suivant, qui permet de comparer les principales règles de liquidation existantes dans le régime général et le régime de l'Etat avant l'entrée en vigueur de la réforme, fait ressortir les points d'asymétrie, en particulier celui de la décote.
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REGLES DE LIQUIDATION |
REGIME GENERAL |
FONCTION PUBLIQUE |
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Âge normal de la liquidation |
60 ans |
60 ans 43 ( * ) |
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Durée de cotisation nécessaire à l'obtention d'une retraite à taux plein |
40 ans |
37,5 ans |
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Base de calcul |
Moyenne des 25 meilleures années |
6 derniers mois hors primes |
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Taux de liquidation |
50 % |
75 % |
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Modulation |
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Proratisation de la pension en fonction de la durée de cotisation |
La proratisation a lieu sur 37,5 ans (150 trimestres) : il est donc pratiqué un abattement de 2,66 % (= 100 / 37,5) sur la pension à taux plein par année manquante pour atteindre les 37,5 ans |
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Décote supplémentaire |
Il est pratiqué une décote supplémentaire de 10 % par année manquante pour atteindre 40 ans (160 trimestres) de cotisation, ou 44 ( * ) 65 ans, cette décote étant plafonnée à 50 % . |
non |
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Surcote |
Au delà de 65 ans, une surcote de 10 % par an est appliquée ; le taux de liquidation ne peut toutefois excéder 50 % |
non |
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Comparatif simplifié des règles de
liquidation avant réforme
dans le régime général
et le régime de l'État
Ainsi, dans le cas d'une carrière incomplète, la différence de traitement peut être très sensible entre le régime de l'Etat et le régime général. Elle atteint un maximum dans le cas d'une liquidation à 60 ans avec 35 ans de cotisation : dans le régime de l'Etat, l'abattement calculé sur la retraite à taux plein est de 2,5 x 2,66 %, soit 6,67 % ; dans le régime général, la réfaction totale résulte d'un premier abattement de 6,67 % qui est calculé de la même façon, et d'un deuxième abattement de 5 x 10 %, soit 50 % (cf tableau comparatif) , l'abattement total ressortant à 53,33 % (il est alors huit fois plus fort que dans le régime des fonctionnaires).
La loi portant réforme des retraites prévoit l'instauration progressive d'une décote pour les régimes de la fonction publique, et le gouvernement va programmer l'atténuation progressive de celle existant dans le régime général, afin que leurs mécanismes convergent.
Ainsi, le facteur d'iniquité le plus flagrant est appelé à disparaître. Le tableau suivant rend compte de cette évolution majeure, renforcée par l'allongement de la durée de cotisation à 40 ans pour les fonctionnaires.
Comparatif simplifié des règles de
liquidation
après réforme dans le régime
général et le régime de l'Etat
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REGLES DE LIQUIDATION |
REGIME GENERAL |
FONCTION PUBLIQUE |
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Âge normal de la liquidation |
60 ans |
60 ans 45 ( * ) |
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Durée de cotisation nécessaire à l'obtention d'une pension à taux plein |
40 ans |
40 ans 46 ( * ) |
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Base de calcul |
Moyenne des 25 meilleures années |
6 derniers mois hors primes |
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Taux de liquidation |
50 % |
75 % |
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Modulation |
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Proratisation de la pension en fonction de la durée de cotisation |
La proratisation a lieu sur 40 ans 47 ( * ) (160 trimestres) : il est donc pratiqué un abattement de 2,5 % (= 100 / 40) sur la pension à taux plein par année manquante pour atteindre les 40 ans |
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Décote supplémentaire |
Il est pratiqué une décote 48 ( * ) supplémentaire de 5 % par année manquante pour atteindre 40 ans (160 trimestres) de cotisation, ou 49 ( * ) 65 ans, cette décote étant plafonnée à 25 % |
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Surcote |
Au delà de 60 ans et de 40 ans de cotisations , une surcote de 3 % par an est appliquée |
Au delà de 60 ans et de 40 ans de cotisations , une surcote de 3 % par an est appliquée, dans la limite de 15 % |
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Maintien en activité au delà de la limite d'âge (65 ans sauf services actifs) |
Sans objet |
Si le pourcentage maximal de la pension n'est pas obtenu à la limite d'âge, possibilité de prolonger l'activité dans la limite de 10 trimestres |
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Parallèlement, l' instauration d'une surcote permet aux fonctionnaires souhaitant obtenir une meilleure retraite de travailler plus longtemps. La surcote existant dans le régime général est également modifiée pour présenter des modalités proches de celles réservées aux fonctionnaires.
3. La simplification et l'unification du mécanisme de revalorisation des pensions
Les pensions sont actuellement revalorisées par une indexation sur la valeur du point d'indice combinée, le cas échéant, au dispositif de revalorisation précisé par l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de l'Etat qui permet, à l'occasion de réformes statutaires applicables aux actifs, de réviser les pensions des retraités s'étant trouvés appartenir aux mêmes corps au moment de leur cessation d'activité.
A compter du 1 er janvier 2004, le pouvoir d'achat des pensions sera garanti par référence à l'évolution de l'indice des prix constaté chaque année -ce que n'assure pas la référence à la valeur du point d'indice- et dans des conditions de parfaite égalité -que n'assure pas l'application de l'article L. 16 précité- pour l'ensemble des agents. Les revalorisations suivront ainsi les mêmes règles que pour les pensionnés du secteur privé.
A long terme, il peut paraître, a priori, difficile d'évaluer ce qu'impliquera pour les pensionnés de la fonction publique, et, symétriquement, pour les régimes de la fonction publique, la fin de l'indexation des pensions sur la valeur du point, en terme de gain ou de perte .
Il peut être avancé que la nouvelle indexation protègerait les pensionnés d'un changement de politique salariale qui privilégierait les primes et les mesures particulières au détriment de l'augmentation de la valeur du point, et qu'à l'inverse, elle limiterait les incidences budgétaires d'une politique active de revalorisation de la fonction publique qui se baserait essentiellement sur la valeur du point.
Naturellement, il ne peut être exclu, à terme, que ce mode de revalorisation induise un certain « décrochage » 50 ( * ) du pouvoir d'achat des pensions par rapport à l'évolution générale des salaires . L'évaluation de l'impact de cette mesure, qui doit procurer plus de 4 milliards d'euros d'économie à l'horizon 2020 ( infra ), étaye cette hypothèse.
Les principaux éléments de la réforme des retraites de la fonction publique
Outre les modifications substantielles affectant les règles de liquidation et d'indexation ( supra ), il convient de signaler d'autres modifications d'importance.
1) Les modifications résultant de la conciliation des avantages familiaux avec les exigences communautaires
a) Le remplacement de la bonification pour enfants
La mise en oeuvre du principe de droit communautaire de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes a conduit à modifier les modalités de la bonification pour enfant accordée aux femmes fonctionnaires, qui se trouvaient en contravention 51 ( * ) à ce principe.
Cet avantage, qui prend la forme d'une bonification d'un an par enfant des années de services effectuées, est remplacé par une validation des périodes d'interruption ou de réduction d'activité effectivement consacrées à l'éducation d'un enfant ou aux soins donnés à un enfant malade, dont le bénéfice est étendu aux hommes . La période totale ainsi validée peut désormais atteindre une durée de trois ans par enfant, jusqu'à son huitième anniversaire.
Toutefois, une majoration de durée d'assurance de 6 mois est réservée aux femmes fonctionnaires pour chacun des enfants qu'elles ont mis au monde postérieurement à leur recrutement.
b) Le sort des autres avantages familiaux
Sur le fondement du même principe de droit communautaire de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes, la possibilité de bénéficier d'un départ anticipé lorsque le fonctionnaire ou son conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable le plaçant dans l'impossibilité d'exercer une profession quelconque, est également étendue aux hommes.
De même , les modalités de l'attribution d' une pension de réversion actuellement accordées aux veuves de fonctionnaires sont étendues aux veufs de fonctionnaires.
Parmi les avantages familiaux, il doit être remarqué que deux des trois principaux dispositifs, la majoration 52 ( * ) de pension accordée aux parents de trois enfants, et la possibilité de départ anticipé 53 ( * ) ouverte aux mères de trois enfants, demeurent inchangés.
Le maintien, sous sa forme actuelle, de cette dernière possibilité pose le même problème de contrariété au droit communautaire, mais le gouvernement, pour des questions d'opportunité et de délais, a préféré poursuivre sa réflexion sur cette difficulté et en différer le traitement, qui, d'après les réponses au questionnaire budgétaire, « serait abordé dans le cadre de la politique familiale ».
c) La refonte du minimum garanti
Le montant de référence servant à la détermination du minimum garanti est fixé à un niveau supérieur de 5 % au niveau actuel, soit 993 euros, sa valeur étant exprimée sur la base de l'indice majoré 227 au 1 er janvier 2004. Le minimum garanti ne représente 100 % du montant de référence qu'à la condition d'avoir accompli 40 années de services, afin d'inciter les personnels à prolonger leur activités.
En contrepartie, le nouveau dispositif se révèle moins favorable pour les fonctionnaires dont la durée de cotisation oscille autour de 25 années. Par exemple, pour 25 années de cotisations, à partir de 2013 (terme du dispositif transitoire), il sera attribué 82,5 % de ce montant de référence contre 100 % aujourd'hui.
3) La prise en compte de la situation de certaines catégories
D'une part, des mesures spécifiques sont prévues pour permettre une seconde carrière aux enseignants, dont certains ressentent, selon l'exposé des motifs du projet de loi, « un besoin de renouvellement professionnel et une aspiration à changer de métier entre 40 et 50 ans ».
D'autre part, il est prévu d'accorder une majoration de durée d'assurance d'un dixième aux personnels des services actifs de la fonction publique hospitalière dont la limite d'âge est d'au moins 60 ans, pour les agents atteignant leur âge d'ouverture des droits à partir de 2008.
4) La création d'un régime public de retraite additionnelle pour les fonctionnaires
Le régime de rémunération applicable dans la fonction publique de l'Etat (ainsi que dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière) est composé d'un traitement de base, auquel s'ajoutent, le cas échéant, des primes ou indemnités qui n'entrent pas dans l'assiette de calcul de la retraite. Cette situation, qui constitue une originalité par rapport à l'ensemble des régimes de retraite, ne permet pas aux fonctionnaires d'améliorer leur niveau de pension.
Aussi la réforme comporte-t-elle la mise en place d'un régime public par répartition, dont les ressources sont constituées de cotisations versées à égalité par les salariés et les employeurs, et dans lequel les droits s'acquièrent sous forme de points, en fonction de l'assiette cotisée (composée des primes et indemnités non prises en compte dans l'assiette de calcul de la retraite).
5) Mesures diverses
- La procédure de validation des services auxiliaires est accélérée;
- le rachat des d'années d'études est organisé ;
- la possibilité est offerte aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de verser une cotisation majorée en vue d'augmenter la durée des services admissibles en liquidation ;
- les modalités de l'attribution d'une pension de réversion actuellement accordées aux veuves de fonctionnaires sont étendues aux veufs de fonctionnaires en application du principe de droit communautaire de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes ;
- en vue de favoriser l'allongement de la durée d'activité, le régime de cumul d'un emploi et d'une pension est modifié, et des possibilités de maintien en activité au delà de la limite d'âge sont offertes ;
- les modalités de travail à temps partiel pour élever un enfant sont assouplies ;
- le régime de la cessation progressive d'activité est adapté et modulé, tandis que les droits des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de fin d'activité sont préservés, ainsi que ceux des fonctionnaires affectés à France Telecom bénéficiant d'un congé de fin de carrière.
* 34 Rapport pour avis n° 383 (2002-2003) au nom de la commission des finances.
* 35 A l'issue de la période transitoire (2004-2008) instaurée par l'article 66 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
* 36 Rapport spécial (n° 68 -Tome III - annexe 21) sur les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2003.
* 37 Le rapport [pensions actualisées/cotisations actualisées] diminue avec l'application de la décote, mécanisme dont le régime général tire donc profit.
* 38 Le rapport [pensions actualisées / cotisations actualisées] augmente avec le nombre d'annuités manquantes, au détriment des régimes des fonctionnaires.
* 39 Le premier rapport du Conseil d'orientation des retraites (2001) en avait fait une piste privilégiée pour assurer l'égalité entre les régimes.
* 40 A l'issue de la période transitoire instaurée par l'article 66 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
* 41 Le taux de remplacement est égal au montant de la première pension rapporté au dernier salaire.
* 42 Cette réforme avait décidé de l'allongement progressif de 150 trimestres en 1993 à 160 trimestres en 2003 du seuil de durée de cotisation en dessous duquel est pratiqué la décote, et de l'allongement progressif de 10 ans en 1993 à 25 ans en 2008 de la période de référence pour le calcul des pensions, l'effet de cette dernière mesure étant amplifié par le passage à une indexation sur les prix, et non plus sur les salaires, des « salaires portés en compte » (il s'agit des revenus passés, qui, actualisés, sont utilisés pour calculer la moyenne des meilleures années ; l'évolution des prix étant en moyenne moins forte que l'évolution des salaires, le choix d'une actualisation des salaires portés en comptes par référence à l'évolution des prix est moins favorable).
* 43 55 ans (exemple : policier) voire 50 ans (exemple : infirmière) pour les personnels classés en « service actif » (emplois dangereux ou pénibles).
* 44 Il est retenu le calcul le plus favorable.
* 45 55 ans (exemple : policier) voire 50 ans (exemple : infirmière) pour les personnels classés en « service actif » (emplois dangereux ou pénibles).
* 46 Augmentation progressive de la durée de cotisation de 37 ans et demi en 2003 à 40 ans en 2008
* 47 La valeur de l'annuité ressort donc à 1,875 % ( = 75 % / 40).
* 48 L'atténuation du régime de la décote dans le régime général devant en ramener le taux annuel de 10 % à 5 % s'effectuera progressivement jusqu`en 2013 au rythme de 0,5 points par an . Son instauration dans les régimes de la fonction publique s'effectuera progressivement de 2005 à 2020.
* 49 Il est retenu le calcul le plus favorable.
* 50 Pour le régime général, la loi portant réforme des retraites prévoit expressément une négociation triennale permettant d'apporter, le cas échéant, « une correction au taux de revalorisation (...) en fonction de la situation financière des régimes d'assurance vieillesse et de l'évolution de la croissance économique » .
* 51 CJCE, Griesmar c/France, 29 novembre 2001 ; CE Griesmar, 29 juillet 2002.
* 52 Majoration de 10 %, puis de 5 % supplémentaires par enfants à partir du quatrième. La majoration totale est écrêtée, la pension liquidée ne pouvant excéder le dernier traitement brut.
* 53 A partir de 15 années de service. La décote doit cependant s'appliquer.