Projet de loi de finances pour 2004 : Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat

CHAPITRE PREMIER

PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. UN BUDGET EN BAISSE

Un budget cantonné à moins de 171 millions d'euros, en baisse de près de 7 % : assurément, le gouvernement ne souhaite plus que ses priorités , au rang desquelles les PME, le commerce et l'artisanat comptent assurément, s'affichent par des budgets en hausse .

Votre rapporteur spécial adhère totalement à cette logique , considérant qu'il n'existe pas, en effet, de lien mécanique entre dépense et résultat. Il admet volontiers qu'un budget sous tension est synonyme de gains de productivité et d'une meilleure efficacité de la dépense publique.

L'évolution des crédits du secrétariat d'Etat s'explique également par l'impérieuse nécessité de contribuer, dans toute la mesure du possible, à l'équilibre des finances publiques . Votre rapporteur spécial admet volontiers la nécessité de concéder des crédits à cet objectif de salut budgétaire.

Cette évolution s'explique encore par la volonté de « libérer les énergies » en privilégiant une politique de baisse des charges au détriment d'une politique de subvention . Votre rapporteur spécial souscrit totalement à ce renversement de perspective : les commerçants et les artisans ne réclament pas de nouvelles aides, ils demandent simplement à être mis en situation de vivre de leur activité.

Enfin, cette diminution est permise par la relative faiblesse de la consommation des crédits observée depuis 2001, à laquelle ont contribué d'énergiques mesures de régulation budgétaires.

II. UN MANQUE DE VISIBILITÉ CONCERNANT LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES...

A. LA RÉFLEXION CONCERNANT LA MISE EN PLACE DES PROGRAMMES EST AVANCÉE...

Rappel succinct des enjeux essentiels de la loi organique du 1 ^er août 2001
relative aux lois de finances

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. C'est dire que l'horizon se rapproche.

La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succèdera une logique de résultat .

Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions . Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles, c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels. A cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).

Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation » .

Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un rapport annuel de performance (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).

Les travaux de structuration des programmes au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, effectués sous la conduite de la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration, s'orientent vers la définition d'une dizaine de programmes de crédits limitatifs auxquels pourraient venir s'ajouter quatre programmes spécifiques de crédits évaluatifs, provenant du budget des charges communes.

Concernant les PME, le commerce et l'artisanat, une première présentation a été élaborée. Elle est susceptible d'évoluer en fonction des arbitrages ministériels et interministériels à venir, notamment en raison de la détermination du périmètre des missions.

Ainsi, un premier tableau recensant les actuels chapitres et articles qui feront partie du nouveau programme a pu être dressé par le secrétariat d'Etat.

Contenu du futur programme destiné aux PME, au commerce et à l'artisanat

(en millions d'euros)

Chapitre	Article	Agrégat	Libellé	Montant (PLF 2003)
		31	DEcas et DRCA : agents et coûts de fonctionnement	12,82
44-03	10 à 70	25	Interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services	157,56
44-95	20	25	Fonds de garanties d'emprunts accordés aux PME	12,96
44-98	10 à 30	25	Bonifications d'intérêt	9,15
64-02	20 à 60	25	Aides au commerce, à l'artisanat et aux services	4,25
44-95	10, 30 et 40	27	Garanties à divers instituts de participation et aux prêts consentis par certains établissements financiers ; prêts à la création d'entreprises ; prêts à la reprise d'entreprises	137,04

Source : secrétariat d'Etat aux PME

Il apparaît que le nouveau programme reprendrait l'intégralité des crédits figurant actuellement dans l'agrégat 25 « interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services », qui constitue le budget actuel du secrétariat d'Etat, en y ajoutant les moyens de fonctionnement qui lui sont affectés, et des crédits correspondant à d'autres articles du chapitre 44-95 « Participation à divers fonds de garantie ».

Par ailleurs, il est envisagé de créer, au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, un programme de « fonctions supports » , qui comprendrait les quatre actions suivantes : état-major, médiation et support ; politique de gestion des ressources humaines et autres politiques transversales ; contribution au respect du droit et à la sécurité juridique ; promotion de l'action du ministère.

Les services du secrétariat d'Etat chargé des PME, au premier rang desquels figure la DEcas, auraient vocation à recourir à l'assistance des directions et services chargés de l'animation de ce programme (direction du personnel, de la modernisation et de l'administration, direction des affaires juridiques, direction de la communication, etc).

Ces perspectives suscitent deux regrets, et deux motifs de satisfaction .

En premier lieu, deux regrets : d'une part, votre rapporteur pour avis déplore que la définition des missions n'ait vocation à intervenir qu'après la structuration des programmes . L'idée qui présidait à la détermination des missions était de définir les attributions de l'Etat, non d'en faire laborieusement l'inventaire en regroupant des programmes dont le champ ne manquera pas de recouvrir l'intégralité des interventions actuelles de l'Etat. D'autre part, la détermination des objectifs et des indicateurs semble n'en être qu'aux balbutiements .

En second lieu, deux motifs de satisfaction : votre rapporteur spécial réjouit, d'une part, de la définition restreinte du « programme support », dont l'existence constitue forcément une entorse au principe de l'attribution analytique des moyens qui doit normalement présider à la détermination des programmes. Ainsi, les moyens humains et matériels du secrétariat d'Etat devraient-ils figurer dans le futur programme. D'autre part, la quasi-totalité des crédits relevant du chapitre 44-95 « Participation à divers fonds de garantie » devrait relever du nouveau programme , ce qui remédiera à l'anomalie, déjà relevée par votre rapporteur spécial lors de l'examen des derniers fascicules, de la faiblesse anormale de la part de ces crédits figurant dans l'agrégat 25 ( infra ).

B. ...MAIS LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE ACTUELLE NE S'INSCRIT PAS DANS LA PERSPECTIVE DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE

1. La faiblesse des indicateurs de résultat

La possibilité demeure de tâcher de joindre à la stagnation des moyens, des résultats en hausse. Le secrétariat d'Etat présente, à l'occasion de l'examen de l'agrégat 25 « interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services » du fascicule « Economies, finances et industrie », un certain nombre d'indicateurs de résultat. Or, ils sont loin d'être exhaustifs et ne se révèlent pas à la hauteur des enjeux (par exemple : part des cycles homologués au sein de l'offre globale de formation des IPC ^{3 ( * )} et de l'ICOFOP ^{4 ( * )} , si bien que leur choix pourrait sembler arbitraire).

En particulier, l'efficacité des mécanismes d'accès au crédit des PME n'est pas mesurée : les politiques de bonification d'intérêt et de garantie de crédit ont un effet de levier qui n'est pas quantifié. En effet, concernant les garanties d'emprunt que gère la SOFARIS ^{5 ( * )} , il n'est pas possible de distinguer l'effet de levier des crédits inscrits sur la ligne du secrétariat d'Etat de celui des crédits inscrits sur la ligne de la direction du Trésor ( infra ).

Aussi, votre rapporteur spécial souhaiterait-il disposer d'instruments, dont la perspective, en 2006, de la pleine application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances devrait incliner à une rapide mise en place, qui puissent lui montrer que, si elle est appelée à se poursuivre, la diminution des moyens du secrétariat d'Etat peut se conjuguer avec une plus grande efficacité de sa dépense, et des objectifs au moins aussi ambitieux.

2. La non prise en compte des moyens de fonctionnement

La globalisation des crédits de fonctionnement opérée au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ne va pas dans le sens de celle qui sera pratiquée au sein des programmes dont la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances invite à la mise en place.

Ainsi, le fascicule budgétaire ne fournit pas de présentation des moyens en personnel affectés à la direction des entreprises commerciales, artisanales et de services. Les crédits sont fondus dans le « bleu » « Economie, finances et industrie » avec d'autres dépenses de personnel aux chapitres 31-90 « rémunérations principales » et 31-94 « indemnités diverses », article 12 « administration centrale ».

De même, les autres dépenses de fonctionnement sont intégrées, depuis la loi de finances initiale pour 1999, au chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services », article 12 « Administration centrale » du « bleu » « Economie, finances et industrie ». Les crédits inscrits à l'article 12 sont ensuite répartis entre différentes directions.

Voilà qui ne facilite pas la lecture des moyens placés au service de la politique menée par le secrétariat d'Etat, et qui ne présage en rien de la mise en place des programmes ( supra ) que requerra l'application de la loi organique précitée : elle organise une globalisation « verticale », au sein de chaque programme, et non une globalisation « horizontale », entre programmes différents.

C. TOUTEFOIS, CERTAINS SIGNAUX SONT ENCOURAGEANTS

1. Un recours aux instruments extrabudgétaires désormais contenu

Au regard de la nouvelle orthodoxie véhiculée par loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, le recours aux taxes affectées, qui constituent autant d'atteinte à l'unité et à l'universalité budgétaire, doit être parcimonieux

a) Le FISAC6 ( * ) et le CPDC7 ( * ) sont récemment entrés dans le giron du budget de l'Etat

Le FISAC était doté de 67,08 millions d'euros en 2002, budget excédant alors celui du secrétariat d'Etat, alors que ce fonds finance des actions extrêmement variées en direction du commerce et de l'artisanat.

Il était alimenté par prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA). Cette taxe, qui avait été créée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, est assise sur la superficie des grandes surfaces construites depuis le 1 ^er janvier 1960 (surface de vente supérieure à 400 m²).

La gestion des produits de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat était relativement opaque. L'objet premier de la taxe, le financement de l'indemnité de départ des commerçants, représentait finalement moins du quart de son produit. D'autres objectifs, comme le soutien à l'artisanat et au commerce par le FISAC, s'étaient superposés, en raison de la persistance d'excédents de taxe importants.

La stratification des affectations de la TACA

Depuis l'instauration de la TACA, la forte augmentation de son produit avait permis une stratification d'affectations.

A titre principal, la taxe était affectée au financement de l'indemnité de départ des commerçants et des artisans (article 106 de la loi de finances pour 1982). A ce titre, les chefs d'entreprises individuelles artisanales et commerciales peuvent bénéficier, lorsqu'ils envisagent de cesser leur activité professionnelle, d'une indemnité de départ, sous conditions de ressources, d'âge et de durée d'affiliation à leur régime de retraite.

L'instauration du FISAC était prévue à l'article 4 de la loi Doubin (loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989). Financé par une partie du produit de la TACA, l'objet du FISAC est de favoriser, par des opérations collectives, le maintien et la modernisation du commerce et de l'artisanat dans des secteurs connaissant des difficultés en raison de mutations économiques et sociales.

Puis, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a prévu que TACA participerait, à hauteur d'un montant fixé annuellement par arrêté ministériel, au financement des régimes de vieillesse des commerçants (ORGANIC) et des artisans (Caisse nationale d'assurance vieillesse des artisans - CANCAVA).

Dans le même temps, la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte sur la ville décidait d'une dotation non reconductible de 19,82 millions d'euros destinée à initier l'action de l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux ( EPARECA ), prélevée sur le produit de la TACA.

Enfin, depuis 1998, un prélèvement fixé par arrêté ministériel (à 11,3 millions d'euros jusqu'en 2001) est effectué chaque année au profit du Comité professionnel de la distribution des carburants ( CPDC ), afin de suppléer à la disparition de la taxe parafiscale qui l'alimentait.

Malgré cette stratification, ces excédents n'étaient jamais épuisés en fin d'année, et le gouvernement a pu opérer des prélèvements exceptionnels au profit de l'Etat sur les réserves ainsi constituées.

Sans remettre en cause les actions du FISAC, il avait paru nécessaire à votre rapporteur spécial de procéder à la réforme de la gestion financière de ce fonds, en gardant à l'esprit la nécessité d'un contrôle du Parlement, et l'attachement des petites entreprises de distribution à une péréquation avec les grandes surfaces et à l'affectation de la contribution versée par celles-ci au soutien au commerce et à l'artisanat.

Ces éléments plaidaient même, selon votre commission des finances, pour l'adoption de la formule du compte d'affectation spéciale. Elle aurait d'abord permis - comme toute forme de budgétisation - d'asseoir le contrôle du Parlement sur des fonds dont l'utilisation avait fini par relever de l'action publique. Ensuite, elle aurait autorisé l'affectation exceptionnelle d'une recette à une dépense (que justifiait le lien substantiel existant entre l'une et l'autre), le report de crédits en fin d'année, et, le cas échéant, une contribution positive du solde du compte au budget de l'Etat.

Depuis le projet de loi de finances pour 2003, le FISAC fait l'objet d'une dotation budgétaire consécutive à la décision de porter le produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) au budget général. L'exigence d'un plein contrôle parlementaire s'en trouve satisfaite.

La même exigence est satisfaite avec la budgétisation simultanée du CPDC, dont les actions sont, il est vrai, plus spécifiques.

b) L'EPARECA8 ( * )

Cet établissement public, destiné à réhabiliter le commerce dans les banlieues, a été créé en 1996. Il a été doté à l'origine de 19,8 millions d'euros, par prélèvement sur le produit de la TACA.

Désireux de préserver la souplesse et la légèreté de sa structure, il avait longtemps différé toute demande de crédits supplémentaires de fonctionnement et d'investissements. Toutefois, cette modestie budgétaire a trouvé ses limites, sa dotation initiale devant se trouver en voie d'épuisement en 2003.

Par ailleurs, dans un récent rapport d'information ^{9 ( * )} rédigé conjointement avec le sénateur Eric DOLIGE, votre rapporteur spécial avait exposé la nécessité de relancer l'action de l'EPARECA.

Le tableau ci-dessous montre les besoins de réabondement de la trésorerie de l'EPARECA, tels qu'ils avaient été évalués début 2002 : 3 millions d'euros en 2003 et 6 millions d'euros en 2004.

Fonds propres - Etat prévisionnel

(en millions d'euros)

Type de flux	Fonds propres au 31/12/00	2001	2002	2003	2004
Consommation des fonds propres Investissements opérationnels Fonctionnement		4 099,05 1 219,59	15 804,39 1 421,59	24 640,33 1 464,27	31 090 1 508,18
Remboursement d'emprunt		0	0	623,52	2 266,92
Mobilisation d'emprunt		0	6 029,36	6 579,70	4 727,44
Participations et subventions			3 294,42	5 841,85	7 758,13
Cession de parts sociale et d'immobilier		686,02	1 425,40	4 729,73	12 208,12
Loyers, dividendes, honoraires		9,15	76,22	150,92	301,25
Produits financiers		533,57	152,45
Solde de trésorerie de l'exercice		- 4 099,05	- 6 248,12	- 9 425,92	- 12 870
Solde de trésorerie cumulée		13 127,69	6 864,32	- 2 546,36	- 12 367,73
MOBILISATION DE LIGNE DE TRÉSORERIE					6 860,21
Hypothèse de réabondement		0	0	3 048,98	6 097,96
Trésorerie après réabondement	17 226,74	13 127,69	6 864,32	502,62	590,44

Source : EPARECA

Depuis 2003, une dotation à l'EPARECA figure sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24, qui enregistre le produit des privatisations. Sans engager le gouvernement, cette inscription donne un cadre budgétaire à l'accord de nouveaux crédits à l'EPARECA, ce qui est une conséquence logique de la budgétisation de la TACA, dont les recettes ne peuvent plus donner lieu à affectation.

Dans l'attente, il avait été décidé d'abonder, avant le 1 ^er janvier 2003, la trésorerie de l'établissement public de 3 millions d'euros prélevés sur le produit de la TACA. Ce montant correspondait à celui que le président de l'EPARECA avait alors sollicité pour 2003. Finalement, une dotation de 3 millions a bien été attribuée par le décret n° 2003-53 du 17 janvier 2003. Mais à ce jour, ces 3 millions n'ont toujours pas été versés. Toutefois, d'après les informations communiquées par le secrétariat d'Etat, ils devraient l'être avant le 1 ^er janvier 2004. Dans le contexte de rigueur actuel, rien n'est prévu pour 2004.

c) Le FNPCA10 ( * )

Le FNPCA est un établissement public créé par le décret n° 97-1040 du 13 novembre 1997. Il est financé par une majoration de 10 % du droit fixe payé par les ressortissants des chambres des métiers, soit 10,1 euros par entreprise artisanale en 2002, 10,5 euros en 2003 et 10,66 euros en 2004 ( cf. infra commentaire de l'article 76). En 2002, ses ressources disponibles se sont ainsi élevées à 9,05 millions d'euros.

La promotion et la communication de l'artisanat sont assurées par des campagnes publicitaires auprès du grand public. Ainsi le FNCPA a installé la signature « L'Artisanat. Première entreprise de France », mis en place les « Journées des métiers d'art », et promeut en 2003 l'artisanat des services et l'artisanat du bâtiment.

Sans contester l'utilité de ces actions et donc de ce fonds, la commission des finances du Sénat insiste, en particulier depuis la promulgation de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, sur le caractère exceptionnel et marginal que doivent revêtir les financements par taxe affectée.

2. La diminution des reports

Courant 2003, des annulations massives de crédits reportés sur le titre VI ont été opérées, à hauteur de 5,938 millions d'euros. Ces reports étaient particulièrement élevés en raison des difficultés rencontrées dans l'exécution des contrats de plan ( infra ). Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de cette « purge ».

Si la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances banalisera les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, fixé à 3 % au sein d'un même programme. En contrepartie, la fongibilité des crédits facilitera certains redéploiements.

Or ces reports, quand ils sont libres d'emploi, constituent une invitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances n'avait aucunement vocation à systématiser.

* ³ Institut de promotion commerciale.

* ⁴ Institut de formation commerciale permanente.

* ⁵ Société française de garantie de financement des PME.

* ⁶ Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce.

* ⁷ Comité professionnel de la distribution des carburants.

* ⁸ Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.

* ⁹ Rapport n° 377 (2001-2002).

* ¹⁰ Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat.