Projet de loi de finances pour 2004 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances)

ARTICLE 30

Création d'une part régionale de la dotation globale de fonctionnement

Commentaire : le présent article a pour objet d'instituer une part régionale à la dotation globale de fonctionnement (DGF), par regroupement de dotations régionales précédemment autonomes.

I. LES CONCOURS QUE L'ON PROPOSE DE GLOBALISER DANS LA NOUVELLE DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES RÉGIONS

Les régions bénéficient de transferts financiers de l'Etat qui servent principalement les deux objectifs suivants : accompagner les compétences transférées et compenser les exonérations et dégrèvements fiscaux.

Les régions sont les seules collectivités territoriales à fiscalité propre à ne pas percevoir de dotation globale de fonctionnement de la part de l'Etat. La seule exception est, jusqu'en 2006, la région Ile-de-France, qui, compte tenu de son poids économique, reçoit une dotation globale de fonctionnement indexée sur la dotation générale de décentralisation des départements ^{181( * )} .

A. LE TRANSFERT DE CERTAINS CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX RÉGIONS

1. La dotation générale de décentralisation des régions

a) Principes généraux

L'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que les transferts de compétences aux collectivités locales sont compensés financièrement par le transfert d'impôts d'État et, pour le solde, par une dotation générale de décentralisation.

La dotation a donc vocation à assurer la neutralité financière des transferts de charges entre l'État et les collectivités concernées . Quand le produit des impôts transférés, estimé à la date effective du transfert de charges, est inférieur à la charge, la DGD compense la différence.

La pratique a fait évoluer cette définition. Ainsi, d'une part, depuis le transfert de la vignette, des droits de mutation et des taxes sur les cartes grises, les nouveaux transferts de compétence ont toujours été financés par des crédits budgétaires et non par des transferts d'impôts. D'autre part, contrairement à l'esprit de l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, la dotation générale de décentralisation est éclatée entre les crédits budgétaires de plusieurs ministères.

La dotation générale de décentralisation évolue suivant le même rythme que la dotation globale de fonctionnement (DGF).

b) la dotation générale de décentralisation des régions

En ce qui concerne les régions, la dotation générale de décentralisation est inscrite au chapitre 41-56 des crédits du ministère de l'intérieur.

Son montant total voté en loi de finances pour 2003 s'établit à 2.210 millions d'euros. Il convient d'ajouter à ce montant celui de la DGD « Formation professionnelle », inscrite au chapitre 43-06 du budget du travail et dont le montant prévu pour 2004 s'établit à 1.826 millions d'euros.

2. Les compensations de pertes de recettes fiscales

Le présent article propose d'intégrer à la DGF des régions trois compensations de pertes de recettes fiscales :

- la suppression de la taxe additionnelle régionale sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), prévue au II de l'article 39 de la loi de finances pour 1999 (loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998), et aujourd'hui inscrite au chapitre 41-55 des crédits du ministère de l'intérieur ;

- la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation , prévue au a du 2 du I de l'article 11 de la loi de finances rectificatives pour 2000 (loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000), elle aussi compensée par une dotation inscrite au chapitre 41-55 des crédits du ministère de l'intérieur ;

- la suppression de la part « salaires » dans l'assiette de la taxe professionnelle , prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998). Cet article prévoit que cette compensation doit être intégrée à la DGF en 2004.

En 2003, les sommes suivantes ont ainsi été accordées à titre de compensation :

Compensations versées par l'Etat aux régions

(en millions d'euros)

	Montant en 2003
Compensation de la perte de la part « salaires » de la taxe professionnelle	724,75
Compensation de la perte des DMTO	861,66
Compensation de la perte de la part régionale de la taxe d'habitation	999,45
TOTAL	2585,86

Ces dotations évoluent chaque année suivant le même rythme que la dotation globale de fonctionnement, y compris, à compter de 2004, pour la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.

B. LA PÉRÉQUATION ENTRE RÉGIONS

Les régions ne bénéficiaient avant 1992 d'aucun mécanisme visant à améliorer la péréquation. L'article 64 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a institué un Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) afin de permettre une meilleure prise en compte des inégalités de richesse entre régions.

1. Le financement du FCDR

Le FCDR est alimenté depuis le 1 ^er janvier 1993, date de sa création, par un prélèvement sur les recettes de certaines régions, dont bénéficient les régions les moins favorisées.

Ce prélèvement est assis sur le montant total des dépenses d'une région. Il touche celles dont le potentiel fiscal direct par habitant est supérieur au potentiel fiscal direct moyen de l'ensemble des régions.

L'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales précise les conditions que doivent remplir les régions contributrices. Ainsi :

- le prélèvement est de 1 % du montant des dépenses totales lorsque le potentiel fiscal par habitant de la région est supérieur de 5 % au plus au potentiel fiscal moyen ;

- le prélèvement est de 1,5 % des dépenses totales lorsque le potentiel fiscal est compris entre 15 % et 20 % du potentiel fiscal moyen ;

- le prélèvement est de 2 % lorsque le potentiel fiscal de la région est supérieur de 20 % et plus au potentiel fiscal moyen.

Le prélèvement est imputé par douzième sur les avances mensuelles versées aux régions par l'État au titre du produit des impositions perçues par voie de rôle.

Le produit total du fonds s'élève pour 2003 à 60,64 millions d'euros . Il est en fait prélevé uniquement sur trois régions : l'Ile-de-France (pour 42,42 millions d'euros), Rhône-Alpes (13,88 millions d'euros) et l'Alsace (4,34 millions d'euros).

2. La mise en oeuvre de la péréquation par le FCDR

La répartition intervient en faveur des régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen considéré.

L'article L. 4332-6 du code général des collectivités territoriales institue deux critères de répartition :

- pour moitié, proportionnellement à l'écart au potentiel fiscal moyen pondéré par l'effort fiscal et la population ;

- pour moitié, proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de la région considérée.

En 2003, 13 régions sont bénéficiaires du FDCR .

Une quote-part est attribuée chaque année aux régions d'outre-mer suivant le quatrième alinéa de l'article L. 4332-6 du code général des collectivités territoriales. Cette quote-part est calculée en appliquant aux ressources totales du fonds de correction le rapport de la population totale des régions d'outre-mer sur la population totale des autres régions attributaires du fonds.

Les versements au titre du FCDR se font en deux fois, la première avant le 31 juillet, la seconde avant le 31 décembre de l'année en cours.

Evolution des recettes et des dépenses du FCDR
(en euros)
	1997		1998		1999		2000		2001		2002		2003		Évolution
Régions	Montant	€/hab	Montant	€/hab	Montant	€/hab	Montant	€/hab	Montant	€/hab	Montant	€/hab	Montant	€/hab	2003/2002
Prélèvements
Alsace	-3.442.213	-2,12	-3.605.599	-2,22	-3.909.159	-2,41	-4.306.725	-2,59	-4.256.450	-2,51	-4.609.770	-2,66	-4.340.933	-2,5	-5,83%
Ile-de-France	- 38.883.442	-3,65	-42.227.507	-3,96	-43.815.403	-4,11	-42.532.457	-3,95	-41.811.841	-3,85	-41.305.801	-3,77	-42.419.884	-3,87	2,70%
Rhône-Alpes	- 11.226.061	-2,1	-13.486.806	-2,52	-12.254.080	-2,29	-13.492.447	-2,48	-13.392.700	-2,41	-14.241.407	-2,52	-13.879.789	-2,46	-2,54%
Attributions
Aquitaine	4.537.121	1,62	5.092.566	1,82	5.158.395	1,85
Auvergne	4.370.640	3,31	4.917.502	3,72	4.976.587	3,77	5.446.447	4,13	5.280.405	4,02	5.210.105	3,98	5.363.293	4,1	2,94%
Bretagne	4.913.807	1,76	5.364.577	1,92	5.441.702	1,95	6.053.128	2,14	5.889.545	2,05	5.864.196	2,02	5.672.787	1,95	-3,26%
Corse	5.593.042	22,34	6.209.288	24,8	6.317.379	25,23	6.913.621	27,26	6.791.633	26,43	6.888.256	26,47	6.833.272	26,26	-0,80%
Languedoc-Roussillon	4.536.142	2,14	4.999.899	2,36	5.001.310	2,36	5.606.478	2,58	5.474.201	2,45	5.487.473	2,61	5.521.170	2,41	0,61%
Limousin	4.769.588	6,6	5.399.641	7,47	5.481.127	7,58	6.065.073	8,44	5.931.102	8,3	5.916.926	8,32	5.957.983	8,38	0,69%
Midi-Pyrénées	6.008.415	2,47	6.602.618	2,72	6.710.006	2,76	7.512.291	3,04	7.556.729	3,01	7.679.842	3,01	8.220.215	3,22	7,04%
Nord-Pas-de-Calais	5.939.698	1,5	6.580.410	1,66	6.640.354	1,67	6.815.776	1,72	6.751.637	1,69	7.239.431	1,81	7.087.537	1,77	-2,10%
Pays-de-la-Loire	4.796.569	1,57	5.283.049	1,73	5.356.845	1,75	5.908.744	1,9	5.812.635	1,83	5.780.220	1,79	5.765.066	1,79	-0,26%
Poitou/Charentes	4.615.546	2,89	5.025.326	3,15	5.007.203	3,14	5.398.233	3,35	5.287.328	3,25	5.211.667	3,18	5.301.199	3,23	1,72%
Guadeloupe	771.758	1,99	880.867	2,28	916.299	2,37	1.037.609	2,6	932.430	2,27	996.949	2,36	1.072.432	2,54	7,57%
Guyane	271.103	2,36	293.695	2,56	283.441	2,47	372.580	2,89	420.419	2,94	460.090	2,93	489.428	3,11	6,38%
Martinique	983.170	2,73	1.134.709	3,16	1.079.255	3	1.344.873	3,67	1.377.735	3.68	1.337.170	3,51	1.348.748	3,54	0,87%
Réunion	1.445.117	2,42	1.535.764	2,57	1.608.738	2,69	1.856.775	2,93	1.955.192	2,92	2.084.653	2,95	2.007.476	2,84	-3,70%
Total	53.551.715	2,38	59.319.912	2,64	59.978.641		60.331.629	3,02	59.460.990	2,93	60.156.978	2,93	60.640.606	2,95	0,80%

II. L'ARCHITECTURE DE LA NOUVELLE DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES RÉGIONS

Le présent article vise à transformer la structure des dotations de l'Etat aux régions, via la création d'une dotation globale de fonctionnement régionale. Cette DGF a pour objectif, outre la simplification qu'elle introduit, d'augmenter de manière significative la part de la péréquation.

Le I du présent article propose de remplacer l'actuelle section III du chapitre II du titre III de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, consacrée au Fonds de correction des déséquilibres régionaux, par une section consacrée à la dotation globale de fonctionnement des régions. Cette dotation est divisée en deux parties, l'une forfaitaire, l'autre de péréquation.

La composition et les modalités d'évolution de ces deux dotations sont fixées par le présent article. La réforme se ferait à enveloppe constante pour l'Etat.

1. La dotation forfaitaire

La dotation forfaitaire des régions rassemblerait plusieurs dotations. Il est proposé dans le présent article de « geler » ces dotations à leur niveau de 2003. Pour chaque région, le montant de la DGF perçue en 2004 est égal à la somme des dotations perçues en 2003, indexée sur le taux d'évolution déterminé par le comité des finances locales.

Les dotations incluses dans la DGF des régions correspondent à des compensations de l'Etat en direction des régions et à 95 % de la dotation général de décentralisation calculée hors formation professionnelle. Dans le détail, les évaluations donnent :

- 861,66 millions d'euros pour les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), prévue au II de l'article 39 de la loi de finances pour 1999 (loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ;

- 999,45 millions d'euros pour la part régionale de la taxe d'habitation , prévue au a du 2 du I de l'article 11 de la loi de finances rectificatives pour 2000 (loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000) ;

- 724,75 millions d'euros pour la prise en compte des salaires dans le calcul de la taxe professionnelle, prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998).

- 2.102,13 millions d'euros, ce qui correspond à 95 % de la dotation générale de décentralisation des régions inscrite sur les crédits du ministère de l'intérieur .

En ce qui concerne la dotation générale de décentralisation, il faut noter que, par coordination, la dernière phrase du IV du présent article prévoit que son montant est diminué du montant prélevé pour la DGF. Il reste donc une DGD « résiduelle » de 5 % de sa valeur actuelle, qui continuera à s'appliquer suivant les critères en vigueur. De plus, il n'est pas prévu d'intégrer à la dotation forfaitaire des régions les crédits de la DGD inscrits au budget du ministère du travail au titre de la formation professionnelle.

Les montants sont calculés pour chaque région , puis globalisés pour obtenir la dotation forfaitaire au niveau national.

Pour les régions contributrices, les sommes versées en 2003 au Fonds de correction des déséquilibres régionaux sont déduites. Les montants ainsi obtenus pour chaque région correspondent aux montants exacts reçus par les différentes régions en 2003.

L'évolution de la dotation forfaitaire est fixée chaque année, en deux étapes.

Dans un premier temps, le taux d'indexation de la dotation globale de fonctionnement est déterminé par le gouvernement, selon les mêmes modalités que pour les communes et les départements. Dans un second temps, le comité des finances locales fixe un taux de progression qui varie entre 75 % et 95 % de ce taux d'indexation.

2. La dotation de péréquation

Le montant de la dotation de péréquation est obtenu en prenant le solde entre l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation forfaitaire .

Pour l'année 2003, reconstituée de manière fictive afin de donner une base de calcul, la péréquation représente une somme de 60,64 millions d'euros, soit très précisément le montant du Fonds de compensation des déséquilibres régionaux.

L'évolution de cette dotation est déterminée de manière indirecte par le comité des finances locales. En effet, le taux de progression de la dotation forfaitaire est inférieur aux taux de progression de la dotation globale de fonctionnement, puisque le comité fixe son taux d'évolution entre 75 % et 95 %.

En conséquence, il reste un solde après avoir déduit de la DGF le montant de la dotation forfaitaire. Ce solde constitue le montant de la dotation de péréquation.

Les modalités de répartition de cette dotation entre les régions sont identiques à celles actuellement en vigueur pour le FCDR, soit :

- pour moitié , proportionnellement à l'écart au potentiel fiscal moyen pondéré par l'effort fiscal et la population ;

- pour moitié , proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de la région considérée.

Comme l'actuel FCDR, les sommes seront versées en deux fois, avant le 31 janvier et avant le 31 décembre.

3. Des modalités de répartition plutôt favorables à la péréquation

Le système mis en place permet d'envisager une forte progression de l'enveloppe de la péréquation dans les prochaines années.

En effet, il lui est attribué la différence entre la dotation globale de fonctionnement, et une dotation forfaitaire qui évolue moins vite (entre 75 % et 95 % selon la décision du comité des finances locales). Les hypothèses retenues pour la dotation de péréquation de 2004 placent cette progression entre 9 % et 39 %. Il faut rappeler que le Fonds de compensation des déséquilibres régionaux n'a progressé que de 0,8 % entre 2002 et 2003. Dans le cas le moins favorable à la péréquation, si le comité des finances locales choisit de faire progresser la dotation forfaitaire à hauteur de 95 % du taux d'évolution de la DGF, la croissance est dix fois plus importante.

On peut néanmoins observer que, dans le système proposé, la dotation de péréquation pourra, au plus, bénéficier du quart de l'augmentation des crédits de la DGF d'une année sur l'autre.

La nouvelle DGF des régions

(en millions d'euros)

	2003 « reconstituée »	2004
		Hypothèse basse 75 % pour la dotation forfaitaire	Hypothèse haute 95 % pour la dotation forfaitaire
TOTAL DGF des régions	4.687,99	4.778,46	4.778, 46
Dotation forfaitaire élargie
Compensation perte de la part salaire de la taxe professionnelle	724,75
Compensation perte DMTO	861,66
Compensation part régionale de la taxe d'habitation	999,45
95 % DGD	2102,13
- Prélèvement FCDR	- 60,64
TOTAL dotation forfaitaire	4.627,35	4.694,33	4.717,19
Dotation de péréquation
FDCR	60,64
Total dotation de péréquation	60,64	84	66
Progression de la dotation de péréquation		39 %	9 %
Part de la péréquation dans le total de la DGF		1,75 %	1,38 %

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

4. Le statut de la Corse

La collectivité territoriale de Corse possède un statut particulier. Comme elle n'est pas une région, le II du présent article propose d'insérer à l'article L. 4425-1 du code général des collectivités territoriales un alinéa permettant de lui appliquer les mêmes dispositions qu'aux régions en ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement. La Corse fait en effet partie des collectivités qui reçoivent une fraction de l'actuel FDCR. Il était donc nécessaire de préciser son inclusion dans la réforme.

5. Mesures de coordination

La réforme de l'architecture de la péréquation suppose de supprimer certaines dispositions devenues caduques. Ainsi, les articles concernant le FDCR sont remplacés par le présent article. La section III du chapitre II du titre III du livre III du code général des collectivités territoriales est donc totalement remanié afin d'intégrer les deux dotations de la nouvelle DGF.

L'article L. 4332-4 de ce code qui définissait le FDCR est remplacé par un nouvel article qui précise que les régions reçoivent une dotation forfaitaire et éventuellement une dotation de péréquation.

Au I du présent article, il est proposé une nouvelle rédaction de l'article L. 4332-5 du même code qui supprime les dispositions relatives au mode de financement du FDCR. Le nouvel article reprend la définition du potentiel fiscal, alors que la nouvelle rédaction de l'article L. 4332-6 du code général des collectivités territoriales reprend celle de l'effort fiscal figurant à l'actuel article L. 4332-8 du même code.

Les critères de répartition de la dotation de péréquation sont identiques à ceux définis à l'actuel article L. 4332-6 du code général des collectivités territoriales.

Le III du présent article modifie pour sa part l'article L. 4434-9 du CGCT afin de préciser que les régions d'outre-mer reçoivent une quote-part de la dotation de péréquation semblables à ce qu'elles reçoivent actuellement via le FCDR.

Enfin, certaines dispositions sont abrogées par le IV du présent article. Il s'agit du II de l'article 39 de la loi de finances pour 1999, qui concerne la compensation de la suppression des DMTO pour les régions, des dispositions du a du 2 du I de l'article 11 de la loi de finances rectificatives pour 2000 relative à la compensation de la part régionale de la taxe d'habitation, et des dispositions du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 relative à la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une clarification des relations financières entre l'Etat et les régions

En instituant une dotation globale de fonctionnement pour les régions, le présent article permet de clarifier un système de compensation et d'abondement jusqu'à présent peu lisible. Cette simplification « normalise » le statut de la région au sein des collectivités locales et clarifie le système de dotations versées par l'Etat à la région par le regroupement de plusieurs dotations dans une même enveloppe.

Ainsi, la DGF serait désormais versée, suivant des critères communs, aux communes, départements et régions. La distinction entre une partie forfaitaire et une partie péréquation permet de bien différencier, au sein des concours financiers de l'Etat, ce qui relève d'une garantie pour les ressources des collectivités territoriales, et ce qui relève plus précisément de l'effort de péréquation.

2. Un développement nécessaire de la péréquation

La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a placé la péréquation au coeur des relations entre l'Etat et les collectivités locales. Le dernier alinéa de l'article 72-2 dispose en effet que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Le présent article, ainsi que les articles 31 et 32, permettent de répondre à cette attente, ce dont on ne peut que se féliciter.

Une remarque doit être faite sur la proportion de la fraction « péréquation » dans la DGF des régions. Cette fraction apparaît en proportion relativement modeste. Dans l'hypothèse « haute », où le comité des finances locales choisit d'indexer la dotation forfaitaire sur 75 % de l'évolution de la DGF, l'enveloppe « péréquation » ne représenterait en 2004 que 1,75 % de l'enveloppe globale. Pour autant, cela représente une hausse de l'enveloppe de 39 % . De plus, cette fraction est appelée à croître beaucoup plus rapidement que ça n'est le cas actuellement, dans le cadre du fonds de compensation des déséquilibres régionaux.

Dans son rapport en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2004 ^{182( * )} , votre rapporteur général notait que, d'après les informations qu'il avait recueillies , « le gouvernement envisagerait, dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2004, d'engager la première étape de la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales visant à regrouper les dotations, afin de dégager les marges de manoeuvre financières nécessaires pour mettre en oeuvre une véritable politique de péréquation, conformément à l'objectif constitutionnel qui s'impose dorénavant à l'Etat. Une telle orientation doit être favorablement accueillie car le système actuel de relations financières entre l'Etat et les collectivités locales est illisible et imprévisible » .

Le principe de l'actuel réforme constitue donc un premier pas dans cette double ambition qui consiste à simplifier les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales d'une part, et à assurer un meilleur niveau de péréquation d'autre part.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.