2. Prendre en compte les situations particulières
a) La pénibilité
Parallèlement à la question des carrières longues, la concertation sur la réforme des retraites a placé le thème de la pénibilité au travail au coeur du débat public.
Il est clair en effet que le souci de favoriser le maintien dans l'emploi des salariés âgés nécessite une meilleure prise en compte et une limitation de la pénibilité.
Aussi est-ce à juste titre que, dans son rapport de 2001, le COR insistait, comme l'avait fait le rapport Charpin, sur l'importance d'agir sur les conditions et l'organisation du travail pour maintenir dans l'emploi les salariés âgés :
« La prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions devrait conduire à promouvoir le concept d'emploi de qualité répondant à deux critères : préservation de l'intégrité physique et psychique du travailleur, ouverture à une large gamme de salariés, quel que soit leur profil. Une action sur ce thème devrait sans doute s'appuyer sur un important travail de communication, notamment pour s'affranchir des représentations qui tendent à sur-valoriser la performance, présentée comme incompatible avec l'âge.
« Au-delà de cette action générale, c'est au niveau des branches d'activité, des entreprises et des administrations que des mesures devraient être prises :
« - recensement des facteurs de pénibilité constituant des sources d'usure physique des salariés vieillissants ;
« - réflexion sur les conditions et l'organisation du travail, en intégrant leurs conséquences à long terme pour les salariés, en prenant en compte les stratégies de travail, individuelles ou collectives, construites par les salariés au fil de l'âge et du parcours professionnel et enfin en mettant en place une articulation entre le renouvellement des équipements et le rythme de départ des salariés ;
« - définition de parcours professionnels permettant de ménager des alternances entre postes, selon leur caractère plus ou moins exposé ;
« - mise en place d'actions plus ciblées sur des catégories de personnels présentant des déficiences fonctionnelles. »
Le projet de loi s'inscrit délibérément dans cette perspective.
Ainsi, le document élaboré le 19 avril 2003, à l'issue des travaux du « groupe confédéral » réunissant les partenaires sociaux et le Gouvernement, élevait au rang d'objectif et de moyen de la réforme des retraites la nécessité d' « inciter les partenaires sociaux à engager, au niveau des interprofessionnels, et à décliner, au niveau des branches, des négociations sur la pénibilité » .
De même, l'exposé des motifs du projet de loi indique que « les partenaires sociaux seront incités à négocier sur la pénibilité au travail à la fois pour définir les métiers pénibles justifiant d'une cessation anticipée (sic) et pour s'efforcer de réduire la pénibilité » .
De fait, la pénibilité au travail reste encore un phénomène mal connu, difficilement quantifiable et très variable selon les métiers et les branches. Mais il apparaît important.
Ainsi, l'enquête sur les conditions de travail réalisée par la DARES en 1998 retenait plusieurs critères de pénibilité : station debout, posture pénible ou fatigante, déplacements à pied longs et fréquents, port de charges lourdes, mouvements douloureux ou fatigants, autres efforts physiques importants, exposition à des vibrations ou secousses, exposition au bruit, travail à la chaîne, exposition à des températures élevées... Il ressort de l'enquête que 20 % des salariés du secteur privé (soit 2,6 millions de personnes) étaient soumis à six ou plus de ces critères.
Compte tenu de l'importance de ce sujet, mais aussi des difficultés à le cerner précisément, il apparaît prématuré de légiférer en la matière. Dès lors, il était souhaitable de renvoyer, au moins dans un premier temps, au dialogue social le soin de traiter cette question, conformément d'ailleurs aux préconisations formulées par M. Yves Struillou dans son récent rapport 27 ( * ) . Le dialogue social apparaît en effet plus à même d'identifier et de définir les travaux ou métiers pénibles, d'imaginer les moyens de réduire la pénibilité et de mettre en place des mécanismes compensateurs.
L'Assemblée nationale s'est également inscrite dans ce cadre, en inscrivant dans la loi le principe d'une obligation triennale de négocier dans la branche sur ce sujet et en prévoyant un bilan de ces négociations (article 16 ter nouveau).
Il reste que votre commission considère que, dans ces négociations, la pénibilité ne devra pas seulement être prise en compte au travers du prisme de la seule cessation anticipée d'activité. Car il importe avant tout de réduire la pénibilité de manière à permettre une évolution des conditions de travail susceptible de garantir aux travailleurs âgés la possibilité crédible d'un maintien dans l'emploi.
S'agissant des fonctions publiques, les avantages découlant de situations pénibles ne sont pas remis en cause.
Il s'agit à la fois des compensations en termes de rémunération accordées aux ouvriers de l'Etat que l'article 24 ne remet pas en cause et des différents avantages dont bénéficient les fonctionnaires :
- départ anticipé pour ceux classés en service actif ;
- bonification pour certains d'entre eux classés en service actif et justifiant de sujétions particulières en termes de risques (cf. article 31).
b) Les carrières longues
La question des salariés ayant effectué de très longues carrières est posée depuis longtemps par les partenaires sociaux.
En effet, l'ordonnance du 26 mars 1982, qui a abaissé l'âge de la retraite à 60 ans, n'admet aucune exception. Il ne peut donc être liquidé de pension avant l'âge de 60 ans même si le salarié justifie de la durée d'assurance ouvrant droit au maximum de pension.
Dans les régimes complémentaires, des pensions peuvent être liquidées dès 55 ans mais avec de forts coefficients de minoration.
Malgré certains dispositifs ayant favorisé durant un temps la cessation d'activité de salariés justifiant de carrières longues, aucun dispositif général n'avait pu être proposé, notamment du fait de son coût pour les régimes.
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La question est aujourd'hui soulevée de l'ouverture des droits à la retraite avant 60 ans pour les assurés totalisant 40 années d'assurance ou d'activité. Le coût d'une telle mesure, à règles de décompte de la durée d'assurance inchangées, serait élevé, en raison du nombre important de personnes réunissant cette durée dans les générations qui partent actuellement ou partiront à la retraite dans les prochaines années. Dans la génération 1943-1947, 75 % des hommes et 52 % des femmes totalisent plus de 40 ans de durée de cotisation avant l'âge de 60 ans. Appliquée aux seuls salariés de 58 et 59 ans, elle pourrait ainsi avoir aujourd'hui un coût brut estimé à 7,6 milliards d'euros (50 milliards de francs) pour l'ensemble des régimes de retraite de base et complémentaires, et un coût net de 3,9 milliards d'euros (26 milliards de francs), déduction faite des économies réalisées au titre du chômage ou des préretraites. Ce coût pourrait progresser du fait de l'arrivée dans les tranches d'âges concernées des générations du baby boom, puis lentement baisser ensuite du fait de l'allongement de la durée de scolarité.
Source : COR (fiche d'information pour le débat
n° 14).
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Le projet de loi satisfait cette revendication ancienne en la ciblant sur les salariés pour lesquels elle est le plus justifiée (article 16) .
* 27 « Pénibilité et retraite », rapport au COR, avril 2003.