Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2002

B. UNE MANNE FINANCIÈRE « CONFISQUÉE » AU PROFIT DU FOREC

1. Une politique de l'emploi dont le coût est incompatible avec la vertu budgétaire

a) Le garde-fou de la « loi Veil » de juillet 1994

Initiée à la faveur de la crise économique des années 1970, la politique d'incitation à l'embauche, notamment de la main-d'oeuvre la moins qualifiée, par le biais d'exonérations partielles ou totales de cotisations sociales patronales s'est plus particulièrement développée au cours des années 1980. Décidées par l'Etat, ces politiques se traduisaient, le plus souvent, par une perte de recettes de cotisations, non compensées, pour les régimes obligatoires de sécurité sociale. Cette absence de compensation avait ainsi nourri, parmi d'autres éléments, la célèbre polémique sur les « charges indues » supportées par la sécurité sociale, qui servait d'ailleurs parfois de prétexte aux partenaires sociaux comme alibi à leur propre inaction.

Afin de mettre fin à cette polémique stérile, et de placer chacun devant ses responsabilités, l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994, dite « loi Veil », codifié depuis à l' article L. 131-7 du code de la sécurité sociale , dispose que :

« Toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. »

Conformément à cette disposition, les mesures d'exonérations de cotisations antérieures à 1994 sont demeurées non compensées et, de ce fait, à la charge de la sécurité sociale . Il s'agit, principalement, du contrat emploi-solidarité (loi du 19 décembre 1989), du contrat emploi consolidé (loi du 29 juillet 1992) et de l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié (loi du 13 janvier 1989). Les autres dispositifs sont des exonérations accordées au titre des emplois familiaux et des mesures en faveur du temps partiel. Le total de ces exonérations de cotisations non compensées représente environ 15 milliards de francs par an (cf. tableau ci-dessous).

Exonérations de cotisations non compensées

(en millions de francs)

	1999	2000	2001 est.	2002 prév.
Contrats emploi solidarité	3.109,24	2.827,17	2.217,13	1.757,96
Contrats emploi consolidé	1.994,11	2.381,12	2.774,30	3.135,47
Embauche 1 ^er salarié	2.978,04	2.531,99	2.263,05	1.744,85
Abattement temps partiel	3.102,68	2.958,37	2.741,90	2.453,28
Autres ^(1)	577,24	478,85	465,73	406,69
1. Sous-total	11.761,31	11.177,51	10.462,51	9.491,70
2. Emplois familiaux ^(2)	3.824,23	4.204,68	4.631,06	4.840,96
Total mesures emploi (1 + 2)	15.585,54	15.382,19	15.093,57	14.339,22

⁽¹⁾ Associations intermédiaires, CRE, contrats d'orientation, cumuls exo AF-temps partiel...

⁽²⁾ Données provisoires : employeurs de personnel de maison, chèque Emploi service et aide à domicile

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

En revanche, les nouveaux dispositifs d'exonérations de cotisations ^{3 ( * )} entrés en vigueur à partir de 1994 ont été, du moins jusqu'en 2000, compensés à la sécurité sociale par le budget de l'Etat. Sont concernés :

- la réduction dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé » : entrée en vigueur le 1 ^er septembre 1995, la ristourne dégressive sur les bas salaires est fusionnée, depuis le 1 ^er octobre 1996, avec le dispositif précédent d'exonération des cotisations d'allocations familiales. En 1998, cette fusion a été pérennisée sous la forme d'une réduction unique de cotisations patronales de sécurité sociale (soit un coût, pour le budget de l'Etat, d'environ 40 milliards de francs) ;

- l'allégement en faveur de l'incitation à la réduction collective du temps de travail institué par la loi n° 96-502 du 11 juin 1996, dite « exonération de Robien » (soit un coût d'environ 600 millions de francs) ;

- l'aide incitative créée par l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998, dite « Aubry I » : la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail prévoit que la durée légale du travail sera abaissée à 35 heures au 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, et au 1 ^er janvier 2002 pour les entreprises de taille inférieure. Une aide incitative, forfaitaire et dégressive, est accordée aux entreprises s'engageant, par voie d'accord d'entreprise ou d'établissement, dans une démarche « anticipée » de réduction du temps de travail (soit un coût d'environ 15 milliards de francs) ;

- les exonérations de cotisations d'allocations familiales pour les salariés des exploitants agricoles et des entreprises relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale, ainsi que pour les salariés des entreprises situées dans des zones de revitalisation rurale et des entreprises nouvelles exonérées d'impôt (soit un coût d'environ 3,8 milliards de francs).

Ce dispositif de financement des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, qui présentait le mérite de la transparence, et qui plaçait chacun des acteurs concernés, Etat et sécurité sociale, face à ses propres responsabilités, a été irrémédiablement compromis et bouleversé à compter de l'année 2000, c'est-à-dire à compter de l'entrée en vigueur effective des nouveaux « allégements 35 heures » .

b) « Le dispositif permanent d'aide à la réduction du temps de travail ne doit pas représenter un surcoût net pour les finances publiques »

La loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 prévoit la mise en place, à compter du 1 ^er février 2000, d'un nouvel allégement de charges sociales qui élargit et associe, dans le cadre des 35 heures, les dispositifs précédents d'aide sur les bas salaires et en faveur de la réduction du temps de travail.

Compte tenu de ces nouveaux « allégements 35 heures », « les allégements sur bas salaires et exonérations liés à la réduction du temps de travail sont aujourd'hui de très loin les mesures les plus importantes en masses financières en approchant les 100 milliards de francs selon l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) . » ^{4 ( * )}

Conformément aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ces 100 milliards de francs, résultant d'allégements ou d'exonérations de cotisations entrés en vigueur après 1994, auraient dû rester à la charge intégrale du budget de l'Etat.

Or, à l'occasion de sa mission d'information sur le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) réalisée au printemps dernier, la commission des Affaires sociales du Sénat a obtenu communication de diverses notes internes de l'administration des Finances, et notamment de la Direction du budget, soulignant l'impossibilité de financer ce dispositif sans compromettre l'équilibre du budget de l'Etat. ^{5 ( * )}

Ainsi, par note en date du 17 février, la Direction du budget précise que « le dispositif permanent d'aide à la réduction du temps de travail ne doit pas représenter un surcoût net pour les finances publiques. » La réalité de ce surcoût net est d'ailleurs facile à démontrer. Il suffit, pour ce faire, d'imputer au budget de l'Etat le total des dépenses actuellement comptabilisées au titre du FOREC, minoré des recettes fiscales transférées audit FOREC par l'Etat (pour faire bonne mesure, et ne pas être accusé de partialité, le produit de la contribution sociale sur le bénéfice des sociétés, instituée spécialement pour financer le FOREC, est également « reversée » au budget de l'Etat dans le cadre de cette simulation). Le tableau ci-dessous décrit le détail des opérations correspondantes.

Evaluation du coût, pour le budget de l'Etat, des allégements et des exonérations de cotisations de sécurité sociale en l'absence de création du FOREC

(en milliards de francs)

	2000	2001	2002
Dépenses imputées au FOREC (1)	75	95	102
Recettes fiscales de l'Etat transférées au FOREC (2) :
Droits tabac	42,3	45	48,9
Taxe générale sur les activités polluantes	2,7	3,5	3,3
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	3,8	6	5,9
Taxe sur les conventions d'assurance	0	7,2	9,2
Taxe sur les véhicules de société	0	4,5	4,6
Total (2)	48,8	66,2	71,9
Solde (1) - (2)	- 26,2	- 28,8	- 30,1

Ce calcul élémentaire permet d'établir que la prise en charge intégrale, par l'Etat, de la totalité des allégements et exonérations de cotisations concernés (à savoir, d'une part, la ristourne « Juppé », les exonérations « de Robien » et l'aide incitative Aubry I, déjà à sa charge en 1999 et, d'autre part, le nouvel allégement « 35 heures » Aubry II) se traduirait par un solde négatif d'environ 30 milliards de francs par an .

En conséquence, le déficit budgétaire, après s'être réduit entre 1997 et 1999, se serait à nouveau sensiblement dégradé à compter de l'exercice 2000 ( cf. graphique ci-après ).

A l'évidence, la « masse critique » désormais atteinte par les allégements et les exonérations de cotisations sociales se serait révélée totalement incompatible avec la vertu budgétaire proclamée et affichée par le Gouvernement .

Dès lors, et cédant à un tropisme familier, le ministère des Finances est allé chercher ailleurs l'argent nécessaire...et décida de mettre à contribution la « manne de la croissance » dont bénéficiait, alors, le secteur de la protection sociale. Par note en date du 17 janvier 2000, la Direction du budget indiquait ainsi que « seuls [l'UNEDIC et les organismes de sécurité sociale] sont durablement en mesure de dégager les marges de financement nécessaires. »

c) Une solution ingénieuse : la mise à contribution de la sécurité sociale par l'intermédiaire du FOREC

Un premier plan de financement, mettant directement à contribution l'assurance chômage et les régimes obligatoires de sécurité sociale fut donc présenté à l'automne 1999. Cette contribution était justifiée, selon le Gouvernement, par les recettes supplémentaires de cotisations dont bénéficieraient ces régimes du fait des emplois créés grâce aux 35 heures (il convient d'ailleurs de noter que cette « théorie du retour », régulièrement invoquée les années précédentes, n'apparaît plus dans le discours officiel de ces derniers mois).

Toutefois, et devant l'hostilité exprimée par les partenaires sociaux, le Gouvernement renonçait finalement à une contribution directe de l'UNEDIC. Puis, après une négociation de dernière minute, le Gouvernement annonçait le 25 octobre 1999 qu'il renonçait également à mettre à contribution les régimes de sécurité sociale.

Au lieu et place du dispositif initial, un « fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale » (FOREC) fut créé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 afin d'assurer, dans la « transparence », et sur la base d'une stricte « neutralité financière », la compensation aux régimes sociaux des allégements et des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale. Outre les allégements « Aubry II » entrant en vigueur au 1 ^er janvier 2000, le FOREC prit également à sa charge (en 2000 et 2001) la ristourne « Juppé », l'exonération « de Robien », les allégements « Aubry I » et les exonérations de cotisations familiales qui étaient auparavant imputées au budget de l'Etat.

La « saga » du FOREC venait de commencer...

2. Une mise à contribution de la sécurité sociale qui prive celle-ci d'une part significative des recettes de la croissance

a) Le coût direct des 35 heures pour la sécurité sociale : environ 85 milliards de francs

Avant la création du FOREC, les allégements sur bas salaires et les exonérations de cotisations au titre de la réduction du temps de travail mise en oeuvre depuis 1994 étaient financièrement neutres pour la sécurité sociale, car compensés par le budget de l'Etat. Selon le Gouvernement, le FOREC devait pérenniser, au sein d'une structure « ad hoc », cette neutralité financière.

Or, le déficit structurel du FOREC (15 milliards de francs en 2000, 5,6 milliards en 2001 et 18,1 milliards de francs en 2002 ^{6 ( * )} ) s'est traduit, dans les faits, par une double perte pour la sécurité sociale , à savoir :

- une perte de recettes fiscales qui lui étaient antérieurement affectées, et qui furent transférées au FOREC afin d'assurer son équilibre financier ;

- une perte de recettes de cotisations non compensées par le FOREC du fait de l'insuffisance chronique de ses ressources au regard du montant total des allégements et des exonérations concernés, cette perte se concrétisant, en 2000, par l'annulation pure et simple de la dette du FOREC à l'égard des régimes de sécurité sociale (article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002).

Le montant cumulé de cette double perte sur la période 2000-2002 peut être évalué à environ 85 milliards de francs (83,1) pour les deux contributeurs « directs » du FOREC, c'est-à-dire le régime général et le fonds de solidarité vieillesse (cf. tableau ci-dessous).

(en milliards de francs)

	2000	2001	2002
Droits alcools (FSV)	11,9	12,7	13
Droits alcools (CNAMTS)		5,9	5,8
Droits tabacs (CNAMTS)		6,3	2,7
Taxe sur les véhicules terrestres à moteurs (CNAMTS)			5,9
Taxe sur les contributions des employeurs à la prévoyance complémentaire (FSV)			2,9
Annulation de la dette du FOREC	16
Total	27,9	24,9 Total cumulé	30,3 83,1

Par ailleurs, si l'on rapporte le montant annuel de cette perte au montant correspondant des allégements « 35 heures » au sein des dépenses du FOREC, soit 34,6 milliards de francs selon les informations communiquées par Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, lors de son audition du 30 octobre 2001 devant votre commission, il apparaît que le régime général et le fonds de solidarité vieillesse financent ces allégements « 35 heures » à plus de 80 %.

La mise en place du FOREC a ainsi permis à l'Etat de mettre à contribution la « manne financière » de la sécurité sociale pour se défausser d'une charge qu'il avait lui-même, par une politique coûteuse d'aide à l'emploi, contribué à rendre difficilement supportable par les finances publiques .

La comparaison de l'évolution de la part des cotisations respectivement prises en charges, au titre des mesures en faveur de l'emploi, par le budget de l'Etat et le FOREC (cf. tableau ci-dessous) est d'ailleurs instructive et ne nécessite pas de commentaires superflus...

Evolution de la répartition entre l'Etat et le FOREC des cotisations prises en charge
au titre des mesures en faveur de l'emploi

(en milliards de francs)

	1999	2000		2001		2002
Etat	66,1	21,3	- 68 %	19,5	- 9 %	15,8	- 19 %
FOREC	0	75	NS	89,3	+ 19 %	83,8	- 6 %

Source : commission des comptes de la sécurité sociale (rapport de septembre 2001)

b) Le résultat éloquent d'une « opération vérité » : la reconstruction « hors FOREC » des comptes du régime général pour 2002

Soucieuse d'apprécier au plus juste la « déperdition financière » résultant, pour la sécurité sociale, de la création du FOREC, votre commission a procédé à la reconstruction des comptes de l'exercice 2002 en neutralisant l'ensemble des transferts financiers directs ou indirects mis en place au cours de ces dernières années afin « d'alimenter » le FOREC.

Cette évaluation a été réalisée sur la base des hypothèses suivantes :

1) Base de calcul retenue : les soldes du régime général figurant au bas du tableau de la page 30 de l'annexe C du projet de loi de financement pour 2002. Ces soldes intègrent les mesures nouvelles 2002 et, notamment, la compensation intégrale des exonérations de cotisations par le FOREC ainsi que les amendements adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale.

2) Hypothèses retenues (dans l'ordre vertical des lignes du tableau) . Les calculs ont été effectués sur la base du produit estimé des prélèvements concernés pour 2002.

- Compensation intégrale des exonérations de cotisations : cette ligne a été « neutralisée », car la compensation est déjà prise en compte dans la base de calcul.

- Répartition du prélèvement social de 2 % sur la base « post CMU » :

RÉPARTITION PJLFSS 2002	RÉPARTITION BASE « POST CMU »
CNAMTS : 0 %	CNAMTS : 28 %
CNAVTS : 15 %	CNAVTS : 50 % (=> + 35 % )
CNAF : 0 %	CNAF : 22 %
FSV : 20 %	FSV : 0 %
F2R : 65 %	F2R : 0 %

- Répartition des droits sur les tabacs entre la CNAMTS et le FOREC sur la base de la « clé » définie en 2000 (les transferts de droits tabac entre l'Etat et le FOREC ne sont pas pris en compte dans le cadre de la simulation, car ils n'affectent pas les comptes du régime général).

RÉPARTITION PJLFSS 2002	RÉPARTITION 2000
CNAMTS : 8,84 %	CNAMTS : 16 % (=> + 7,16%)
FOREC : 90,77 %	FOREC : -7,16 %

- Restitution au FSV et à la CNAMTS de la totalité de leurs droits sur les alcools transférés au FOREC.

- Annulation du transfert de 0,15 point de CSG entre le FSV et la CNAMTS (mesure compensant à la CNAMTS, en 2001, le transfert au FOREC de ses droits tabacs).

- Annulation des transferts entre l'Etat et le FSV (dette AGIRC-ARRCO) et la CNAF (MARS FASTIF).

- Annulation du transfert des majorations de pensions du FSV à la CNAF .

- Annulation des nouveaux transferts financiers prévus par le PJLFSS 2002 .

Les résultats de cet exercice, détaillés dans le tableau ci-dessous, sont éloquents.

Exercice 2002

(en millions de francs)	CNAMTS AM	CNAMTS AT	Total CNAMTS	CNAVTS	CNAF	Total RG	FSV	FOREC
Compensation intégrale des exonérations de cotisations FOREC
Répartition du prélèvement social de 2 % sur la base CMU (valeurs 2002)	3.696		3.696	4.620	2.904	11.220	- 2.640
Répartition droits tabac sur base CMU (valeurs 2002)	4.203		4.203			4.203		- 4.203
Répartition droits alcools CNAMTS et FSV (valeurs 2002)	5.805		5.805			5.805	11.900	- 17.705
Répartition CSG entre CNAMTS et FSV	- 8.574		- 8.574			- 8.574	13.190
Transfert au FSV de la dette de l'Etat envers l'AGIRC et l'ARRCO							- 3.000
Transfert « croisé » MARS - FASTIF entre la CNAF et l'Etat					- 5.500	- 5.500
Transfert majorations de pensions FSV - CNAF					- 6.000	- 6.000	6.000
Taxe sur les contributions employeurs (financement des prestations complémentaires de prévoyance) FSV - FOREC							2.900	- 2.900
Transfert taxe sur les véhicules à moteur CNAMTS - FOREC	5.900		5.900			5.900		- 5.900
Total	11.030	0	11.030	4.620	14.404	30.054	22.350	- 30.708
Soldes PJLFSS 2002	- 13.113	3.450	- 9.662	6.671	8.114	5.123	- 4.014	0
Soldes « révisés »	- 2.083	3.450	1.368	11.291	22.518	35.177	18.336	- 30.708
Cumul F2R après modification des dispositions CNAVTS et FSV 2000 et 2001 : 100 milliards de francs (PJLFSS 86 milliards)

Le solde excédentaire du régime général atteindrait ainsi 35 milliards de francs (contre 5 milliards après examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale en première lecture à l'Assemblée nationale).

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV), déficitaire de 4 milliards de francs dans les comptes officiels du projet de loi de financement, deviendrait excédentaire de 18 milliards de francs , excédent substantiel qui serait transféré, l'année suivante, au fonds de réserve des retraites.

S'agissant de ce dernier, l'annulation, sur les exercices précédents, des mesures affectant le FSV et la CNAVTS (assurance vieillesse du régime général) permet aux réserves du fonds de réserve des retraites d'atteindre 100 milliards de francs en 2002 (soit 108 milliards constatés - les 8 milliards de pertes résultant de la simulation appliquée à l'exercice 2002 au titre du prélèvement social de 2 %).

En revanche, le FOREC, à l'équilibre dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, se retrouve déficitaire de 30 milliards de francs.

Il convient d'ailleurs de souligner que ce déficit de 30 milliards de francs , dont le financement incomberait à l'Etat si les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale étaient respectées, correspond exactement au « surcoût net pour les finances publiques » évalué précédemment dans l'hypothèse d'une prise en charge intégrale, par l'Etat, des allégements sur bas salaires et des exonérations de cotisations accordées dans le cadre de la réduction du temps de travail.

Ainsi se trouve clairement mise en évidence la « confiscation », au profit du FOREC, de la « manne de la croissance » dont aurait dû bénéficier la sécurité sociale.

Déjà contestable au plan financier, cette « confiscation » est d'autant plus préoccupante qu'elle a été réalisée par le biais de circuits de financement instables, qui fragilisent les fondations financières de la sécurité sociale, et qui conduisent, inévitablement, à s'interroger sur la sincérité des comptes soumis à l'examen du Parlement.

* ³ Le détail de ces dispositifs d'exonération est exposé dans l'annexe F des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et 2002.

* ⁴ Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2001 - page 43

* ⁵ Rapport d'information de M. Charles Descours, rapporteur général de la loi de financement de la sécurité sociale, sur le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale.

* ⁶ Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2001.