Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2002

PREMIÈRE PARTIE
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ÉQUILIBRES FINANCIERS GÉNÉRAUX

I. LES RECETTES DE LA CROISSANCE : UNE MANNE CONFISQUÉE AU PROFIT DU FOREC

A. L'AUBAINE DE LA CROISSANCE

1. Des recettes « dopées » par la croissance

a) La confirmation de la « sensibilité conjoncturelle » des recettes de la protection sociale

Après la récession des années 1991-1993 consécutive à la guerre du Golfe, qui fut l'une des plus graves d'après-guerre (le PIB français en volume s'est contracté de - 0,9 point en 1993), et, suite à la reprise avortée des années 1994-1995, l'économie française, tout d'abord stimulée par une forte demande extérieure « tirée » par l'expansion américaine, s'est engagée, à partir de 1997, dans un cycle de croissance vigoureux qui culmina en 2000.

Ce retour de la croissance a eu des effets positifs sur les comptes sociaux. A l'examen, il apparaît toutefois que ces effets positifs se sont principalement traduits par une augmentation significative de leurs recettes dont le rythme de progression dépasse, en fin de cycle, celui des dépenses .

Si l'on compare ainsi, pour la période 1994-2000, l'évolution, d'une part, du PIB en volume et, d'autre part, le taux de croissance annuel en pourcentage des recettes et des dépenses des administrations sociales au sens de la comptabilité nationale (cf. graphique ci-après) , il apparaît que le rythme de progression des recettes est, à partir de 1998, supérieur d'environ un point et demi à celui des dépenses (qui demeure, par ailleurs, dynamique).

Evolution comparée du taux de croissance du PIB (en volume), des recettes
et des dépenses des administrations de sécurité sociale
(1994-2000)

Le constat est similaire en ce qui concerne l'agrégat de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (cf. tableau ci-après) . Le total des recettes progresse ainsi de 1.664 milliards de francs en 1997 à 1.886 milliards de francs en 2000, soit une augmentation de + 13,3 % . L'écart entre l'objectif initial de recettes et sa réalisation effective atteint 13,4 milliards en 1998, 8,6 milliards en 1999 et 12,8 milliards en 2000.

Evolution de l'agrégat de recettes de la loi de financement
de la sécurité sociale 1997-2000

(en millions de francs)

	Objectifs 1	Réalisations 2	Ecarts 3 = 2 - 1
1997
Cotisations effectives	1.152,4	1.154,9	2,5
Cotisations fictives	181,9	181,2	- 0,7
Contributions publiques	63,9	68,6	4,7
Impôts et taxes affectés	223,6	221,0	- 2,6
Transferts reçus	4,7	4,6	0,1
Revenus des capitaux	1,8	1,4	- 0,4
Autres ressources	30,0	32,6	2,6
Total des recettes	1.658,3	1.664,5	6,2
1998
Cotisations effectives	1.034,1	1.042,8	8,7
Cotisations fictives	186,9	187,1	0,2
Contributions publiques	62,0	66,6	4,6
Impôts et taxes affectés	403,0	401,2	- 1,8
Transferts reçus	4,6	4,8	0,2
Revenus des capitaux	1,3	1,4	0,1
Autres ressources	31,1	32,5	1,4
Total des recettes	1.723,0	1.736,4	13,4
1999
Cotisations effectives	1.062,9	1.061,8	- 1,1
Cotisations fictives	194,8	195,9	1,1
Contributions publiques	63,8	68,5	4,7
Impôts et taxes affectés	438,7	442,7	4,0
Transferts reçus	5,2	4,3	- 0,9
Revenus des capitaux	1,4	1,5	0,1
Autres ressources	32,6	33,3	0,7
Total des recettes	1.799,5	1.807,9	8,6
2000
Cotisations effectives	1.018,2	1.027,2	9,0
Cotisations fictives	200,7	201,7	1,0
Contributions publiques	94,3	92,6	- 1,7
Prises en charge par l'Etat	23,3	21,3	- 2,0
Impôts et taxes affectés	516,8	519,9	3,1
Dont FOREC	59,6	54,7	- 4,9
Transferts reçus	4,7	2,7	- 2,0
Revenus des capitaux	1,7	2,3	0,6
Autres ressources	37,1	39,9	2,8
Total des recettes	1.873,5	1.886,3	12,8

Source : Direction de la sécurité sociale

S'agissant plus particulièrement du régime général de sécurité sociale, le pourcentage annuel d'augmentation de ses recettes (en encaissements/décaissements) passe ainsi de + 2,96 % en 1997 à + 6,23 % en 2000. Parallèlement, ce même pourcentage passe de + 1,22 % en 1997 à + 5,87 % en 2000 pour les dépenses. S'agissant de ces dernières, il convient également de noter qu'après avoir connu un ralentissement notable pendant la période 1995-1997 (1995 : + 7,20 % ; 1996 : + 0,59 %), celles-ci repartent ensuite à la hausse à un rythme toujours plus rapide qui tend, en 2000, à « rattraper » celui des recettes.

Evolution comparée du taux de croissance du PIB (en volume) et des recettes
et des dépenses du régime général de sécurité sociale
1994-2000

L'aubaine de la croissance et la diminution corrélative du chômage ont donc essentiellement bénéficié à la protection sociale par le biais de ses recettes. La « sensibilité conjoncturelle » desdites recettes, qui sont tributaires de l'influence de l'activité économique sur l'évolution de leurs assiettes respectives (salaires, revenus du patrimoine, etc.) se trouve ainsi confirmée. Le même phénomène explique également la dégradation des comptes sociaux observée au cours de la récession de la première moitié des années 1990.

b) Une « sensibilité conjoncturelle » amplifiée par des éléments propres à la période considérée

Deux éléments particuliers à la récente période de croissance paraissent toutefois avoir amplifié cette « sensibilité conjoncturelle » des recettes, à savoir :

- d'une part : une croissance de la masse salariale qui, à partir de 1999, devient supérieure d'environ deux points à celle du PIB (le décalage moyen constaté entre ces deux indicateurs étant habituellement d'un point sur le moyen et long terme), comme l'illustre le graphique ci-après.

Evolution comparée du taux de croissance du PIB (en volume)
et de la masse salariale 1993-2002

Cette situation s'explique, tout d'abord, par l'évolution particulièrement favorable de l'emploi salarié au cours de la période considérée.

On ne peut exclure, en outre, que les chefs d'entreprise, confrontés à une plus grande mobilité des salariés et, du moins dans certains secteurs, à une pénurie de main-d'oeuvre, aient parfois souhaité proposer des salaires plus attractifs.

La croissance de la masse salariale qui en a résulté a augmenté d'autant les recettes de cotisations de la sécurité sociale, assises sur les salaires (un point de masse salariale en plus entraînant, pour le seul régime général, une recette supplémentaire d'environ 10 milliards de francs).

- d'autre part : la substitution de la CSG aux cotisations salariales pour le financement de l'assurance maladie. Après une première étape en 1997, l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 procède à une substitution totale sur les bases suivantes : au 1 ^er janvier 1998, les taux de CSG augmentent de 4,1 points sur les revenus d'activité, de patrimoine et de placement, et de 2,8 points sur les revenus de remplacement. En contrepartie, les taux de cotisations (part salariale), inférieurs ou égaux à 4,75 % pour les revenus d'activité et à 2,8 % pour les revenus de remplacement, sont supprimés (les autres taux d'assurance maladie ayant été réduits par décret). Or, dans son rapport de septembre 1999 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a évalué l'incidence financière de cette substitution pour l'assurance maladie du régime général. La Cour constate ainsi que « l'ensemble des cotisations et de la CSG allant au régime général (métropole, y compris les remboursements de cotisations) atteignent 1.084,7 milliards de francs en 1998, contre 1.039,6 en 1997, soit une augmentation de 4,  %. Cette progression, légèrement supérieure à celle du PIB et des revenus d'activité (voisines de 4% en 1998) traduit le gain retiré par le régime général de l'opération de substitution . » (cf. tableau ci-après).

Bilan financier de la substitution de la CSG
aux cotisations salariales d'assurance maladie

(en millions de francs et %)

	Montants			Variations
	1996	1997	1998	1997	1998
Cotisations sur salaires du secteur privé	747,2	730,2	682,3	- 2,3	- 6,6
Cotisations sur autres revenus d'activité	131,2	129,5	102,7	- 1,3	- 1,7
Cotisations sur revenus de remplacement	16,8	19,3	3,1	- 14,9	- 83,8
Autres cotisations	3,5	3,3	3,1	- 5,7	- 57,0
TOTAL hors cotisations prises en charge	898,6	882,4	791,2	- 1,8	- 10,3
Cotisations prises en charge par l'Etat ou les régimes sociaux	59,9	73,1	66,8	22,0	- 8,5
Total des cotisations	958,5	955,5	858,0	- 0,3	- 10,2
CSG	44,3	84,1	226,7	89,8	169,6
Total des cotisations et de la CSG (métropole)	1.002,8	1.039,6	1.084,7	3,7	4,3
Rappel : Total des ressources du régime général (métropole + DOM) (Cf. tableau p21)	1.130,6	1.184,2	1.236,2	4,7	4,4

Source : Cour des comptes - rapport sur la sécurité sociale de septembre 1999

La structure même des recettes de la sécurité sociale a été ainsi modifiée au profit d'une ressource, la CSG, dont l'assiette est non seulement plus large que celle des cotisations qu'elle a remplacées (d'où le « gain » mis en évidence par la Cour des comptes) mais qui est également plus « élastique » : la commission des comptes de la sécurité sociale estime ainsi le rendement d'un point de CSG à environ 50 milliards de francs.

2. Une amélioration incontestable des soldes de la protection sociale

Une progression des recettes, « portée » par la croissance, et supérieure à celle des dépenses, ne pouvait que favoriser l'amélioration des soldes de la protection sociale, que ceux-ci soient envisagés au niveau macro-économique ou des seuls comptes du régime général.

a) L'apparition récente d'une capacité de financement des administrations sociales au sens de la comptabilité nationale

Comme l'illustre le graphique ci-après, en 2000, et « pour la deuxième année consécutive, les administrations présentent une capacité de financement. Elle s'établit à 54,6 milliards de francs, soit 0,6 % du PIB. En 1999, cette capacité de financement était de 24,7 milliards de francs. » (rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2001).

Evolution comparée du PIB (en volume) et du besoin (ou de la capacité)
de financement des administrations de sécurité sociale
(au sens de la comptabilité nationale) 1995-2000

b) Un excédent global du régime général recouvrant une situation contrastée selon les branches

Sur la base du rapport de septembre 2001 de la commission des comptes de la sécurité sociale, et avant prise en compte des mesures nouvelles prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, le solde total du régime général (cf. graphique page ci-après) passerait ainsi, en droits constatés, de - 9,4 milliards de francs en 1998 à + 6,1 milliards de francs en 2002 (comptes prévisionnels pour ce dernier exercice).

Cette évolution favorable recouvre toutefois une situation contrastée selon les branches, l'assurance maladie demeurant lourdement déficitaire (- 14,7 milliards en 1998 ; - 13,1 milliards en 2000), l'excédent de la CNAVTS progressant régulièrement (+ 2,8 milliards en 1998 ; + 4,4 milliards de francs en 2000), et la CNAF dégageant des excédents désormais significatifs (+ 10,7 milliards en 2000 contre - 879 millions en 1998).

Evolution comparée (1993-2002) des recettes, des dépenses et de la variation du fonds de roulement du régime général

3. Les indices d'une « déperdition financière » au détriment de la sécurité sociale

Si l'amélioration de la situation financière de la protection sociale, due à la croissance, est incontestable, divers indices laissent à penser que, s'agissant plus particulièrement du régime général, cette amélioration n'est pas aussi prononcée qu'elle aurait pu l'être au regard du dynamisme de ses recettes au cours de la période considérée.

a) La faible contribution du régime général à l'amélioration de la capacité de financement des administrations sociales au sens de la comptabilité nationale

Contribution respective des différentes administrations de sécurité sociale
au rétablissement de leur capacité totale de financement (1996-2000)

(en milliards de francs)

	1996	1997	1998	1999	2000 (provisoire)
Régime général	- 48,8	- 29,9	- 20,3	3,1	- 2,4
Fonds spéciaux (1)	- 0,6	0,5	1,5	1,5	18,4
Autres régimes (2)	- 1,0	- 3,6	2,6	- 1,2	4,7
Régimes complémentaires	- 9,0	- 1,8	5,2	12,3	21,2
Assurance chômage	22,8	- 3,6	0,4	12,8	16,6
Total des régimes d'assurance sociale	- 36,6	- 38,4	- 10,6	28,5	58,5
Organismes dépendant des assurances sociales (ODASS)	1,7	2,8	1,1	- 3,8	- 3,9
Administrations de sécurité sociale	- 34,9	- 35,6	- 9,5	24,7	54,6
En % du PIB	- 0,4	- 0,4	- 0,1	0,3	0,6

Source : Cour des comptes - Rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001.

⁽¹⁾ Cette rubrique contient les fonds suivants : fonds de solidarité vieillesse (FSV), fonds de réserve des retraites (F2R), fonds commun d'accidents du travail (FCAT), fonds commun d'accidents du travail agricole (FCATA), service de l'allocation spéciale vieillesse (SASV), fonds de compensation des organismes de sécurité sociale (FCOSS). La CADES ne fait pas partie des administrations de sécurité sociale. Elle est classée parmi les « organismes divers d'administration centrale » (ODAC).

⁽²⁾ Régimes particuliers de salariés, régimes de non salariés non agricoles et régimes agricoles.

Les données de 1996 à 1998 sont définitives, celles de 1999 semi-définitives et celles de 2000 provisoires.

Si l'on analyse, comme l'a fait la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001, la contribution de chacune des « administrations de sécurité sociale » à l'amélioration de leur capacité totale de financement ( cf. tableau ci-dessus ), il apparaît que le redressement constaté au cours de la période 1996-2000 est dû « à la forte amélioration de la capacité de financement des régimes complémentaires, des fonds spéciaux et, dans une moindre mesure, de l'assurance chômage. » En revanche, le régime général ne dégage une capacité de financement (c'est-à-dire, en d'autres termes, un solde positif) qu'en 1999 et présente, à nouveau, en 2000, un besoin de financement de 2,4 milliards de francs .

b) La « modestie » des excédents dégagés par le régime général au cours de ces dernières années

Par ailleurs, si l'on ramène les soldes excédentaires du régime général au montant total de ses recettes et de ses dépenses, on ne peut qu'être frappé par leur « modestie » ( cf. tableau ci-dessous ).

(en milliards de francs et en droits constatés)

	1999	2000	2001	2002
1 - Produits	1.374	1.424	1.491	1.545
2 - Charges	1.371	1.420	1.482	1.539
3 - Résultat net	3,2	4,3	8,3	6,1
3/1	0,23 %	0 ,3 %	0,55%	0,39 %
3/2	0,23 %	0,3 %	0,56 %	0,39 %

Certes, des excédents, même modestes, sont toujours préférables à des déficits, mais cette « modestie » paraît difficilement explicable au regard du dynamisme de la progression des recettes du régime général qui, au cours des années considérées, et dans un contexte économique exceptionnel, est devenue supérieure à celle de ses dépenses.

c) Le maintien, en loi de financement de la sécurité sociale, du plafond d'emprunt du régime général à un niveau élevé

Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale fixe, pour les régimes obligatoires (et, notamment, pour le régime général) « qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles (leurs) besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources. » (article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) .

La notion de besoin de trésorerie doit être, bien évidemment, distinguée de celles de besoin de financement ou de résultat comptable. Ces dernières s'apprécient sur un exercice donné par comparaison de l'ensemble des emplois et des ressources ou des produits afférents à l'année. Le besoin de trésorerie  est, quant à lui, « instantané ». Toutefois, si ce besoin de trésorerie peut être ponctuel, et résulter d'un calendrier d'encaissements et de dépenses heurté ou défavorable, son évolution à court et moyen terme traduit également « l'aisance financière » du régime considéré. Ainsi, l'évolution du plafond jusqu'auquel le régime général est autorisé, par la loi de financement de la sécurité sociale, à recourir à l'emprunt pour faire face à ses besoins de trésorerie constitue un indicateur pertinent pour évaluer sa « marge de manoeuvre » financière.

Or, le maintien, au cours de ces dernières années (cf. tableau ci-dessous) , de ce plafond d'emprunt à un niveau élevé (29 milliards en depuis 1999) apparaît paradoxal, sinon contradictoire, au regard du contexte financier favorable qu'a connu le régime général pendant les exercices en cause.

Evolution du plafond d'emprunt autorisé au régime général
1997-2002

(en milliards de francs)

1997		1998		1999		2000	2001	2002
Loi ss 97	Rectifié	Loi ss 98	Rectifié	Loi ss 99	Rectifié	Loi ss 2000	Loi ss 2001	PLFSS 2002
66,0	80,0	20,0	31,0	24,0	29,0	29,0	29,0	29,0

Sauf à considérer que le maintien du plafond d'emprunt du régime général à un niveau élevé traduit une application pour le moins sourcilleuse du (désormais) fameux principe de précaution, on ne peut donc que légitimement s'interroger sur la « déperdition financière » susceptible d'expliquer un tel maintien.

d) Une progression des recettes de cotisations du régime général inférieure à l'évolution de la masse salariale à partir de l'année 2000

Les effets bénéfiques, sur les recettes de cotisations du régime général, de la vigoureuse progression de la masse salariale ont été précédemment exposés. Toutefois, comme le relève la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de juin 2001 : « Si le régime général continue de bénéficier de recettes dynamiques sur la période sous revue, + 4,4 % en 2000 et + 4,9 % en 2001, celles-ci sont moins vives que ne pourrait le laisser espérer la croissance de la masse salariale . »

Analysant les causes de ce phénomène, la commission des comptes nous livre la clé de l'énigme et confirme, par la même occasion, les interrogations nées des précédents indices d'une « déperdition financière » au détriment de la sécurité sociale. En effet, la commission des comptes de la sécurité sociale précise que : « en 2000 et en 2001, les caisses du régime général n'intègrent dans leurs comptes qu'un remboursement partiel des exonérations de charges sociales liées à la réduction du temps de travail... L'impact financier de cette compensation partielle des exonérations, qui amenuise les recettes du régime général , doit être présent à l'esprit pour apprécier correctement l'évolution des recettes et notamment des recettes de cotisations . Ainsi, pour retrouver l'évolution des cotisations des actifs du régime général, il faut tenir compte de cette compensation partielle. Pour 2000, l'évolution des cotisations sur revenus d'activité serait alors de + 6,2 %. »

Ce constat est d'ailleurs corroboré par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001 , qui souligne que le besoin de financement du régime général (- 2,4 milliards de francs) constaté, en comptabilité nationale, pour l'année 2000, « résulte de l'imputation, dans les comptes nationaux, du déficit du FOREC ^{2 ( * )} aux régimes de sécurité sociale, et non à l'Etat » .

Ainsi, le financement des exonérations de cotisations par l'intermédiaire du FOREC ^{2 ( * )} constitue donc un élément incontournable et fondamental de toute analyse objective et complète de l'évolution des comptes de la sécurité sociale au cours de ces dernières années.

A l'examen, il s'avère d'ailleurs que ce financement a permis de détourner, au profit du FOREC, une partie significative de la « manne de la croissance » dont aurait dû bénéficier la sécurité sociale.

* ² Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale