Proposition de loi relative à la protection du patrimoine

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur et votre commission partagent entièrement le souci, qui avait animé l'auteur de la proposition de loi initiale, de compléter la législation protégeant le patrimoine mobilier afin d'éviter le démantèlement d'ensembles de grande valeur historique et artistique et de favoriser, notamment à travers l'inscription, une meilleure connaissance et une protection plus efficace du patrimoine mobilier privé.

Les nombreux amendements que votre commission vous demandera d'adopter répondent à deux exigences :

- la suppression de contraintes inutiles et qui pourraient même être contre-productives ;

- une « mise en conformité » juridique du texte et le respect de la logique de la loi de 1913.

Par ailleurs, votre commission, tout en proposant au Sénat d'amender le très léger « volet fiscal » du texte, en cohérence avec la position de la Cour de cassation, estime inutile, compte tenu des règles limitant l'initiative parlementaire en matière financière, de chercher à le compléter. Elle souhaite cependant rappeler aux services chargés du patrimoine qu'ils pourraient faire un meilleur usage des quelques dispositions fiscales existantes qui peuvent contribuer à la préservation d'ensembles patrimoniaux de qualité.

A. LE RESPECT DES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT ET DE LA LOGIQUE DE LA LOI DE 1913

Votre commission vous proposera de purger le texte de ses inconstitutionnalités, d'éviter de créer une nouvelle catégorie de biens à la fois meubles et immeubles, de restaurer la logique de la loi de 1913, de revoir le dispositif pénal adopté par l'Assemblée nationale.

Mais il lui semble également nécessaire d'attirer l'attention du gouvernement sur le fait que la loi de 1913 ne comporte actuellement aucune définition -assortie des garanties imposées par la décision du Conseil constitutionnel n° 90-281 DC du 27 décembre 1990- des compétences conférées à des agents « accrédités » ou « assermentés » pour constater des infractions, lacune dont le ministère de la culture semble d'ailleurs convenir qu'elle doit être comblée.

1. Une réécriture nécessaire des mesures proposées pour lutter contre le dépeçage du patrimoine protégé.

Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, il souscrit entièrement à l'esprit de la plupart des mesures proposées pour conserver des ensembles d'un grand intérêt et prévenir le dépeçage ou la dispersion du patrimoine protégé -ou qui devait l'être.

Mais il vous proposera pour permettre de conserver « in situ » des biens mobiliers et de prévenir le dépeçage des éléments de décor des immeubles classés, un dispositif différent de celui proposé par le texte de l'Assemblée nationale.

• Le maintien « in situ » des objets mobiliers formant avec un immeuble un ensemble remarquable.

Votre commission estime tout à fait souhaitable de permettre de conserver dans leur intégrité des ensembles d'un grand intérêt historique et artistique -tel celui que formait, par exemple, avant son démantèlement, le château de Sully à Rosny-sur-Seine et son mobilier.

Elle considère cependant que de telles mesures de conservation doivent s'inscrire dans le respect du droit, et être entourées de garanties destinées notamment à éviter qu'elles n'aient des effets contraires à ceux recherchés.

Il est en particulier indispensable d'assurer que les servitudes résultent du maintien in situ de biens meubles pourront être indemnisées.

A cette fin , votre commission vous proposera de prévoir que les objets mobiliers classés -y compris les meubles par destination- qui constituent avec un immeuble lui-même classé un ensemble dont la conservation présente un intérêt public puissent être grevés d'une servitude d'affectation à cet immeuble.

Concrètement, le résultat est exactement le même que celui que cherchait à obtenir la procédure de « classement d'ensemble mixte » prévue par la proposition de loi : les objets devront rester in situ et l'ensemble qu'ils forment avec l'immeuble ne pourra être dissocié.

Mais cette servitude d'affectation immobilière, qui serait prévue par un article additionnel inséré dans les dispositions de la loi de 1913 relative aux objets mobiliers, permettrait d'éviter les inconvénients du dispositif de la proposition de loi : la nature juridique des biens frappés de cette servitude ne sera pas modifiée, et si leur propriétaire s'oppose à l'institution de la servitude, il pourra percevoir dans les conditions prévues à l'article 16 de la loi de 1913 une indemnité représentative du préjudice en résultant.

Cette servitude ne pourra grever que des objets classés, mais elle ne sera pas obligatoirement instituée en même temps que le classement : elle pourra être prononcée pour des objets déjà classés , ce qui sera sans doute souvent le cas. La solution proposée par votre commission évitera donc d'avoir à recommencer une procédure de classement, ce qu'imposerait le texte du gouvernement, aussi bien d'ailleurs pour l'immeuble que pour les meubles : elle présente donc aussi l'avantage de la simplicité.

Votre commission estime par ailleurs que l'obligation de « maintien en l'état » d'ensembles de biens mobiliers et immobiliers impose des servitudes très lourdes et qui ne doivent pouvoir être imposées qu'à titre exceptionnel, et seulement dans des cas où elles apparaîtront vraiment justifiées. Il faudra en outre, comme on l'a déjà souligné, être attentif au fait que ces servitudes ne provoquent pas, à brève échéance, la vente de « l'ensemble », avec toutes les incertitudes qui peuvent en résulter.

Le ministère de la culture partage l'avis de votre commission sur le caractère exceptionnel que doivent revêtir de telles mesures de protection : il a en effet indiqué à votre rapporteur qu'il n'envisageait pas que le nombre d'« ensembles mixtes » à protéger puisse atteindre ou dépasser le chiffre de cinq par an.

Il n'en reste pas moins que la définition donnée par le texte de l'Assemblée nationale des « ensembles mixtes » est suffisamment vague pour autoriser des « dérapages » en particulier dans le cas de classements volontaires, les propriétaires ayant souvent -ce qui est bien compréhensible- une haute idée de la valeur et de l'intérêt de leurs propriétés, et l'administration résistant rarement aux demandes de classement.

Votre commission vous proposera donc de retenir une définition un peu plus exigeante des « ensembles » dont la conservation dans leur intégrité peut être imposée , et surtout d'exiger que cette conservation présente un intérêt public.

Afin d'assurer que l'existence de cet intérêt public sera chaque fois vérifiée, votre commission propose que la servitude d'affectation immobilière des objets appartenant à un « ensemble » digne de conservation soit instituée par une décision prononcée par décret en Conseil d'Etat . Cette procédure offrira les garanties nécessaires à l'institution d'une servitude qui correspond à une « quasi expropriation », et il paraît tout à fait possible de l'imposer, puisqu'elle n'aurait à s'appliquer selon les intentions affirmées par le ministère de la culture, que moins de cinq fois par an.

• L'interdiction du « détachement » des immeubles par destination

Votre rapporteur a déjà souligné l'inconstitutionnalité et analysé les inconvénients juridiques des dispositions de la proposition de loi tendant à « transformer » en immeubles par nature les immeubles par destination.

Mais il observe également qu'il est fréquent que les éléments de décor attachés à un immeuble par destination n'aient aucun lien artistique ni aucune cohérence particulière avec cet immeuble. C'est souvent aux meubles qu'ils sont « rattachés » et assortis. Or, la solution proposée par le texte de l'Assemblée nationale pourrait conduire à imposer le maintien dans un édifice XVIIe de bas reliefs ou de miroirs assortis à un mobilier Empire qui lui-même pourrait librement quitter cet immeuble.

En outre, elle apparaît totalement contradictoire avec la volonté affirmée par ailleurs de conserver dans leur intégrité des « ensembles mobiliers » de grande qualité, puisque ces ensembles ne pourraient comprendre des immeubles par destination : un « ensemble mobilier » pourrait donc comprendre les meubles d'un salon, mais non les boiseries assorties à ces meubles.

Pour autant, il apparaît tout à fait opportun à votre commission d'empêcher que l'intérêt et la qualité d'un immeuble classé soient dégradés par le « démantèlement » des immeubles par destination qui ont été conçus pour son ornement et forment avec lui un tout : les statues disposées dans un parc, ou dans les niches d'un bâtiment, les ornements de façade, les lambris, les dessus de porte, les manteaux ou les plaques de cheminées...

Elle vous propose donc que, pour éviter de « mutiler » un bâtiment, on puisse faire obstacle au droit qu'a normalement son propriétaire d'en séparer certains « immeubles par destination », en prévoyant que la décision de classement de ces objets puisse interdire qu'ils soient « détachés » sans autorisation expresse de l'administration.

Autrement dit, on pourra prévoir d'« immobiliser » définitivement les immeubles par destination lorsque cela sera justifié par leurs liens avec l'immeuble .

Mais le propriétaire pourra, comme il est normal, être indemnisé, si le classement est prononcé sans son consentement, pour la servitude supplémentaire que représentera cette immobilisation.

En outre, cette solution ira dans le sens d'une plus grande sécurité juridique des propriétaires, notamment parce qu'elle permettra de clarifier dès le départ d'éventuelles contestations sur la nature -immeuble par destination ou meuble- de certains objets mobiliers.

• Le classement d'ensembles mobiliers

Votre commission approuve tout à fait l'institution d'une procédure de classement, avec le consentement du propriétaire, des ensembles mobiliers, à qui elle propose de donner toute sa cohérence, d'une part, comme on l'a dit, en permettant que des ensembles puissent inclure des immeubles par destination et, d'autre part, en proposant au Sénat d'adopter un certain nombre de mesures de coordination oubliées, et nécessaires pour étendre aux ensembles mobiliers les dispositions définissant le régime des objets mobiliers classés, comme par exemple l'interdiction de les exporter.

• L'inutile renforcement des contrôles

* Les objets inscrits

Votre commission estime incohérent d'étendre aux objets inscrits appartenant à des personnes privées les mesures de contrôle déjà imposées aux propriétaires publics.

D'une part, cette extension dissuaderait certainement les propriétaires privés de demander ou d'accepter l'inscription de leurs biens, et priverait donc de tout effet la mesure proposée. Or, son plein succès est au contraire indispensable si l'on souhaite progresser dans la connaissance du patrimoine mobilier privé, qui se heurte à l'« inviolabilité des domiciles » ^{7( * )} et à la crainte de tracasseries administratives et de restrictions du droit de propriété. Rappelons que sur les quelque 136 000 objets classés à la fin de l'année 2000, une dizaine de milliers seulement appartenaient à des propriétaires privés.

D'autre part, parce que, selon votre commission, il conviendrait au contraire de réviser les contraintes imposées aux propriétaires publics, et notamment aux collectivités territoriales. Les contrôles auxquels celles-ci sont soumises apparaissent en effet peu compatibles avec les principes des lois de décentralisation. Leur engagement en faveur de la protection du patrimoine comme les moyens dont elles disposent aujourd'hui pour le protéger méritent considération et égards.

* Les objets classés

De même, votre rapporteur ne voit pas la nécessité de renforcer les contrôles imposés aux propriétaires tant publics que privés d'objets classés, ce qui équivaudrait d'ailleurs, pour les objets déjà classés, à un cas supplémentaire de renforcement des contraintes sans contrepartie.

Il lui paraît en particulier injustifié, pour ne pas dire ridicule, d'imposer à une collectivité territoriale souhaitant prêter un objet classé pour une exposition de solliciter pour ce faire l'autorisation des services de la culture, et de devoir agir sous leur « surveillance ».

Votre rapporteur vous proposera toutefois, pour répondre au souci exprimé par le rapporteur de l'Assemblée nationale, de prévoir une information a priori de l'administration du projet de vente d'un objet classé.

2. Le dispositif pénal

Votre commission vous proposera une réécriture complète du dispositif pénal de la proposition de loi.

La destruction, la dégradation ou la détérioration des immeubles et objets classés ou inscrits est en effet réprimée par l'article 322-2 du code pénal, qui punit ces infractions de 3 ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende y compris lorsque l'auteur de l'infraction est le propriétaire des biens détruits, dégradés ou détériorés.

Ces dispositions, ainsi que celles qui répriment la tentative de ces infractions, qui prévoient les peines complémentaires applicables et la responsabilité pénale des personnes morales, doivent, pour votre rapporteur, demeurer au centre du dispositif réprimant les atteintes au patrimoine protégé.

Votre commission vous proposera de compléter cet article pour étendre son application aux ensembles mobiliers classés, et pour réprimer également les déprédations commises par le propriétaire d'un bien en instance de classement ou d'expropriation.

Pour le reste, elle vous proposera de revoir entièrement la définition des infractions et l'échelle des peines prévues par la proposition de loi, en recherchant l'efficacité plutôt que « l'affichage » de peines disproportionnées et qui ne seraient, de ce fait, jamais appliquées.

Ainsi, lui paraît-il utile :

- de sanctionner par la nullité de la vente plutôt que par une amende délictuelle le fait de vendre un bien classé sans avertir l'acquéreur de son classement ;

- de prévoir systématiquement la possibilité pour le juge d'ordonner la remise en place ou en état des biens déplacés ou détériorés, aux frais des condamnés ;

- de sanctionner, en revanche, la vente illégale d'objets ou d'ensembles mobiliers classés appartenant à une personne publique des peines très lourdes déjà applicables, aux termes de la loi du 31 décembre 1992, à l'exportation de biens classés.

3. La constatation des infractions à la loi de 1913

La loi de 1913 (article 23) donne le pouvoir à des agents « accrédités » par le ministre chargé de la culture de « requérir » que leur soient représentés des objets classés , « réquisition » à l'occasion de laquelle ils peuvent constater la disparition de l'objet ou les dommages qu'il aurait subis.

Elle prévoit également (article 33) que les infractions aux dispositions pénales de la loi peuvent être constatées par des procès-verbaux dressés par les conservateurs et les gardiens d'immeubles ou d'objets mobiliers classés, « dûment assermentés à cet effet ».

Ces textes aussi anciens que laconiques, qui ne définissent précisément ni la portée ni les conditions de l'intervention de ces agents « accrédités » ou « assermentés », ni les exigences procédurales auxquelles ils sont soumis ne donnent pas de base juridique incontestable à cette intervention dans un domaine qui ressortit à la police judiciaire. Ils ne l'entourent, en particulier, d'aucune des garanties jugées indispensables par le Conseil constitutionnel lorsque des agents publics n'ayant pas la qualité d'officiers de police judiciaire se voient donner compétence pour constater des infractions constituant, comme c'est le cas pour certaines d'entre elles, des délits passibles de peines d'emprisonnement.

Votre commission estime donc que, s'il est souhaitable que les agents du ministère de la culture puissent constater les infractions aux lois protégeant le patrimoine, il est indispensable qu'ils le fassent dans le respect des libertés individuelles et des droits de la défense.

Il demandera donc au gouvernement d'amender le texte pour insérer dans la loi de 1913 des dispositions répondant à ces exigences, telles que les a précisément définies le Conseil constitutionnel.