II. LES ACTIONS STRUCTURELLES : LE POIDS D'ENGAGEMENTS DÉRAISONNABLES
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Dans le projet de budget 2001, les crédits d'actions structurelles connaissent en apparence une évolution que certains qualifient, à tort, de modérée : les crédits de paiement stagnent et les crédits d'engagement s'accroissent de 0,03 %.
Mais, le niveau des crédits d'engagement pour 2001 dépasse avec 32,7 milliards d'euros le niveau d'exécution des engagements de l'année 1999, année au cours de laquelle, pourtant, de fortes pressions s'étaient exercées pour une exécution maximale des engagements afin de solder la précédente programmation.
1. Des objectifs et des instruments nombreux
Les crédits d'actions structurelles inscrits au budget européen sont le fruit de l'émergence d'une politique communautaire à part entière destinée, en théorie, à assurer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne.
Cette politique de cohésion a malheureusement été dévoyée et est devenue une politique européenne d'aménagement du territoire que les traités n'ont jamais prévu de promouvoir.
Cette politique a été déclinée par strates successives dans la précédente période de programmation.
Sept objectifs ont été énoncés : un fonds de cohésion a été institué, des programmes d'initiative communautaires ont été lancés.
Sept objectifs ont été énoncés, les uns régionalisés, les autres de dimension nationale.
Les premiers recouvrent :
- l' objectif 1 pour le développement des régions en retard de développement soit celles dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire ;
- l' objectif 2 pour l'ajustement des régions les plus affectées par le déclin industriel soit celles où le taux de chômage et le pourcentage d'emplois industriels sont supérieurs à la moyenne communautaire.
- l'objectif 5 b pour l'ajustement structurel dans les régions rurales soit celles où le niveau de développement économique est bas, le taux d'emploi agricole élevé, le niveau des revenus agricoles faible et (ou) qui connaissent le dépeuplement.
- l'objectif 6 pour l'ajustement des régions à faible densité de population .
Les trois objectifs qui ne sont pas spécifiquement régionalisés et s'appliquent à l'ensemble de l'Union sont :
- l'objectif 3 pour les jeunes chômeurs et les chômeurs de longue durée ;
- l'objectif 4 pour l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles ;
- l'objectif 5 a pour l'ajustement dans l'agriculture et la pêche.
S'agissant du fonds de cohésion créé en application du traité sur l'Union européenne, ses interventions sont appelées à bénéficier aux Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme pour satisfaire aux conditions de convergence économique. En pratique, quatre Etats membres en bénéficient, la Grèce (en dépit de son échec relatif à réussir la convergence), l'Espagne, le Portugal et l'Irlande.
Les interventions du fonds sont centrées sur des projets intéressants l'environnement et les réseaux transeuropéens de transport.
Les programmes d'initiative communautaire mettent en oeuvre une série d'initiatives communautaires dont la liste est donnée ci-dessous avec une indication des moyens programmés initiative par initiative.
Initiatives communautaires (1994/1999)
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Objet |
MioEcus |
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INTERREG |
Coopération transfrontalière et réseaux d'énergie |
2.900 |
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LEADER |
Développement rural |
1.400 |
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RGIS |
Intégration des régions ultrapériphériques |
600 |
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RECHAR |
Diversification des zones charbonnières |
400 |
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ESIDER |
Reconversion des zones sidérurgiques |
500 |
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RETEX |
Diversification des zones dépendant du textile |
500 |
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KONVER |
Diversification des zones dépendant du secteur militaire |
500 |
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ADAPT |
Adaptation de la main-d'oeuvre aux mutations industrielle |
1.400 |
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PME |
Adaptation des PME |
1.000 |
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URBAN |
Rénovation des zones urbaines |
600 |
|
Emploi et ressources humaines |
Emploi et ressources humaines |
1.400 |
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PESCA |
Restructuration de la pêche |
250 |
|
Industrie textile portugaise |
Industrie textile portugaise |
400 |
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Réserve |
Réserve |
1.600 |
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TOTAL |
13.450 |
Enfin, la Commission est libre de lancer des actions pilotes ou innovatrices.
Les politiques structurelles sont réalisées au moyen de fonds -FEDER, FSE, FEOGA...) et sont programmées par objectifs et par pays. En matière d'initiatives communautaires le financement, qui ne peut dépasser 9 % des crédits d'engagement dont sont dotés les fonds, vient des fonds structurels mais les décisions appartiennent à la Commission. Il en va de même pour les actions pilotes ou innovantes qui ne peuvent, quant à elles, mobiliser plus de 1 % des crédits d'engagements mais dont on doit souligner deux particularités : la possibilité d'apporter au bénéficiaire un taux de subventionnement de 100 % et celle d'agir, dans certaines limites, sans bases légales.
La programmation financière 2000-2006 doit s'apprécier en tenant compte de la réforme des modalités des actions structurelles intervenues dans le cadre d'Agenda 2000.
Les principales caractéristiques du nouveau dispositif sont les suivantes.
Tout d'abord, les principes fondamentaux de la réforme de 1988 sont maintenus : la subsidiarité, le partenariat, l'additionnalité et la concentration.
Ensuite, l'existence des cinq fonds le FEDER, le FSE, le FEOGA-orientation, l'IFOP et le Fonds de cohésion serait elle aussi maintenue.
En revanche, le nombre des objectifs des actions structurelles est réduit passant des sept objectifs actuels (4 objectifs régionaux : les objectifs 1, 2, 5b et 6 et 3 objectifs nationaux : les objectifs 3, 4 et 5 a) à 3 objectifs seulement :
2 objectifs régionaux : l'objectif 1 visant à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement et l'objectif 2 visant à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle ;
1 objectif national : l'objectif 3 visant à soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.
A cette concentration thématique, est associée une concentration des interventions qui, touchant aujourd'hui plus de 50 % de la population européenne, serait centrées à l'avenir sur une frange de 35 à 40 % de cette population.
Les régions concernées par les interventions au titre de l'objectif 1 sont comme à présent, les régions dont le PIB par habitant aura été inférieur au cours des trois dernières années à 75 % de la moyenne communautaire ainsi que les régions ultrapériphériques et, nouveauté, les zones antérieurement concernées par l'article 6 paragraphe 1. Mais, réforme essentielle, les souplesses ménagées par la réglementation en vigueur pour étendre le champ d'intervention au titre de l'objectif 1 disparaissent. Cet objectif qui concernait 25 % de la population intéressera désormais 22,2 % de la population de la Communauté. Ses moyens s'élèvent à 69,7 % du total (135,9 milliards d'euros), et sont en progression de 15 % en volume par rapport à la programmation précédente.
Les zones visées par l'objectif 2 sont celles qui sont confrontées à des problèmes structurels de reconversion économique et sociale et dont la population ou la superficie sont significatives. L'objectif 2 couvrait dans la précédente programmation 25,2 % de la population communautaire et ne devrait plus concerner à l'avenir que 18 % de cette population. Il regroupe 11,5 % de l'ensemble des fonds structurels (22,5 milliards d'euros), soit un recul en volume de 9,4 % par rapport à la période précédente.
Les zones concernées par les financements de l'objectif 3 seraient celles qui ne sont pas visées par les deux autres objectifs. Il concentre 12,3 % de la dotation globale, en progression de 22,5 % en volume par rapport à la programmation financière précédente.
Le resserrement de la population éligible est accompagné d'un processus de sortie progressive pour les régions perdant le bénéfice de l'objectif 1 ou 2, qui se traduit par le maintien du bénéfice des fonds au titre de l'objectif considéré jusqu'au 31 décembre 2005.
Le fonds de cohésion est maintenu au profit des Etats dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Sa dotation est reconduite en euros constants sur la future période de programmation, avec un budget de 18 milliards d'euros pour les années 2000 à 2006.
Au sein des fonds structurels, la Commission conserve la latitude de promouvoir des programmes d'initiative communautaire (PIC). Les PIC, actuellement au nombre de 13 sont désormais orientés autour de 4 thèmes : la coopération interrégionale, (INTERREG : 4 876 millions d'euros entre 2000 et 2006), le développement rural (LEADER : 2 020 millions d'euros), les ressources humaines (EQUAL : 2847 millions d'euros) et les villes (URBAN : 700 millions d'euros).
Le montant disponible pour financer les PIC est ramené de 9 à 5,35 % du total des ressources des fonds structurels.
Enfin, 1 % des dotations des fonds structurels pourrait être mobilisé pour financer des actions innovatrices et d'assistance technique.
Des modifications sont apportées dans la gestion des interventions structurelles.
La Commission avait proposé un mécanisme réduisant la portée de l'exercice de programmation où une " réserve de performance " de 10 % aurait été allouée à mi-parcours par ses soins. Cette innovation susceptible d'exercer des effets pervers, les Etats se trouvant incités à dépenser leurs enveloppes à tout prix, n'a heureusement pas été retenue. Mais plusieurs objectifs sont poursuivis :
- une volonté de décentralisation accrue qui passe en particulier par la désignation d'une autorité unique de gestion pour chaque intervention, par la constitution d'un comité de suivi national et par l'instauration d'une procédure de subvention globale gérée " in situ " par des intermédiaires agréés pour financer des initiatives locales ;
- une volonté de cohésion avec une unicité de programmation au sein d'un même document pour les objectifs 2 et 3,une période uniforme de programmation, une association en partenariat de tous les échelons concernés, l'affirmation du principe de compatibilité des interventions avec les autres politiques communautaires (politique de l'environnement, de la concurrence, de l'emploi...) ;
- une volonté de saine gestion financière avec en particulier le dégagement des crédits non utilisés au terme d'un délai de deux années , l'utilisation des intérêts acquis aux Etats membres à partir des avances communautaires au profit des objectifs poursuivis dans le cadre du versement de ces avances et la promotion d'un mécanisme d'avance au moment de l'adoption des programmes.
Un commentaire s'impose au sujet de la nouvelle règle de dégagement des " engagements dormants ". Il est évident qu'une telle règle s'impose compte tenu de l'expérience acquise d'un gonflement continu des restes à liquider dans le cours de l'exécution de la précédente programmation. L'introduction de cette règle devra susciter dans notre pays des efforts de gestion sans lesquels nos " retours " au titre des actions structurelles seraient dilapidés. Il serait intéressant que le gouvernement précise les dispositions administratives et budgétaires qu'il entend adopter à cette fin. Il faudra également veiller à la qualité du suivi de cette nouvelle règle par la Commission et au soin qu'elle manifestera dans le traitement des dossiers. Il sera en effet probablement tentant pour la Commission de s'abstenir de supprimer des engagements qui ne seraient exécutés qu'en affichage. Les projets de budget à venir devront comporter une information détaillée et précise sur l'application de cette procédure. Enfin, notons que la réforme de notre propre Constitution financière devra comporter une règle et des exigences analogues.
Les réformes adoptées, pour ne pas être dépourvues de tout effet, ne tiennent pas compte de la logique qui devrait être celle de la politique structurelle européenne, ce qui est d'autant plus regrettable que les crédits qui y sont consacrés bénéficient d'un traitement privilégié.