Projet de loi de finances pour 2001 : Affaires européennes

CHAPITRE III :

LES CRÉDITS DU PROJET DE BUDGET POUR 2001

Les crédits de paiement prévus pour 2001 s'élèvent à 92,5 milliards d'euros en progression de 3,5 % par rapport à 2000 et les crédits d'engagement à 95,9 milliards d'euros, en augmentation de 2,7 %.

Dépenses prévues pour 2001

(En M € courants)

Rubriques budgétaires	Budget 2000		APB 2001		Ecart APB/B2000		Conseil	budget	Ecart Conseil/B2000		Ecart Conseil/APB
	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP	CE	CP
PAC	40.973	40.973	44.100	44.100	7,6%	7,6 %	43.545	43.545	6,3 %	6,3 %	- 330	- 330
Marge sous les PF			430				985
Actions structurelles	32.678	31.802	32.720	31.914	0,1 %	0,4 %	32.720	31.800	0,1 %	0,0 %	0	- 114
Fonds structurels	30.019	29.002	30.005	29.414	0,0 %	1,4 %	30.005	28.940	0,0 %	- 0,2 %	0	- 474
Fonds de cohésion	2.659	2.800	2.715	2.500	2,1 %	- 10,7 %	2.715	2.860	2,1 %	2,1 %	0	360
Marge sous les PF	0		0				0
Politiques internes	6.050	5.697	6.136	5.913	1,4 %	3,8 %	6.064	5.735	0,2 %	0,7 %	- 72	- 178
- Marge sous les PF	4		136				208
Actions extérieures	4.790	3.610	4.933	3.976	3,0 %	10,1 %	4.550	3.796	- 5,3 %	5,1 %	-401	- 193
Marge sous les PF	- 178		- 198 (1)				185
Dépenses administratives (2)	4.724	4.724	4.883	4.883	3,4 %	3,4 %	4.825	4.825	2,1 %	2,1 %	- 58	- 58
Marge sous les PF			55				113
Réserves	906	906	916	916	1,1 %	1,1 %	91	916	1,1 %	1,1 %	0	0
Pré-adhésion	3.182	1.698	3.259	2.194	2,4 %	29 ,2 %	3.240	1.881	2,3 %	10,9 %	0	- 300
Pré-adhésion agricole	529	200	540	411	2,1 %	105,4 %	540	211	2,1 %	5,4 %	0	- 200
Pré-adhésion structurelle	1.058	245	1.080	350	2,1 %	42,9 %	1.080	250	2,1 %	2 %	0	- 100
Phare	1.580	1.251	1.620	1.420	2,6 %	13,5 %	1.620	1.420	2,6 %	13,5 %	0	0
Chypre/Malte	15	2	19	13
Total	93.303	89.409	96.947	93.896	3,9 %	5,0 %	95.860	92.498	2,7 %	3,5 %	1.087	1.398
Marge (pour les CE) % PNB Eur15 (pour les CP)			405	1.07			1.492	1.05
(1) La marge négative correspond au dépassement du plafond de Berlin de 198 millions d'euros que proposait d'effectuer la Commission en révisant les perspectives financières. Le montant des crédits de la rubrique 4 pour 2000 comprend l'affectation de l'instrument de flexibilité (200 millions d'euros) à cette rubrique. A périmètre constant (hors instrument de flexibilité), le projet de budget pour 2001 de la rubrique 4 diminue de - 1,6 % en CE, mais augmente de + 8,8 % en CP. (2) Y compris contribution du personnel au régime des pensions (soit 22 millions d'euros en 2001) (3) La Commission a proposé le transfert à partir de 2001 des crédits pour Chypre et Malte sous la rubrique 7, tranfert refusé par le Conseil en première lecture).

L'évolution des crédits de paiement est profondément injustifiable. Elle impose une contrainte excessive aux budgets nationaux qui se voient amputés par une contribution européenne en forte augmentation à l'heure où les Etats membres sont liés par les disciplines financières nécessaires au rétablissement de leurs finances publiques et formalisées dans le "pacte de stabilité et de croissance" défini dans la perspective de l'adoption de l'euro par onze Etats membres.

Les justifications apportées à de telles progressions ne sont pas recevables.

On fera d'abord valoir que le budget européen peut être arbitré au premier euro. Il ne supporte en effet pas de ces charges qui, comme les dépenses d'intérêt ou de personnel d'un budget national, rendent les arbitrages budgétaires, sinon illusoires du moins délicats. Rien ou presque de tout cela pour le budget européen, et particulièrement cette année où les crédits de la politique agricole commune sont stables par rapport à l'exercice précédent.

Si donc les crédits de paiement s'accroissent tant c'est que les institutions chargées d'établir le budget européen en ont décidé ainsi.

Il est vrai que le Conseil a quelque peu modifié l'avant-projet de budget de la Commission. Il a dégagé des "économies" pour 1.398 millions d'euros en crédits de paiement et pour 1.087 millions d'euros en crédits d'engagement.

Synthèse des "économies dégagées par le Conseil
par rapport à l'avant-projet de budget de la Commission.

(en millions d'euros)

1) Crédits d'engagement :

PAC : - 330

Actions culturelles : 0

Politiques internes : - 72

Actions extérieures : - 401

Dépenses administratives : - 58

Total : -- 1 087

2) Crédits de paiement :

PAC : - 330

Actions structurelles : - 114

Politiques internes : - 178

Actions extérieures : + 81

Dépenses administratives : - 193

Pré-adhésion - 300

Total : - 1.398

Mais l'exercice d'" économies " du Conseil s'est borné à infléchir le rythme de croissance des dépenses proposé par la Commission, qui apparaissait totalement irréaliste (+ 5 % en crédits de paiement) et en contradiction avec la programmation financière tout juste adoptée.

On peut mesurer la modicité de l'effort d'économies du Conseil en rappelant que ses propositions représentent 1,5 % et 1,1 % des propositions de la Commission en matière de crédits de paiement et d'engagement respectivement.

Cet effort d'économies doit d'autant plus être relativisé qu'il a porté pour l'essentiel sur les crédits agricoles qui, du fait des évolutions intervenues depuis l'APB sur le cours du change de l'euro contre le dollar, pouvaient apparaître manifestement surestimés. Il faut d'ailleurs relever que dans sa dernière lettre rectificative de novembre, la Commission a pu proposer des économies supplémentaires de plus de 600 millions d'euros sur cette rubrique (v. infra).

Résumé des conclusions du Conseil - budget du 20 juillet 2000

Le Conseil-budget du 20 juillet 2000 était placé sous la présidence du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industriel de la République française.

Si le Conseil a choisi d'établir un projet de budget respectant les plafonds existants des perspectives financières et ainsi n'a heureusement pas adopté la proposition de la Commission sur la révision des perspectives financières ^{5 ( * )} , il est regrettable qu'une très large majorité se soit prononcée en faveur d'un projet de budget dont le Conseil reconnaît lui-même les défauts

De fait, notant qu' " avec une évolution en crédits de paiement de + 3,5 % en 2001, le projet de budget des Communautés augmente dans des proportions très supérieures à celles que s'autorisent les Etats membres au titre de leurs budgets nationaux, ainsi qu'à l'inflation prévue pour 2001 (+ 1,8 %) ", il ne s'en émeut pas et se félicite, au contraire, que " cette augmentation marque l'attachement du Conseil au financement des politiques de l'Union ".

Pis encore, jugeant que le projet de budget constitue un compromis équilibré, en ce qu'il permettrait " de concilier le financement de toutes les politiques et priorités de l'Union sans faire peser une charge excessive sur les Etats membres engagés dans un processus de maîtrise de leurs finances publiques ", il ouvre la porte à de nouvelles perspectives de dépenses. C'est ainsi que dans le communiqué du Conseil, il souligne que son projet de budget, " en dégageant des marges de manoeuvre, notamment sous le plafond de la rubrique 3 (politiques internes) et de la rubrique 4 (actions extérieures), il permet au Parlement, compétent en dernier ressort sur les dépenses non obligatoires, d'exprimer ses priorités sans remettre en cause celles du Conseil ".

Le Parlement européen n'a pas résisté, quant à lui, à son penchant naturel pour la dépense, en souhaitant accroître les crédits de 2,2 milliards d'euros. Dans ces conditions, il faut exiger du Conseil qu'il s'oppose à ces décisions, mais on doit, compte tenu des intentions exprimées par lui, redouter qu'il ne le puisse ou ne le veuille pas entièrement.

Si contrairement à l'an dernier, le Parlement européen n'a pas à ce jour, agité la menace de recourir à la procédure de l'article 272 du Traité qui lui offre la possibilité d'appliquer aux dépenses non obligatoires un taux d'augmentation plafonné (le taux maximal d'augmentation ; TMA), procédure qui supposerait une dénonciation des perspectives financières, on peut craindre que ce ne soit qu'après avoir reçu les assurances citées plus haut.

Si les propositions de la commission des budgets devaient être satisfaites les crédits du budget 2001 atteindraient 94,7 milliards d'euros et s'accroîtraient de 5,9 % par rapport à 2000.

Une telle perspective fonde à elle seule une condamnation sans réserve de la procédure budgétaire européenne.

Il faut rappeler que la position du Parlement européen conduirait à majorer notre contribution au budget.

Or, le Parlement national qui assume la responsabilité d'autoriser la perception des impôts sur lesquels sont prélevées les ressources nécessaires au versement de la contribution française n'a aucunement les moyens de s'opposer à une telle augmentation.

Il est pour le moins paradoxal que le Parlement européen, qui n'assume en rien la responsabilité politique des prélèvements obligatoires se voit en plus doté de la capacité, finalement mal et peu encadrée, d'accroître les charges publiques. Cette facilité n'est pas offerte au Parlement français alors même qu'il a une responsabilité sans ambiguïté en matière fiscale.

Il est donc temps de réfléchir à la rationalisation du parlementarisme européen.

Si le projet de budget 2001 est si peu satisfaisant c'est que l'autorité budgétaire européenne s'abrite derrière les règles renouvelées à Berlin et, plus généralement, par les différents engagements résultant des programmes financiers établis dans tel ou tel domaine (recherche, politiques d'intervention extérieure, emploi...).

On insiste en particulier sur l'engagement selon lequel les crédits programmés au titre des actions structurelles ne sont pas considérés comme des plafonds, mais comme des objectifs de dépenses.

I. LES DÉPENSES AGRICOLES : UN CALIBRAGE INCERTAIN

Les dépenses agricoles sont théoriquement contraintes par la ligne directrice agricole, plafond de la rubrique 1, revalorisée chaque année à partir d'un indice égal à 74 % du rythme de croissance du PNB en valeur, c'est-à-dire tenant compte de l'évolution prévisible des prix.

Pour 2001, le montant de la ligne directrice agricole s'élève à 48,8 milliards d'euros, soit de l'ordre de 50 % du plafond global des crédits d'engagement du budget européen.

Le projet de budget agricole pour 2001 tient compte des réaménagements de nomenclature décidés au Conseil de Berlin.

Si celui-ci a maintenu le mécanisme de la ligne directrice agricole comme plafond des dépenses communautaires destinées à l'agriculture, la gamme des dépenses assujetties à ce plafond a été élargie. En font désormais partie, d'une part les mesures vétérinaires et phytosanitaires et les mesures de développement rural autrefois financées sur les rubriques des politiques internes et des actions structurelles, d'autre part, les dépenses agricoles liées aux perspectives d'élargissement qu'il s'agisse du volet agricole des dépenses de pré-adhésion ou de la marge mobilisable au moment de l'élargissement.

Les décisions budgétaires du Conseil s'inspirent étroitement de ces contraintes. Le plafond des dépenses agricoles qui s'élève à 44,5 milliards d'euros est fixé à un niveau nettement inférieur à celui de la ligne directrice agricole. A cela s'ajoute la décision d'inscrire des crédits inférieurs au plafond global dont on rappelle qu'il se décompose désormais en deux sous-plafonds distincts, l'un concernant les dépenses phytosanitaires et de marché, l'autre s'appliquant aux dépenses liées au développement rural.

Le premier d'entre eux étant fixé à 40 milliards d'euros, les crédits inscrits par le Conseil qui se montent à 39,3 milliards laissent une marge de 700 millions d'euros. Quant au second sous-plafond de 4,5 milliards d'euros, les dotations budgétaires de 4,3 milliards lui permettent de dégager une marge de 225 millions d'euros.

Une fois intégrés les crédits du volet agricole de l'aide de pré-adhésion -540 millions d'euros-, le projet de budget agricole pour 2001 laisse une marge très substantielle sous la ligne directrice agricole qui, avec 4,7 milliards d'euros, représente près de 10 % de cette dernière.

La politique agricole commune

Evolution des crédits entre 1997 et 2001

(en millions d'euros)

	Exécution 1997	Exécution 1998	Exécution 1999	Budget 2000	Projet budget 2001
Produits végétaux	26.042	26.544	26.739	25.867	27.604
Produits animaux	11.670	9.631	9.440	9.521	10.635
Dépenses annexes	897	726	773	1.501	1.036
Mesures d'accompagnement	2.065	1.847	2.588	2
Total mesures de marché	40.674	38.748	39.540	36.889	39.275
Sous-plafond des perspectives financières				37.352	40.035
Marge	-	-	-	463	760
Total développement rural				4.084	4.270
Sous-plafond des perspectives financières				4.386	4.495
Marge	-	-	-	302	225
Total FEOGA-Gareantie	40.674	38.748		40.973	43.545
Plafond des perspectives financières					44.530
Marge				765	985
Rappel LDA ^1)	41.805	43.263	45.188	46.549	48.841
Mesures de préadhésion (SAPARD)	-	-	-	529	540
Marge sous la LDA ^1)	1.131	4.515	5.648	5.047	4.755

1) Ligne directrice agricole

Les crédits agricoles augmentent de 6,3 % par rapport à 2000 sous l'effet d'une progression des dépenses de marché qui s'élève à 2.386 millions d'euros (+ 6 ;5 %) et d'une augmentation des crédits de développement rural de 4,6 % (+ 186 millions d'euros). Le calibrage des crédits tient compte de la réforme de la politique agricole commune décidée à Berlin.

Les principaux éléments de la réforme de la PAC définie en mars 1999
par le Conseil européen de Berlin

La nouvelle réforme de la PAC comporte deux volets, une réforme des organisations communes de marché et un volet structurel avec :

- Une baisse des prix d'intervention dans les trois principaux secteurs concernés (céréales : - 20 % sur deux ans à compter de la campagne 2000/2001, viande bovine : - 30 % sur trois ans à compter de la campagne 2000/2001 et lait : - 15 % sur trois ans à compter de la campagne 2005/2006), compensée par une revalorisation des aides au revenu .

- Un renforcement de la politique de développement rural , consacrée 2 ^ème pilier de la PAC.

- L'instauration de deux nouveaux mécanismes de réorientation des aides directes versées au titre de la politique de soutien des marchés vers des actions de développement rural :

. l'écoconditionnalité , qui impose aux Etats membres de prendre " les mesures environnementales qu'ils considèrent appropriés compte tenu de la situation des surfaces agricoles utilisées ou des productions concernées " et de sanctionner les agriculteurs qui ne respectent pas ces exigences en réduisant ou en supprimant les aides ;

. la modulation des aides , qui autorise les Etats membres à réduire les montants des aides directes versées aux agriculteurs en fonction de trois critères : l'emploi, la richesse de l'exploitation, et le total d'aides reçues.

Les effets de la réforme de la PAC en 2000, qui avaient contribué à réduire les besoins provoquent une tendance contraire dans le budget 2001. Si, l'intervention en juillet 2000 de la première vague de baisses des prix pour les céréales et la viande bovine n'avait pas entrainé de compensations de revenus au cours de l'année 2000, l'augmentation des aides directes compensatoires exigent, cette année, un financement budgétaire. La réforme des organisations communes de marché (OCM) cultures arables et bovins explique la majeure partie des suppléments de crédits. L'OCM viti-vinicole nouvelle formule entraine, quant à elle, un surcoût de 448 millions d'euros. Mais des économies sont constatées à hauteur de 565 millions d'euros qui concernent surtout les effets de l'euro sur le système agromonétaire.

A ce contexte " facilitant " s'ajoute l'évolution favorable d'une variable lourde du calibrage des crédits agricoles, la parité euro-dollar.

En effet, même si du fait de la réforme de la PAC de 1992, le poids des dépenses d'intervention et de restitution a été fortement réduit au profit des aides directes versées aux agriculteurs, elles représentent encore un volet significatif de la dépense agricole. Or, ce volume de dépenses est sensible à la parité du dollar.

Pour établir le projet de budget, la parité choisie a été de 1 $ égale 0,99 euro.

Cette parité peut sembler aujourd'hui élevée et c'est pourquoi la Commission a présenté une " lettre rectificative " dégageant des économies supplémentaires de 601 millions d'euros par rapport au projet de budget arrêté par le Conseil.

Il n'est pas certain que ces propositions soient opportunes. En effet, les prévisions économiques dégagent un consensus où le rééquilibrage de la croissance mondiale se traduirait par une dépréciation du dollar plus ou moins prononcée selon le type de ralentissement de l'économie américaine qu'on envisage. L'ampleur de l'aléa est importante. Une dépréciation de 10 % du dollar provoque 450 millions d'euros de dépenses supplémentaires qu'il faut financer.

Il est intéressant d'observer qu'une évolution inverse se traduit par un montant identique d'économies dont l'affectation obéit à des règles budgétaires qui privent les Etats membres d'un bénéfice immédiat de cet heureux aléa. En effet, dans l'hypothèse d'une appréciation de 10 % du dollar par rapport aux prévisions associées au budget, les économies réalisées -450 millions d'euros- sont conservées par le Feoga-Garantie pour 200 millions d'euros et sont versés pour 250 millions d'euros à la réserve monétaire pour être ensuite, le cas échéant, comptabilisées comme recettes de l'exercice suivant.

En outre, de très sérieuses menaces pèsent aujourd'hui sur les équilibres de la filière bovine . Sans préjuger des développements de la crise en cours, il faut s'interroger sur les conséquences d'un approfondissement de cette crise pour le budget 2001 de l'Union européenne.

La révision du montant des dépenses agricoles proposée par la Commission n'a pas été contestée par la France, à l'exception de la coupe portant sur l'organisation commune de marché (OCM) des fruits et légumes, d'un montant de 130 millions d'euros. Cette coupe apparaît contradictoire avec le principe de neutralité budgétaire présidant à la réforme en cours de cet OCM.

En revanche, ce qui pourrait poser problème dans la discussion du budget communautaire pour 2001, ce sont les conséquences tirées par la Commission de cette baisse des dépenses agricoles. En effet, la Commission fait valoir que ces économies devraient permettre de redéployer des crédits de la rubrique 1 " dépenses d'orientation agricoles ", vers la rubrique 4 " actions extérieures ", afin de financer la reconstruction de la Serbie démocratisée.

Mais la révision des perspectives financières découlant de ce redéploiement de crédits pose un problème de principe. Le Conseil devrait camper sur son refus d'y toucher, et proposer de financer en 2001 l'aide exceptionnelle à la Serbie grâce à " l'instrument de flexibilité ", d'un montant maximal de 200 millions d'euros, comme cela avait été le cas pour le Kosovo en 1999 et 2000.

De toute façon, les économies constatées sur les dépenses agricoles restent hypothéquées par les développements futurs de la maladie de la vache folle. Pour l'instant, l'accroissement de 82 millions d'euros des crédits consacrés à la viande bovine prévu par la lettre rectificative est présentée comme devant faire face aux besoins.

Mais on ne peut pas exclure qu'il soit nécessaire d'ouvrir en cours d'exercice, par la procédure du budget rectificatif et supplémentaire, des montants de crédits bien plus considérables pour soutenir les producteurs européens de viande bovine.

* ⁵ Il est rappelé que cette proposition, présentée le 15 mai 2000, visait à augmenter le plafond de la rubrique 4 des perspectives financières (actions extérieures) de 280 millions d'euros et de 20 millions d'euros le plafond de la rubrique 7 (aides de préadhésion), ainsi qu'à réduire le plafond de la sous-rubrique 1a (dépenses PAC - à l'exclusion du développement rural) de 300 millions d'euros.