SECONDE PARTIE :
COMMENTAIRES RELATIFS
AUX MODALITÉS PARTICULIÈRES DE MISE EN APPLICATION DE CERTAINES
LOIS
I. LES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010
A. QUINZE LOIS SONT D'APPLICATION DIRECTE
• LOI N° 2009-1523 DU 10/12/2009 RELATIVE À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 61-1 DE LA CONSTITUTION
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution du 4 octobre 1958 un article 61-1 relatif à la question prioritaire de constitutionnalité. Cet article renvoie à une loi organique le soin de déterminer les conditions d'application de cet article.
La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution définit les modalités pratiques d'application de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).
Un système de filtrage par les plus hautes juridictions a été mis en place afin d'éviter l'encombrement du Conseil constitutionnel. La loi définit les modalités de la procédure applicable devant les juridictions relevant du Conseil d'État et de la Cour de cassation, devant le Conseil d'État, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel.
La question prioritaire de constitutionnalité est entrée en vigueur le 1 er mars 2010. Au 1 er septembre 2010, 222 décisions, dont 58 décisions de renvoi, avaient été transmises par le Conseil d'État et la Cour de cassation au Conseil constitutionnel. Ce dernier avait rendu 22 décisions parmi lesquelles on pouvait dénombrer 50 % de décisions de conformité totale, 30 % de non-conformité totale ou partielle et 20 % de non-lieu. Ces décisions ont été rendues dans un délai moyen inférieur à deux mois.
Saisie d'une question préjudicielle de la Cour de cassation sur la conformité de la QPC au droit communautaire, la Cour de justice de l'Union européenne dans un arrêt du 22 juin 2010 a précisé que la QPC n'était pas contraire au droit communautaire sous réserve de la possibilité pour le juge national de saisir à tout moment la Cour de toute question préjudicielle, d'adopter toute mesure permettant d'assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l'ordre juridique de l'Union et de laisser inappliquée la législation contraire au droit communautaire à l'issue de la procédure de QPC.
Deux décrets non prévus par les dispositions de la loi organique ont été pris.
• Le
décret n° 2010-148
du 16 février 2010 portant application de la loi organique n°
2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de
l'article 61-1 de la Constitution
précise les modalités
de la procédure applicable devant les juridictions relevant du Conseil
d'État et de la Cour de cassation, devant le Conseil d'État et la
Cour de cassation et devant le Conseil constitutionnel.
Les articles 1 er et 2 précisent la procédure applicable devant les juridictions administratives (modalités du dépôt d'un mémoire distinct et motivé, conséquence du non respect de cette formalité, notification de la décision de transmission, conséquences d'un refus de transmission).
L'article 3 précise la procédure applicable devant les juridictions judiciaires (possibilité de soulever d'office le moyen, détermination du juge qui statue sur la QPC, motifs de refus de transmission, notification de la décision de transmission, délais pour présenter des observations devant la Cour de cassation statuant sur le renvoi de la question au Conseil constitutionnel).
L'article 4 précise la procédure applicable devant les juridictions d'instruction, de jugement, d'application des peines et de la rétention de sûreté.
L'article 5 précise la composition de la formation judiciaire chargée de statuer sur la QPC.
• Le
décret n° 2010-149
du 16 février 2010 relatif à la continuité de l'aide
juridictionnelle en cas d'examen de la question prioritaire de
constitutionnalité par le Conseil d'État, la Cour de cassation et
le Conseil constitutionnel
prévoit que l'aide juridictionnelle
demeure acquise en cas d'examen d'une question prioritaire de
constitutionnalité. Le décret détermine le niveau de
rétribution de l'avocat dans cette hypothèse.
Cette loi est entièrement mise en application.
• LOI N° 2010-1 DU 04/01/2010 RELATIVE À LA PROTECTION DU SECRET DES SOURCES DES JOURNALISTES
• LOI N° 2010-92 DU 25/01/2010 MODIFIANT LE LIVRE III DE LA SIXIÈME PARTIE DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES RELATIF À SAINT-MARTIN
Cette loi du organique du 25 janvier 2010 modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin a pour objet d'apporter des aménagements au statut de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin, créée en juillet 2007, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.
Cette loi vise à clarifier les conditions d'exercice de la compétence fiscale de Saint-Martin, puisque les services fiscaux et le Conseil d'État avaient interprété de manière non conforme à la volonté du législateur les dispositions de la loi organique statutaire du 21 février 2007 relatives aux compétences fiscales de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
La loi organique est d' application directe .
• LOI N° 2010-93 DU 25/01/2010 TENDANT À PERMETTRE A SAINT-BARTHÉLEMY D'IMPOSER LES REVENUS DE SOURCE LOCALE DES PERSONNES ÉTABLIES DEPUIS MOINS DE CINQ ANS
Cette loi organique a pour objet d'apporter des aménagements au statut de la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy, créée en juillet 2007, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.
Cette loi vise à clarifier les conditions d'exercice de la compétence fiscale de Saint-Barthélemy, puisque les services fiscaux et le Conseil d'État avaient interprété, de manière non conforme à la volonté du législateur, les dispositions de la loi organique statutaire du 21 février 2007 relatives aux compétences fiscales de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
La loi organique est d' application directe .
• LOI N° 2010-121 DU 08/02/2010 TENDANT À INSCRIRE L'INCESTE COMMIS SUR LES MINEURS DANS LE CODE PÉNAL ET À AMÉLIORER LA DÉTECTION ET LA PRISE EN CHARGE DES VICTIMES D'ACTES INCESTUEUX
Le principal objectif de cette loi, qui est issue d'une proposition de loi de Mme Marie-Louise Fort et plusieurs de ses collègues députés, est de mieux identifier l'inceste dont sont victimes de nombreux enfants et adolescents en France afin de permettre aux pouvoirs publics d'adapter la prise en charge à la spécificité des traumatismes qu'ils présentent. En particulier, cette loi a inséré dans le code pénal une définition de l'inceste destinée à compléter les dispositions du code pénal relatives aux viol, agressions et atteintes sexuelles commis par un ascendant ou une personne ayant autorité sur la victime, afin de permettre d'identifier, au sein de ces infractions, la part de celles relevant spécifiquement de l'inceste (il s'agit d'une « surqualification » d'inceste).
Les dispositions de cette loi sont d' application directe et n'ont pas nécessité l'adoption de mesures réglementaires. En outre, la loi du 8 février 2010 n'ayant ni aggravé les peines encourues, ni modifié le champ des infractions permettant aujourd'hui de réprimer de tels actes, elle n'a pas soulevé de problème de droit transitoire.
Cette loi a fait l'objet d'une circulaire d'interprétation datée du 9 février 2010 . D'après les informations recueillies auprès de la Chancellerie, son application par les juridictions n'a jusqu'ici pas soulevé de difficultés particulières 92 ( * ) .
• LOI N° 2010-145 DU 16/02/2010 ORGANISANT LA CONCOMITANCE DES RENOUVELLEMENTS DES CONSEILS GÉNÉRAUX ET DES CONSEILS RÉGIONAUX
Cette loi a écourté la durée des mandats des conseillers régionaux élus en mars 2010 et des conseillers généraux élus en mars 2011, afin que les conseils généraux et les conseils régionaux puissent être renouvelés intégralement et simultanément en mars 2014.
Cette loi est d'application directe ; elle s'applique d'ailleurs aux actuels conseillers régionaux, dont le mandat durera non pas six ans, mais quatre ans.
• LOI N° 2010-165 DU 23/02/2010 RATIFIANT L'ORDONNANCE N° 2009-935 DU 29 JUILLET 2009 PORTANT RÉPARTITION DES SIÈGES ET DÉLIMITATION DES CIRCONSCRIPTIONS POUR L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS
La présente loi a largement modifié le découpage des circonscriptions législatives. Ce faisant, elle a permis :
- de tirer les conséquences de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui prévoyait la création de nouveaux sièges pour les députés représentant les Français établis à l'étranger tout en plafonnant le nombre total des membres de l'Assemblée nationale à 577 ;
- de tenir compte des recommandations du Conseil constitutionnel (ce dernier ayant souligné, à plusieurs reprises, que la carte électorale issue des lois du 11 juillet et du 24 novembre 1986 allait à l'encontre du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage).
Cette loi est d'application directe ; aucune mesure d'application n'est donc nécessaire à sa mise en oeuvre lors des prochaines élections législatives, prévues en juin 2012.
• LOI N° 2010-372 DU 12/04/2010 VISANT À PROROGER LE MANDAT DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE
La présente loi a pour objet de proroger le mandat (six ans) du médiateur de la République, qui devait s'achever le 12 avril 2010, dans l'attente de la création d'un défenseur des droits, institué par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et du regroupement, le cas échéant, d'autres autorités administratives indépendantes qui interviennent dans le domaine de la protection des droits et des libertés.
La mise en oeuvre de ce volet de la révision constitutionnelle suppose l'intervention d'une loi organique déjà déposée dont l'adoption définitive par le Parlement et la promulgation par le Président de la République ne pourront intervenir avant la fin du mandat en cours du Médiateur.
La loi prévoit cependant que la durée du mandat du médiateur est prorogée jusqu'au 31 mars 2011 au plus tard.
Cette loi est d'application directe .
• LOI N° 2010-541 DU 25/05/2010 PROROGEANT LE MANDAT DES MEMBRES DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE
La loi organique du 25 mai 2010 a pour objet de proroger la durée du mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature jusqu'à l'expiration d'un délai de six mois suivant la promulgation de la loi organique prise pour l'application de l'article 65 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République et, au plus tard, jusqu'au 31 janvier 2011. Cette loi organique a été promulguée le 22 juillet 2010.
La loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature est d' application directe .
• LOI N° 2010-559 DU 28/05/2010 POUR LE DÉVELOPPEMENT DES SOCIÉTÉS PUBLIQUES LOCALES
La loi du 28 mai 2010 institue un nouvel outil d'intervention des entités décentralisées -la société publique locale au capital 100 % public- destiné à leur permettre d'intervenir, pour l'exercice de leurs compétences, dans le domaine concurrentiel conformément aux exigences communautaires (principe dit des « prestations intégrées » ou du « in house »).
La loi pérennise par ailleurs la société publique locale d'aménagement en modifiant son régime.
Elle est d' application directe .
• LOI N° 2010-769 DU 09/07/2010 RELATIVE AUX VIOLENCES FAITES SPÉCIFIQUEMENT AUX FEMMES, AUX VIOLENCES AU SEIN DES COUPLES ET AUX INCIDENCES DE CES DERNIÈRES SUR LES ENFANTS
La présente loi, issue des travaux de la mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes, conduite par l'Assemblée nationale, poursuit plusieurs objectifs :
- mieux protéger les victimes par la création d'un nouvel outil juridique : l'ordonnance de protection qui permet au juge aux affaires familiales de prononcer, en urgence, l'ensemble des mesures propres à assurer la protection de la victime ;
- adapter la répression à la spécificité des violences conjugales, au moyen notamment de la création d'un délit de harcèlement au sein du couple ;
- enfin, améliorer la prévention de telles violences.
Si le dispositif de la loi ne prévoit pas l'intervention de mesures réglementaires spécifiques, l'adoption d'un décret en Conseil d'État a toutefois été nécessaire pour définir les modalités de mise en oeuvre de l'ordonnance de protection. Le décret n° 2010-1134 du 29 septembre 2010 relatif à la procédure civile de protection des victimes de violences au sein des couples a ainsi inséré dans le code de procédure civile une nouvelle section intitulée « la procédure aux fins de mesures de protection des victimes de violences », composée de 11 nouveaux articles 1136-3 et suivants. Y sont notamment définis les modalités de saisine du juge aux affaires familiales et de convocation des parties, les éléments que doit comporter la demande à peine de nullité, le délai d'appel ainsi que la procédure à suivre lorsque le demandeur sollicite l'autorisation de dissimuler son domicile ou sa résidence.
La loi du 9 juillet 2010 peut désormais être considérée comme pleinement applicable .
La loi prévoit par ailleurs la remise de trois rapports au Parlement :
- deux d'entre eux, l'un consacré à la protection des ressortissants algériens 93 ( * ) et l'autre à la mise en place d'un Observatoire national des violences faites aux femmes, devront être remis avant le 31 décembre 2010 ;
- un troisième rapport, consacré à la mise en place d'une formation spécifique en matière de prévention et de prise en charge des violences faites aux femmes à destination de l'ensemble des professions concernées, devrait l'être le 30 juin 2011.
• LOI N° 2010-830 DU 22/07/2010 RELATIVE À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 65 DE LA CONSTITUTION
Cette loi organique a pour objectif de mettre en oeuvre les modifications de la composition, de l'organisation et des prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) qu'a prévues la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le nouvel article 65 de la Constitution augmente ainsi le nombre de membres du CSM n'appartenant pas à la magistrature, les magistrats devenant minoritaires lorsque les formations du Conseil statuent sur les nominations mais siégeant à parité avec les non magistrats dans les formations disciplinaires. Par ailleurs, ce même article prévoit la possibilité pour les justiciables de saisir directement le CSM s'ils estiment que le comportement d'un magistrat dans l'exercice de ses fonctions peut constituer une faute disciplinaire.
Dans sa décision du 19 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a cependant censuré la disposition prévoyant que lorsque le CSM siège en matière disciplinaire, il doit siéger dans une composition comprenant autant de magistrats que de non magistrats.
Cette loi est d'application directe .
• LOIS N° 2010-837 DU 23/07/2010 RELATIVE À L'APPLICATION DU CINQUIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 13 DE LA CONSTITUTION ET N° 2010-838 DU 23/07/2010 RELATIVE À L'APPLICATION DU CINQUIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 13 DE LA CONSTITUTION
L'article 13 de la Constitution a été modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le cinquième alinéa de cet article prévoit « qu'une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés . »
La loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution a défini la liste des fonctions pour lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis de la commission permanente compétente. Les délégations de vote ne sont pas autorisées lors de cette procédure.
Quant à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010, relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, elle détermine les commissions compétentes chargées de donner un avis sur les fonctions pour lesquelles le pouvoir du Président de la République s'exerce. L'audition est publique sauf exception.
Ces deux lois sont d'application directe .
• LOI N° 2010-930 DU 09/08/2010 PORTANT ADAPTATION DU DROIT PÉNAL À L'INSTITUTION DE LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE
Cette loi vise à intégrer en droit interne les éléments du statut résultant de la Convention de Rome.
Elle modifie le code pénal afin de sanctionner l'incitation directe et publique à commettre un génocide et de préciser la définition du crime contre l'humanité.
Elle insère les stipulations de l'article 8 de la convention de Rome relatives aux crimes de guerre dans un livre IV bis créé après le livre IV relatif aux crimes et délits contre la Nation, l'État et la Paix publique dans le code pénal.
Par ailleurs, la loi ouvre la possibilité de mettre en cause la responsabilité pénale du supérieur hiérarchique militaire et civil du fait de sa complicité passive à l'égard d'un crime contre l'humanité ou d'un crime de guerre commis par un subordonné.
Enfin, elle autorise les juridictions françaises à poursuivre et juger toute personne qui réside habituellement sur le territoire de la République et qui s'est rendue coupable à l'étranger de l'un des crimes relevant de la compétence de la CPI si les faits sont punis par la législation de l'État où ils ont été commis ou si l'État dont elle a la nationalité est partie à la Convention de Rome.
Cette loi est d'application directe.
* 92 S'agissant de l'applicabilité de cette loi aux affaires en cours, la chambre de l'instruction de Chambéry a récemment jugé que l'application de la surqualification d'inceste ne nécessitait pas de mise en examen supplétive dès lors qu'en l'espèce, la mise en examen initiale faisait suffisamment apparaître la dimension incestueuse de l'infraction et que l'ajout de la surqualification pouvait être discuté contradictoirement lors de la procédure de règlement du dossier (échanges d'observations avant réquisitoire définitif).
* 93 L'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 prévoit des règles de séjour spécifiques pour les ressortissants algériens. Le rapport que le Gouvernement devra remettre au Parlement détaillera les modalités d'application du dispositif de l'ordonnance de protection à ces derniers.