COMMISSION DES LOIS |
Conformément aux instructions du Bureau du Sénat, le bilan annuel de la mise en application des lois, présenté par chaque commission permanente dans son domaine de compétence, a pour objet, chaque année, de faire le point sur l'état d'application des lois promulguées au cours des années parlementaires précédentes. Il a pour objet de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires (décrets d'application, arrêtés et circulaires) et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. En outre, il permet de suivre la mise en application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.
PREMIÈRE PARTIE :
CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
I. LES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010
A. UNE ACTIVITÉ PARTICULIÈREMENT INTENSE, UNE MAJORITÉ DE LOIS MISES EN APPLICATION
23 lois , examinées au fond par la commission des lois, ont été promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 85 ( * ) , contre 15 pendant l'année parlementaire 2008-2009, 22 en 2007-2008, et 18 en 2006-2007.
Cette hausse du nombre de lois promulguées s'explique par un retour à un rythme législatif soutenu, après l'année parlementaire 2008-2009 où la commission avait examiné de nombreux projets et proposition de loi restés alors en navette.
Elle trouve aussi une explication dans l'accélération de la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, puisque 8 des 23 lois promulguées , dont 7 sont des lois organiques, permettent la mise en application de la révision constitutionnelle .
Contrairement à l'année précédente où la commission avait rendu cinq avis sur des projets de loi examinés au fond par d'autres commissions, elle n'a rendu cette année aucun rapport pour avis 86 ( * ) .
L'activité de la commission fut cette année particulièrement riche. Outre les 23 lois promulguées et les rapports pour avis budgétaires, la commission a rendu 3 rapports d'information 87 ( * ) , et examiné 21 projets et propositions de loi :
- Elle a examiné 8 propositions de loi qui n'ont pas été adoptées en séance plénière mais ont fait l'objet d'un examen en commission puis en séance plénière . C'est le cas de la proposition de loi sur le recours collectif, rejeté par le Sénat le 24 juin 2010 ainsi que de la proposition de loi autorisant l'adoption par les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, rejetée par le Sénat le 25 mars 2010 et la proposition de loi tendant à renforcer les droits des personnes liées par un pacte civil de solidarité, rejetée par le Sénat le 9 décembre 2009. De même, la proposition de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution a été renvoyée en commission le 14 janvier 2010.
La proposition de loi relative aux règles de cumul et d'incompatibilité des mandats sociaux dans les sociétés anonymes et à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et de surveillance, examinée en séance plénière le 29 avril 2010, a fait l'objet d'un renvoi en commission 88 ( * ) , tout comme la proposition de loi portant réforme de la garde à vue, renvoyée en commission le même jour, ou la proposition de loi tendant à assurer l'assistance immédiate d'un avocat aux personnes placées en garde à vue, renvoyée en commission le 24 mars 2010.
La proposition de loi relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants fit également l'objet d'un renvoi en commission le 10 février 2010, pour être reprise avec la proposition de loi renforçant la protection des victimes, la prévention et la répression des violences faites aux femmes (loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants)
- Elle a examiné et adopté deux projets de loi et une proposition de loi en instance d'examen en séance plénière : le projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire, le projet de loi interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, et la proposition de loi relative au régime de publicité applicable devant les juridictions pour mineurs.
Par ailleurs, deux textes examinés par la commission au cours de la session sont en instance d'examen en deuxième lecture après adoption par l'Assemblée nationale au cours de la même session : la proposition de loi tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques, ainsi que le projet de loi portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.
Enfin, sont actuellement en navette à l'Assemblée nationale 8 textes (3 projets et 5 propositions de loi) examinés cette année par la commission et adoptés en séance plénière :
- Projet de loi de réforme des collectivités territoriales ;
- Projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ;
- Projet de loi organique relatif au défenseur des droits ;
- Proposition de loi rétablissant une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen ;
- Proposition de loi visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêts des élus locaux ;
- Proposition de loi relative aux contrats d'assurance sur la vie ;
- Proposition de loi visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique ;
- Proposition de loi tendant à interdire ou à réglementer le cumul des fonctions et des rémunérations de dirigeant d'une entreprise du secteur public et d'une entreprise du secteur privé.
Cette augmentation conséquente de l'activité législative de la commission peut s'expliquer par l'enracinement de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, puisque 15 de ces 21 textes sont d'origine parlementaire (contre 7 l'année précédente, première session de pleine application de la révision).
Par ailleurs, elle a adopté quatre propositions de résolution :
- Proposition de résolution sur la proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord modifiant pour la deuxième fois l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé une première fois à Luxembourg le 25 juin 2005 (E 5295) ;
- Proposition de résolution portant sur la protection temporaire ;
- Proposition de résolution sur la proposition de règlement relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions et des actes authentiques en matière de successions et à la création d'un certificat successoral européen (E4863) ;
- Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes sur le projet d'accord entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique portant sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière afin de combattre le terrorisme.
Concernant les 23 lois promulguées , l'amélioration constatée l'année précédente se poursuit, et l'on constate que 15 lois sont d'application directe , 4 sont partiellement mises en application et 4 n'ont encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues .
État, au 30 septembre 2010, de la mise en application des lois promulguées depuis le 1 er octobre 2009
lois d'application
directe 15 (62 %)
lois non
mises en application
4 (17,4 %)
lois partiellement
mises en
application
4 (17,4 %)
Le taux des lois non mises en application au cours de leur année parlementaire de promulgation a légèrement baissé cette année (20 % à 17,4 %) 89 ( * ) . Les quatre lois non mises en application ont été, pour deux d'entre elles, promulguées en fin d'année parlementaire (loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée et la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale). Les mesures nécessaires à leur mise en application n'ont donc pas encore été prises du fait de la suspension des travaux parlementaires.
Par ailleurs, le taux des lois d'application directe, qui avait substantiellement augmenté l'année dernière (passant de 36,40 % à 60 %), confirme cette tendance. Plus des deux tiers des lois votées sont d'application directe (15 sur 23).
Parmi ces quinze lois, huit (sept organiques et une ordinaire) ont été prévues par la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République (loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008). Celle-ci ne prévoyait aucune mesure réglementaire mais la publication de lois organiques dans dix de ses articles, d'une loi ordinaire dans deux articles et une réforme des règlements des assemblées (cf. tableau en annexe).
L'année parlementaire 2009-2010 s'inscrit donc dans l'effort engagé l'année dernière (taux de mise en application de 73,3 %), en confirmant la nette amélioration du taux de mise en application des lois, puisque les lois entièrement mises en application - c'est-à-dire d'application directe ou mises en application à 100 % - représentent 19 lois sur 23, soit 82,6 % (45,45 % pour l'année parlementaire 2007-2008, et 44,44 % pour l'année parlementaire 2006-2007).
* 85 Sur un total de 59 lois votées au cours de la même année parlementaire, non comprises celles portant approbation de conventions, traités et accords nationaux, contre 38 l'année précédente, soit une hausse de 55 %.
* 86 En dehors des avis budgétaires et des propositions de résolution présentées en application de l'article 73 bis du Règlement au nom de la délégation pour l'Union européenne.
* 87 « L'action de groupe à la française : parachever la protection des consommateurs », rapport d'information n° 499 (2009-2010) du 26 mai 2010, par MM. Laurent BÉTEILLE et Richard YUNG ; « Prison et troubles mentaux : Comment remédier aux dérives du système français ? », rapport d'information n° 434 (2009-2010) du 5 mai 2010, par M. Gilbert BARBIER, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean-René LECERF et Jean-Pierre MICHEL et « Les îles Éparses, terres d'avenir », rapport d'information n° 299 (2009-2010) du 17 février 2010, par M. Christian COINTAT.
* 88 Elle a été intégrée à l'examen de la proposition de loi de M. Jean-François COPÉ relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et de surveillance et à l'égalité professionnelle, inscrite à l'ordre du jour du Sénat.
* 89 Pour mémoire, il était de 30,76 % au cours de l'année parlementaire 2005-2006, de 22,22 % lors l'année 2006-2007, puis de 18,20 % au cours de l'année 2007-2008.