2. La " sécurisation " de l'accession sociale
a) La fragilité des mécanismes de " sécurisation " existants
Face
à l'évolution du marché du travail et des modes de vie,
caractérisée par une précarité accrue, les
dispositifs destinés à garantir la sécurité des
investissements immobiliers, notamment ceux effectués par les
ménages les plus modestes ou les plus vulnérables, constituent un
enjeu important pour la pérennité de la politique de l'accession
sociale à la propriété.
Or, à l'heure actuelle, ces mécanismes de
" sécurisation " sont d'une ampleur très limitée.
Il n'existe en réalité qu'un seul mécanisme de ce type :
le fonds de garantie d'accession à la propriété (FGAS).
Créé par la loi de finances pour 1993, le FGAS est chargé
de gérer, pour le compte de l'Etat, la garantie que celui-ci accorde aux
prêts PAS et, depuis 1995, à certains prêts à taux
zéro. Il est essentiellement financé par une cotisation
égale à 2,5 % des prêts garantis, versée pour
moitié par l'Etat et pour l'autre moitié par les
établissements de crédits. Il est géré par la
société de gestion du FGAS (SGFGAS), société
anonyme. Il est chargé d'indemniser les établissements de
crédits pour les sinistres survenus pendant la durée des
prêts garantis.
Mais, jusqu'à présent, le FGAS n'est que peu intervenu : de mars
1994 à mars 1998, il n'a versé que moins d'un million de francs
au titre des sinistres intervenus, pour un stock de près de 300.000 PAS.
Or, votre commission estime qu'un renforcement de la
" sécurisation " est nécessaire pour deux raisons.
D'une part, le FGAS n'apporte qu'un soutien
a posteriori
aux
établissements de crédits. Il serait alors souhaitable de le
compléter par un mécanisme de soutien aux accédants,
intervenant en amont de la constatation du sinistre et permettant aux
ménages de se maintenir dans leur logement pour ne pas accentuer la
dégradation financière par l'exclusion par le logement.
D'autre part, le succès du prêt à taux zéro a
conduit des ménages très modestes à se lancer dans
l'accession. Dans la mesure où les ménages accédants
deviennent plus vulnérables, la sécurisation doit être
renforcée.
b) La mise en oeuvre d'une nouvelle " sécurisation "
La
convention quinquennale signée le 3 août dernier entre l'Etat et
l'Union d'économie sociale du logement (UESL) met en place un dispositif
de sécurisation des accédants à la
propriété, comprenant deux volets.
Le premier volet concerne l'ensemble des ménages titulaires d'un PAS,
leur permettant de bénéficier en cas de chômage d'un report
en fin de prêt de 50 % au maximum du montant de leurs
mensualités PAS et éventuellement de celles du prêt
à taux zéro. A cette fin, l'UESL abondera un fonds
" sécurisation chômage ", géré par la
SGFGAS mais dont le risque est supporté par l'UESL. La " garantie
de bonne fin " en cas de sinistralité réelle
supérieure à la sinistralité prévisionnelle sera
apportée par l'UESL.
Le second volet, réservé aux accédants salariés
d'entreprises assujetties à la participation des employeurs à
l'effort de construction (PEEC), leur permettra, si leurs revenus sont
inférieurs aux plafonds d'éligibilité au prêt
à taux zéro et en cas de forte réduction de leurs
ressources, consécutivement à une situation de chômage ou
d'éclatement de la cellule familiale, de bénéficier d'une
aide sous la forme d'une avance remboursable non rémunérée
pour leur faciliter le remboursement des mensualités de leurs emprunts
pour la résidence principale. Un fonds " prévention 1
% " est créé à cet effet au sein de l'UESL, dont la
dotation sera fixée chaque année par son conseil d'administration
dans la limite de 800 millions de francs.
Le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des
employeurs à l'effort de construction reprend les principales
dispositions de cette convention. Il a été adopté à
l'unanimité en première lecture au Sénat le 12 novembre
dernier.
Votre commission se félicite de la mise en oeuvre d'un tel
mécanisme de " sécurisation ". Elle tient
néanmoins à formuler une observation.
L'extinction progressive du financement du prêt à taux zéro
par le 1 % logement permet à celui-ci de retrouver d'importantes
marges de manoeuvres financières. Mais il ne faudrait pas que ces marges
de manoeuvres soient totalement affectées à des interventions
nouvelles. Votre commission estime en effet que le 1 % logement doit aussi
développer ses interventions traditionnelles. Les fonds du 1 %
logement ont en effet joué un rôle d'appoint important pour le
bouclage financier des opérations de construction à
caractère social. Ainsi, en 1997, les emplois du 1 % logement (hors
financement du prêt à taux zéro) étaient
consacrés, pour 37 %, à des versements à des
organismes de logement social à hauteur de 4,1 milliards de francs.
En 1996, le 1 % logement a permis de financer 140.000 logements locatifs, dont
50.000 en construction.
Votre commission souhaite que la nouvelle mission dévolue à
l'UESL se fasse parallèlement à la réaffirmation de son
intervention dans la construction de logements sociaux.