Projet de loi de finances pour 1999
BIMBENET (Jacques)
AVIS 70 (98-99), Tome VIII - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
-
TRAVAUX DE LA COMMISSION
- I. AUDITION DU MINISTRE
- II. EXAMEN DE L'AVIS
- III. LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL : UNE SITUATION TRÈS PRÉOCCUPANTE QUE NE CORRIGE EN RIEN UN SIMPLE BUDGET DE RECONDUCTION
- IV. LE PARC PRIVÉ : L'AMORCE D'UNE RÉORIENTATION SOCIALE
- V. LES AIDES À LA PERSONNE : UN EFFORT BUDGÉTAIRE DOUBLÉ D'UNE RÉFORME TIMORÉE
-
VI. LE LOGEMENT DES PLUS DÉFAVORISÉS : UN BUDGET QUI ACCOMPAGNE
LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS
- A. LA RECHERCHE DE NOUVELLES SOLUTIONS INTERVIENT DANS UN CONTEXTE TOUJOURS PRÉOCCUPANT
- B. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ACTUEL DOIT S'ACCOMPAGNER DE LA POURSUITE DE L'ADAPTATION DES DISPOSITIFS EXISTANTS
-
ANNEXE
-
GLOSSAIRE DES SIGLES
N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
LOGEMENT SOCIAL
Par M. Jacques BIMBENET,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz,
MM. Henri
de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
22
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mardi 20 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement, sur les crédits de son
département ministériel.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a indiqué que
le projet de budget pour 1999 confirmait la priorité accordée par
le Gouvernement au logement. Il a précisé que les crédits
s'élevaient à 49,1 milliards de francs en moyens de
paiement, soit une croissance de 2,2 % par rapport à 1998. Il a
cependant observé qu'il convenait de rajouter à cette enveloppe
les mesures fiscales prévues pour couvrir l'ensemble des moyens
budgétaires consacrés au logement.
Il a indiqué que ces crédits étaient mis au service d'une
politique globale s'articulant autour de quatre axes prioritaires : la
consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998, la
réaffirmation d'une politique sociale du logement, la création
d'un statut du bailleur privé et la pérennisation du prêt
à 0 %, l'ensemble de ces mesures intervenant dans un environnement
fiscal amélioré.
Le ministre a déclaré que les crédits de son
département ministériel concrétisaient d'abord une
reconduction des programmes physiques de l'an passé. Il a
souligné qu'ainsi 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) (dont
20.000 PLA à loyer minoré et 10.000 PLA d'intégration) et
120.000 primes à l'amélioration des logements à usage
locatif et à occupation sociale (PALULOS) seront budgétés.
Il a souligné que la baisse du taux du livret A permettrait par ailleurs
d'offrir des prêts réduits d'un demi-point pour les
opérations de construction et de réhabilitation menées par
les organismes HLM.
Concernant la réhabilitation du parc privé, le ministre a
annoncé que les crédits de la prime à
l'amélioration de l'habitat (PAH) seraient maintenus à
800 millions de francs, soit un potentiel de 80.000 logements
réhabilités, et que l'enveloppe de l'Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH) serait reconduite à 2,2
milliards de francs.
M. Louis Besson
a ensuite indiqué que la politique sociale du
logement constituait le second axe prioritaire. Il a observé que les
aides personnelles au logement restaient, avec plus de 75 milliards de francs
de prestations versées, un moyen primordial de justice sociale. Il a
également rappelé que la politique d'actualisation
régulière des aides personnelles au logement menée par le
Gouvernement depuis juillet 1997 serait poursuivie.
Il a précisé que les aides personnelles au logement
représentaient, au sein du budget 1999, une enveloppe de 34,6 milliards
de francs, soit une hausse de 4,4 % par rapport à l'année
passée.
En matière de logement des personnes les plus
défavorisées, il a souligné que le budget reprenait en
totalité les engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen du
vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
A cet égard, il a souligné que les dotations de l'Etat aux fonds
de solidarité pour le logement (FSL) augmentaient de 44 % pour
atteindre 490 millions de francs.
Il a par ailleurs annoncé que l'Etat aiderait les associations qui
assurent la gestion de logements au bénéfice de personnes
défavorisées grâce à un crédit de
60 millions de francs, que les moyens consacrés à l'aide au
logement temporaire (ALT) seraient augmentés de 18 %, atteignant ainsi
130 millions de francs, et qu'une dotation de 50 millions de francs serait
affectée à la lutte contre le saturnisme.
M. Louis Besson
a ensuite affirmé que la création d'un
statut du bailleur privé constituait la troisième priorité
du Gouvernement en matière de logement.
Constatant " l'effritement " du parc locatif privé, il a
observé qu'un statut pérenne et équilibré du
bailleur privé était nécessaire afin de développer
une offre de logements à loyer maîtrisé dans le parc
privé. Estimant que le mécanisme de " l'amortissement
Périssol " constituait plus une mesure de défiscalisation
que l'institutionnalisation du bailleur privé, il a rappelé que
cette mesure, prorogée jusqu'au 31 août 1999, serait
remplacée par un nouveau statut fiscal. Il a indiqué que ce
statut reposerait sur une contrepartie sociale aux aides fiscales et serait
applicable à la fois au neuf et à l'ancien.
Il a précisé que l'incitation à l'investissement locatif
dans le neuf prendrait la forme d'un régime d'amortissement avec pour
contrepartie une double contrainte : le respect par le bailleur de
plafonds de loyers ainsi que des ressources des locataires. Il a observé
que le taux d'amortissement serait de 8 % pendant les cinq premières
années et de 2,5 % les quatre années suivantes.
Il a déclaré que, dans le parc existant, l'aide prendrait la
forme d'une majoration de la déduction forfaitaire des revenus fonciers,
celle-ci passant de 14 % à 25 %. Il a affirmé que
l'attractivité du dispositif serait accrue par la mise en place d'une
meilleure sécurisation des bailleurs contre les impayés de
loyers, notamment par le versement direct de l'allocation au bailleur, mais
aussi par les dispositions de l'accord conclu entre l'Etat et les organismes
du 1 % logement.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a
précisé que la modernisation du 1 % logement et la
pérennisation du prêt à 0 % constituaient la
quatrième priorité en matière de politique du logement. A
cet égard, il a rappelé que l'Etat et les partenaires du 1 %
logement avaient signé, le 3 août 1998, une convention modernisant
les interventions du 1 % logement. Il a déclaré qu'un projet
de loi entérinant cette réforme du 1 % logement serait
examiné au Sénat le 12 novembre prochain.
Le ministre a précisé que cette convention, conclue pour cinq
ans, visait à faciliter des parcours résidentiels plus
diversifiés. Il a observé que les emplois du 1 % logement
seraient ainsi étendus à la sécurisation des
accédants à la propriété. Il a
précisé que cette sécurisation interviendrait en cas de
perte d'emploi ou pour le salarié des entreprises éligibles,
faisant face à de fortes baisses de ressources, notamment en cas de
rupture familiale. Il a également souligné que le 1 % logement
favoriserait la mobilité professionnelle des salariés en aidant
au financement des travaux d'entrée dans le logement et
développerait de nouveaux systèmes de prise en charge gratuite
des cautions et garanties d'impayés de loyers, orientés
prioritairement vers les jeunes.
Le ministre a estimé que cette réorientation, parallèle
à la rebudgétisation du prêt à 0 %, s'accompagnerait
d'une réaffirmation des interventions traditionnelles du 1 % logement,
notamment en ce qui concerne l'apport financier complémentaire à
la construction et à la rénovation des HLM et l'aide à
l'accession à la propriété.
Au-delà de ces quatre orientations majeures,
M. Louis Besson
a
insisté sur les mesures fiscales du projet de loi de finances pour 1999.
Il a ainsi rappelé que les droits de mutation seraient réduits de
plus de 20 %, soit un allégement d'impôt de 3,7 milliards de
francs. Il a d'ailleurs déclaré que l'Assemblée nationale
avait complété ce dispositif par une exonération de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) sur les terrains à bâtir pour
les particuliers, à condition de construire dans les cinq ans.
Il a également indiqué que le taux réduit de TVA à
5,5 % s'appliquerait aux dépenses d'amélioration de
l'habitat à condition que les bailleurs privés
bénéficient d'une subvention de l'ANAH et d'un conventionnement
éligible à l'aide personnalisée au logement (APL). Il a
précisé que plus de 10.000 logements devraient être
concernés par cette mesure.
Le ministre a aussi rappelé qu'un amendement voté en
première lecture à l'Assemblée nationale avait par
ailleurs plus que doublé le crédit d'impôt pour les travaux
d'entretien et de revêtement à domicile en portant le taux de 15 %
à 20 % et en doublant les plafonds de dépenses, par exemple de
10.000 à 20.000 francs pour un couple. Il a précisé que
cette mesure, d'un coût de 200 millions de francs en 1999 et de 2,3
milliards de francs en 2000, permettrait de soutenir l'activité et de
lutter contre le travail au noir.
Enfin, le ministre a rappelé que plusieurs mesures fiscales avaient
été adoptées dans le cadre de la loi d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions, citant notamment
l'exonération de la taxe foncière sur les
propriétés bâties pour les opérations
d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, ainsi que la
clarification du régime fiscal de la sortie du bail à
réhabilitation.
En conclusion, le ministre a estimé que le projet de budget pour 1999
s'inscrivait dans la recherche d'une plus grande justice sociale et permettait
l'établissement d'un cadre stable et favorable pour tous les acteurs de
la politique du logement.
M. Jean Delaneau, président,
a interrogé le ministre sur
la sécurisation de l'accession à la propriété. Il
a, à cet égard, souligné qu'un dispositif de
location-accession, permettant au locataire de se constituer un apport
progressif pour l'accession, avait été mis en place à la
fin de 1992 en Indre-et-Loire et s'est demandé si le ministre
envisageait d'inscrire ce dispositif expérimental dans un projet de loi.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a ensuite interrogé le
ministre sur les causes de la faible consommation des prêts locatifs
aidés (PLA), sur l'effet des mesures fiscales en faveur de la
construction et de la rénovation du parc locatif social
instaurées en 1997 et 1998, sur l'effort du Gouvernement en
matière de logement intermédiaire et sur le dispositif de
sécurisation instauré par la convention signée entre
l'Etat et les partenaires du 1 % logement.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a également
estimé que les opérations de réhabilitation de l'ANAH
devaient être intensifiées en zones rurales. Il a enfin
interrogé le ministre sur la perspective d'un dépôt
prochain d'un projet de loi relatif à l'habitat et sur la suppression de
la taxe régionale grevant les ventes de locaux d'habitation, effective
depuis le 1
er
septembre, avant même le vote du Parlement.
En réponse à M. Jean Delaneau, président,
M. Louis
Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a reconnu que les
opérations de location-accession avaient régulièrement
diminué depuis plusieurs années. Il s'est déclaré
prêt à réfléchir à une réforme ayant
pour objectif de proposer les formules les plus souples possibles, cette
réforme pouvant éventuellement être intégrée
dans le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à
l'urbanisme, qui pourrait être déposé au Parlement
l'été prochain.
Revenant sur les questions de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, le
ministre a reconnu une sous-consommation des PLA par rapport aux objectifs
budgétaires. Il a cependant exprimé l'espoir de voir 60.000 PLA
réalisés d'ici à la fin de l'année, en particulier
grâce au redéploiement des crédits vers les
départements les plus consommateurs. Il a souligné que la
réticence des organismes HLM à utiliser le PLA pouvait
s'expliquer de deux manières : le changement de nature du produit,
l'aide passant d'une subvention à une baisse de taux de TVA, et le
niveau élevé des taux d'intérêt réels. Il a
en revanche estimé que les mesures prises en juillet dans le cadre de la
loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, dont,
notamment, la modification du régime d'attribution des HLM,
favoriseraient la construction à venir des logements sociaux, même
si la loi n'avait pas encore eu d'impact réel.
Concernant les PLA d'intégration (PLA-I),
M. Louis Besson
a
regretté la réticence des collectivités locales à
accueillir des logements d'intégration. Il a jugé que les PLA-I
restaient des produits à la fois nécessaires car ils visent
à offrir un logement aux familles en grande difficulté sociale et
suffisamment attractifs, rappelant qu'aucun instrument de la politique du
logement n'avait été autant subventionné. Mais il a
également reconnu que les difficultés rencontrées pour
identifier les familles en difficulté pouvaient expliquer la faible
utilisation des PLA-I.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis
, a précisé que
des expériences intéressantes étaient conduites dans les
départements, signalant en particulier une convention pour le logement
des familles en grande difficulté signée, dans le Loir-et-Cher,
entre le conseil général et l'Office public des habitations
à loyer modéré (OPHLM).
Concernant les PLA à loyer minoré (PLA-LM),
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement,
a rappelé que ces produits
visaient à permettre le logement dans le parc locatif social des
familles à faibles ressources. Il a observé une tendance à
la paupérisation de la population HLM, une récente enquête
du Centre de recherche et de documentation sur la consommation (CREDOC)
montrant que 50 % des occupants de HLM avaient des ressources
inférieures à 60 % du plafond HLM. Il a jugé que, dans ces
conditions, les PLA-LM devraient être une priorité pour le
mouvement HLM. A cet égard, il a indiqué qu'une circulaire du 4
août dernier avait introduit, à la demande du mouvement HLM, et
à titre expérimental, des souplesses supplémentaires en
matière de financement et de loyer qui devraient permettre une relance
des PLA-LM.
Le ministre a également insisté sur la nécessité
d'un renouvellement progressif du parc locatif social en soulignant que la
vacance était coûteuse pour les organismes HLM. Il a estimé
que les PLA construction-démolition, qui devraient augmenter
sensiblement en 1999, permettraient de concourir efficacement à la
réalisation de cet objectif.
Il a considéré que, d'une manière générale,
un meilleur taux de réalisation des objectifs PLA restait une
nécessité, les crédits non consommés étant
annulés en fin d'année.
S'agissant de l'impact de la baisse du taux de TVA en 1997 et 1998,
M. Louis
Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a déclaré ne
pas pouvoir évaluer le nombre de logements sociaux
supplémentaires construits ou réhabilités. Il a toutefois
signalé que ces mesures représentaient une aide fiscale de 2,8
milliards de francs et avaient donné lieu à la signature d'un
accord avec le mouvement HLM, permettant la mise en oeuvre de travaux visant
à une réduction des charges.
Concernant le logement intermédiaire, il a reconnu que le prêt
locatif intermédiaire (PLI), qui est un produit non contingenté,
avait du mal à trouver sa place. Mais il a estimé que la nouvelle
mesure d'incitation à l'investissement locatif constituait un nouveau
produit conventionné, susceptible de redynamiser le parc conventionnel.
Il a également confirmé qu'un projet de loi relatif à
l'urbanisme et à l'habitat était en préparation.
Revenant sur la baisse des droits de mutation au 1
er
septembre 1998,
il a affirmé qu'en matière de locaux d'habitation le choix avait
été fait d'anticiper sur le projet de loi de finances pour 1999
afin d'accompagner la reprise du marché immobilier. En revanche, il a
souligné que la baisse des droits de mutation pour les locaux
commerciaux ne serait effective qu'au 1
er
janvier 1999.
M. Guy Fischer
a, à son tour, regretté la trop faible
consommation des programmes budgétés en matière de
construction de logement social. Il s'est également interrogé sur
les difficultés de plus en plus aiguës d'accès au logement
alors que la vacance continuait à progresser dans les quartiers les plus
difficiles. Il a enfin constaté qu'en dépit du vote de la loi
relative à la lutte contre les exclusions, les personnes
expulsées ne se voyaient pas proposer de solution de relogement.
Mme Gisèle Printz
s'est inquiétée de la situation
des gens du voyage en matière de logement, constatant que la loi de 1990
n'avait apporté que très peu d'amélioration.
M. Lilian Payet
est intervenu pour insister sur les difficultés
de logement outre-mer. Il a ainsi constaté qu'il faudrait construire
10.000 logements nouveaux par an à la Réunion pour
répondre aux besoins. Il a constaté que la croissance des
crédits inscrits sur la " ligne budgétaire unique "
(LBU) restait peu efficace, ces crédits restant largement
sous-consommés du fait de l'absence de politique de maîtrise
foncière.
M. Gilbert Chabroux
est revenu sur le projet de création d'un
statut du bailleur privé. A cet égard, il s'est interrogé
sur la possibilité de location du logement bénéficiant de
l'aide fiscale aux ascendants et aux descendants et sur la possibilité
de sous-location, notamment dans le cas des résidences pour
étudiants. Il s'est aussi inquiété de l'effet du
régime fiscal en cas de démembrement de propriété.
Répondant à ces intervenants,
M. Louis Besson
s'est
déclaré préoccupé par la question de la vacance
dans les grands ensembles. Il a cité le cas d'un département
où 36.000 demandes de logement étaient en attente alors que
15.000 logements vacants ne trouvaient pas preneur. Il a cependant
estimé que des conventions signées entre l'Etat et les
collectivités locales dans le cadre des programmes locaux de l'habitat
(PLH) devraient permettre de faire évoluer la situation.
Il a confirmé que le Conseil constitutionnel avait annulé
l'article de la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions donnant au préfet l'obligation, en cas d'expulsion, de
s'assurer des conditions de relogement. Il a cependant estimé que le
délai de deux mois entre la saisine du juge et le prononcé du
jugement devait permettre au préfet de communiquer au juge les
informations nécessaires concernant la situation de la famille tout en
respectant les droits légitimes des propriétaires bailleurs. Il a
jugé que ce délai devait permettre d'étudier les
possibilités de relogement.
Il a également insisté sur la nécessité d'un
travail préventif afin de connaître plus en amont les risques
d'expulsion et de préparer des solutions de relogement dans le cadre des
plans départementaux d'action pour le logement des
défavorisés (PDALD).
M. Louis Besson
a considéré que la question du logement
des gens du voyage constituait un problème crucial. Il a annoncé
qu'un projet de loi était en préparation, un travail
interministériel s'étant engagé depuis l'adoption de la
proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye
au Sénat.
Reconnaissant les insuffisances du cadre juridique actuel qui rend obligatoire
la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage et des
schémas départementaux, mais qui ne prévoit ni
délai, ni sanction, il a annoncé que seul un tiers des
départements s'était doté d'un schéma
départemental et que moins de 500 aires avaient été
aménagées.
Concernant l'outre-mer,
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au
logement,
a souligné l'importance de l'effort budgétaire tout
en constatant la faiblesse des moyens en matière de politique
foncière. Il s'est interrogé sur la possibilité de
reproduire dans les départements d'outre-mer l'expérience des
établissements publics fonciers implantés en métropole.
M. Lilian Payet
a indiqué qu'il avait été
créé à la Réunion un fonds régional
d'aménagement foncier et de l'urbanisme (FRAFU), géré en
partenariat avec les collectivités et les opérateurs, mais que ce
fonds restait insuffisant pour réformer en profondeur la politique
foncière.
M. Louis Besson
est enfin revenu sur le projet de statut du bailleur
privé, jugeant que le dispositif proposé était
équilibré, même s'il restait ouvert à toute
proposition d'amendements. Il a justifié les différentes
restrictions du projet (en particulier en matière de location aux
descendants ou de démembrement de propriété) par le souci
d'éviter certains abus qui avaient pu entacher le dispositif
précédent.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 18 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a procédé à
l'examen du rapport
de
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis
des crédits
en faveur du
logement social
inscrits dans le projet de loi de
finances pour 1999.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a indiqué que le
budget, le second présenté par M. Louis Besson, s'inscrivait dans
le contexte de nombreuses réformes, soit achevées, comme la loi
d'orientation du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les
exclusions, soit en cours, comme le projet de loi relatif à l'emploi des
fonds du 1 % logement, adopté, le 12 novembre dernier, à
l'unanimité au Sénat. Il a précisé que plusieurs
mesures nouvelles étaient également incluses dans le projet de
loi de finances, citant en particulier le nouveau statut du bailleur
privé, la rebudgétisation progressive du prêt à taux
zéro et diverses mesures fiscales.
Il a constaté que les crédits inscrits dans le bleu
budgétaire, relatif à l'urbanisme et au logement, augmentaient de
13,9 % pour atteindre 45,4 milliards de francs. Il a cependant
jugé cette présentation artificielle, estimant qu'elle ne
recouvrait pas l'ensemble de l'effort budgétaire en faveur du logement.
Il a considéré que, si on ajoutait au budget stricto sensu les
crédits des comptes d'affectation spéciale, le budget du logement
pour 1999 s'établissait à 49,1 milliards de francs en moyens
de paiement, soit une progression de 2,2 %.
Il a constaté que cette progression était équivalente
à l'évolution de l'ensemble des dépenses
budgétaires, mais que l'effort budgétaire en faveur du logement
se ralentissait sensiblement, après une hausse de 6,7 % inscrite au
budget pour 1998.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a précisé que,
si la faible augmentation des dotations budgétaires laissait
suggérer un simple budget de reconduction, les nombreuses mesures
nouvelles soulignaient, en revanche, l'évolution sensible des
différents aspects de la politique du logement.
Il a ensuite abordé la question du logement locatif social. A cet
égard, il a fait part de sa profonde préoccupation.
Il a constaté que l'objectif affiché par le Gouvernement visait
à la reconduction des programmes budgétés pour 1998 :
80.000 prêts locatifs aidés (PLA) en construction et 120.000
primes à l'amélioration des logements à usage locatif et
à occupation sociale (PALULOS). Mais il a également
observé que les crédits de la ligne fongible, assurant le
financement de ces opérations, diminuaient de 10 % par rapport
à l'année passée.
Il a estimé que cette diminution correspondait à la très
faible consommation des crédits réalisée ces
dernières années en matière de construction de logements
sociaux. Il a fait part de son inquiétude face à la diminution
très rapide du nombre de PLA mis en chantier, ceux-ci étant
passés de plus de 72.000 en 1994 à 40.000 seulement prévus
pour 1998. Face à cette crise de la construction des logements locatifs
sociaux, il a regretté l'inertie du Gouvernement.
Il a rappelé que le budget 1998 comportait pourtant des avancées
significatives en faveur du logement social : application du taux réduit
de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les travaux
réalisés dans les logements sociaux, diversification de l'offre
des PLA, grâce, notamment, à la création des PLA
d'intégration (PLA-I) et au lancement d'un programme de PLA
" construction-démolition ". Mais il a regretté que cet
effort ne se soit pas traduit par une relance de la construction.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a estimé que le
fléchissement de la construction des logements sociaux s'expliquait par
des raisons structurelles. Il a ainsi jugé qu'il existait une
pénurie de la demande solvable, observant que 2,7 % du parc
d'habitation à loyer modéré (HLM) était vacant en
1997. Il a considéré que cette vacance était le signe
d'une plus faible attractivité du parc social, de nombreux
ménages préférant accéder à la
propriété, notamment grâce au prêt à taux
zéro, ou rejoindre le secteur locatif privé. Il a expliqué
que cette volatilité croissante de la demande n'incitait pas les
organismes HLM à construire.
Il a également estimé que l'équilibre d'exploitation des
constructions financées par les PLA n'était pas assuré,
80 % des loyers perçus par les HLM servant à rembourser les
PLA contractés. Il a rappelé que la situation financière
des organismes HLM s'était fragilisée depuis quelques
années et que, dans ces conditions, la construction de logements neufs
se traduisait par une charge supplémentaire pour les organismes.
Estimant que la politique menée par le Gouvernement ne permettait pas de
relancer la construction, il a souligné que la réorientation des
PLA vers les ménages sociaux ou très sociaux se heurtait à
la faible solvabilité de la demande et que la hausse de 1 % des
loyers HLM, récemment annoncée, ne faisait qu'accentuer la
contrainte financière pesant sur les organismes HLM.
Considérant que le contexte préoccupant du logement social
appelait des réponses fortes et rapides,
M. Jacques Bimbenet,
rapporteur pour avis
, a précisé que plusieurs pistes
pouvaient être explorées. Il a d'abord insisté sur la
nécessaire simplification des PLA. Constatant qu'il existait
actuellement 15 à 16 types de PLA, il a jugé le dispositif
trop complexe et a suggéré le retour à un produit à
la fois unique et souple dans sa gestion.
Il a également estimé qu'une diminution du coût de la
ressource devait être étudiée, soit par un allongement de
la durée des prêts, soit par une accélération de la
baisse des taux.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a ensuite abordé le
second volet de la politique du logement, celle visant le parc privé. Il
lui a semblé que les mesures nouvelles proposées par le projet de
budget pour 1999 allaient globalement dans la bonne direction, même si
les ambiguïtés pouvaient subsister.
S'agissant de l'accession sociale à la propriété, il s'est
félicité de la pérennisation du prêt à taux
zéro et de sa rebudgétisation progressive. Il a rappelé
que le financement des prêts à taux zéro était
jusqu'à présent assuré par un prélèvement,
à hauteur de 7,6 milliards de francs en 1998, sur les ressources du
1 % logement. Il a indiqué que, conformément à la
convention du 3 août dernier passée entre l'Etat et l'Union
d'économie sociale du logement (UESL), le projet de budget
prévoyait la rebudgétisation de la moitié des
crédits du prêt à taux zéro.
Il a ainsi estimé que 110.000 prêts pourraient être
distribués en 1999, soit autant qu'en 1998. Il a également
remarqué que cette rebudgétisation se doublait de la mise en
place d'un dispositif de sécurisation des accédants à la
propriété, dispositif présenté dans le projet de
loi sur le 1 % logement, adopté en première lecture au
Sénat le 12 novembre.
S'agissant de l'investissement locatif, il a rappelé que la commission
se préoccupait, depuis plusieurs années, de la situation du
logement intermédiaire. Il a indiqué que le projet de budget
proposait la mise en place d'un régime fiscal spécifique en
faveur d'un nouveau secteur privé conventionné, devant se
substituer à " l'amortissement Périssol ". Il a
estimé que ce nouveau dispositif apportait trois améliorations,
mais restait handicapé par une incertitude.
Il a considéré que ces améliorations tenaient à
l'extension du dispositif au parc ancien, à l'introduction d'un nouveau
conventionnement, qui devrait permettre le redéploiement des
investissements locatifs vers le logement intermédiaire et à la
mise en place d'une sécurisation améliorant l'attractivité
du dispositif pour le bailleur.
Rappelant que l'amortissement Périssol avait permis la construction
d'environ 45.000 logements neufs par an, il s'est interrogé sur la
capacité du nouveau dispositif, fiscalement moins avantageux, à
poursuivre ce mouvement. Il a toutefois remarqué que les projections
effectuées par le Professeur Mouillart concluaient au maintien du rythme
de l'investissement.
S'agissant de la réhabilitation du parc privé, il a
constaté que les interventions traditionnelles seraient reconduites en
1999 avec 800 millions de francs de dotation pour la prime à
l'amélioration de l'habitat et 2,2 milliards de francs pour
l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH). Il a
également indiqué que le budget comportait deux nouvelles mesures
fiscales, selon lui positives, en faveur de la réhabilitation :
l'application du taux réduit de TVA aux dépenses
d'amélioration de l'habitat, lorsque les bailleurs privés
bénéficient d'une subvention de l'ANAH, à condition que le
logement fasse l'objet d'une convention avec l'Etat ouvrant droit à
l'APL et le doublement du crédit d'impôt maximal lié aux
travaux d'entretien à domicile, issu d'un amendement adopté
à l'Assemblée nationale.
Abordant ensuite les aides personnelles au logement,
M. Jacques Bimbenet,
rapporteur pour avis,
a tenu à souligner le rôle capital que
jouaient ces aides pour l'accès au logement des personnes les plus
modestes. Il a ainsi remarqué que 6,2 millions de ménages
bénéficiaient de ces aides pour un montant total de plus de
75 milliards de francs. Il a estimé que ces aides étaient
désormais indispensables notamment dans le secteur HLM où un
ménage sur deux avait des revenus inférieurs à 60 %
du plafond de ressources fixé pour l'accès au logement social et
un ménage sur six avait des revenus inférieurs à 20 %
de ce plafond.
Il a indiqué que le projet de budget pour 1999 prévoyait une
hausse de 4,5 % de ces crédits qui atteindront 34,6 milliards
de francs. Il a estimé que cette hausse s'expliquait largement par la
poursuite de la politique de revalorisation des aides, menée depuis
1997, précisant qu'une nouvelle actualisation interviendrait au
1
er
juillet 1999.
Se félicitant de cette revalorisation, il a estimé qu'elle ne
pourrait être réellement efficace qu'à la condition d'une
réforme des aides à la personne dans le sens d'une plus grande
cohérence et d'une plus grande transparence.
Il a rappelé qu'actuellement trois types d'aides coexistaient et
rendaient le système particulièrement complexe et peu lisible,
car les barèmes applicables, les niveaux de ressources pris en compte et
les plafonds de loyers établis étaient extrêmement
hétérogènes. Il a donc estimé qu'il fallait
poursuivre la politique du précédent Gouvernement, qui visait
à harmoniser toutes ces aides. A cet égard, il s'est
félicité de l'engagement pris par le Premier ministre, lors de la
conférence de la famille, d'aligner en trois ans les loyers plafonds de
l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement
familiale (ALF). Il a toutefois jugé que l'harmonisation devait
être poursuivie, notamment pour la définition des niveaux de
ressources et des barèmes de l'allocation logement.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a enfin examiné la
politique du logement en faveur des personnes les plus en difficulté. Il
a estimé que cette action devait rester l'un des axes prioritaires de la
politique sociale du logement. Rappelant que 10 % des ménages
français, soit 5,5 millions de personnes, vivaient actuellement sous le
seuil de la pauvreté, il a indiqué que l'accès et le
maintien dans le logement devenaient très souvent synonymes de
difficultés presque insurmontables pour ces ménages. Il a
précisé que les dernières études disponibles
évaluaient à environ 200.000 le nombre de personnes exclues du
logement.
Il a reconnu que de nombreuses actions avaient été mises en
oeuvre ces dernières années, citant en particulier le plan
d'urgence de 1995 et certains aspects du volet logement de la loi d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions.
Il a remarqué que le projet de budget traduisait cette loi en termes
budgétaires, constatant que la participation de l'Etat au logement des
personnes défavorisées augmentait de 51 % pour atteindre
685 millions de francs. Il a précisé que cet effort
budgétaire prenait trois formes distinctes : une augmentation de
62 % de la subvention au financement des fonds de solidarité pour
le logement, une hausse de 18 % des crédits consacrés
à l'aide au logement temporaire et une nouvelle dotation de
50 millions de francs affectée à la lutte contre le
saturnisme.
Jugeant cet effort budgétaire conséquent, il a estimé que
la hausse ne devait pourtant pas occulter les insuffisances en matière
de logement des plus démunis. Il a ainsi regretté que le
Gouvernement ne réforme pas les produits destinés au logement des
ménages très sociaux comme les PLA d'intégration, alors
qu'ils ont fait la preuve d'une trop faible attractivité. Il s'est
également interrogé sur la possibilité d'une modulation
des aides personnelles en fonction des revenus, qui permettrait de concentrer
les moyens financiers sur les personnes exclues ou en voie d'exclusion du
logement.
En conclusion,
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis
, a
considéré que ce budget n'était pas un mauvais budget. Il
a rappelé qu'il proposait certaines avancées positives et
préservait globalement les réformes mises en oeuvre ces
dernières années. Il a cependant regretté que ce budget
soit grevé par une insuffisance évidente : l'absence de solution
susceptible de contrecarrer le fléchissement de la construction de
logements locatifs sociaux.
Pour cette raison, il a proposé à la commission d'émettre
un avis de sagesse sur ce projet de budget.
M. Jean Delaneau, président,
a souligné les aspects
positifs du dispositif de location-accession actuellement
expérimenté dans certains départements. Il a fait part de
son souhait que ces produits expérimentaux soient codifiés dans
le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme.
M. Jean Chérioux
, après avoir félicité le
rapporteur pour avis pour la clarté de son exposé sur une
question pourtant extrêmement complexe, s'est interrogé sur les
difficultés de financement des organismes HLM. Il a également
estimé que les mécanismes de solvabilisation des ménages
les plus modestes ne fonctionnaient pas bien, regrettant l'intervention tardive
des fonds sociaux et leur mauvaise coordination avec l'APL. Jugeant les
plafonds du prêt à taux zéro trop peu élevés
pour l'accession à la propriété et les aides personnelles
insuffisantes pour assurer la solvabilité des ménages, il s'est
déclaré préoccupé par les difficultés
persistantes d'accès au logement.
Soulignant les difficultés du secteur du logement et estimant que
l'épanouissement de la famille passait aussi par le logement,
M.
Jacques Machet
a jugé la politique du logement trop complexe.
Evoquant l'exemple de la Marne, il a considéré qu'une
simplification était possible en indiquant que le département
abondait d'un franc supplémentaire tout franc versé par l'Etat.
M. Louis Boyer
a déclaré partager l'opinion de M. Jacques
Machet. Il s'est également déclaré favorable au versement
direct des aides personnelles aux organismes HLM. Estimant que les subventions
de l'ANAH jouaient un rôle important dans la réhabilitation des
centres de villes moyennes, il a regretté la stagnation des
crédits de l'ANAH.
M. Alain Gournac
a fait part de sa préoccupation face à la
faiblesse du nombre de logements sociaux mis en chantier. Il a
déploré les difficultés d'accès aux logements
sociaux pour les familles les plus modestes, ainsi que la trop faible
fluidité dans l'attribution des logements sociaux. Il s'est, à
son tour, interrogé sur la complexité des politiques du logement
en France.
Après avoir souligné la qualité du travail du rapporteur,
M. Gilbert Chabroux
a regretté que celui-ci ne propose qu'un avis
de sagesse, après avoir dressé une présentation pourtant
positive du budget. Il a reconnu que le logement social posait problème.
Mais il a estimé qu'une relance de la construction de logements sociaux
nécessitait également une action des collectivités
locales, notamment par la mise à disposition de terrains au profit des
organismes HLM. Il a également considéré que le
relèvement des plafonds de ressources pour l'attribution d'un logement
HLM permettrait une plus grande mixité. Il s'est félicité
des nouvelles mesures en faveur du parc privé et a jugé
très positives la revalorisation et la réforme des aides
personnelles. Il a souligné que le logement des plus démunis
restait problématique, mais qu'un effort budgétaire certain
était accompli.
M. Alain Vasselle
, après avoir félicité le
rapporteur pour son exposé, a souhaité attirer l'attention de la
commission sur certaines difficultés. Il a ainsi jugé que le
nouveau mode de financement des logements sociaux par l'application du taux
réduit de TVA soulevait de lourds problèmes de gestion. Il s'est
également inquiété de la faible consommation des dotations
en PLA en indiquant qu'elle était actuellement de seulement 25 %
pour le département de l'Oise. Il a estimé que la
réticence des élus locaux à la construction de logements
sociaux pouvait s'expliquer par la lourdeur et la rigidité des normes
qui leur étaient appliquées, notamment en matière de
sécurité incendie. Concernant les PLA à loyer
modéré, il a souligné que les difficultés de
gestion se traduisaient par des délais très longs, de trois
à huit mois, avant la mise en chantier.
M. Charles Descours
a estimé qu'une réforme structurelle
de la politique du logement était à la fois nécessaire et
urgente, jugeant que le maintien du système actuel pousserait les
organismes HLM à ne plus construire.
M. Guy Fischer
, rappelant que le logement social était un enjeu
de société primordial, a estimé que tous les intervenants
partageaient une analyse commune des problèmes du logement. Il s'est
déclaré préoccupé par la croissance de la vacance
dans le parc HLM, remarquant que de nombreuses familles quittaient les grands
ensembles pour des raisons de sécurité, afin de rejoindre le
secteur privé au prix de sacrifices financiers souvent très
lourds. Il a également considéré que l'augmentation des
impayés de loyers et la hausse des taxes foncières fragilisaient
la situation des organismes HLM. S'agissant des PLA à loyer
modéré, il a estimé que leur faible consommation
s'expliquait par le fait que le risque d'impayés faisait plus que
compenser les 8 % de subvention supplémentaire.
En réponse aux différents intervenants,
M. Jacques Bimbenet,
rapporteur pour avis,
a estimé qu'une réforme de la politique
du logement était nécessaire. Il a considéré
qu'elle devrait avant tout viser à une simplification des produits et
des aides, mais aussi à une remise à plat des procédures
et des critères d'attribution des logements sociaux. Il s'est
déclaré persuadé qu'une meilleure organisation de la
politique du logement la rendrait plus efficace, à effort
budgétaire constant.
S'agissant de la subvention à l'ANAH, il a indiqué que les
crédits de paiement augmentaient de 35 millions de francs, mais que
l'application du taux réduit de TVA aux dépenses
d'amélioration de l'habitat dans le secteur privé correspondait
à une dépense fiscale supplémentaire de 200 millions de
francs.
S'agissant du logement des plus démunis, il a insisté sur les
opérations de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS),
soulignant qu'elles constituaient les compléments souvent indispensables
aux opérations d'habitat adapté.
Il est également revenu sur les difficultés en matière de
construction de logements sociaux. Il a ainsi estimé que l'application
du taux réduit de TVA à la construction de logements HLM se
traduisait par une lourdeur de gestion accrue, du fait de l'application du
régime de livraison à soi-même. Il a reconnu que les
difficultés d'obtention de terrains étaient réelles.
Concernant la situation financière des organismes HLM, il a
rappelé qu'un tiers des organismes était confronté
à des difficultés. Il a jugé que cette dégradation
de la situation financière des organismes s'expliquait notamment par
l'augmentation de la vacance, laquelle concernait 2,7 % du parc en 1997,
mais avait encore augmenté, et par la hausse des taxes foncières.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur,
a décidé
d'émettre un avis de sagesse sur les
crédits du logement social pour 1999
.
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget du logement pour 1999 intervient dans un contexte de
profonde évolution de la politique du logement. La loi d'orientation du
29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions
comprenait un important volet logement, touchant aussi bien le parc social que
les dispositifs spécifiques en faveur du logement des plus
démunis. Le Parlement examine actuellement un projet de loi relatif
à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à
l'effort de construction qui tend non seulement à modifier les
modalités de financement de l'ensemble de la politique du logement, mais
aussi à mettre en place un nouveau mécanisme de garantie pour
l'accession sociale à la propriété.
La politique du logement semble donc, en apparence, constituer l'une des
priorités du Gouvernement.
Cela n'aurait d'ailleurs rien d'étonnant eu égard à la
situation du logement en France. La dernière enquête logement
réalisée par l'INSEE en 1997 souligne en effet certaines
insuffisances persistantes en matière de logement :
- la croissance du nombre de logement, qui était de 290.000 par an
entre 1992 et 1996, reste sans doute inférieure aux besoins réels
de la population ;
- la vacance continue à augmenter : 2,2 millions de logements
étaient vacants fin 1996, soit 7,9 % du parc total.
Parallèlement, environ 200.000 personnes seraient exclues du
logement et 1,6 million de personnes seraient mal logées ou
occuperaient des logements de substitution ;
- l'accès et le maintien dans le logement restent souvent bien
difficiles notamment pour les ménages les plus modestes. On estime ainsi
que chaque ménage a dépensé en moyenne 44.000 francs
en 1996 pour se loger. Plus de 300.000 ménages sont en situation
d'impayés de loyer, dont les deux tiers dans le parc social.
Pour autant, l'examen des crédits relatifs au logement tend à
relativiser sérieusement cette priorité apparente pour
dévoiler une réalité bien plus sombre.
Selon le Gouvernement, le budget pour 1999 s'articulerait autour de
cinq axes prioritaires :
- la consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998 ;
- un approfondissement de la politique sociale du logement ;
- un effort substantiel en faveur du logement des plus
démunis ;
- la pérennisation du prêt à taux zéro et la
modernisation corrélative du 1 % logement ;
- la mise en place de plusieurs mesures fiscales d'accompagnement :
nouveau statut du bailleur privé, diminution des droits de mutation,
application du taux réduit de TVA aux dépenses
d'amélioration de l'habitat.
Or, il semble que le budget soit plus un budget de reconduction qu'un budget
de consolidation.
Si l'on ajoute au budget
stricto sensu
les crédits prévus
aux comptes d'affectation spéciale (
fonds pour l'aménagement
de la région Ile-de-France et fonds pour le financement de l'accession
à la propriété
), le budget 1999 du logement -hors
urbanisme- s'établit à 48,76 milliards de francs en moyens
de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit
une progression de 2,2 % par rapport à 1998. La progression des
crédits, qui est équivalente à l'évolution de
l'ensemble des dépenses budgétaires prévues en 1999,
témoigne d'un ralentissement certain de l'effort budgétaire en
faveur du logement après une hausse de 6,4 % en 1998.
Mais cette simple reconduction des crédits s'accompagne également
d'une insuffisance des mesures nouvelles annoncées.
Votre commission, en dépit de certaines incertitudes, prend acte de la
pérennisation du prêt à taux zéro, du nouveau
dispositif en faveur de l'investissement locatif, de la revalorisation des
aides à la personne, de l'effort budgétaire en faveur du logement
des plus démunis.
Elle exprime cependant une double réserve sur ce projet de budget.
Votre commission s'inquiète en tout premier lieu de la
situation
préoccupante du logement social
. Elle regrette ainsi vivement que le
Gouvernement ne prévoie aucune mesure nouvelle susceptible de freiner le
fléchissement actuel de la construction de logements sociaux.
Elle regrette également que le Gouvernement avance bien trop lentement
dans la voie de
l'indispensable réforme des aides à la
personne
.
Dans ces conditions, votre commission a souhaité s'en remettre à
la sagesse de la Haute assemblée pour l'adoption des crédits
relatifs au logement social dans le projet de budget pour 1999.
III. LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL : UNE SITUATION TRÈS PRÉOCCUPANTE QUE NE CORRIGE EN RIEN UN SIMPLE BUDGET DE RECONDUCTION
La place
du parc social dans le logement est considérable. Plus de
9 millions de personnes vivent dans l'un des quelque 4,1 millions de
logements locatifs sociaux. Le parc locatif social représentait, en
1996, 17,6 % du total des résidences principales et 44,3 % du parc
locatif total.
Le rôle social du secteur HLM est incontestablement primordial. Le parc
social offre en effet des loyers sensiblement inférieurs à ceux
du parc privé. On estime ainsi que les ménages locataires en HLM
devraient dépenser 35 milliards de francs supplémentaires
chaque année s'ils étaient logés dans le parc privé
alors même qu'ils versent 75 milliards de francs de loyer aux
organismes HLM. On comprend alors pourquoi le parc social permet l'accès
et le maintien dans le logement pour les ménages les plus modestes.
Pourtant, en dépit de l'importance des masses budgétaires, le
budget pour 1999 ne cherche pas à apporter une réponse aux
perspectives inquiétantes qui menacent le logement social.
A. LE BUDGET POUR 1999 NE PERMETTRA PAS DE RELANCER LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX
1. Le fléchissement de la construction dans le parc social
Depuis
1994, on assiste chaque année à une diminution à la fois
continue et sensible du nombre de logements sociaux mis en chantier.
Cette tendance se vérifie pour l'année en cours.
L'UNFOHLM
1(
*
)
évalue en effet à
45.000 le nombre de logements sociaux qui seront mis en chantier cette
année alors que 80.000 étaient prévus par la loi de
finances initiale.
Evolution de l'investissement locatif social financé par PLA depuis 1992
|
|
PLA BUDGÉTÉS |
PLA |
PLA MIS EN |
Proportion de PLA effectivement mis |
||
|
|
PLA normaux |
PLA-I et
PLA-TS
|
TOTAL |
FINANCÉS |
CHANTIER |
en chantier par rapport aux PLA budgétés |
|
1992 |
80.000 |
10.000 PLA-I |
90.000 |
83.876 |
63.000 |
70 % |
|
1993 |
88.000 |
13.000 PLA-I |
101.000 |
92.868 |
72.000 |
71 % |
|
1994 |
80.000 |
20.000 PLA-TS |
100.000 |
89.324 |
72.500 |
73 % |
|
1995 |
60.000 |
28.000 PLA-TS |
88.000 |
66.440 |
60.000 |
68 % |
|
1996 |
60.000 |
20.000 PLA-TS |
80.000 |
59.879 |
54.000 |
68 % |
|
1997 |
50.000 |
30.000 PLA-TS |
80.000 |
59.911 |
45.600 |
57 % |
|
1998 |
50.000 |
30.000 PLA-LM et PLA-I |
80.000 |
- |
45.000* |
56 %* |
|
1999 |
50.000 |
30.000 PLA-LM et PLA-I |
80.000 |
- |
- |
- |
* :
Estimation avancée par l'UNFOHLM en fonction de la tendance au 30.09.98
Source : Secrétariat d'Etat au logement
Or, il est à craindre que, sauf si une politique de relance de la
construction de logements sociaux était décidée et rendue
possible, ce fléchissement tendanciel se poursuive dans les
années à venir.
Votre commission estime en effet que la crise actuelle de la construction de
logements sociaux relève de facteurs structurels.
Ces facteurs structurels tiennent à la conjonction de deux effets
opposés.
•
L'instabilité de la demande
Les besoins en logements sociaux restent importants dans notre pays. Le
coût souvent élevé des loyers dans le secteur locatif
privé rend difficile l'accès à ce secteur pour les
ménages les plus modestes, tandis que le vieillissement progressif du
parc HLM rend nécessaire son renouvellement.
Mais, paradoxalement, l'existence de besoins ne garantit pas la
réalité d'une demande.
On observe en effet une
vacance croissante dans le parc social
: le taux
moyen de vacance est passé de 1,9 % en 1993 à 2,7 % en
1997 dans le parc HLM. Cette vacance peut s'interpréter largement comme
le signe de la plus faible attractivité du parc social pour les
ménages. Elle s'expliquerait de deux manières :
- la dégradation de l'environnement urbain pousserait les
ménages habitant les quartiers difficiles à quitter leur logement
pour rejoindre des zones plus paisibles, fréquemment dans le secteur
privé, même au prix de lourds sacrifices financiers. Or,
près du tiers du parc HLM -soit un million de logements environ- est
situé dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Le parc social est alors
la première victime du malaise urbain ;
- on assiste parallèlement à une progression de l'accession
à la propriété. Entre 1992 et 1996, la proportion de
ménages propriétaires de leur logement est passée de
53,8 % à 54,3 %. Le succès du prêt à taux
zéro n'a, depuis, fait qu'accentuer cette tendance, notamment chez les
ménages les plus modestes.
Il semble alors que le secteur HLM soit victime d'un double effet. D'une part,
les ménages les plus aisés n'hésitent plus à
quitter le parc social, soit pour une location dans le parc privé, soit
pour accéder à la propriété. D'autre part, les plus
défavorisés n'ont pas toujours les ressources suffisantes pour
accéder au parc social.
•
Les carences de l'offre
De leur côté, les organismes HLM ne sont pas en mesure de proposer
un développement de l'offre face à la volatilité
croissante de la demande.
En premier lieu,
la situation financière des organismes HLM tend
à nouveau à se dégrader.
D'une part, les charges restent lourdes. Les taux d'intérêt
réels sont élevés : les PLA ordinaires accordés par
la caisse des dépôts sont actuellement versés à un
taux de 4,3 %, ce qui se traduit par des taux réels
supérieurs à 3 % au rythme actuel de l'inflation. La hausse
des taxes foncières constitue également une charge croissante
pour les organismes.
D'autre part, les ressources n'augmentent que très faiblement : les
produits financiers stagnent alors que les impayés progressent (en 1996,
le taux de non-recouvrement des loyers atteignait 4,5 % pour les offices
publics d'HLM) et le manque à gagner lié à la vacance
pèse lourdement.
Dans ces conditions, l'équilibre d'exploitation des constructions
financées par les PLA n'est plus assurée dans la mesure où
80 % des loyers perçus par les HLM servent à financer le
remboursement des PLA. L'équilibre d'exploitation des logements PLA
repose en définitive sur les autres logements. La construction de
logement est désormais plus considérée comme une charge
que comme une ressource supplémentaire. C'est particulièrement le
cas pour les PLA-LM et les PLA-I pour lesquels les risques d'impayés
sont perçus comme plus importants.
En second lieu, face à la progression de la vacance, les
organismes
HLM privilégient bien souvent les opérations de
réhabilitation de façon à mieux valoriser le parc
existant
.
En troisième lieu,
la gestion des PLA se révèle souvent
très complexe pour les organismes
. Ainsi, la délivrance des
agréments préfectoraux peut demander des délais importants
pouvant parfois dépasser six mois, ce délai étant
d'ailleurs fonction de la nature des PLA (il est plus long pour les PLA-LM et
les PLA-I). De même, la multiplication des produits PLA tend à
rendre l'offre plus opaque, et non à l'adapter à la demande.
Enfin, l'insuffisance de l'offre est parfois accentuée par les
difficultés rencontrées par les organismes HLM pour
acquérir du foncier
. Certaines communes sont en effet
réticentes à accepter l'implantation de nouveaux logements
sociaux sur leur territoire. Cette réticence peut s'expliquer
diversement, mais pour les petites communes, il est clair que la
rigidité des normes
techniques imposées
-notamment
en matière de sécurité- implique des travaux tellement
lourds que le recours au PLA est ainsi découragé.
2. Un budget qui n'apporte aucune réponse
Face à cette situation préoccupante, le projet de budget pour 1999 est loin d'être à la hauteur des enjeux.
a) Un simple budget de reconduction
Le
budget pour 1999 prévoit la reconduction des programmes physiques
prévus pour 1998 : 80.000 PLA dont 20.000 PLA-LM et
10.000 PLA-I sont ainsi budgétés.
Mais parallèlement, le Gouvernement semble prendre acte de la
très faible consommation des crédits PLA en prévoyant une
diminution de 10 % des dotations de la " ligne fongible "
destinée à financer les opérations de construction et de
réhabilitation de l'habitat locatif social. Les crédits passent
de 3,20 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998 à
2,88 milliards de francs pour 1999.
Plus encore que cette diminution des crédits, c'est l'absence de mesures
nouvelles en faveur du logement social dans ce budget qui témoigne de
l'inertie du Gouvernement.
b) Des mesures contestables
Certes,
le Gouvernement a adopté en cours d'année deux mesures
destinées à faciliter la construction de logements sociaux :
- le 15 juin, une baisse de 0,5 % de la rémunération du
livret A est intervenue, sa rémunération passant de 3,5 à
3 %. Or, les ressources collectées par l'intermédiaire du
livret A sont utilisées pour le financement de l'investissement locatif
social. Cette baisse visait donc à rendre l'offre de logement social
moins coûteuse.
- l'arrêté du 28 juin a relevé d'en moyenne 10 %
les plafonds de ressources régissant l'accès au parc social.
Destinée à favoriser la mixité, cette mesure est
sensée renforcer l'attractivité du logement social auprès
de la demande solvable.
Votre commission craint néanmoins que ces mesures ne soient
très largement insuffisantes.
D'une part, si la baisse de la rémunération des livrets A a
effectivement permis une diminution corrélative du coût de la
ressource pour les organismes HLM, l'impact de cette mesure est bien faible.
Les effets de cette baisse sur l'équilibre de l'exploitation des
organismes HLM ne seront sensibles qu'à moyen terme. En outre, on
évalue à 2 % le niveau des taux d'intérêt
réels des prêts PLA susceptibles de garantir l'équilibre
d'exploitation d'un logement financé par un PLA. Mais, après la
baisse, le taux d'intérêt réel des PLA reste
supérieur à 3 %.
D'autre part, la hausse du plafond de ressources apparaît bien
dérisoire face aux mouvements de fond qui régissent actuellement
la demande de logement social.
Votre commission s'interroge également sur les conséquences de
la réforme des PLA instituée par la loi de finances pour 1998.
Cette réforme s'est traduite par la mise en place de deux types de
nouveaux produits :
- les PLA-TS sont remplacés depuis le 1
er
janvier 1998
par les PLA-LM (qui conservent les caractéristiques des PLA-TS) et par
les PLA-I. Les PLA-I sont destinés à des ménages qui
cumulent des ressources faibles et des difficultés sociales. Ils
bénéficient d'une subvention majorée pouvant aller
jusqu'à 25 % ainsi que de l'application du taux réduit de
TVA. Le plafond de ressources des locataires à l'entrée dans le
logement est limité à 60 % de celui du PLA neuf.
- les PLA " construction-démolition ", également
créés en janvier 1998, doivent permettre le relogement des
ménages occupant des logements sociaux destinés à
être démolis. Ils bénéficient d'une subvention
majorée de 12 % en complément de l'application du taux
réduit de TVA.
Ces nouveaux produits ne semblent pourtant pas en mesure de remédier
à la trop faible construction de logements sociaux :
- les PLA-I n'ont permis de financer que 1.054 logements au
30 septembre 1998 contre 10.000 prévus. Il semble que les
subventions supplémentaires ne soient pas suffisantes pour compenser le
risque lié à la très faible solvabilité des
ménages ;
- la mise en place de ces nouveaux produits ne fait en définitive
que complexifier plus encore le dispositif des PLA et accroître d'autant
la lourdeur de gestion.
Votre commission regrette également que le Gouvernement envoie des
signaux contradictoires aux organismes HLM.
Alors qu'il affirme vouloir
relancer la construction du logement social, le secrétaire d'Etat au
logement vient de demander
2(
*
)
que la hausse des
loyers des logements HLM en 1999 soit limitée à 1 %. Il
semble pourtant que ces deux objectifs soient très largement
contradictoires : la dégradation de la situation financière des
organismes HLM rend en effet nécessaire la reconstruction de marges de
manoeuvres financières pour que les organismes puissent adapter leurs
ressources à leurs charges. La limitation de la hausse des loyers
à 1 % en 1999 risque alors de contribuer à la fragilisation
financière des organismes et alimentera, par là même, leur
réticence à construire.
3. Une nécessaire réforme des aides à l'investissement locatif social
Les PLA
apparaissent incontestablement comme un produit à la fois coûteux
et complexe pour les organismes constructeurs de logements sociaux.
Pourtant, le Gouvernement considère que, "
en ce qui concerne
les logements sociaux, la réforme de leur financement peut
désormais être considérée comme
achevée
"
3(
*
)
.
Votre commission ne partage pas ce point de vue. Bien au contraire, elle
estime urgent de réformer en profondeur les aides à
l'investissement locatif social.
Plusieurs pistes de réformes peuvent ainsi être explorées.
•
La diminution du coût de la ressource
Les PLA sont actuellement assujettis à un taux d'intérêt
réel trop élevé pour assurer l'équilibre financier
des opérations.
Deux solutions sont envisageables pour alléger le coût de la
ressource.
L'allongement de la durée des prêts serait possible. Toutefois,
la marge de manoeuvre reste étroite dans la mesure où leur
durée est déjà de 30 à 32 ans.
La diminution du taux d'intérêt est une voie plus praticable.
Actuellement, le PLA est financé quasi essentiellement sur les
ressources du livret A dont le taux d'intérêt est de 3 %. A
ce taux s'ajoute une rémunération des organismes collecteurs
(1,2 % pour les caisses d'épargne et 1,5 % pour la Poste).
Dans ces conditions, il serait possible de diminuer le taux
d'intérêt du PLA soit en baissant le taux de
rémunération du livret A, soit en réduisant la
rémunération des organismes collecteurs. Toutefois, il
apparaît délicat d'abaisser la rémunération d'une
épargne à laquelle sont attachés les ménages
modestes et dont le taux réel net d'impôt, qui sera de 1,7 %
en 1999, si on prend en compte les prévisions de hausse des prix
à la consommation, ne semble pas déraisonnable. En outre, la
diminution des taux n'exercerait d'effets réels qu'à moyen terme
sur l'équilibre financier des opérations PLA, à moins de
réaligner le taux de l'encours des prêts.
•
La simplification des aides
Le régime des PLA est en effet extrêmement complexe et opaque.
Ainsi, 15 à 16 types de PLA coexistent suivant des régimes
différents.
Le tableau ci-dessous recense les différents
régimes des PLA actuellement versés par la Caisse des
dépôts. A ces PLA, il faut ajouter les PLA contractés avant
la réforme de 1998 et les PLA versés par le Crédit foncier
de France. La multiplicité des PLA accroît alors la
complexité du système.
Régime des PLA de la Caisse des dépôts
(en %)
|
Type de PLA |
Taux de TVA applicable |
Taux de subvention |
Taux d'intérêt nominal du prêt |
||||
|
Construction neuve |
|
|
|
||||
|
- PLA " normal " |
5,5 |
0 |
4,3 |
||||
|
- PLA-LM |
5,5 |
8 à 13 |
3,8 |
||||
|
- PLA-I |
5,5 |
20 |
3,8 |
||||
|
- PLA " expérimental " |
5,5 |
3 |
nc |
||||
|
- PLA " construction-démolition " |
5,5 |
12 |
3,8 |
||||
|
Acquisition-amélioration |
|
|
|
||||
|
- PLA " normal " |
5,5 |
5 |
4,3 |
||||
|
- PLA-LM |
5,5 |
13 à 18 |
4,3 |
||||
|
- PLA-I |
5,5 |
20 à 25 |
4,3 |
||||
La
complexité des PLA est encore accrue par les lourdeurs administratives
présidant à la délivrance des agréments.
Des
délais de six mois ne sont en effet guère acceptables.
Dans ces conditions, une simplification du système semble bien
nécessaire.
Une simplification des modalités de gestion des PLA-LM et des PLA-I
serait une première étape, qui pourrait contribuer au lancement
d'un volume plus important d'opérations. Il semble cependant qu'il
faille aller plus loin.
Une harmonisation, voire une unification des PLA,
pourraient ainsi être envisagées.
•
Une plus grande décentralisation du financement du
logement social
On assiste actuellement au développement de nombreuses
expériences innovantes à l'échelon local en matière
de logement social.
Ces expériences sont d'ailleurs souvent
motivées par la faiblesse des crédits d'Etat ou par la
rigidité des instruments trop centralisés.
Votre commission tient ici à souligner deux types d'opérations
particulièrement innovantes, menées par les départements.
La première expérience est celle des programmes de
location-accession sociale à la propriété.
La
rigidité des procédures administratives est
particulièrement importante dans le domaine de l'accession très
sociale, alors que les chances de réussite du parcours d'accession sont
pourtant souvent très élevées. Certains
départements -dont l'Indre-et-Loire- cherchent actuellement à
contourner cette difficulté en proposant des logements en accession
différée après une période transitoire pendant
laquelle le futur accédant paye un loyer et se constitue progressivement
un apport personnel. Cette expérience permet alors de réaliser
des logements en accession par le biais d'opérations de construction ou
d'acquisition de logements locatifs sociaux.
La seconde expérience, plus développée, s'apparente
à un abondement budgétaire. Pour chaque franc investi par l'Etat
dans le logement social, le département investit à son tour un
franc dans le même secteur.
Cette expérience a l'avantage de
la souplesse et, grâce à son effet multiplicateur, incite à
un investissement accru dans le logement social.
Ces expériences ont, selon votre commission, le mérite de
souligner qu'une plus grande décentralisation de la politique du
logement social donne des résultats prometteurs.
Il importe donc de développer une " territorialisation " de
la politique du logement social. Plus à l'écoute du terrain, les
acteurs locaux sont les plus à même de définir les besoins
en matière de logement social et les produits les plus adaptés.
On pourrait donc imaginer une nouvelle forme de contractualisation entre
l'Etat et les acteurs locaux permettant à ceux-ci, avec l'accord du
préfet, de définir les paramètres des produits -et
notamment des PLA- en fonction du contexte local.
Votre commission considère que l'examen du prochain projet de loi
relatif à l'habitat et à l'urbanisme devrait être
l'occasion de valider dans la loi les expériences locales les plus
innovantes et de permettre une plus grande souplesse des aides à
l'investissement locatif social, dans le cadre d'une contractualisation locale
plus étendue et plus approfondie.
En tout état de cause, des voies de réforme des aides au
logement locatif social existent et doivent être étudiées
en détail. Votre rapporteur se propose d'ailleurs de poursuivre cette
réflexion, au sein de votre commission, dans le cadre qui lui semblera
le plus approprié.
B. L'EFFORT DE RÉHABILITATION DU PARC LOCATIF SOCIAL RISQUE DE MARQUER LE PAS
1. La poursuite apparente du programme de réhabilitation du parc social
Le parc
social est relativement récent, comparé à l'ensemble du
parc français. Il ne compte que 6 % de logements construits avant
1950 contre 36 % pour l'ensemble du parc. Le rythme de construction a
été très élevé de 1960 à 1980.
56 % des logements sociaux ont été construits à cette
période. Il reste que le vieillissement progressif du parc social
implique un effort de réhabilitation important.
La convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et l'Union
nationale des fédérations d'organismes d'HLM (UNFOHLM) a retenu
un programme de réhabilitation du parc locatif social de 600.000
logements en cinq ans. Ce programme prévoit de financer en
priorité les opérations inscrites dans le cadre du traitement des
quartiers les plus prioritaires de la politique de la ville.
L'aide à la réhabilitation des logements sociaux est
assurée par deux dispositifs.
•
Les primes à l'amélioration des logements
à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS)
La réhabilitation du parc social depuis 1990
|
PALULOS |
Crédits consommés (en millions de francs) |
Nombre de logements réhabilités (1) |
Coût moyen
|
|
1990 |
2.161,6 |
173.161 |
12.483 |
|
1991 |
2.222,3 |
161.148 |
13.790 |
|
1992 |
2.581,8 |
170.643 |
15.130 |
|
1993 |
2.704,8 |
167.391 |
16.159 |
|
1994 |
2.069,2 |
136.414 |
15.168 |
|
1995 |
1.423,3 |
94.086 |
15.128 |
|
1996 |
1.493,5 |
108.273 |
13.794 |
|
1997 |
2.109,7 |
156.073 |
13.517 |
(1)
Le nombre de logements réhabilités concerne uniquement ceux dont
le coût des travaux est supérieur à 15.000 francs
Source : Secrétariat d'Etat au logement
L'UNFOHLM estime que le nombre de réhabilitations financées avec
PALULOS se situe actuellement sur un rythme de 160.000 logements pour 1998,
soit un rythme supérieur aux 120.000 PALULOS budgétées en
loi de finances initiale.
Le projet de budget pour 1999 prévoit de financer 120.000 PALULOS
supplémentaires.
•
L'application du taux réduit de TVA pour les travaux
de réhabilitation du parc social
L'article 14 de la loi de finances pour 1998 a en outre étendu aux
travaux de réhabilitation, transformation et rénovation des
logements locatifs sociaux le bénéfice du taux réduit de
TVA de 5,5 % déjà applicable à la construction
sociale.
Au total, les opérations éligibles à la PALULOS cumulent
l'avantage d'une subvention et celui d'un allégement fiscal. L'aide
globale atteint environ 22 % du montant des travaux.
2. Le risque d'un ralentissement de l'effort en faveur de la réhabilitation
Si
l'effort budgétaire consenti ces dernières années a permis
la poursuite du programme de réhabilitation du parc social, votre
commission craint qu'un ralentissement du programme de réhabilitation
n'intervienne dans les mois à venir.
D'une part, le rythme élevé de réhabilitations tient pour
beaucoup au programme supplémentaire de 50.000 logements annoncé
en 1997. Ce programme arrivant à échéance, le rythme de
réhabilitations devrait diminuer sensiblement.
D'autre part, l'application de la TVA à taux réduit pose des
difficultés importantes aux organismes HLM. Ce dispositif se traduit en
effet par une lourdeur de gestion accrue qui risque de pousser les organismes
HLM à renoncer au bénéfice de la mesure. Le dispositif
prévoit un agrément préalable du préfet pour toute
opération afin de vérifier l'éligibilité des
travaux. Or, le délai d'instruction des demandes d'agrément est
souvent très long, ce qui ralentit d'autant les travaux. En outre,
l'agrément n'est pas opposable aux services fiscaux en cas de
contrôle ultérieur, ce qui place les organismes dans une situation
d'insécurité fiscale pénalisante.
Votre commission, dans le souci de permettre la nécessaire poursuite
de l'effort de réhabilitation, est favorable à une simplification
de ce mécanisme d'incitation fiscale
. Elle estime souhaitable
d'examiner l'opportunité de la suppression de l'agrément
préalable en se contentant d'un contrôle unique
a
posteriori
par les services fiscaux.
IV. LE PARC PRIVÉ : L'AMORCE D'UNE RÉORIENTATION SOCIALE
La
politique sociale du logement concerne en premier chef le parc social. Mais
elle vise également le parc privé dans la mesure où elle
permet d'ouvrir l'accès au parc privé aux familles modestes, soit
en accession, soit en location, mais également de favoriser leur
maintien dans le logement, notamment grâce à la
réhabilitation de l'habitat dégradé.
Le projet de budget pour 1999 tend à renforcer la vocation sociale du
parc privé dans une triple direction.
A. L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ EST PÉRENNISÉE ET PROTÉGÉE
1. La pérennisation du prêt à taux zéro
a) Les aides à la pierre pour l'accession sociale
L'accession sociale à la propriété est
actuellement principalement assurée par deux mécanismes
complémentaires.
•
Le prêt à taux zéro
Ce dispositif a été institué en octobre 1995 en
remplacement des prêts aidés à l'accession à la
propriété (PAP) et des mesures fiscales qui y étaient
attachées. Il permet de financer des opérations de construction
ou d'acquisition d'un logement neuf ou d'acquisition-amélioration d'un
logement existant par les ménages de condition modeste.
Le prêt à taux zéro est destiné aux personnes
physiques sous condition de ressources qui acquièrent un logement en vue
de l'occuper en tant que résidence principale. Les plafonds de
ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le
ménage accédant à la propriété et de la zone
d'implantation du logement. A titre d'exemple, le plafond de ressources est de
207.100 francs pour un ménage de trois personnes habitant en
Ile-de-France ou de quatre personnes habitant en province.
Son montant ne peut excéder 20 % du coût de
l'opération retenue dans la limite d'un prix maximal également
déterminé en fonction de la composition familiale du
ménage et de la localisation du logement et 50 % du montant du ou
des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans
concourant au financement de l'opération.
Le prêt à taux zéro (PTZ) se distingue des anciens PAP
notamment par :
- des plafonds de ressources plus élevés que pour les PAP,
permettant pratiquement à environ 80 % des accédants de
bénéficier d'un tel prêt ;
- un non-contingentement du nombre de prêts distribués,
permettant d'éviter l'effet " file d'attente " parfois
engendré par les PAP ;
- son caractère de prêt complémentaire, le PTZ ne peut
jamais être un prêt principal et doit donc être
associé à un ou plusieurs autres prêts
- un mode de diffusion banalisé, permettant à tout
établissement financier ayant signé une convention avec l'Etat de
distribuer le prêt à taux zéro. Il autorise ainsi une mise
en concurrence de ceux-ci pour les prêts qui lui sont associés.
Le prêt à taux zéro est aujourd'hui incontestablement un
succès.
Le succès se traduit d'abord sur le plan quantitatif : depuis 1996, plus
de 300.000 prêts à taux zéro ont été
" mis en force " selon la terminologie en cours au secrétariat
d'Etat au logement.
|
|
1996 |
1997 |
1 er semestre 1998 |
Total |
|
Nombre de PTZ mis en force |
117.900 |
129.150 |
56.800 |
303.850 |
Source : Secrétariat d'Etat au logement
Mais le mérite le plus évident du prêt à taux
zéro tient à son rôle social : il a permis à de
nombreuses personnes aux ressources très modestes d'accéder
à la propriété. Ainsi 36 % des ménages
bénéficiaires d'un prêt à taux zéro avaient
des revenus annuels inférieurs à 82.900 francs.
Bénéficiaires du prêt à 0 % et structure des financements associés
|
Tranche |
Effectifs |
Structure de financement |
|||||||||
|
de revenus |
en % |
Prêt à 0 % |
Prêt principal |
Autres prêts |
Autofinancement |
||||||
|
de 0 à 82.900 |
36 % |
17 % |
55 % |
9 % |
19 % |
||||||
|
de 82.901 à 103.600 |
21 % |
17 % |
54 % |
11 % |
18 % |
||||||
|
de 103.601 à 124.300 |
17 % |
16 % |
51 % |
12 % |
21 % |
||||||
|
de 124.301 à 145.00 |
12 % |
16 % |
49 % |
12 % |
23 % |
||||||
|
de 145.001 à 165.700 |
8 % |
15 % |
48 % |
12 % |
25 % |
||||||
|
de 165.701 à 186.400 |
4 % |
14 % |
46 % |
12 % |
28 % |
||||||
|
186.401 et plus |
2 % |
13 % |
45 % |
11 % |
30 % |
||||||
|
TOTAL |
100 % |
16 % |
52 % |
11 % |
21 % |
||||||
Source : SGFGAS
Ce résultat est d'autant plus remarquable qu'il permet la mise en place
de plans de financement très supportables pour les ménages,
même les plus modestes comme en témoigne le tableau suivant.
Plan de financement moyen
|
Année d'émission |
1997
|
1997
|
|
Prêt à taux zéro |
102.000 |
16,7 |
|
Prêt principal |
350.000 |
57,4 |
|
Autres prêts (1) |
55.000 |
9,0 |
|
Apport personnel |
103.000 |
16,9 |
|
Total |
610.00 |
100 |
|
Mensualité moyenne |
3.685 |
|
Source : SGFGAS
(1) y compris épargne-logement si elle existe.
•
Le prêt à l'accession sociale (PAS)
Le prêt à l'accession sociale (PAS), créé en 1993,
est un prêt conventionné qui bénéficie d'une
garantie de l'Etat par l'intermédiaire du Fonds de garantie de
l'accession sociale (FGAS). Son taux, son éligibilité à
l'APL et l'existence d'un plafond de ressources en font un produit ciblé
sur l'accession sociale, et en cela complémentaire au prêt
à 0 %. La production de PAS a ainsi augmenté sensiblement
dès la mise en place du prêt à 0 %, auquel il est
associé dans plus de 40 % des cas, comme en témoigne le
tableau suivant.
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
||||||
|
Nombre de PAS mis en force |
8.748 |
39.700 |
36.600 |
78.153 |
65.819 |
||||||
|
% opérations en acquisition dans l'ancien |
84 |
86 |
77 |
49 |
36 |
||||||
|
% bénéficiaires de l'APL |
45 |
44 |
48 |
55 |
56 |
||||||
Source : SGFGAS
Environ 70.000 PAS devraient être distribués en 1998.
b) Une pérennisation nécessaire
En
dépit du succès manifeste du prêt à taux
zéro, le nouveau gouvernement n'a pas fait de l'accession sociale
à la propriété une de ses priorités en
matière de logement.
Bien au contraire, il a fragilisé le mécanisme du prêt
à taux zéro de deux manières :
- le prêt à taux zéro est réservé depuis
le 1
er
novembre 1997 aux primo-accédants ;
- la durée d'amortissement maximale du prêt est
réduite.
Dans ces conditions, votre commission craignait que l'existence même du
prêt à taux zéro soit menacée.
Le Gouvernement s'est pourtant engagé à pérenniser le
prêt à taux zéro. Le budget pour 1999 confirme cet
engagement en prévoyant une rebudgétisation progressive des
crédits destinés à le financer.
Jusqu'à présent, l'Etat finançait, à hauteur de 7
milliards de francs par an, les prêts à taux zéro par un
prélèvement sur les ressources des organismes gérant le
1 % logement.
La convention du 3 août dernier signée entre l'Etat et
l'Union d'économie sociale du logement (UESL) prévoit
l'extinction progressive de la contribution du 1 % logement d'ici à
2003. Parallèlement, les crédits relatifs au prêt à
taux zéro sont en partie rebudgétisés. Ainsi, les nouveaux
prêts accordés en 1999 seront directement financés par le
budget de l'Etat, 3,1 milliards de francs y étant affectés.
Mais les prêts accordés en 1998 resteront financés par le
compte d'affectation spéciale "
Fonds pour le financement de
l'accession à la propriété
". La
rebudgétisation devrait être totale en 2000.
Les moyens prévus par le budget pour 1999 devraient alors permettre de
poursuivre la distribution de ces prêts au même niveau qu'en 1998,
soit 110.000 prêts environ, et à barème inchangé.
Votre commission se félicite de la décision de
pérenniser et de rebudgétiser le prêt à taux
zéro. Mais elle s'inquiète pourtant de l'avenir de ce
dispositif.
Le financement du prêt à taux zéro reposera en effet
à l'avenir sur le budget général. Compte tenu du contexte
budgétaire, on ne peut exclure que le Gouvernement ne cherchera
ultérieurement à réduire la portée de ce prêt
réglementé, soit en instituant un strict contingentement, soit en
revoyant les barèmes.
Votre commission sera donc très vigilante à ce que la
pérennisation annoncée du prêt à taux zéro
soit réelle.
2. La " sécurisation " de l'accession sociale
a) La fragilité des mécanismes de " sécurisation " existants
Face
à l'évolution du marché du travail et des modes de vie,
caractérisée par une précarité accrue, les
dispositifs destinés à garantir la sécurité des
investissements immobiliers, notamment ceux effectués par les
ménages les plus modestes ou les plus vulnérables, constituent un
enjeu important pour la pérennité de la politique de l'accession
sociale à la propriété.
Or, à l'heure actuelle, ces mécanismes de
" sécurisation " sont d'une ampleur très limitée.
Il n'existe en réalité qu'un seul mécanisme de ce type :
le fonds de garantie d'accession à la propriété (FGAS).
Créé par la loi de finances pour 1993, le FGAS est chargé
de gérer, pour le compte de l'Etat, la garantie que celui-ci accorde aux
prêts PAS et, depuis 1995, à certains prêts à taux
zéro. Il est essentiellement financé par une cotisation
égale à 2,5 % des prêts garantis, versée pour
moitié par l'Etat et pour l'autre moitié par les
établissements de crédits. Il est géré par la
société de gestion du FGAS (SGFGAS), société
anonyme. Il est chargé d'indemniser les établissements de
crédits pour les sinistres survenus pendant la durée des
prêts garantis.
Mais, jusqu'à présent, le FGAS n'est que peu intervenu : de mars
1994 à mars 1998, il n'a versé que moins d'un million de francs
au titre des sinistres intervenus, pour un stock de près de 300.000 PAS.
Or, votre commission estime qu'un renforcement de la
" sécurisation " est nécessaire pour deux raisons.
D'une part, le FGAS n'apporte qu'un soutien
a posteriori
aux
établissements de crédits. Il serait alors souhaitable de le
compléter par un mécanisme de soutien aux accédants,
intervenant en amont de la constatation du sinistre et permettant aux
ménages de se maintenir dans leur logement pour ne pas accentuer la
dégradation financière par l'exclusion par le logement.
D'autre part, le succès du prêt à taux zéro a
conduit des ménages très modestes à se lancer dans
l'accession. Dans la mesure où les ménages accédants
deviennent plus vulnérables, la sécurisation doit être
renforcée.
b) La mise en oeuvre d'une nouvelle " sécurisation "
La
convention quinquennale signée le 3 août dernier entre l'Etat et
l'Union d'économie sociale du logement (UESL) met en place un dispositif
de sécurisation des accédants à la
propriété, comprenant deux volets.
Le premier volet concerne l'ensemble des ménages titulaires d'un PAS,
leur permettant de bénéficier en cas de chômage d'un report
en fin de prêt de 50 % au maximum du montant de leurs
mensualités PAS et éventuellement de celles du prêt
à taux zéro. A cette fin, l'UESL abondera un fonds
" sécurisation chômage ", géré par la
SGFGAS mais dont le risque est supporté par l'UESL. La " garantie
de bonne fin " en cas de sinistralité réelle
supérieure à la sinistralité prévisionnelle sera
apportée par l'UESL.
Le second volet, réservé aux accédants salariés
d'entreprises assujetties à la participation des employeurs à
l'effort de construction (PEEC), leur permettra, si leurs revenus sont
inférieurs aux plafonds d'éligibilité au prêt
à taux zéro et en cas de forte réduction de leurs
ressources, consécutivement à une situation de chômage ou
d'éclatement de la cellule familiale, de bénéficier d'une
aide sous la forme d'une avance remboursable non rémunérée
pour leur faciliter le remboursement des mensualités de leurs emprunts
pour la résidence principale. Un fonds " prévention 1
% " est créé à cet effet au sein de l'UESL, dont la
dotation sera fixée chaque année par son conseil d'administration
dans la limite de 800 millions de francs.
Le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des
employeurs à l'effort de construction reprend les principales
dispositions de cette convention. Il a été adopté à
l'unanimité en première lecture au Sénat le 12 novembre
dernier.
Votre commission se félicite de la mise en oeuvre d'un tel
mécanisme de " sécurisation ". Elle tient
néanmoins à formuler une observation.
L'extinction progressive du financement du prêt à taux zéro
par le 1 % logement permet à celui-ci de retrouver d'importantes
marges de manoeuvres financières. Mais il ne faudrait pas que ces marges
de manoeuvres soient totalement affectées à des interventions
nouvelles. Votre commission estime en effet que le 1 % logement doit aussi
développer ses interventions traditionnelles. Les fonds du 1 %
logement ont en effet joué un rôle d'appoint important pour le
bouclage financier des opérations de construction à
caractère social. Ainsi, en 1997, les emplois du 1 % logement (hors
financement du prêt à taux zéro) étaient
consacrés, pour 37 %, à des versements à des
organismes de logement social à hauteur de 4,1 milliards de francs.
En 1996, le 1 % logement a permis de financer 140.000 logements locatifs, dont
50.000 en construction.
Votre commission souhaite que la nouvelle mission dévolue à
l'UESL se fasse parallèlement à la réaffirmation de son
intervention dans la construction de logements sociaux.
B. L'INVESTISSEMENT LOCATIF EST RÉORIENTÉ VERS LE LOGEMENT INTERMÉDIAIRE
1. Les difficultés persistantes du logement locatif intermédiaire
Une
frange importante de ménages à revenus moyens, souvent de jeunes
ménages, sont exclus du parc social, mais rencontrent des
difficultés d'accès au logement locatif privé, ne pouvant
supporter les niveaux de loyer du marché libre.
Un prêt spécifique -le prêt locatif intermédiaire- a
été institué en 1987 pour financer des opérations
répondant aux besoins de ces ménages.
Le prêt locatif intermédiaire (PLI) a pour objet le financement de
logements situés dans des zones géographiques souffrant d'une
tension manifeste de leur marché locatif et dont le loyer est
appelé à se situer entre celui que pratique le secteur social
pour un habitat financé par un prêt locatif aidé et celui
qui s'observe sur le marché libre.
Les emprunteurs qui souscrivent un prêt locatif intermédiaire
s'engagent à affecter les logements financés à la location
pendant une période minimale (durée du prêt lui-même
pour les bailleurs sociaux, douze ans en règle générale
pour les bailleurs privés) en respectant des plafonds de ressources et
de loyers.
Les établissements prêteurs sont, à titre exclusif, la
Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier de
France et le Comptoir des entrepreneurs.
Depuis son institution, le PLI a fait l'objet d'ajustements successifs touchant
le taux du prêt, sa durée, les plafonds de ressources des
locataires, les plafonds de loyer, la durée minimale de location.
Actuellement, le PLI est un prêt à taux fixe de 5,5 % dont la
durée n'excède pas 25 ans. Les autres règles ont
été progressivement assouplies : les plafonds de ressources
permettent l'égibilité de 85 % des ménages, la
durée minimale de location est ramenée à 6 ans.
Pourtant, le nombre de PLI distribués diminue
régulièrement
, comme en témoigne le tableau
ci-après. M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a
ainsi reconnu devant votre commission que le PLI est
"
un
produit qui n'a pas trouvé sa place "
.
Nombre de PLI distribués depuis 1993
(en nombre de logements financés ou agréés)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
PLI Caisse des dépôts et consignations |
4.000 |
6.000 |
6.000 |
4.700 |
3.300 |
|
PLI Crédit foncier de France |
3.000 |
2.300 |
2.800 |
4.100 |
2.500 |
|
PLI Comptoir des entrepreneurs |
1.100 |
1.000 |
1.200 |
800 |
800 |
|
TOTAL |
8.100 |
9.300 |
9.600 |
9.600 |
6.600 |
Source : Secrétariat d'Etat au logement
En effet, malgré les multiples adaptations dont le PLI a
été l'objet, les opérations montées avec ce
financement connaissent des difficultés importantes pour parvenir
à un équilibre satisfaisant. La rentabilité de ces
opérations est en effet très incertaine. Les loyers qui seraient
nécessaires pour parvenir à l'équilibre sont trop
élevés par rapport aux capacités des ménages ou aux
marchés locaux. De plus, l'accès à d'autres ressources
comme le 1 % logement ou les subventions des collectivités locales
reste très difficile.
Votre commission s'inquiète du rétrécissement du parc
de logement intermédiaire. Elle considère pourtant que ce type de
logement correspond à un véritable besoin, mais constate une
inadéquation persistante entre l'offre et la demande.
2. Un effort en faveur du logement intermédiaire, notamment par le biais du nouveau statut du bailleur privé, aux effets incertains
Le
Gouvernement semble avoir pris conscience des difficultés
rencontrées par le logement intermédiaire.
Déjà, la convention conclue entre l'Etat et l'UESL prévoit
explicitement une mobilisation de la participation des employeurs à
l'effort de construction (PEEC) à hauteur de 300 millions de francs
annuels pendant les cinq années à venir, ce qui devrait
contribuer à rendre possible le montage d'opérations PLI avec un
loyer de sortie d'un montant compatible avec les ressources des ménages
visés.
Le projet de budget pour 1999 propose une mesure d'une tout autre ampleur :
la réorientation des incitations fiscales à l'investissement
locatif vers un nouveau secteur privé conventionné.
Jusqu'à présent, le mécanisme d'incitation fiscale
à l'investissement locatif privé est celui d'un régime
d'amortissement accéléré, dit " amortissement
Périssol ".
Institué par la loi du 12 avril 1996, l'" amortissement
Périssol " permet aux propriétaires de logements neufs
situés en France de demander à bénéficier d'une
déduction de leurs revenus fonciers au titre de l'amortissement
égale à 10 % du prix d'achat pour les quatre
premières années et à 2 % pour les vingt
années suivantes. Le total des déductions représente donc
80 % de la valeur du logement. En contrepartie, le propriétaire
doit s'engager à louer le logement pour une durée de neuf ans.
La loi du 2 juillet 1998 portant diverses mesures d'ordre
économique et financier a prolongé ce dispositif jusqu'au
31 août 1999, pour les permis de construire délivrés
avant le 1
er
janvier prochain.
L'article 68 du projet de loi de finances prévoit une alternative
à la disparition programmée de l'amortissement Périssol.
Le dispositif proposé comporte quatre différences majeures
avec le régime fiscal actuel :
- un taux d'amortissement moins attractif
. Pour les logements neufs,
le taux d'amortissement sera de 8 % de la valeur de l'investissement
pendant les cinq premières années, puis de 2,5 % les quatre
années suivantes. Le total des déductions ne représentera
alors plus que 50 % de la valeur de l'investissement ;
- l'extension du régime d'incitation fiscale
au parc
ancien
. Le taux de déduction forfaitaire sur les revenus fonciers
(fixé à 14 % actuellement) sera majoré de 25 % pour
les six premières années de location ;
- l'instauration de " contreparties sociales "
. Pour
bénéficier de l'avantage fiscal, le bailleur devra respecter des
plafonds de ressources (il s'agirait du plafond de ressources PLA majoré
de 40 %) des locataires et des plafonds de loyers (pour le neuf,
75 francs par m² à Paris et dans les communes limitrophes,
65 francs par m² dans l'agglomération parisienne,
50 francs par m² dans les agglomérations de plus de
100.000 habitants, 45 francs par m
2
ailleurs).
- la mise en place d'une meilleure " sécurisation "
pour les bailleurs.
Celle-ci prendra deux formes : l'allocation logement
sera versée directement au bailleur et le bailleur pourra
bénéficier d'une garantie de loyer en vertu de la convention
signée entre l'Etat et l'UESL.
Votre commission estime que ce nouveau " statut du bailleur
privé " apporte des améliorations par rapport au
régime existant, mais reste handicapé par une incertitude
.
Les améliorations sont au nombre de trois.
En premier lieu, la mise en place d'une " contrepartie sociale "
devrait permettre de réorienter l'investissement locatif privé
vers le secteur intermédiaire dont on a vu la situation très
dégradée
. Les plafonds de ressources et de loyers qui seront
retenus sont en effet très proches des paramètres des PLI.
En second lieu, l'extension du dispositif à l'ancien permet de
remédier à la principale insuffisance de l'amortissement
Périssol.
Enfin, la nouvelle " sécurisation " permettrait de
compenser la diminution de l'avantage fiscal et d'assurer l'attractivité
du nouveau régime en protégeant les bailleurs contre les
impayés de loyer
. (
cf. encadré ci-dessous
).
La " sécurisation " du bailleur privé
Une
garantie de paiement du loyer et des charges locatives peut être
octroyée, en cas d'impayés. Le montant de la garantie est
plafonné à neuf mois de loyers et charges, et son intervention
est limitée à une période de trois ans ;
cependant,
dans le parc locatif privé conventionné, le montant maximum de
l'aide est porté à trois ans de loyers et charges
, si le
logement fait l'objet d'une réservation locative en contrepartie de la
garantie. Lorsque la garantie est mise en oeuvre, les fonds versés au
bailleur sont ensuite remboursés par le locataire sous la forme d'une
avance sans intérêts.
Peuvent bénéficier de cette mesure, les bailleurs qui donnent un
logement en location aux locataires suivants :
- les salariés des entreprises assujetties à la
participation, souhaitant accéder uniquement à un logement du
parc locatif privé conventionné ;
- les jeunes de moins de trente ans en recherche de premier emploi et les
salariés en situation de mobilité professionnelle.
Mais il subsiste une incertitude. " L'amortissement Périssol "
était incontestablement un succès. Votre commission se demande si
le " dispositif Besson " permettra la poursuite de ce mouvement. Le
plafonnement des loyers réduit la rentabilité économique
de l'investissement locatif, tandis que le nouveau régime
d'amortissement en limite l'avantage fiscal. Votre commission observe cependant
que la projection présentée par le professeur Michel
Mouillart
4(
*
)
aboutit à deux conclusions
équilibrées :
- le dispositif pourrait se traduire par une diminution de l'ordre de
10.000 mises en chantier, en année pleine, essentiellement à
Paris et en Provence Côte d'Azur ;
- mais il pourrait également favoriser l'émergence d'un
logement locatif de taille familiale, notamment en province (les grands
logements et la province étant moins touchés par le plafonnement
des loyers).
Votre commission restera donc tout particulièrement vigilante et
examinera avec attention les effets concrets de ce nouveau
dispositif.
C. L'EFFORT EN FAVEUR DE LA RÉHABILITATION DU PARC PRIVÉ EST CONFIRMÉ
La
dernière enquête logement de l'INSEE réalisée en
1997 montre que les besoins en matière de réhabilitation restent
importants.
Malgré une importante amélioration au cours des quinze
dernières années, le parc privé de logements existants
nécessite encore des besoins importants à la fois
d'amélioration du parc inconfortable et de remise à niveau de
logements achevés dans les années 50 et 60.
L'enquête logement fait ressortir que le nombre de logements auxquels il
manque un des éléments de confort tel que eau, installations
sanitaires et chauffage central est de 2.315.000. Parmi eux, 388.000 sont
jugés très inconfortables, c'est-à-dire qu'ils ne
disposent d'aucune installation sanitaire. Le parc de logements sans confort
comprend 935.000 résidences principales, soit environ 4 % du parc
des résidences principales.
La politique de réhabilitation est une composante importante de la
politique sociale du logement.
D'une part, ce sont souvent les
ménages les plus modestes qui vivent dans un habitat
dégradé. D'autre part, les instruments de la politique de
réhabilitation tendent de plus en plus à inclure des clauses
sociales : plafonds de ressources, plafonds de loyers, conventionnement...
Le budget pour 1999 témoigne d'un important effort en faveur de la
réhabilitation du parc privé. Les dispositifs traditionnels sont
reconduits et de nouvelles incitations fiscales sont mises en place.
1. La reconduction des dispositifs existants
a) Les primes à l'amélioration de l'habitat
La prime
à l'amélioration de l'habitat est une subvention
réservée aux propriétaires occupants dont les ressources
ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP.
Le taux de base de la subvention est de 20 % (25 % dans les
opérations programmées d'amélioration de l'habitat). Le
taux est majoré à 35 % lorsque les ressources sont
inférieures à 50 % des plafonds PAP, le tout dans la limite
d'une dépense subventionnable de 70.000 francs par logement.
Mais ce régime général comporte de nombreuses exceptions :
le taux de la subvention et le plafond des dépenses subventionnables
peuvent être majorés en fonction des caractéristiques du
ménage (personnes handicapées par exemple) et du cadre de
réalisation de la PAH (opération programmée
d'amélioration de l'habitat par exemple).
Bilan des PAH depuis 1990
|
|
Nombre de primes accordées |
Montant total des primes
|
Montant moyen unitaire
|
|
1990 |
49.663 |
505,5 |
10.179 |
|
1991 |
47.234 |
507,9 |
10.755 |
|
1992 |
52.276 |
559,0 |
10.694 |
|
1993 |
60.802 |
646,8 |
10.638 |
|
1994 |
68.771 |
728,9 |
10.599 |
|
1995 |
55.909 |
591,4 |
10.578 |
|
1996 |
72.510 |
767,0 |
10.578 |
|
1997 |
66.623 |
718,9 |
10.791 |
Source : Secrétariat d'Etat au logement
Le budget pour 1999 prévoit une reconduction des dotations
budgétaires : 800 millions de francs qui pourraient permettre de
financer 80.000 réhabilitations.
Constatant le caractère très social de la PAH et observant l'aide
importante qu'apporte cette prime à des propriétaires occupants
souvent modestes, votre commission prend acte du maintien des crédits
budgétaires à ce niveau.
b) L'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH)
L'ANAH a
pour objet d'aider à l'amélioration des logements locatifs
appartenant à des propriétaires privés.
A cet effet, l'ANAH reçoit une dotation du budget de l'Etat et attribue
des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des
travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans
et qui s'engagent à les louer pendant dix ans à titre de
résidence principale.
Après travaux, les logements doivent être loués à
titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis
au versement de la taxe additionnelle au droit de bail, mais ils peuvent
être exonérés de celle-ci en raison du faible montant des
loyers.
En règle générale, le taux de subvention est égal
à 25 % d'un montant plafonné de travaux subventionnables. Il
peut être porté à 35 % lorsque le logement
situé dans une opération programmée d'amélioration
de l'habitat (OPAH) fait l'objet d'une convention passée entre l'Etat et
le bailleur rendant obligatoire un plafond de ressources pour les locataires,
ainsi qu'un plafond de loyer. Dans le cadre d'un Programme social
thématique (PST) destiné au logement des personnes
défavorisées, le taux de subvention peut alors atteindre
70 % moyennant certaines conditions. De plus, dans les OPAH, le taux de
subvention peut être porté de 35 à 40 % sous
réserve qu'une collectivité locale accorde une subvention
complémentaire au taux de 5 %.
L'article 54 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier a étendu le champ d'intervention de
l'ANAH aux zones de revitalisation rurale (ZRR) pour financer la transformation
en logements locatifs d'immeubles non initialement affectés à
l'habitation.
Activité et financement de l'ANAH depuis 1994
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Subventions engagées (en millions de francs) |
2.724 |
2.731 |
2.595 |
2.338 |
|
Nombre de logements subventionnés |
143.600 |
126.500 |
111.800 |
107.600 |
Votre
commission juge le bilan de l'ANAH très positif à deux
égards.
D'une part, l'ANAH, dans le cadre des OPAH, joue un rôle fondamental en
milieu rural.
Les OPAH constituent en effet l'instrument
privilégié pour la mise en oeuvre des politiques locales de
l'habitat. Votre commission observe notamment que les subventions de l'ANAH
contribuent très fortement à la revitalisation des centres bourgs.
D'autre part, les interventions de l'ANAH, et plus particulièrement
dans le cadre des PST, favorisent de manière très sensible
l'accès au logement des personnes défavorisées.
Elles
permettent en effet de remettre sur le marché au profit des plus
démunis des logements dégradés restés vacants avant
réhabilitation (
cf. infra IV
).
Le budget pour 1999 prévoit une augmentation de 35 millions de
francs des subventions d'investissement de l'ANAH. Elles atteindront
2,14 milliards de francs en 1999 permettant de financer environ
100.000 opérations de réhabilitation.
Observant que cette légère progression des crédits se
double d'une mesure nouvelle en matière fiscale, votre commission prend
acte de cette évolution des crédits.
2. La mise en place de nouvelles incitations fiscales
Outre la
reconduction des interventions traditionnelles, le projet de loi de finances
tel qu'il arrive sur le bureau du Sénat contient deux nouvelles mesures
d'incitations fiscales en faveur de la réhabilitation du parc
privé.
L'article 22
prévoit l'application du taux réduit de
5,5 % de TVA aux travaux subventionnés par l'ANAH, dans des
logements faisant l'objet d'un conventionnement APL. Le coût de la mesure
est estimé à 200 millions de francs. Il s'agit en fait de
l'extension au parc privé de la mesure de la loi de finances initiale
pour 1998 appliquant le taux réduit de TVA aux travaux dans le logement
social.
Considérant que le conventionnement APL permettra de garantir le
caractère social de la mesure, votre commission en prend acte tout en
s'interrogeant sur la complexité du mécanisme prévu
(système de la " livraison à soi-même ") pour les
petits bailleurs.
L'article 22 bis
(nouveau), issu d'un amendement de la commission des
finances et adopté en première lecture à
l'Assemblée nationale, vise à doubler le plafond de
dépenses d'entretien afférentes à l'habitation principale
ouvrant droit à crédit d'impôt. Il prévoit
également de majorer le taux de leur prise en charge de 15 à
20 %.
V. LES AIDES À LA PERSONNE : UN EFFORT BUDGÉTAIRE DOUBLÉ D'UNE RÉFORME TIMORÉE
En 1997,
75,3 milliards de francs de prestations d'aides personnelles au logement
ont été versés à 6,17 millions de ménages.
Le budget de l'Etat a participé pour 32,4 milliards de francs -soit
43 % du total- au financement des aides à la personne.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une augmentation de
6 % des aides à la personne par rapport à la loi de finances
initiale pour 1998. Elles devraient atteindre 34,6 milliards de francs.
Rendue nécessaire par la persistance de difficultés importantes
d'accès au logement des ménages les plus modestes, la forte
progression des aides personnelles au logement ne semble pourtant pas avoir
permis une diminution du " taux d'effort "
5(
*
)
des bénéficiaires. Une réforme en
profondeur des aides à la personne est donc nécessaire pour
renforcer leur efficacité sociale.
A. LA PROGRESSION DES AIDES À LA PERSONNE SE POURSUIVRA EN 1999
1. Un rôle majeur pour l'accès au logement
Les
revenus des ménages sont bien souvent insuffisants pour leur assurer
l'accès et le maintien dans le logement, même dans le parc social.
Ainsi, une enquête réalisée en 1997 par les organismes HLM
a montré qu'un ménage sur deux a des revenus inférieurs
à 60 % du plafond de ressources fixé pour l'accès au
parc HLM (soit l'équivalent de moins d'un SMIC net pour une personne
seule et de moins de 1,5 SMIC net pour un couple avec un enfant) et qu'un
ménage sur six a des revenus inférieurs à 20 % des
plafonds.
Dans ces conditions, les aides personnelles au logement, en permettant la
solvabilisation des ménages, visent à leur garantir un
accès effectif au logement.
Les aides personnelles au logement sont au nombre de trois.
•
L'allocation de logement à caractère familial
(ALF)
L'ALF est une prestation familiale qui a été créée
à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi
du 1
er
septembre 1948. Elle est attribuée aux personnes
isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux
jeunes ménages, sans personne à charge, mariés depuis
moins de 5 ans.
En 1997, 1.169.625 ménages bénéficiaient de l'ALF pour un
montant de 16,2 milliards de francs. Le montant mensuel moyen de l'ALF
versé était de 1.156 francs en location et de 848 francs en
accession en décembre 1996.
•
L'allocation de logement à caractère social
(ALS)
L'ALS a été créée par la loi du 16 juillet 1971
afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que
les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs
ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes
travailleurs salariés de moins de 25 ans).
Depuis le 1
er
janvier 1993, toute personne, qui n'entre pas dans les
conditions fixées pour bénéficier de l'APL ou de l'ALF,
peut bénéficier de l'ALS sous seule condition de ressources en
application de la réforme dite du " bouclage " des aides au
logement lancée en 1991.
En 1997, 2.155.255 ménages bénéficiaient de l'ALS (dont
530.000 étudiants) pour un total de prestations de 21 milliards de
francs. Le montant moyen mensuel était de 833 francs en location et de
607 francs en accession en décembre 1996.
•
L'aide personnalisée au logement (APL)
L'APL, créée par la loi du 3 janvier 1977, s'applique à un
parc de logements déterminés, quelles que soient les
caractéristiques familiales des occupants, qui comprend :
- en accession à la propriété : les logements
financés avec des prêts aidés par l'Etat (PAP ou PC) ;
- en secteur locatif : les logements conventionnés, financés
avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions
à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les logements
existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des
organismes d'habitation à loyer modéré ou des
sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres
bailleurs, lorsque ces logements ont bénéficié avant 1977
des anciennes aides de l'Etat.
En 1997, 2.844.105 ménages ont bénéficié de l'APL
pour une dépense totale de 38,1 milliards de francs. Le montant
moyen de l'APL était de 1.104 francs en location et de
1.116 francs en accession pour l'APL en décembre 1996.
Ces trois types d'aides relèvent d'un régime largement commun :
- les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous seule
condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou
de mensualité de remboursement d'emprunt, sous réserve que le
logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire
qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par
elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge ;
- le barème, selon lequel sont calculées les trois aides,
tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer, des
charges de remboursement de prêts dans la limite d'un plafond, et de ses
ressources, ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des
personnes vivant habituellement à son foyer ;
- les ressources qui servent au calcul de l'aide sont, en règle
générale, les revenus nets catégoriels de l'année
n-1, abstraction faite des reports de déficit de l'année
précédente et après application, le cas
échéant, de certains abattements pour tenir compte de la
situation particulière du bénéficiaire (divorce,
invalidité, chômage,...) ;
- les aides personnelles au logement sont liquidées par les caisses
d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole ; leur
versement s'effectue mensuellement à terme échu. Contrairement
à l'ALF et l'ALS, qui sont en règle générale
versées directement aux bénéficiaires, l'APL est
versée en tiers payant.
2. Une forte augmentation qui ne permet pourtant pas la diminution du taux d'effort des ménages
a) Une croissance continue
On assiste depuis plusieurs années à une forte croissance des dépenses d'aides personnelles. Sur la période, la croissance annuelle moyenne est de 5,85 % en francs courants. On remarquera toutefois que cette progression se ralentit en fin de période : + 1,2 % en 1996, + 2,1 % en 1997.
Montant des prestations des aides personnelles au logement
(en milliards de francs)
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
ALF |
12,3 |
12,8 |
13,2 |
14,2 |
14,9 |
15,4 |
15,6 |
16,2 |
|
ALS |
9,5 |
10,4 |
13,1 |
16,9 |
19,1 |
20,1 |
20,1 |
21,0 |
|
APL |
28,2 |
30,9 |
32,6 |
33,9 |
35,7 |
37,3 |
38,0 |
38,1 |
|
TOTAL |
50,6 |
54,1 |
58,9 |
65,0 |
69,7 |
72,8 |
73,7 |
75,3 |
La
croissance des aides est également différenciée. Alors que
pendant les années 1980, c'était l'APL qui avait le plus
augmenté, la progression des dépenses dans les années 1990
est avant tout imputable à l'ALS qui a plus que doublé en 8 ans.
Il importe cependant d'observer que si la croissance de l'APL reste
modérée, cela s'explique par un phénomène de
compensation, la diminution des dépenses d'APL-accession limitant la
progression des dépenses d'APL-location.
Cette progression des dépenses tient à deux facteurs, dont
l'importance est inégale.
•
La forte croissance du nombre de
bénéficiaires
1,6 million de ménages supplémentaires touchent une aide
personnelle au logement depuis 1990.
Nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
ALF |
1.155 |
1.119 |
1.104 |
1.110 |
1.145 |
1.185 |
1.151 |
1.170 |
|
ALS |
1.043 |
1.075 |
1.459 |
1.787 |
1.953 |
2.069 |
2.142 |
2.155 |
|
APL |
2.380 |
2.507 |
2.557 |
2.628 |
2.728 |
2.795 |
2.855 |
2.844 |
|
TOTAL |
4.578 |
4.701 |
5.120 |
5.525 |
5.826 |
6.049 |
6.148 |
6.169 |
Alors
que le nombre de bénéficiaires de l'ALF est stable et que celui
de l'APL n'a augmenté que de 20 %, le nombre de
bénéficiaires de l'ALS a plus que doublé depuis 1990.
Cette évolution s'explique d'une double manière :
- la montée du chômage et de la précarité ont
fragilisé la situation financière de nombreux ménages. Or,
l'ALS a largement vocation à servir de " filet de
sécurité-logement " pour ces ménages menacés
par l'exclusion.
- la généralisation de l'ALS sous seule condition de
ressources (le " bouclage ") a étendu le nombre de
bénéficiaires potentiels de cette aide au logement.
Au total, en 1995, 27 % des ménages français percevaient
une aide personnelle au logement.
Cette proportion apparaît
élevée par rapport à d'autres pays européens comme
en témoigne le tableau ci-dessous.
Proportion de ménages percevant
une aide au
logement en
1995
(en %)
|
|
1995 |
|
Allemagne |
7 |
|
Danemark |
22 |
|
Finlande |
9 |
|
France |
27 |
|
Pays-Bas |
14 |
|
Grande-Bretagne |
20 |
|
Suède |
27 |
Source : le compte du logement, 1998
•
Une progression limitée du montant moyen des
aides
La progression du montant moyen des aides a été bien plus lente
que celle du nombre de bénéficiaires.
Montant moyen mensuel des aides à la personne
(en francs courants)
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
ALF accession |
660 |
709 |
765 |
789 |
817 |
851 |
848 |
|
ALF location |
920 |
983 |
1.051 |
1.088 |
1.134 |
1.143 |
1.156 |
|
ALS accession |
580 |
622 |
656 |
637 |
600 |
578 |
607 |
|
ALS location |
714 |
758 |
810 |
796 |
825 |
825 |
833 |
|
APL accession |
1.062 |
1.078 |
1.094 |
1.104 |
1.115 |
1.099 |
1.116 |
|
APL location |
896 |
910 |
941 |
969 |
999 |
1.015 |
1.104 |
Source : le compte du logement, 1998
Cette faible progression tient avant tout à l'absence de revalorisation
des aides en 1993, 1995 et 1996.
b) Une croissance qui n'améliore pas l'efficacité sociale
La croissance constatée ces dernières années des aides à la personne n'a pas permis de diminuer le taux d'effort, notamment pour les ménages les plus modestes ou pour les familles. Globalement, le taux d'effort reste stable.
Évolution des taux d'effort
(en %)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
APL location |
|
|
|
|
|
|
|
- personne isolée touchant le SMIC |
25,7 |
25,9 |
25,8 |
25,8 |
25,1 |
25,7 |
|
- ménage avec deux enfants touchant 2 SMIC |
20,6 |
20,7 |
20,8 |
22,2 |
21,7 |
22,2 |
|
APL accession |
|
|
|
|
|
|
|
- ménage avec deux enfants touchant 2 SMIC |
ND |
ND |
30,7 |
30,9 |
30,6 |
31 |
|
ALF location |
|
|
|
|
|
|
|
- ménage avec deux enfants touchant 2 SMIC |
22,7 |
22,7 |
22,7 |
22,7 |
22,1 |
22,4 |
|
ALS location |
|
|
|
|
|
|
|
- personne isolée touchant le SMIC |
28,0 |
27,9 |
28,0 |
27,9 |
26,3 |
27,6 |
Source :Secrétariat d'Etat au logement
Cette stabilité du taux d'effort peut sembler étonnante quand on
observe la forte croissance des aides à la personne. Elle s'explique en
réalité par le fait que la faible augmentation du montant de
chaque aide a été largement compensée par
l'évolution des loyers.
3. Une poursuite de l'effort budgétaire en 1999
Le
projet de loi de finances pour 1999 prévoit que la contribution de
l'Etat au financement des aides à la personne atteindra
34,6 milliards de francs en 1999. La progression sera de 6 % par
rapport à la loi de finances initiale pour 1998.
En réalité, la progression serait légèrement
moindre (+ 4,5 %) dans la mesure où les dépenses
budgétaires relatives aux aides à la personne devraient
être plus proches de 33,1 milliards de francs en 1998 que de
32,7 milliards de francs prévus par la loi de finances initiale.
Hors effet de rebudgétisation, 1,5 milliard de francs
supplémentaire est donc dégagé pour financer les aides
à la personne. Cette somme devrait avoir une double affectation :
- la prise en compte en année pleine de la revalorisation des aides
à la personne effective au 1
er
juillet 1998. Environ, un
milliard de francs sera nécessaire ;
- une nouvelle revalorisation des aides au 1
er
juillet 1999
pour environ 500 millions de francs.
B. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DES AIDES À LA PERSONNE RESTE INACHEVÉE
La forte progression des dépenses relatives aux aides à la personne ne s'est pas traduite par une amélioration substantielle de l'efficacité sociale de celles-ci. Votre commission estime qu'à effort budgétaire constant une réforme des aides à la personne devrait permettre de simplifier ces aides, d'en améliorer l'efficacité sociale et d'en renforcer l'équité . Mais, si le Gouvernement s'engage dans la voie d'une réforme, celle-ci reste bien timorée.
1. L'esquisse d'une réforme
Les
aides à la personne souffrent aujourd'hui de trois évolutions
défavorables :
- une progression ininterrompue des dépenses ;
- une stagnation de leur efficacité sociale ;
- une complexité croissante qui rend les aides à la fois
illisibles et parfois inéquitables.
Dans ce contexte préoccupant, l'actuel Gouvernement a entrepris une
démarche visant à réformer progressivement le
système des aides à la personne.
Ces réformes ont pour l'instant pris deux aspects : la revalorisation
des aides et l'alignement des loyers-plafonds.
a) La revalorisation des aides à la personne
Afin
d'assurer le maintien de l'efficacité sociale des aides, le Gouvernement
a décidé de revaloriser les aides à la personne. Deux
premières revalorisations ont eu lieu le 1
er
juillet 1997 et
le 1
er
juillet 1998. Une nouvelle revalorisation devrait intervenir
le 1
er
juillet 1999.
Ces mesures ont permis d'actualiser -plus que de revaloriser- les
paramètres de calcul des aides personnelles de la façon suivante
:
- les plafonds de ressources ont été
réévalués en fonction de la valeur moyenne de l'indice des
prix à la consommation hors tabac (soit + 1,9 % en 1997 et +
1,1 % en 1998) ;
- les loyers-plafonds ont été
réévalués, mais de manière
différenciée selon la taille des ménages en 1997. Pour les
" petits ménages " (personnes isolées et couples sans
enfant), ils ont été actualisés de 3,5 % en AL et en
APL. Pour les familles, ils ont été actualisés de 2 %
en APL et de 3,5 % en ALF. En 1998, les loyers-plafonds ont
été actualisés de 2,4 %, soit un taux égal
à l'évolution de l'indice du coût de la construction ;
- le forfait de charge a été revalorisé de 2,5 %
en 1997 et de 1,5 % en 1998.
Ces mesures ont coûté 2,5 milliards de francs en 1997 et
1,5 milliard de francs en 1998.
b) L'alignement des loyers-plafonds
Lors de
la conférence pour la famille en juin dernier, le Premier ministre a
annoncé une augmentation moyenne de 25 % en 3 ans des
loyers-plafonds de l'ALF.
Cette mesure devrait permettre d'aligner en 3 ans les loyers-plafonds de l'ALF
sur ceux de l'APL. Ainsi, l'alignement des loyers-plafonds de l'APL et de l'ALS
étant déjà réalisé, cette mesure devrait
permettre l'harmonisation des loyers-plafonds des trois aides au logement.
Votre commission est favorable à cette mesure. Elle observe en effet que
65 % des allocataires de l'ALF ont déjà des loyers
supérieurs aux loyers-plafonds. Elle constate en outre qu'à
l'heure actuelle des écarts pouvant varier de 4 à 50 % selon
la zone géographique et la taille de la famille subsistent entre l'APL
et l'ALF.
2. Une réforme au milieu du gué
Mais
votre commission estime que la réforme des aides personnelles au
logement doit être plus ambitieuse. Elle considère en effet que la
revalorisation des aides ne sera en mesure d'accroître leur
efficacité sociale qu'à la condition que les aides à la
personne soient réformées dans le sens d'une plus grande
cohérence et d'une plus grande transparence.
Le précédent Gouvernement avait initié un mouvement plus
profond de réforme des aides à la personne. Il visait à la
fois l'harmonisation des barèmes et une prise en compte plus
équitable des ressources des ménages.
Ainsi, l'article 134 de la loi de finances pour 1997 a permis d'unifier les
barèmes de l'APL. Le barème actuel est plus lisible, mais aussi
plus juste car le calcul de l'APL se fait désormais à partir du
taux d'effort des ménages, lui-même fonction de leur situation
familiale, de leurs revenus et du niveau de loyer.
Le décret du 30 janvier 1997 a permis de garantir une prise en compte
équitable des ressources pour le calcul des aides à la personne
quelle que soit leur situation.
Votre commission considère que ce mouvement doit être
poursuivi. En effet, si la prise en compte des ressources est désormais
harmonisée quelle que soit l'aide à la personne et si les
loyers-plafonds vont également être harmonisés, il reste
nécessaire d'avancer dans la voie de l'unification des barèmes
des aides à la personne.
Ainsi, dans son rapport sur les aides au logement de 1994, la Cour des comptes
proposait d'envisager "
une fusion des aides à la personne,
fondée sur les mécanismes de base de l'APL (...). C'est en
rendant le système plus simple, plus efficace et plus équitable
que le principe d'une aide aux catégories trop démunies pour se
loger décemment sera le mieux respecté
".
VI. LE LOGEMENT DES PLUS DÉFAVORISÉS : UN BUDGET QUI ACCOMPAGNE LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS
A. LA RECHERCHE DE NOUVELLES SOLUTIONS INTERVIENT DANS UN CONTEXTE TOUJOURS PRÉOCCUPANT
1. Une situation inquiétante, évolutive et encore mal connue
a) Une situation inquiétante
La
persistance d'une population importante de personnes mal logées ou sans
abri, malgré les efforts entrepris depuis le début des
années 1990, témoigne des difficultés continues
d'accès et de maintien dans le logement.
Les chiffres de référence sont ceux d'une étude
réalisée en 1992 par le Bureau d'information et de
prévision économique. Cette enquête évalue, pour
1990, à 202.000 le nombre de personnes exclues du logement et à
plus de 2 millions celles qui sont mal logées ou qui occupent les
logements de substitution.
Les " sans abri " et les " mal-logés "
France entière (estimation en 1990)
|
|
Nombre de personnes |
Nombre d'équivalents logement |
|
LES EXCLUS DU LOGEMENT |
202.000 |
147.000 |
|
Sans domicile fixe |
98.000 |
82.000 |
|
Abris de fortune |
45.000 |
20.000 |
|
Centre d'urgence |
59.000 |
45.000 |
|
LES OCCUPANTS DE LOGEMENT DE SUBSTITUTION (meublés, chambres d'hôtel) |
470.000 |
304.000 |
|
LES MAL-LOGÉS |
1.576.000 |
864.000 |
|
Habitations mobiles (gens du voyage, etc.) |
147.000 |
50.000 |
|
Logements hors normes |
1.429.000 |
814.000 |
|
ENSEMBLE |
2.248.000 |
1.315.000 |
|
NON PRIS EN COMPTE |
||
|
Foyers de travailleurs |
176.000 |
160.000 |
|
Hébergés par des parents ou amis |
2.800.000 |
1.283.000 |
Source : BIPE
Le Haut comité pour le logement des personnes
défavorisées, dans son dernier rapport
6(
*
)
, estime que cette étude reste
d'actualité. Il considère en effet qu'"
en l'absence de
données plus actuelles, les ordres de grandeur du BIPE doivent
être retenus pour évaluer, notamment, le nombre de personnes
exclues du logement que l'on peut encore aujourd'hui estimer à un flux
de 200.000 même si, avec les effets du plan d'urgence, la
répartition de ces 200.000 personnes entre sans-abri, personnes
hébergées en centres d'urgence ou en abris de fortune a subi
quelques modifications.
"
La question de l'accès au logement reste donc toujours aussi
douloureuse.
b) Une situation évolutive
Mais la
question de l'accès au logement se double désormais de celle du
maintien dans le logement. Dans un contexte de précarité
croissante, de nombreux ménages parmi les plus modestes connaissent ou
risquent de connaître des difficultés de maintien dans le logement.
Une récente enquête de l'INSEE
7(
*
)
montre en effet que le maintien dans le logement des ménages les plus
pauvres devient de plus en plus problématique.
Le logement des ménages pauvres en 1996
Analysant la situation du logement des 12 % des
ménages
les plus pauvres (soit 2,8 millions de ménages), l'enquête
conclut à une précarisation croissante et à une
fragilité accrue en matière de logement.
Ces ménages connaissent des situations de logement difficiles :
11 % des logements sont " inconfortables " et 28 %
" surpeuplés " selon les critères de l'INSEE.
Ces ménages connaissent des dépenses croissantes de logement. En
1984, 60 % d'entre eux n'avaient aucunes dépenses de logement. En 1996,
ce n'était plus le cas que pour 45 % d'entre eux. Or, ils
connaissent des difficultés d'accès au parc social : seuls
24 % d'entre eux y sont locataires. Ils sont donc de plus en plus souvent
logés dans le secteur locatif privé.
En outre, le parc locatif à très bas loyer est en voie de
disposition. En 1984, 3 millions de logement -soit un tiers du total du
parc locatif- offrait des loyers mensuels inférieurs à
10 francs le mètre carré. Il en reste aujourd'hui 820.000,
soit moins de 9 % du parc locatif total.
c) Une situation mal connue
Eu
égard à l'importance de l'enjeu, on aurait pu s'attendre à
ce que des études statistiques analysent la situation du logement des
plus défavorisés. Or, il n'en est rien. L'étude de
référence date -on l'a vu- de 1992.
Pourtant, dans son rapport de mars 1996, le Conseil national de l'information
statistique (CNIS) demandait qu'une enquête nationale soit
réalisée auprès des personnes fréquentant les lieux
d'hébergement et d'accueil, afin de "
mieux comprendre les
processus conduisant à la perte du logement et les conditions de vie des
personnes dans cette situation
".
Votre commission regrette l'absence d'informations statistiques
précises et fiables sur cette question cruciale
. Elle suggère
que le prochain recensement, qui aura lieu l'an prochain, prenne mieux en
compte les personnes exclues du logement.
2. Les limites des dispositifs existants
Depuis
le début des années 1990, la politique en faveur du logement des
personnes défavorisées s'est articulée autour de deux axes
complémentaires :
- accroître l'offre de logement en faveur des personnes exclues du
logement ;
Cet effort a pris plusieurs formes : construction de logements
d'hébergement d'urgence, construction de logements d'insertion,
réquisition, mise en place de l'aide au logement temporaire (ALT) pour
permettre aux associations de disposer d'un parc plus important, mise en oeuvre
des baux à réhabilitation avec le soutien de l'ANAH...
- favoriser l'accès et le maintien dans le logement des
ménages défavorisés.
Cette fonction est très largement attribuée aux fonds de
solidarité pour le logement (FSL).
Ces fonds sont destinés à aider les ménages
défavorisés à se maintenir dans des logements locatifs, en
cas d'impayés, à accéder à un logement locatif par
des aides telles que cautions, prêts, garanties et subventions, ainsi
qu'à assurer la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social
lié au logement (ASLL) nécessaires à l'accès et au
maintien dans un logement.
Pourtant, en dépit de l'effort budgétaire consenti et de la
forte implication des collectivités locales, les dispositions mises en
place n'ont pas permis d'apporter de solutions
définitives.
a) Les difficultés d'une offre adaptée
L'objectif de la politique de mise en place d'une offre adaptée est le rétablissement d'un véritable parcours d'insertion résidentiel. Le logement d'urgence ne doit être qu'un lieu de passage transitoire vers le logement d'insertion, puis vers le parc social normal.
Logements d'urgence et logements d'insertion
Les
dénominations de "
logements d'urgence
" et de
"
logements d'insertion
" ne correspondent ni à de
nouveaux produits financiers, ni à des produits physiques
spécifiques.
•
Les logements d'urgence
sont destinés à
accueillir des personnes ou des familles sans domicile fixe ou brutalement
confrontées à une absence de logement. Ils doivent leur permettre
de séjourner, selon les cas, quelques semaines ou quelques mois dans un
véritable logement meublé pour répondre aux besoins
essentiels des familles. Ce court séjour doit être
complété par un accompagnement social, voire sanitaire, de nature
à permettre la définition d'un projet d'insertion.
Ces logements ont généralement le statut de meublé ou de
résidence sociale. Il peut s'agir de logements mis à disposition
par l'Etat, par les entreprises publiques ou par d'autres partenaires.
•
Les logements d'insertion
ont vocation à recevoir,
pour quelques mois ou quelques semestres, des ménages ayant besoin d'un
accompagnement social pour retrouver une situation et un logement plus stables.
Ces logements pourront notamment servir à faciliter la sortie
d'hébergements collectifs ou de logements d'urgence.
Sauf dans le cas des résidences sociales dans lesquelles les occupants
disposent d'un titre de résident, les logements d'insertion sont en
général loués à une association, à un centre
communal d'action sociale (CCAS) ou à un organisme intermédiaire
ayant en charge de les sous-louer.
Dans les deux types de logement, une offre de relogement définitif,
correspondant aux besoins et aux possibilités des familles, doit
être proposée aux locataires dans un délai qui est fonction
du projet d'insertion préalablement défini et de
l'évolution de la situation familiale.
Or, il semble que, si l'offre d'urgence s'est effectivement accrue, le
développement des logements d'insertion soit plus difficile.
Il existe actuellement 15.000 places d'hébergements d'urgence,
auxquelles il faut ajouter les 30.000 places en centres d'hébergement et
de réinsertion sociale (CHRS).
A cet égard, votre commission tient à rappeler l'impact
très positif du plan d'urgence lancé par le
précédent gouvernement en juillet 1995
. 9.000 logements ou
places d'hébergement d'urgence ont ainsi été
réalisés d'août 1995 à décembre 1996. En
revanche, en 1997, seules 221 ont été financées.
L'aide au logement temporaire a notamment permis un meilleur accueil d'urgence.
Le nombre de logements et de places mobilisées grâce à
l'ALT a sensiblement augmenté.
Logements et chambres bénéficiant de l'ALT
(en nombre de mois d'occupation)
|
|
oct. 1993 à sept. 1994 |
oct. 1994 à sept. 1995 |
oct. 1995 à sept. 1996 |
|
Occupation d'une chambre |
22.890 |
45.924 |
63.323 |
|
Occupation d'un logement |
8.151 |
24.087 |
41.353 |
Source : DGUHC
En revanche, le nombre de logements d'insertion financé à l'aide
de financements très sociaux est resté très
inférieur aux prévisions.
Trois types de produits ont successivement été mis en place. De
1990 à 1993, le PLA d'insertion (PLA-I) a permis le financement
d'opérations d'acquisition de logements anciens avec ou sans travaux. De
1994 à 1997, le PLA très social (PLA-TS) reprenait les
caractéristiques du PLA-I mais permettait également la
construction de logements neufs. En 1998, le Gouvernement a
réformé les PLA-TS en distinguant les PLA à loyer
minoré (PLA-LM) pour les ménages ayant des difficultés
économiques et les PLA d'intégration (PLA-I) pour les
ménages cumulant difficultés économiques et
financières. Seuls ces nouveaux PLA-I peuvent être
considérés comme destinés au financement de logements
d'insertion.
Financement des PLA " sociaux "
|
|
PLA-I |
PLA-TS |
||||||
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Nombre de logements prévus |
10.000 |
10.000 |
10.000 |
10.000 |
20.000 |
28.000 |
20.000 |
30.000 |
|
Nombre de logements effectivement financés |
5.075 |
6.334 |
7.016 |
6.908 |
11.708 |
15.481 |
11.419 |
11.783 |
Source : DGUHC
Fin 1997, il existait 75.000 logements financés par des PLA
" sociaux ".
Mais ces logements ne sont pas forcément affectés aux personnes
les plus en difficulté, effectivement exclues du logement. Ils peuvent
être également attribués aux familles les plus modestes,
sans pour autant que ces logements soient transitoires ou que les familles
aient besoin d'un accompagnement social. Il est donc difficile d'estimer, parmi
ces logements, la proportion relevant effectivement de la stricte
définition du logement d'insertion. Toujours est-il que seuls 1.054
PLA-I ont été financés pendant les neuf premiers mois de
1998.
b) Les limites des FSL
Le FSL
s'est progressivement affirmé comme l'instrument
privilégié d'aide au logement des plus défavorisés.
Les aides financées par les FSL sont ainsi passées de 709
millions de francs en 1993 à 1.106 millions de francs en 1997.
Dépenses des fonds de solidarité logement depuis 1993
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Aides au maintien |
296,5 |
337,7 |
336,8 |
339,9 |
359,9 |
|
Aides à l'accès dans les lieux |
196,0 |
247,0 |
321,2 |
382,3 |
406,0 |
|
Paiement de garanties |
9,6 |
17,4 |
22,4 |
30,4 |
41,5 |
|
ASLL (1) |
124,2 |
148,0 |
171,0 |
202,4 |
245,0 |
|
Gestion locative |
- |
- |
8,4 |
10,6 |
19,8 |
|
Subventions aux associations |
7,0 |
15,9 |
20,1 |
30,2 |
34,3 |
|
Fonctionnement |
55,0 |
72,2 |
80,2 |
98,7 |
117,9 |
|
Dépenses totales |
709,2 |
846,1 |
965,6 |
1.099,7 |
1.230,6 |
|
dont aides (2) |
633,5 |
766,2 |
880,4 |
996,1 |
1.106,5 |
(1)
Accompagnement social lié au logement.
(2) Total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement
et les dépenses diverses.
Source : secrétariat d'Etat au logement
L'augmentation des dépenses des FSL se fait parallèlement
à celle du nombre de ménages aidés. Selon une estimation
du secrétariat d'Etat au logement, plus de 200.000 personnes ont
bénéficié du soutien des FSL en 1996, l'aide moyenne
étant de 6.617 francs pour le maintien dans le logement et de 3.187
francs pour l'accès au logement.
Evolution du nombre de ménages aidés par les FSL de 1992 à 1996
(en nombre de ménages)
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Aides au maintien* |
42.00 |
47.360 |
53.700 |
55.140 |
56.020 |
|
Aides à l'accès** |
38.500 |
63.000 |
88.000 |
112.750 |
130.415 |
|
Total aides au maintien et à l'accès (paiements de garantie exclus) |
80.500 |
110.360 |
141.700 |
167.890 |
186.435 |
|
Paiements de garantie |
- |
2.770 |
3.975 |
6.040 |
7.500 |
|
ASLL*** |
18.000 |
30.000 |
38.860 |
42.900 |
50.440 |
*
prêt ou subvention
Source : DGUHC
** prêt, subvention, garantie octroyée
*** accompagnement social lié au logement
Mais le succès des FSL témoigne paradoxalement de la
persistance, voire de l'aggravation, des difficultés d'accès et
de maintien dans le logement.
En outre, la montée en charge très rapide des FSL ne s'est pas
faite sans l'apparition d'un certain nombre de difficultés qui, sans
remettre en cause l'action des FSL, peuvent parfois en limiter
l'efficacité.
Ces difficultés, mises en évidence par le comité de
pilotage de l'évaluation de la loi du 31 mai 1990 visant la mise en
oeuvre du droit au logement
8(
*
)
, sont les
suivantes.
•
Des tensions sur le financement des FSL
En dépit de la croissance des financements accordés, de nombreux
FSL rencontrent des difficultés certaines pour faire face à leurs
dépenses. Ils peuvent être alors conduits à restreindre
leurs actions.
Evolution des financements des FSL
(en millions de francs)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997* |
|
Etat |
150 |
171 |
177 |
208 |
328 |
249 |
275 |
|
Conseils généraux |
164 |
187 |
183 |
210 |
322 |
265 |
301 |
|
Financeurs volontaires |
73 |
93 |
94 |
139 |
134 |
139 |
131 |
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
CAF |
31 |
33 |
36 |
59 |
50 |
48 |
50 |
|
Communes et groupements |
11 |
24 |
26 |
31 |
37 |
40 |
37 |
|
Organismes HLM et SEM |
18 |
29 |
25 |
38 |
35 |
38 |
44 |
|
Total |
387 |
451 |
454 |
557 |
784 |
653 |
707 |
*
Estimation
Source : DGUHC
•
Une coordination parfois insuffisante avec les autres
dispositifs
La création des FSL n'a pas empêché que se maintiennent ou
se créent d'autres fonds ou d'autres structures fonctionnant en
parallèle et de manière pas toujours coordonnée : fonds
d'aide aux accédants en difficulté, fonds d'aide au paiement des
charges, fonds associatifs, commission de surendettement, fonds d'aide aux
jeunes...
La superposition de ces différents dispositifs réduit la
cohérence de l'action en faveur du logement des plus
défavorisés.
De plus, l'articulation des FSL avec les caisses d'allocations familiales qui
gèrent les aides personnelles au logement et avec les instances
judiciaires qui se prononcent sur les expulsions reste souvent insuffisante.
•
Des difficultés persistantes d'accès aux
FSL
Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées
observe, dans son dernier rapport précité, que "
beaucoup
de ménages ne connaissent pas l'existence du FSL et n'y ont pas
d'accès direct
".
Il existe en effet une certaine opacité de l'intervention du FSL. Dans
de nombreux départements, il n'y a pas de possibilité de saisine
directe du FSL par les ménages. Dans d'autres, la saisine directe existe
mais les ménages mal informés n'y ont pas recours.
En outre, la contrainte financière qui pèse sur les FSL les
amène souvent à en restreindre l'accès. Le comité
de pilotage estime ainsi que "
les FSL oscillent entre deux positions
contradictoires : prendre en compte le plus grand nombre de personnes en
difficulté de logement pour accompagner le mouvement de banalisation de
la précarité, ou resserrer l'intervention publique sur les
ménages les plus défavorisés pour garantir leur droit au
logement. L'élargissement du nombre des ménages aidés
pourrait conduire à une dilution et une perte d'efficacité des
aides, une trop grande spécialisation pourrait contribuer à
exclure des ménages pour lesquels les aides ont un effet solvabilisateur
certain
".
•
Un rôle préventif insuffisant
L'aggravation des difficultés d'accès au logement conduit les FSL
à concentrer l'essentiel de leur action sur le traitement des situations
les plus dégradées. Cette action, certes nécessaire, se
fait pourtant souvent au détriment du travail de prévention.
Ce rôle de prévention est indispensable car, en l'état
actuel des choses, les FSL accordent des aides à des familles qui, faute
d'une solvabilisation dans la durée, vont de rechute en rechute, sans
véritable espoir d'assainir un jour leur situation.
3. La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions
La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comporte un volet logement important qui vise à améliorer l'accès et le maintien dans le logement des personnes les plus défavorisées, en corrigeant certaines imperfections existantes ( cf. encadré ci-après) .
Les principales dispositions de la loi d'orientation concernant le logement
1. Les
mesures favorisant l'accès au logement
a) La prise en charge des plus défavorisés
• Révision de la durée (3 ans au minimum) et
extension du contenu des plans départementaux d'action pour le logement
des plus défavorisés (
art. 30 à 35
)
• Réforme des FSL : harmonisation des critères
d'éligibilité, clarification des conditions de gestion,
affirmation du rôle d'accompagnement social (
art. 36 à 39
)
• Mise en place d'une aide forfaitaire aux associations et aux
partenaires qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de
logements pour les plus défavorisés (
art. 40
)
• Ouverture de l'ALT aux CCAS (
art. 53
)
• Dégrèvement d'office de la taxe d'habitation pour
les gestionnaires de résidences sociales en cas de sous-location
(
art. 42
)
• Perception des aides personnelles au logement dès le
premier mois si les personnes qui entrent dans le nouveau logement
bénéficiaient auparavant indirectement de l'ALT
(
art. 44 à 45
)
b) La recherche du développement de l'offre de logements
• Mise en place d'une taxe sur les logements vacants. Le Conseil
constitutionnel a censuré en grande partie cette disposition en excluant
du champ de la contribution les logements nécessitant des travaux
importants et ceux mis en vente ou en location au prix du marché
(
art. 51
)
• Modification de la procédure de réquisition de
logement avec la mise en place d'un régime de réquisition avec
attributaire (
art. 52
)
• Exonérations fiscales pour le bail à
réhabilitation (
art. 49
)
• Renforcement des dispositions de la loi d'orientation sur la ville
en matière de construction de logements sociaux (
art. 64 et 65
)
• Limitation du nombre de places de parkings obligatoires dans les
logements sociaux (
art. 46 et 47
)
• Réforme du régime d'attribution des logements
sociaux (
art. 56
)
• Revalorisation des plafonds de ressources et relèvement du
seuil de déclenchement du surloyer dans le parc social afin de favoriser
la mixité (
art. 56
)
• Exonération pendant 15 ans de la taxe foncière pour
les logements acquis grâce à un PLA
acquisition-amélioration et par les logements améliorés
par des organismes sans but lucratif avec l'aide de l'ANAH (
art. 50
)
2. Les mesures favorisant le maintien dans le logement
a) La prévention des expulsions (art. 114 à 122)
b) La réduction de la précarité dans l'habitat
• Mesures de lutte contre le saturnisme (
art. 123
)
• Mesures de prévention des coupures d'eau, d'énergie
et de téléphone (
art. 136
)
• Renforcement de la lutte contre les " marchands de
sommeil " (
art. 41 et 124
)
• Consolidation du statut des sous-locataires et des habitants
d'hôtels meublés (
art. 125 et 126
)
Votre commission observe toutefois que cette loi reprend très
largement les dispositions incluses dans le projet de loi d'orientation relatif
au renforcement de la cohésion sociale présenté par le
précédent gouvernement.
Ce projet de loi comprenait notamment des dispositions relatives aux missions
du parc locatif social, aux réquisitions, aux attributions, aux mesures
destinées à faciliter la construction de logements d'insertion,
à la clarification du statut des sous-locataires, à la protection
des occupants des hôtels meublés, à l'extension des
compétences de certains organismes HLM, à l'extension aux centres
communaux d'action sociale du bénéfice de l'aide aux organismes
logeant à titre temporaire des personnes en difficulté, aux
modifications du régime juridique des fonds de solidarité pour le
logement, au relogement des occupants d'un immeuble évacué en
application d'un arrêté municipal et à la prévention
des expulsions.
B. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ACTUEL DOIT S'ACCOMPAGNER DE LA POURSUITE DE L'ADAPTATION DES DISPOSITIFS EXISTANTS
1. Un effort budgétaire certain, mais différencié
Le
budget du logement pour 1999 traduit largement la loi d'orientation en termes
budgétaires. L'effort budgétaire total en faveur du logement des
plus défavorisés augmente de 20 % en 1999 pour atteindre
967,5 millions de francs.
A l'heure actuelle, deux lignes budgétaires regroupent les
crédits affectés au logement des plus démunis :
- le chapitre 46-50 rassemble les crédits d'intervention ;
Il comprend la participation de l'Etat aux FSL et aux fonds d'aide aux
accédants en difficulté, ainsi que la subvention aux associations
logeant les personnes défavorisées.
- l'article 65-48-60 regroupe les subventions d'investissement en faveur
des opérations les plus sociales : réquisition, logements
d'urgence, démolition, maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale
(MOUS), lutte contre le saturnisme.
Evolution des crédits budgétaires en
faveur
du
logement des plus défavorisés
(en dépenses ordinaires et crédits de paiement)
(en millions de francs)
|
Chapitre ou article |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution
|
|
46-50 |
456,5 |
685,0 |
+ 50 % |
|
65-48-60 |
349,0 |
282,5 |
- 19 % |
|
Total |
805,5 |
967,5 |
+ 20 % |
L'analyse des crédits budgétaires met en
évidence deux évolutions contradictoires.
Les
crédits d'intervention
(chapitre 46-50) progressent
fortement. Ils augmentent de 50 % en 1999 pour atteindre 685 millions
en francs. Cette progression s'explique par :
- la forte progression de la dotation de l'Etat aux FSL. Cette dotation
passe de 340 à 560 millions de francs, soit une hausse de 62 %
;
- les moyens consacrés à l'ALT versée aux
associations logement des personnes défavorisées sont en hausse
de 18 % pour atteindre 130 millions de francs. Cette évolution
prend en compte l'ouverture de l'ALT aux centres communaux d'action sociale,
prévue à l'article 53 de la loi d'orientation.
Votre commission prend acte de cette évolution des crédits.
En revanche, les
subventions d'investissement
(article 65-48-60)
diminuent de 19 %. La diminution est encore plus importante si on tient
compte d'une mesure nouvelle affectant 50 millions de francs pour financer
la lutte contre le saturnisme. Hors mesure nouvelle, la diminution est de 33 %.
Votre commission s'inquiète de la diminution de ces crédits.
Alors que le Gouvernement prétendait accroître l'offre de
logements en faveur des plus défavorisés lors de l'examen de la
loi d'orientation, elle observe que les crédits effectifs en faveur de
la réalisation de cet objectif diminuent d'un tiers. Votre commission y
voit le signe d'un désengagement financier de l'Etat qui ne manquera pas
de se répercuter sur les collectivités locales.
2. Une adaptation nécessaire
Si la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions devrait améliorer les conditions d'accès et de maintien dans le logement des personnes défavorisées, votre commission craint cependant que ne subsiste deux points de blocage : une offre de logement insuffisante et une solvabilisation trop faible des ménages les plus en difficulté.
a) Garantir une offre de logements à la fois suffisante et adaptée
Les
difficultés d'accès à un logement adapté aux
besoins et aux ressources des personnes les plus défavorisées
constituent la cause principale d'une exclusion durable par le logement.
Dans ces conditions, il importe de développer une offre adaptée.
Le Gouvernement propose ainsi de participer au financement de 20.000 PLA-LM et
de 10.000 PLA-I en 1999.
Le PLA-LM est destiné aux ménages éprouvant
essentiellement des difficultés financières, il est similaire
à l'ancien PLA-TS, le taux de subvention est de 8 % pour le neuf et
de 13 % pour l'acquisition-amélioration, le préfet pouvant
déroger respectivement jusqu'à 13 et 18 %. Le PLA-I qui a
pour vocation de loger des ménages cumulant des difficultés
financières et d'insertion a des taux de subvention plus importants :
20 % pour le neuf et l'acquisition-amélioration, le préfet
ayant la possibilité de déroger jusqu'à 25 % pour
l'acquisition-amélioration.
Votre commission doute cependant de l'efficacité de cette politique de
l'offre. Elle constate en effet que seuls 12.000 PLA-LM et PLA-I seront
construits cette année pour un objectif de 30.000. Elle craint que cette
sous-consommation intervienne également l'année prochaine dans la
mesure où ces produits n'ont pas fait la preuve de leur
attractivité.
Aussi, votre commission souligne que l'accroissement de l'offre de logements
pour les personnes défavorisées ne pourra être
réellement mis en oeuvre que dans un cadre décentralisé,
en s'appuyant sur les nombreuses expériences innovantes menées
sur le terrain par les collectivités locales.
Les plans départementaux d'action par le logement des personnes
défavorisées (PDLD) doivent être le cadre de
réactivation de la démarche contractuelle. Mais votre commission
estime que cette démarche doit évoluer : l'Etat ne doit plus
être le pilote de la contractualisation, il doit plutôt accompagner
et soutenir les programmes définis au niveau local.
Les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées
Institués dans chaque département par la loi du
31 mai 1990 (loi Besson), révisés lors de la loi
d'orientation du 29 juillet 1998, les plans départementaux sont
élaborés, pour une durée minimale de trois ans, par l'Etat
et le département en association avec les autres collectivités
territoriales, leurs groupements et les autres personnes morales
concernées : associations d'insertion ou d'aide au logement des
personnes démunies, caisses d'allocations familiales, bailleurs publics
ou privés, organismes collecteurs du 1 % logement. Le conseil
départemental de l'habitat (CDH) et le conseil départemental
d'insertion sont consultés avant la publication du plan.
Les
publics
visés par le plan sont toutes les personnes
susceptibles de rencontrer des difficultés pour accéder à
un logement ou s'y maintenir mais une priorité doit être
accordée aux personnes et aux familles sans domicile fixe,
menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis ou
des habitations insalubres, précaires ou de fortune.
Le plan constitue un outil de programmation et met en place un dispositif
d'aide financière :
- tout d'abord, il analyse les besoins et fixe, par bassin d'habitat, les
objectifs à atteindre, notamment par la centralisation des demandes de
logement et la création d'une offre supplémentaire de logements ;
- ensuite, le plan institue un fonds de solidarité pour le logement
(FSL), financé à parité par l'Etat et par le
département, destiné à accorder des aides
financières et à prendre en charge des mesures d'accompagnement
spécifique en faveur des bénéficiaires du plan.
La mise en oeuvre du plan peut donner lieu à la conclusion de
conventions d'application spécifiques, adossées à des
procédures de financement
ad hoc
avec les partenaires des
collectivités territoriales.
Les plans sont applicables dans les départements d'outre-mer.
En se fondant sur les expériences locales, votre commission observe que
deux types de conventions se traduisent souvent par des réalisations
prometteuses en matière de développement de l'habitat
adapté.
•
Les programmes sociaux thématiques (PST)
Ces opérations, financées avec le soutien de l'ANAH, ont permis
d'améliorer plus de 26.000 logements depuis 1990 et de les affecter
au logement des personnes les plus défavorisées.
Les Programmes sociaux thématiques
Les PST
ont été créés dès 1990 dans le cadre de la
loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
Le PST est une convention signée entre l'Etat, l'ANAH et une
collectivité locale. Il est fondé sur une négociation avec
les propriétaires privés ; en contrepartie d'une subvention
majorée de l'ANAH pour les travaux et d'un certain nombre de services
(assistance technique aux bailleurs, garantie de loyer, accompagnement social
des locataires...), le propriétaire s'engage à respecter un loyer
conventionné pendant 9 ans et à loger des personnes en
difficulté qui lui sont proposées par une commission ou un
organisme désigné dans la convention de PST et chargé de
l'attribution des logements dans le cadre du plan départemental pour le
logement des personnes défavorisées.
Les taux de subvention de l'ANAH peuvent varier de 40 à 70 % d'un
montant de travaux plafonné. La subvention moyenne est assez
élevée : elle atteignait 116.000 francs par logement en 1997.
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Nombre de conventions PST en vigueur 177 206 263 273 219 222
Montant des engagements (millions de F) 268 328 317 426 479 374
Logements améliorés 3.300 3.900 3.600 4.000 4.200 3.200
Source : Secrétariat d'Etat au logement
Le principal intérêt de ce programme est de remettre sur le
marché, au profit des plus défavorisés, des logements
vacants très dégradés
. 78 % des logements
améliorés en PST étaient en effet initialement vacants.
•
Les maîtrises d'oeuvre urbaine et sociale
(MOUS)
Les conventions MOUS constituent un complément pertinent au montage et
à la réussite des opérations d'habitat adapté.
Ces conventions visent à mettre en place un partenariat
opérationnel entre les différents acteurs (collectivités
locales, Etat, organismes HLM, financeurs...). Elles permettent
l'émergence d'une structure de pilotage capable de coordonner l'action
des différents partenaires et de mettre en oeuvre les programmes
d'habitat adaptés. Elles évitent ainsi la dispersion de l'action
publique en faveur du logement des personnes défavorisées.
En 1997, 202 MOUS étaient en cours de réalisation.
b) Mieux assurer la solvabilisation des ménages
Les FSL
constituent un dispositif efficace de soutien financier temporaire, mais ils ne
peuvent garantir une solvabilisation durable des ménages les plus
défavorisés pour leurs dépenses de logement.
Votre commission estime que la solvabilisation des ménages les plus
défavorisés ne doit pas nécessairement passer par une
intervention financière croissante des FSL. Elle considère que la
réforme indispensable des aides à la personne pourrait en
revanche la permettre.
On pourrait ainsi imaginer une plus grande modulation des aides en fonction des
revenus, ce qui permettrait alors de concentrer l'effort financier sur les
personnes les plus défavorisées.
*
* *
En
conclusion, votre commission prend acte de l'évolution satisfaisante des
crédits pour le logement social. Elle observe que le projet de loi de
finances propose quelques mesures nouvelles favorables et préserve
globalement les réformes mises en oeuvre ces dernières
années.
En revanche, elle s'inquiète tout particulièrement de la
situation très préoccupante du parc social et regrette l'absence
de réforme du financement du logement social. Elle déplore
également la lenteur de la réforme des aides personnelles au
logement.
Dans ces conditions, votre commission a décidé de s'en
remettre à la sagesse de la Haute Assemblée quant à
l'adoption des crédits consacrés au logement social par le projet
de loi de finances pour 1999.
ANNEXE
-
GLOSSAIRE DES SIGLES
|
ALF |
Allocation de logement familiale |
|
ALS |
Allocation de logement sociale |
|
ALT |
Aide au logement temporaire |
|
ANAH |
Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat |
|
ANPEEC |
Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction |
|
APL |
Aide personnalisée au logement |
|
ASLL |
Accompagnement social lié au logement |
|
CCAS |
Centres communaux d'action sociale |
|
CHRS |
Centre d'hébergement et de réinsertion sociale |
|
CIAT |
Comité interministériel pour l'aménagement du territoire |
|
CIL |
Comité interprofessionnel du logement |
|
CIV |
Comité interministériel pour la ville |
|
CVH |
Convention ville-habitat |
|
DGUHC |
Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction |
|
DSQ |
Développement social des quartiers |
|
DSU |
Développement social urbain |
|
DTA |
Directive territoriale d'aménagement |
|
FAAD |
Fonds départemental d'aide aux accédants en difficulté |
|
FARG |
Fonds d'aide au relogement et de garantie |
|
FGAS |
Fonds de garantie à l'accession sociale |
|
FNAL |
Fonds national de l'aide au logement |
|
FNH |
Fonds national de l'habitation |
|
FSL |
Fonds de solidarité pour le logement |
|
LOV |
Loi d'orientation pour la ville |
|
MOUS |
Maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale |
|
OPAH |
Opération programmée d'amélioration de l'habitat |
|
PACT |
Protection, amélioration, conservation, transformation |
|
PAH |
Prime à l'amélioration de l'habitat |
|
PALULOS |
Prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale |
|
PAP |
Prêt aidé pour l'accession à la propriété |
|
PAS |
Prêt à l'accession sociale |
|
PC |
Prêt conventionné |
|
PCL |
Prêt conventionné locatif |
|
PDLD |
Plan départemental pour le logement des personnes défavorisées |
|
PLA |
Prêt locatif aidé |
|
PLA-I |
Prêt locatif aidé d'intégration |
|
PLA-LM |
Prêt locatif aidé à loyer minoré |
|
PLA-TS |
Prêt locatif aidé à financement très social |
|
PLH |
Programme local de l'habitat |
|
PLI |
Prêt locatif intermédiaire |
|
POPS |
Protocole d'occupation du patrimoine social |
|
PST |
Programme social thématique |
|
PTZ |
Prêt à taux zéro |
|
RHI |
Résorption de l'habitat insalubre |
|
SDAU |
Schéma départemental d'aménagement urbain |
|
SGFGAS |
Société de gestion du FGAS |
|
UESL |
Union d'économie sociale du logement |
|
UNFOHLM |
Union nationale des fédérations d'organismes HLM |
|
ZRR |
Zone de revitalisation rurale |
|
ZUS |
Zone urbaine sensible |
1
Voir le glossaire en annexe.
2
Circulaire n° 98-100 du 29 octobre 1998.
3
Réponse du Secrétaire d'Etat au logement au
questionnaire budgétaire de la commission des Affaires sociales du
Sénat.
4
Michel Mouillart, " Perspectives du secteur et du
financement du logement à l'horizon 2000 ", document
préparé pour les rencontres " Construction " au
Sénat le 15 octobre 1998.
5
Le taux d'effort constitue l'indicateur de référence
de l'efficacité des aides. Il est égal au loyer (ou à la
mensualité pour les accédants) moins l'aide perçue,
rapporté au revenu mensuel.
6
Haut comité pour le logement des personnes
défavorisées, " Lever les obstacles au logement des
personnes défavorisées ", juillet 1997.
7
INSEE première " Le logement des ménages
pauvres en 1996 ", juin 1998.
8
" Promouvoir le droit au logement ", contribution
à l'évaluation de la loi du 31 mai 1990,
1998.