V. LES AIDES À LA PERSONNE : UN EFFORT BUDGÉTAIRE DOUBLÉ D'UNE RÉFORME TIMORÉE
En 1997,
75,3 milliards de francs de prestations d'aides personnelles au logement
ont été versés à 6,17 millions de ménages.
Le budget de l'Etat a participé pour 32,4 milliards de francs -soit
43 % du total- au financement des aides à la personne.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une augmentation de
6 % des aides à la personne par rapport à la loi de finances
initiale pour 1998. Elles devraient atteindre 34,6 milliards de francs.
Rendue nécessaire par la persistance de difficultés importantes
d'accès au logement des ménages les plus modestes, la forte
progression des aides personnelles au logement ne semble pourtant pas avoir
permis une diminution du " taux d'effort "
5(
*
)
des bénéficiaires. Une
réforme en profondeur des aides à la personne est donc
nécessaire pour renforcer leur efficacité sociale.
A. LA PROGRESSION DES AIDES À LA PERSONNE SE POURSUIVRA EN 1999
1. Un rôle majeur pour l'accès au logement
Les
revenus des ménages sont bien souvent insuffisants pour leur assurer
l'accès et le maintien dans le logement, même dans le parc social.
Ainsi, une enquête réalisée en 1997 par les organismes HLM
a montré qu'un ménage sur deux a des revenus inférieurs
à 60 % du plafond de ressources fixé pour l'accès au
parc HLM (soit l'équivalent de moins d'un SMIC net pour une personne
seule et de moins de 1,5 SMIC net pour un couple avec un enfant) et qu'un
ménage sur six a des revenus inférieurs à 20 % des
plafonds.
Dans ces conditions, les aides personnelles au logement, en permettant la
solvabilisation des ménages, visent à leur garantir un
accès effectif au logement.
Les aides personnelles au logement sont au nombre de trois.
•
L'allocation de logement à caractère familial
(ALF)
L'ALF est une prestation familiale qui a été créée
à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi
du 1
er
septembre 1948. Elle est attribuée aux personnes
isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux
jeunes ménages, sans personne à charge, mariés depuis
moins de 5 ans.
En 1997, 1.169.625 ménages bénéficiaient de l'ALF pour un
montant de 16,2 milliards de francs. Le montant mensuel moyen de l'ALF
versé était de 1.156 francs en location et de 848 francs en
accession en décembre 1996.
•
L'allocation de logement à caractère social
(ALS)
L'ALS a été créée par la loi du 16 juillet 1971
afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que
les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs
ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes
travailleurs salariés de moins de 25 ans).
Depuis le 1
er
janvier 1993, toute personne, qui n'entre pas dans les
conditions fixées pour bénéficier de l'APL ou de l'ALF,
peut bénéficier de l'ALS sous seule condition de ressources en
application de la réforme dite du " bouclage " des aides au
logement lancée en 1991.
En 1997, 2.155.255 ménages bénéficiaient de l'ALS (dont
530.000 étudiants) pour un total de prestations de 21 milliards de
francs. Le montant moyen mensuel était de 833 francs en location et de
607 francs en accession en décembre 1996.
•
L'aide personnalisée au logement (APL)
L'APL, créée par la loi du 3 janvier 1977, s'applique à un
parc de logements déterminés, quelles que soient les
caractéristiques familiales des occupants, qui comprend :
- en accession à la propriété : les logements
financés avec des prêts aidés par l'Etat (PAP ou PC) ;
- en secteur locatif : les logements conventionnés, financés
avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions
à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les logements
existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des
organismes d'habitation à loyer modéré ou des
sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres
bailleurs, lorsque ces logements ont bénéficié avant 1977
des anciennes aides de l'Etat.
En 1997, 2.844.105 ménages ont bénéficié de l'APL
pour une dépense totale de 38,1 milliards de francs. Le montant
moyen de l'APL était de 1.104 francs en location et de
1.116 francs en accession pour l'APL en décembre 1996.
Ces trois types d'aides relèvent d'un régime largement commun :
- les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous seule
condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou
de mensualité de remboursement d'emprunt, sous réserve que le
logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire
qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par
elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge ;
- le barème, selon lequel sont calculées les trois aides,
tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer, des
charges de remboursement de prêts dans la limite d'un plafond, et de ses
ressources, ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des
personnes vivant habituellement à son foyer ;
- les ressources qui servent au calcul de l'aide sont, en règle
générale, les revenus nets catégoriels de l'année
n-1, abstraction faite des reports de déficit de l'année
précédente et après application, le cas
échéant, de certains abattements pour tenir compte de la
situation particulière du bénéficiaire (divorce,
invalidité, chômage,...) ;
- les aides personnelles au logement sont liquidées par les caisses
d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole ; leur
versement s'effectue mensuellement à terme échu. Contrairement
à l'ALF et l'ALS, qui sont en règle générale
versées directement aux bénéficiaires, l'APL est
versée en tiers payant.