II. LES ALLÉGEMENTS DE CHARGES SOCIALES CONSTITUENT TOUJOURS LE SOCLE DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN FRANCE
Le
montant total des exonérations de cotisations liées aux mesures
destinées à favoriser l'emploi, qu'elles soient ou non
compensées par l'Etat, a été de 78,6 milliards de francs
en 1997 et est évalué à 79,7 milliards de francs en 1998.
Les exonérations de charges sociales compensées à la
sécurité sociale s'élèvent dans le projet de loi de
finances à 66,7 milliards de francs.
Fin 1997, le nombre de salariés concernés par une ouverture de
droits à réduction de cotisations se serait élevé,
sur l'ensemble des dispositifs d'exonérations à environ 8
millions de personnes, contre 7 millions en 1997.
L'importance des sommes en jeu (52 % des crédits du ministère lui
sont consacrés) comme celle des effectifs concernés illustrent
bien le caractère prédominant des allégements de charges
sociales dans la politique de l'emploi en France.
Comme le déclarait M. Jean-Claude Boulard
3(
*
)
, rapporteur pour avis de la commission
des affaires culturelles, familiales et sociales pour le travail et l'emploi
lors du débat budgétaire à l'Assemblée
nationale :
" l'outil essentiel de l'accompagnement de la
croissance dans ce budget est constitué par les allégements de
charges sociales qui s'élèvent à 80 milliards de
francs "
.
Il ajoutait même que ce dispositif
constituait le premier pilier sur lequel reposait la politique de l'emploi.
Cette prise de position tranche avec les déclarations habituelles des
membres de la majorité jusqu'à présent. Votre rapporteur
se contentera de rappeler les déclarations au Sénat de Mme Nicole
Péry
4(
*
)
,
secrétaire d'Etat à la formation professionnelle lors du
débat sur la proposition de loi de M. Christian Poncelet tendant
à alléger les charges sur les bas salaires. La ministre
déclarait en effet que le gouvernement
" n'avait pas fait de la
poursuite de l'allégement des charges patronales une priorité
pour trois raisons principales : (...) nous ne sommes pas certains que le
niveau des charges patronales soit l'obstacle majeur à l'emploi, (...)
l'efficacité des allégements de charges patronales semble
relative au regard d'autres politiques telles que la réduction du temps
de travail (...), la difficulté majeure restant le financement d'une
telle mesure "
.
Il fait peu de doutes que le gouvernement n'aurait pas reconduit une
politique aussi coûteuse s'il avait conservé son diagnostic de
1998.
La prorogation pour trois ans du dispositif d'exonération de cotisations
patronales de sécurité sociale pour l'embauche du " premier
salarié " accompagnée de son plafonnement au niveau du SMIC
instituée par l'article 4 du projet de loi de financement de la
sécurité sociale
5(
*
)
pour 1999 résume à elle
seule les hésitations et les contradictions du Gouvernement sur cette
question.
Exonérations de cotisations liées aux mesures emploi
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
PLF 1999 |
|
Exonérations non compensées |
6.834 |
12.331 |
14.134 |
14.749 |
15.805 |
16.800 |
17.200 |
|
Exonérations compensées |
12.758 |
19.401 |
27.962 |
50.494 |
62.805 |
62.889 |
66.743 |
|
Total exonérations |
19.592 |
31.732 |
42.096 |
65.243 |
78.610 |
79.689 |
83.943 |
|
Budget Emploi |
84.421 |
108.801 |
114.161 |
138.272 |
150.381 |
155.593 |
161.849 |
|
Pourcentage exonérations/budget |
23 % |
29 % |
37 % |
47 % |
52 % |
51 % |
52 % |
A. LA POLITIQUE D'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES ENGAGÉE DEPUIS 1993 EST POURSUIVIE
1. La " ristourne dégressive " sur les bas salaires est reconduite
Après quelques hésitations, il semble que le
Gouvernement se soit rangé aux arguments de ceux, parmi lesquels on
compte le Sénat, qui défendent l'idée qu'une politique
ambitieuse d'allégement des charges sociales sur les bas salaires
constitue la pierre angulaire de toute politique de lutte contre le
chômage structurel.
Dans le cadre de la loi de finances pour 1998, le Gouvernement avait choisi de
" réduire la voilure " en abaissant le seuil
d'exonération de la ristourne dégressive de 1,33 à
1,30 fois le SMIC et en décidant que ce seuil constituerait
désormais un plafond qui ne serait plus revalorisé avec le SMIC.
Depuis l'année dernière, la réduction dégressive
des cotisations sociales patronales est donc égale à
1.219 francs par mois pour tout salarié payé au SMIC et
décroît jusqu'à 0 franc lorsque le seuil de 1,3 SMIC
est atteint. L'ensemble des mesures de réduction des crédits
alloués à l'allégement des charges sur les bas salaires
s'est monté en 1995 à près de 7 milliards de francs
lorsque l'on compare les crédits inscrits en loi de finances aux
crédits qui auraient été nécessaires à
législation inchangée. Cette somme est à comparer aux
3 milliards inscrits à titre de provision pour financer le
dispositif d'incitation à la réduction de la durée du
travail.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, les crédits
correspondant à la ristourne dégressive ne sont plus
intégrés au budget des charges communes mais sont inscrits au
budget du ministère de l'emploi et de la solidarité (chapitre
44-47 article 30). La dotation de cette ligne budgétaire passe de 38.473
millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 à 43.000
millions de francs pour le projet de loi de finances pour 1999.
Auparavant, il fallait se reporter au chapitre 44-75 qui rassemblait des
crédits globaux relatifs à des " mesures exceptionnelles en
faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " pour
apprécier le montant de ces crédits. Ce détour par le
budget des charges communes était peu satisfaisant, le chapitre en
question ne distinguant pas entre la ristourne dégressive et d'autres
dispositions comme le mécanisme d'exonération de cotisations
sociales patronales dans les DOM, les exonérations de cotisations
d'allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale ou encore
l'aide au passage aux 35 heures.
Il est à noter que le projet de loi de finances rectificative pour 1998
prévoit l'ouverture de 5,62 milliards de francs de crédits
supplémentaires pour compenser le montant des exonérations de
charges sociales sur les bas salaires aux caisses de sécurité
sociale. Cette dotation complémentaire illustre le succès d'un
dispositif qui participe largement au mouvement de création d'emplois
observé depuis plusieurs mois maintenant.
La reconduction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les
bas salaires constitue une bonne nouvelle étant donné le peu de
goût dont à fait montre le Gouvernement actuel pour cette
politique mise en oeuvre depuis 1993. Elle n'est toutefois pas suffisante comme
l'ont illustré les multiples appels lancés pour qu'un effort
complémentaire soit consenti.
Il peut être rappelé que les députés de l'opposition
avaient proposé
6(
*
)
en
janvier 1998 de porter progressivement l'exonération de charges sociales
de 1,3 à 1,4 fois le SMIC. Cette proposition de loi a été
examinée en séance publique à l'Assemblée nationale
le 30 janvier 1998. A cette occasion
7(
*
)
, Mme Martine Aubry a
dénoncé le coût élevé par emploi de la
réduction des charges sociales, la ministre a insisté sur les
effets pervers de la ristourne dégressive, considérant
que" son effet était d'autant plus élevé que le
salaire était bas avec le risque qu'elle ne créée une
" trappe à bas salaires ". Mme Martine Aubry a
demandé le rejet de la proposition de loi.
La proposition de loi ayant été rejetée par
l'Assemblée nationale, M. Christian Poncelet, alors
président de la commission des Finances, a pris l'initiative de
déposer une proposition de loi
8(
*
)
en termes identiques au Sénat.
Dans son rapport
9(
*
)
au nom de la
commission des Affaires sociales, M. Alain Gournac a notamment
considéré que l'abaissement des charges sociales sur les bas
salaires avait des effets positifs sur l'emploi, qu'il permettait de pallier la
suppression du plan textile et qu'il était complémentaire
d'autres dispositifs comme la réduction du temps de travail librement
négociée.
Le Sénat a adopté cette proposition de loi le 30 juin 1998, elle
a, depuis, été transmise à l'Assemblée nationale.
La commission des Affaires sociales réitère son souhait qu'une
réponse favorable soit apportée à cette proposition de loi
qui apparaît aujourd'hui comme une chance pour l'emploi.