Projet de loi de finances pour 1999
BOCANDÉ (Annick) ; SOUVET (Louis)
AVIS 70 (98-99), Tome IV - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
AVANT-PROPOS
- I. UN BUDGET EN HAUSSE CONSTRUIT SUR DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE PARTICULIÈREMENT OPTIMISTES
- II. LES ALLÉGEMENTS DE CHARGES SOCIALES CONSTITUENT TOUJOURS LE SOCLE DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN FRANCE
-
III. LE PLAN EMPLOIS-JEUNES APPARAÎT COMME UN EXPÉDIENT FACE AU
DÉFI DU CHÔMAGE DES JEUNES
- A. LE DISPOSITIF EMPLOIS-JEUNES A PERDU EN VISIBILITÉ CE QU'IL A GAGNÉ EN GÉNÉRALITÉ
- B. LE GOUVERNEMENT A RÉDUIT SES AMBITIONS EN MÊME TEMPS QU'IL RÉDUISAIT L'ÉTENDUE DE SON PROGRAMME
-
C. LES EMPLOIS-JEUNES DANS LES ENTREPRISES PUBLIQUES, LES COLLECTIVITÉS
LOCALES ET LES ASSOCIATIONS SE DÉVELOPPENT LENTEMENT
- 1. Les entreprises publiques ont essayé de tirer parti d'emplois-jeunes qui leur ont été imposés
- 2. Le développement des emplois-jeunes dans les collectivités locales bute sur la question de l'indemnisation du chômage
- 3. Les associations s'engagent lentement dans le programme emplois-jeunes
- 4. Les emplois-jeunes dans les DOM-TOM se développent au détriment des autres mesures en faveur de l'emploi
- D. LES EMPLOIS-JEUNES DANS L'ADMINISTRATION SONT LOURDS D'INCERTITUDES POUR L'AVENIR
- IV. LA LOI DU 13 JUIN 1998 SUR LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL PEINE À CRÉER DES EMPLOIS
- V. L'INDISPENSABLE DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EST CONTRARIÉ PAR LA PRIORITÉ DONNÉE AUX EMPLOIS-JEUNES
- VI. LES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI AUGMENTENT EN LIAISON AVEC LA DÉFINITION DE NOUVEAUX OBJECTIFS
-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LES RAPPORTEURS - AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IV
TRAVAIL, EMPLOI ET FORMATION PROFESSIONNELLE
Par M. Louis SOUVET et Mme Annick BOCANDÉ,
Sénateurs.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
18
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mercredi 21 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, sur les crédits de son
département ministériel.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité,
a
déclaré tout d'abord que le recul du chômage constituait la
priorité du Gouvernement et que le projet de budget du ministère
avait été construit autour de cet objectif. Elle a observé
que l'augmentation de 4 % de ses crédits était deux fois
plus forte que la norme imposée à l'ensemble du budget de l'Etat.
Elle a remarqué que les trois priorités majeures à
financer en 1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la
réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les
exclusions, requéraient à elles seules un budget
complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la
hausse des crédits du ministère ne représentait que
6,26 milliards de francs.
Elle a observé que ses services avaient procédé à
d'importants redéploiements de crédits pour parvenir à ce
résultat.
Mme Martine Aubry
a indiqué que les politiques structurelles de
développement de l'emploi constituaient le premier axe du projet de
budget du ministère. Elle a déclaré que les crédits
consacrés à l'aide à la réduction du temps de
travail, première priorité du Gouvernement,
s'élèveraient à 3,5 milliards de francs, lesquels
seraient complétés par les reports de crédits
inutilisés de la provision pour 1998. Elle a ajouté que
200 millions de francs étaient prévus pour apporter une aide
financière à l'élaboration des conventions.
Concernant la deuxième priorité du Gouvernement,
Mme Martine
Aubry
a déclaré que le programme " emplois-jeunes "
était en train de faire la preuve de sa réussite. Elle a
observé que 138.000 emplois avaient été
créés en date du 30 septembre 1998 dont 70.000 dans les
associations, les collectivités locales et les établissements
publics, 60.000 dans l'éducation nationale et 8.250 dans la police
nationale. Elle a estimé que l'objectif de 250.000 emplois
créés à la fin de 1999 serait atteint.
Elle a par ailleurs souligné que l'allégement des charges
patronales sur les bas salaires pouvait contribuer au développement de
l'emploi, et qu'en conséquence le projet de budget pour 1999
reconduisait le dispositif de " ristourne dégressive " dans la
configuration adoptée en 1998, la dotation étant portée
à 43 milliards de francs.
Elle a rappelé que le deuxième axe du budget consistait à
concentrer les dispositifs sur les publics les plus éloignés de
l'emploi. Elle a observé que le budget prévoyait, pour ce faire,
l'ouverture de 60.000 contrats emplois consolidés (CES),
10.000 contrats de qualification destinés aux jeunes adultes et
l'accueil de 40.000 jeunes dans le cadre du programme trajet
d'accès à l'emploi (TRACE).
Elle a précisé que le recentrage sur les publics les plus
éloignés de l'emploi avait conduit à revoir certains
outils classiques de la politique de l'emploi comme les CES et les contrats
initiative-emploi (CIE). Elle a, par ailleurs, fait part de son intention
d'impliquer davantage les entreprises dans le financement des
préretraites et des revenus de remplacement.
Elle a indiqué que la subvention du fonds de solidarité
augmentait dans le projet de budget pour tenir compte de la revalorisation de
l'allocation de solidarité spécifique (ASS) en 1998 et de la
création de l'allocation spécifique d'attente pour les
bénéficiaires de l'ASS et du revenu minimum d'insertion (RMI) qui
totalisent 40 ans de cotisations à un régime de retraite.
Evoquant le troisième axe constitué par le renforcement des
moyens de la politique de formation professionnelle,
Mme Martine Aubry
a
observé que le nouvel agrégat relatif à la formation
professionnelle se montait à 26,42 milliards de francs, soit une
hausse de 5,3 % par rapport à 1998. Elle a indiqué que le montant
total des fonds consacrés à la formation professionnelle
s'élevait à 31 milliards de francs si l'on incluait les
4,5 milliards de francs de subventions à l'Association nationale
pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et aux autres organismes
de formation.
Elle a indiqué que l'essentiel de l'effort portait sur le financement de
l'alternance et que les primes à l'embauche seraient désormais
recentrées sur les plus bas niveaux de qualification aussi bien pour les
contrats d'apprentissage que pour les contrats de qualification.
Abordant le quatrième axe de ce projet de budget, concernant le
renforcement des moyens du service public de l'emploi,
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité,
a indiqué que la
subvention de fonctionnement de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE)
augmenterait de plus de 10 % en 1999, ce qui permettrait le recrutement de
500 agents.
Elle a précisé que le réseau d'accueil des jeunes serait
renforcé par la transformation de trente permanences d'accueil,
d'information et d'orientation (PAIO) en missions locales et la mise en place
de trente espaces jeunes.
Concernant les moyens en personnel du ministère,
Mme Martine
Aubry
a déclaré que la situation des agents de
catégorie C avait été améliorée et que
l'emploi précaire était en voie de résorption. Elle a
annoncé la création de 140 emplois de contrôleur du
travail et de 10 emplois d'inspecteur du travail.
M. Jean Delaneau
,
président
, a indiqué qu'une
première série de questions porterait sur les crédits du
travail, de l'emploi et de la formation professionnelle auxquelles
répondrait Mme la ministre, avant que la commission aborde le volet
santé et solidarité du projet de budget.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de
l'emploi,
après avoir observé que le projet de loi
d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de
travail prévoyait explicitement dans son exposé des motifs un
remboursement partiel des exonérations de charges et renvoyait pour ce
faire au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
1999, et ayant constaté qu'aucune disposition de ce type n'y figurait, a
souhaité savoir si le Gouvernement entendait déposer un
amendement dans ce sens à l'Assemblée nationale. Dans
l'affirmative, il a demandé si le Gouvernement entendait minorer les
crédits inscrits au budget de l'emploi au titre de cette compensation
qui ne serait plus que partielle.
M. Louis Souvet
a souhaité savoir par ailleurs si la dotation de
43 milliards de francs prévue pour le financement de la ristourne
dégressive sur les bas salaires en 1999 serait suffisante au vu de
l'exécution des remboursements aux régimes de
sécurité sociale des allégements pour 1998. Il s'est
demandé si le Gouvernement pourrait être amené à
envisager un remboursement partiel de ces allégements dans
l'hypothèse où cette dotation serait insuffisante.
M. Louis Souvet
s'est également demandé si le recentrage
des aides aux formations en alternance sur les publics les moins
qualifiés et le développement des emplois-jeunes ne risqueraient
pas de nuire au développement des formations en alternance en
général.
Par ailleurs,
M. Louis Souvet
a souhaité savoir quel rôle
pouvaient jouer les collectivités locales dans la mise en place de la
réduction du temps de travail et quelle était la position du
Gouvernement sur le rôle respectif des entreprises et de la puissance
publique dans le financement des plans sociaux.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis sur les crédits de la
formation professionnelle
, a souhaité connaître la
justification et la destination du nouveau prélèvement de 500
millions de francs effectué sur les fonds de la formation
professionnelle en alternance. Elle s'est interrogée sur la
possibilité qui pourrait être donnée à l'association
de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) de participer au
financement d'autres actions de formation que celles conduites dans le cadre de
l'alternance en évoquant notamment les emplois-jeunes.
Evoquant le projet de réforme des contenus et des modes de financement
de la formation en alternance,
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour
avis des crédits de la formation professionnelle,
a souhaité
connaître les défauts principaux du système actuel que le
Gouvernement entendait corriger et les principales orientations de la
réforme envisagée.
En réponse aux questions de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des
crédits du travail et de l'emploi,
Mme Martine Aubry
a
déclaré que les crédits inscrits pour le financement de
l'aide à la réduction du temps de travail constituaient une
provision qui, compte tenu des reports, s'élèverait à
5 milliards de francs. Elle a indiqué que cette provision lui
paraissait suffisante quel que soit le taux de compensation retenu, que s'il
apparaissait qu'elle était insuffisante, cela signifierait davantage de
créations d'emplois et qu'il serait alors toujours temps de la
compléter en tant que de besoin.
Elle a considéré que, s'il n'était pas possible de
chiffrer le retour en termes de cotisations sociales dont pouvait
bénéficier la sécurité sociale dans le cadre de la
ristourne dégressive, il en était tout autrement dans le cadre de
la réduction du temps de travail ou tout emploi créé ou
préservé en raison de l'aide pouvait être identifié.
Mme Martine Aubry
a estimé que la sécurité sociale
récupérait 32 % de l'aide financière à la
réduction du temps de travail sous forme de surcroît de
cotisations lié aux créations d'emplois. Elle a indiqué
que les discussions étaient toujours en cours avec les partenaires
sociaux sur le principe d'une compensation partielle et pourraient aboutir
dès cette année ou à l'occasion d'un premier bilan courant
1999.
Concernant le niveau de la dotation prévue pour financer la ristourne
dégressive,
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité
, a considéré que les 43 milliards de
francs prévus devraient être suffisants.
Elle a déclaré par ailleurs ne pas croire que le recentrage des
aides à l'alternance et le développement du plan emplois-jeunes
portaient atteinte à l'alternance en général.
Elle a estimé qu'il y avait plutôt complémentarité
que concurrence entre les dispositifs, les publics visés n'étant
pas les mêmes.
Concernant le rôle des collectivités locales dans la mise en
oeuvre des 35 heures,
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité
, a indiqué que chaque collectivité locale
demeurait libre d'agir comme elle l'entendait.
Répondant à la question sur le financement des
préretraites,
Mme Martine Aubry
a déclaré
qu'elle avait souhaité augmenter la participation financière des
entreprises afin que des entreprises bénéficiaires ne fassent pas
reposer le coût de leurs restructurations sur la puissance publique.
En réponse aux questions de Mme Annick Bocandé, rapporteur pour
avis des crédits de la formation professionnelle,
Mme Martine
Aubry
a constaté un manque de fluidité dans l'utilisation des
fonds de l'alternance. Elle a indiqué que le prélèvement
de 500 millions de francs se ferait à travers un fonds de concours
et qu'il ne perturberait pas le financement de l'alternance.
Concernant l'utilisation des fonds gérés par l'AGEFAL,
Mme Martine Aubry
a observé qu'il y avait déjà
eu une extension des possibilités d'utilisation aux contrats de
qualification adulte. Elle a déclaré ne pas souhaiter une
extension à des dispositifs comme les emplois-jeunes, non sans avoir
observé que les régions pouvaient déjà participer
financièrement à l'effort de formation dans le cadre de ce
programme.
Evoquant la réforme de la formation en alternance,
Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité
, a déclaré
que la collecte des fonds se faisait dans des conditions de transparence
insuffisantes. Elle a estimé qu'il convenait de réduire les
dépenses de gestion et d'administration et de développer les
dépenses de formation.
M. André Jourdain
a considéré que les
remboursements des allégements de charges sociales dans le cadre de la
réduction du temps de travail devraient continuer à être
réalisés de manière intégrale dans le cas des
accords défensifs, ceux-ci ne donnant pas lieu à des
créations d'emplois. Il a souhaité connaître le nombre
d'accords signés à la date du dernier bilan réalisé.
M. Guy Fischer,
après avoir déclaré que le budget
était bien orienté pour faire reculer le chômage, a
souhaité connaître les intentions du Gouvernement en
matière de plans sociaux et de licenciements économiques.
M. Charles Descours
a demandé des précisions sur les
projets du Gouvernement quant à une modification éventuelle de la
loi du 25 juillet 1994 qui pose le principe de la compensation intégrale
des exonérations de charges sociales.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
s'est déclarée satisfaite
de la hausse de 4 % des crédits du ministère et d'une
réorientation de ces crédits vers des dépenses actives.
Elle a souhaité avoir des précisions sur le recentrage des
missions de l'association nationale pour la formation professionnelle des
adultes (AFPA) et sur l'état des discussions relatives à
l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Elle s'est
félicitée du fonctionnement des commissions
départementales des aides d'urgence.
En réponse aux intervenants,
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi
et de la solidarité
, a déclaré que la
préservation, dans le cadre de la réduction du temps de travail,
des emplois menacés permettait de préserver les ressources de
l'assurance chômage et qu'il n'était pas nécessaire dans
ces conditions de distinguer entre accords défensifs et offensifs.
Poursuivant sur la question des remboursements des allégements de
charges par l'Etat aux caisses de sécurité sociale, elle a
déclaré que le Gouvernement appliquerait la loi du
25 juillet 1994 tant que le Parlement ne l'aurait pas modifiée.
Concernant les licenciements économiques,
Mme Martine Aubry
a
indiqué que le Gouvernement souhaitait, dans la mesure du possible, les
éviter et, pour ce faire, favoriser une meilleure gestion
prévisionnelle des emplois, un renforcement de la qualité des
plans sociaux et une participation accrue de l'entreprise au reclassement des
salariés.
Evoquant le recentrage des missions de l'AFPA,
Mme Martine Aubry, ministre
de l'emploi et de la solidarité,
a déclaré qu'il ne
revenait pas à cet organisme de facturer des formations à des
entreprises au-dessous de leur coût réel ; elle a estimé
que le recentrage était en cours.
Concernant l'extension de l'ARPE aux salariés ayant commencé
à travailler à 14 ou 15 ans, la ministre a
déclaré que l'Etat était prêt à prendre en
charge 40 % du surcoût ainsi généré soit 40.000
francs par an et par salarié concerné. Elle a
précisé que l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et
le commerce (UNEDIC) avait estimé le coût global du dispositif
à 30 milliards de francs pour les quatre prochaines
années.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 4 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a enfin procédé à
l'examen du rapport pour
avis de M. Louis Souvet
sur les
crédits consacrés au
travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999
.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a tout d'abord
déclaré que les moyens du ministère de l'emploi devraient
atteindre 161,8 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 3,9 %
par rapport à 1998. Compte tenu du niveau très
élevé du chômage dans le pays, il a estimé que le
niveau des crédits semblait correspondre globalement à
l'importance de l'enjeu et que ses remarques porteraient sur l'utilisation que
comptait faire le Gouvernement de ces moyens considérables afin
d'obtenir des résultats tangibles et surtout durables, sur le front du
chômage.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a indiqué qu'il avait
souhaité faire le point, un an après le vote de la loi sur les
emplois-jeunes, sur ce dispositif en procédant à un important
programme d'auditions. Il a déclaré que les réserves
formulées par la commission lors de la discussion parlementaire se
trouvaient validées aujourd'hui par les dysfonctionnements qu'il avait
constatés.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a rappelé que
l'environnement international s'était fortement dégradé,
de telle sorte que les prévisionnistes français s'attendaient
à un fort ralentissement de la croissance mondiale, qui passerait de
4 % en 1997 à 2 % en 1998. Il a observé que la
croissance française, qui devrait atteindre les 3 % en 1998,
pourrait se trouver ramenée à 2,7 % en 1999 selon le
Gouvernement, ce qui permettrait encore la création de 100.000 emplois.
Pourtant le rapporteur pour avis a remarqué que de nombreux instituts
considéraient que la croissance française devrait se situer entre
2,3 % et 2,5 %, ce qui ramènerait la croissance en emplois
en-dessous de 100.000.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a insisté sur l'importance
de ces prévisions économiques, considérant qu'elles
déterminaient très largement le sort de la loi d'orientation et
d'incitation à la réduction du temps de travail. Il a
estimé qu'une moindre croissance ne pourrait que renforcer les conflits
sur l'évolution des salaires compatible avec la réduction du
temps de travail.
Plus généralement, le rapporteur pour avis a rappelé que
le nombre de créations d'emplois était directement lié au
taux de croissance et que c'était pour une large part la baisse du
coût du travail des salariés les moins qualifiés, obtenue
à travers les allégements de charges sociales et le
développement du travail à temps partiel, mis en place en 1993,
qui avaient permis que le taux de croissance à partir duquel
l'économie créait des emplois dans le secteur privé soit
ramené à 1,5 %, contre 2 % dans les années 1980.
Dans ces conditions, il a observé que de fortes variations pouvaient
être observées dans le rythme des créations d'emplois.
Ainsi, dans la foulée de la forte reprise de l'activité au
printemps 1997, il a rappelé qu'on avait assisté presque
immédiatement à une traduction en termes d'emplois, du 30 juin
1997 au 30 juin 1998 le secteur privé ayant gagné près de
280.000 emplois.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a déclaré que,
toutefois, ces créations d'emplois avaient le plus souvent pris la forme
de contrats d'intérim ou de contrat à durée
déterminée, de telle sorte qu'un retournement de conjoncture se
traduisait également immédiatement sur les statistiques. Ainsi,
le rapporteur pour avis a observé que, si 104.600 emplois avaient
été créés au premier trimestre 1998, ce qui
constituait une performance remarquable, le second trimestre avait
été moins dynamique, avec la création de 64.000 emplois.
Il a rappelé que la hausse du nombre de demandeurs d'emplois de
catégorie I de 33.000 en août 1998, illustrait le caractère
extrêmement fragile et volatil de la reprise et que les dernières
statistiques relatives au mois de septembre, si elles étaient plus
favorables, méritaient d'être confirmées.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a observé que, grâce
à la reprise de l'activité, le taux de chômage au sens du
Bureau International du Travail (BIT) avait pu être ramené
à 11,7 % au mois de septembre 1998 contre 12,5 % un an plus
tôt, soit une baisse de 5,8 %.
Il a déclaré que ce recul bénéficiait
principalement aux jeunes, ce qui était cohérent avec un
retournement conjoncturel, auquel s'ajouteraient les effets d'un important
programme d'emplois publics destiné aux jeunes. Toutefois, le rapporteur
a souligné que le chômage de longue durée restait quasiment
stable, avec toutefois une hausse de 3 % des demandeurs d'emploi ayant
deux à trois ans d'ancienneté et que cela signifiait que la part
du chômage structurel ne baissait pas dans le chômage total.
Il a considéré que l'évolution du chômage de longue
durée constituait le véritable enjeu de la politique de l'emploi,
puisqu'elle déterminait l'évolution à moyen terme du taux
de chômage, hors variations conjoncturelles.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a déclaré que le
maintien à un niveau élevé du nombre de chômeurs de
longue durée semblait démontrer que ce Gouvernement n'avait pas,
plus que ses prédécesseurs, réussi à traiter
convenablement la question du chômage.
Puis
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis,
a souhaité revenir
sur les trois priorités de la ministre de l'emploi : la réduction
du temps de travail, les emplois-jeunes et le volet emploi du programme de
lutte contre les exclusions.
Il a déclaré que les crédits inscrits dans le projet de
loi de finances au titre de l'aide incitative prévue par la loi du 13
juin 1998 se montaient à 3,5 milliards de francs, auxquels il
convenait d'ajouter 200 millions de francs d'aide à
l'élaboration de conventions. Compte tenu des reports de la dotation
prévue au titre de 1998, il a rappelé que la ministre estimait
que 5 milliards de francs devraient être consacrés à
la réduction du temps de travail dans le budget pour 1999.
Evoquant le dernier bilan effectué par le ministère recensant
434 accords d'entreprise concernant 57.851 salariés et 4.460
emplois créés ou réservés, le rapporteur a
jugé ces résultats modestes, notamment dans la perspective de la
discussion de la seconde loi d'ici un an, juste avant l'entrée en
vigueur de la nouvelle durée légale du travail pour les
entreprises de plus de vingt salariés.
Il a déclaré que la loi sur les 35 heures semblait être
à la croisée des chemins, les partenaires sociaux s'étant
saisis du dossier, mais en adoptant des solutions parfois
éloignées des attentes gouvernementales.
Il a considéré qu'une tendance se dessinait à travers les
accords de branche signés, ceux-ci prévoyant le plus souvent un
aménagement du temps de travail accompagné d'un relèvement
des contingents d'heures supplémentaires ainsi bien souvent qu'un
recours à un surcroît de souplesse, solution que le Gouvernement
avait rejetée. Le rapporteur a observé que les salaires
semblaient devoir être préservés au prix d'une absence
d'engagements formels en termes d'emploi. Il s'est interrogé, dans ces
conditions, sur l'utilité de cette loi.
Il a observé que les négociations se trouvaient
contrariées par les incertitudes qui demeuraient quant au contenu de la
seconde loi, notamment sur les heures supplémentaires et sur la
rémunération mensuelle minimale.
M. Louis Souvet, rapporteur,
s'est interrogé sur l'attitude de
Mme la ministre de l'emploi, qui distribuait des satisfecit aux partenaires
sociaux selon le contenu des accords de branche signés, comme si la
négociation collective était sous la tutelle de l'Etat.
Concernant la deuxième priorité du Gouvernement,
c'est-à-dire le programme " nouveaux services - nouveaux
emplois ",
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a
déclaré que le premier bilan était plus nuancé,
138.250 emplois ayant été créés au
30 septembre dernier et 88.853 jeunes ayant été
embauchés.
Il a remarqué que, si les embauches de 1997 et début 1998 avaient
toutes été concentrées dans l'Education nationale et la
Police nationale, les associations, les collectivités locales et les
établissements publics avaient, depuis, pris le relais.
Il a estimé que, sur le plan quantitatif, le dispositif constituait
indubitablement un succès, ce qui n'était pas étonnant
compte tenu du fort taux de chômage des jeunes existant dans notre pays.
Il a remarqué que ces emplois, payés au salaire minimum
interprofessionnel de croissance (SMIC), avaient constitué une
véritable aubaine, nombre de ces emplois étant apparus, à
juste titre, comme une voie d'entrée par la petite porte dans la
fonction publique.
Si ce n'était le coût budgétaire qui se monte au total
à environ 17 milliards de francs pour 250.000 emplois fin
1999, compte tenu de la dotation budgétaire de 13,8 milliards de
francs et des reports de crédits de 1998, le rapporteur a
considéré que l'on pourrait se satisfaire de ce dispositif
d'emplois publics d'urgence.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a observé que le jugement
était cependant nécessairement plus prudent lorsque l'on rentrait
dans le détail des emplois créés et plus encore lorsque
l'on envisageait leur pérennisation.
Evoquant les auditions auxquelles il avait procédé, il a
estimé que, souvent, les représentants du Gouvernement avaient
été assez peu regardants sur l'utilité des emplois ou
même sur leur caractère nouveau ou encore émergent.
Il a déclaré que les entreprises publiques, comme la SNCF et la
RATP, avaient été fermement invitées à accueillir
des emplois-jeunes et qu'on ne pouvait parler d'une démarche volontaire
de leur part. Il a estimé que l'entreprise ferroviaire avait saisi
l'opportunité de l'aide de l'Etat pour renforcer la présence en
personnels dans les gares et qu'il s'agissait pour elle d'un pur effet
d'aubaine. Evoquant la RATP, le rapporteur a déclaré qu'elle
avait créé des associations employant les jeunes avant de les
mettre à sa disposition pour occuper des fonctions qui relevaient,
à l'évidence de son métier (nettoyage, orientation,
accompagnement, " présence "). Il s'est interrogé sur
la légalité de cette pratique au regard de l'article
L. 125-1 du code du travail qui interdit le marchandage.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a déclaré que ces
remarques avaient pour objet d'illustrer dans quelle mesure le dispositif
emplois-jeunes se situait, sur bien des points, en contravention avec le droit
du travail qui s'appliquait pourtant à l'ensemble des employeurs
privés.
Il a estimé que cette contradiction n'était nulle part aussi
évidente que dans le cas des emplois-jeunes à l'Education
nationale où 40.000 jeunes avaient déjà
été embauchés.
Il a observé que le mode de recrutement employé -des contrats de
droit privé- était une source majeure de dysfonctionnements et
d'ambiguïtés. Il a regretté que, trop souvent, les
tâches qui étaient confiées aux jeunes empiétaient
sur des compétences d'autres personnels, que ce soient les maîtres
d'internat ou les surveillants d'externat (MI-SE), les documentalistes des
centres de documentation et d'information (CDI) ou encore les psychologues ou
les assistantes sociales à travers les tâches de médiation.
Par ailleurs, il a déclaré que le droit du travail n'était
ni appliqué, ni contrôlé. Il s'est interrogé sur la
légalité des mises à disposition de personnels
employés par les collèges dans les écoles
élémentaires. De même, il a estimé que le champ de
la responsabilité de l'employeur semblait encore
indéterminé, comme celui des emplois-jeunes eux-mêmes, qui
devraient toujours être encadrés par des " tuteurs "
responsables. Il a souligné enfin que l'inspection du travail n'avait
pas accès -à l'heure actuelle- aux locaux de
l'éducation nationale, ce qui signifiait que ce ministère
était de facto exempté du respect du droit du travail hors
contentieux devant les prud'hommes.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a rappelé que la
commission des Affaires sociales avait préconisé que les
emplois-jeunes soient recrutés sur la base de contrats de droit public,
en observant que cela aurait évité bien des incertitudes.
Concernant la pérennisation des emplois,
M. Louis Souvet, rapporteur
pour avis
, a évoqué l'existence d'un malentendu entre, d'une
part, le ministre de l'éducation nationale et, d'autre part, les jeunes
et certains syndicats, le ministre ayant déclaré qu'au terme des
cinq ans les jeunes seraient remplacés dans leurs fonctions par de
nouveaux postulants alors que les emplois-jeunes souhaitaient, quant à
eux, être recrutés et titularisés. Le rapporteur a
estimé que le ministre en charge en 2003 devrait faire face à ce
qui constituait déjà une véritable " bombe à
retardement ".
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a finalement évoqué
les dysfonctionnements dans la mise en place des adjoints de
sécurité dans la police nationale.
Il a déclaré qu'en contradiction avec la loi et les
décrets d'application, il lui avait été rapporté
que nombre d'adjoints de sécurité étaient laissés
sur la voie publique sans aucun encadrement. Il a observé que le niveau
de recrutement était considéré par les syndicats comme
moyen, voire médiocre, et qu'il avait été abaissé
pour engager des jeunes des quartiers difficiles.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a estimé que le
déficit de formation et d'encadrement constituait la principale
faiblesse du dispositif.
Evoquant la troisième priorité du projet de budget du
ministère concernant le recentrage des dispositifs d'aide publique
à l'emploi sur les publics les plus en difficulté,
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a déclaré que
le nombre des contrats emplois-consolidés (CEC) était
doublé par rapport à 1999. Il a observé que le programme
trajet d'accès à l'emploi (TRACE) devrait permettre d'accueillir
40.000 jeunes en grande difficulté pour un " parcours "
accompagné.
Concernant les allégements de charges sur les bas salaires,
M. Louis
Souvet, rapporteur pour avis
, a noté que le projet de budget pour
1999 reconduisait le dispositif de la " ristourne dégressive "
dans la configuration adoptée en 1998, pour un montant de
43 milliards de francs.
Il a regretté que cette politique ne soit pas renforcée,
l'article 81 du projet de loi de finances supprimant même
l'exonération de cotisations d'allocations familiales.
Il a rappelé que le Sénat avait adopté, le 29 juin
dernier, une proposition de loi à l'initiative de M. Christian
Poncelet, alors président de la commission des Finances, visant à
porter à 1,4 fois le SMIC le seuil des exonérations de
charges sociales.
Il a observé que le rapport du professeur Malinvaud sur la
réforme des cotisations patronales n'avait pas encore donné lieu
à des propositions concrètes de la part du Gouvernement.
Concernant les autres grands postes du projet de budget de l'emploi,
M.
Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a observé que la subvention
à l'agence nationale pour l'emploi augmentait de plus de 10%, ce qui
devait lui permettre de poursuivre l'augmentation de ses effectifs et
d'atteindre les " objectifs de Luxembourg ", qui lui donnaient le
soin d'offrir un " nouveau départ " à 1,8 million
de personnes d'ici à 2002.
Il a estimé que cette augmentation de crédits serait insuffisante
pour rattraper les engagements partiellement tenus de l'Etat dans le cadre du
précédent contrat de progrès. Il a déclaré,
à titre d'exemple, que l'ANPE estimait qu'il lui manquait
60 millions de francs pour mettre à niveau son parc informatique.
Il a observé également que les conditions d'accès aux
allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (FNE) et aux
préretraites progressives devraient être durcies en 1999, alors
qu'un effort devrait être fait en matière de prise en charge du
chômage de solidarité et de reclassement des travailleurs
handicapés.
En conclusion,
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, a
déclaré que les incertitudes sur les trente-cinq heures et les
emplois-jeunes, comme l'absence de signe fort en faveur d'un renforcement des
allégements de charges sociales sur les bas salaires, avaient
achevé de le convaincre de proposer à la commission de formuler
un avis défavorable à l'adoption des crédits du budget de
l'emploi et d'adopter un amendement de suppression de l'article 81
rattaché à la discussion de ce budget.
Puis la commission a examiné le
rapport pour avis de Mme Annick
Bocandé
sur les
crédits consacrés à la
formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1999
.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
après avoir
rendu un hommage chaleureux à l'action de son
prédécesseur, M. Jean Madelain, a observé que le niveau
des crédits attribués à la formation professionnelle
devrait s'avérer satisfaisant en 1999 et que la seule véritable
nouveauté comprise dans ce projet de budget résidait dans le
recentrage des aides publiques à l'alternance. Elle a
déclaré que les crédits de la formation professionnelle
devraient représenter 26,42 milliards de francs en 1999, soit une
hausse de 5,3 %, et 31 milliards de francs, si l'on y ajoutait les
4,5 milliards de subventions à l'Association pour la formation
professionnelle des adultes (AFPA) et les autres organismes de formation.
Elle a déclaré que les crédits alloués au soutien
de la formation en alternance augmentaient de 10,2 % à
12,653 milliards de francs.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a estimé qu'avec
plus de 200.000 nouveaux contrats signés en 1997, l'essor du
dispositif, amorcé en 1993, se confirmait.
Elle s'est étonnée, dans ces conditions, que le Gouvernement ait
décidé d'opérer un recentrage des aide publiques aux
contrats en alternance.
Elle a observé que déjà, le mois dernier, le Gouvernement
avait modifié par décret les conditions d'attribution de l'aide
forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification et que,
depuis le 15 octobre, le versement de l'aide forfaitaire liée à
l'embauche en contrat de qualification intervenait pour les seuls jeunes de
niveaux VI, V bis et V de l'Education nationale, ainsi que pour les jeunes
dépourvus du baccalauréat.
Elle a considéré que l'article 80 du projet de loi de finances,
rattaché au budget de la formation professionnelle avait un objet
identique au décret du 12 octobre 1998 pour ce qui concernait, cette
fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.
Elle a estimé que ces économies limitaient le
développement de la formation en alternance, le nombre d'entrées
de jeunes dans l'apprentissage étant en baisse de 4,2 %, passant de
240.000 entraides en 1998 à 230.000 pour 1999. Elle a fait part de son
sentiment que des arbitrages avaient été faits qui tendaient
à financer en priorité le dispositif emplois-jeunes dont la
pérennisation était aléatoire, de préférence
aux dispositifs structurants comme l'alternance. Elle a affirmé que si
cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux
d'inquiétude.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a déclaré
que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait
décidé de suivre son rapporteur, M. Jacques Barrot, qui lui avait
proposé de supprimer ce recentrage et de le compenser par un
prélèvement de 60 millions de francs sur les
excédents de trésorerie de l'Association de gestion du fonds des
formations en alternance (AGEFAL). Elle a souhaité que cet amendement
soit adopté, en considérant toutefois qu'il aurait
été préférable que le Gouvernement s'abstienne de
présenter une telle disposition ou que la commission des Finances aurait
pu choisir de réduire d'autres postes de dépense comme les
emplois-jeunes.
Elle a rappelé que les exonérations de charges sociales et, pour
les contrats d'apprentissage, les indemnités de formation, restaient
applicables à l'ensemble des contrats.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a précisé
que les crédits consacrés aux primes à l'apprentissage
passaient de 4,77 milliards de francs en 1998 à 4,66 milliards
de francs en 1999 et que le montant des exonérations de charges sociales
afférentes aux contrats d'apprentissage devrait représenter
4,587 milliards de francs en 1999 contre 4,545 en 1998.
Concernant les 130.000 contrats de qualification prévus en 1999, elle a
estimé qu'ils devraient bénéficier de 343 millions de
francs sous la forme de primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme
d'exonérations de charges sociales.
Elle a souligné l'intérêt que pouvait présenter
l'expérimentation des contrats de qualification aux adultes, ce
dispositif ayant pour objectif de donner une qualification reconnue sur le
marché du travail. Elle a déclaré que le coût des
10.000 contrats était évalué à près de
350 millions de francs pour 1998 et qu'il restait à trouver la
bonne formule pour tenir compte des spécificités d'un public
composé d'adultes en difficulté.
Concernant le prélèvement de 500 millions de francs sur les
fonds de la formation en alternance,
Mme Annick Bocandé, rapporteur
pour avis,
a observé qu'il faisait suite à deux
prélèvements antérieurs, le premier de 1,73 milliard
de francs en 1997 et le second de 500 millions de francs en 1998.
Elle a rappelé que la commission des Affaires sociales s'était
opposée à ces deux prélèvements, en
considérant qu'ils mettaient en péril le financement des contrats
de qualification et qu'ils permettaient de financer le budget
général sans aucune assurance que les fonds
bénéficient à la formation.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a estimé que le
nouveau prélèvement était entouré de garanties qui
pouvaient apparaître comme rassurantes, les 500 millions de francs
devant être affectés à un fonds de concours qui ferait
l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux.
Par ailleurs,
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a
observé que, par un courrier adressé le 19 octobre 1998 au
Comité paritaire national pour la formation professionnelle,
Mmes Martine Aubry et Nicole Pery avaient déclaré que
" la constitution de ce fonds (de concours) ne devait en aucune
manière contraindre le développement actuel des formations
professionnelles en alternance. Le cas échéant, toutes les
dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour
assurer la couverture effective des dépenses exposées par les
entreprises dans le cadre de ces contrats ".
Elle a estimé que cette garantie de l'Etat supprimait, de fait, les
risques financiers relatifs à la couverture du paiement des contrats de
qualification ; elle a rappelé que cette garantie était attendue
depuis plus de trois ans par les partenaires sociaux.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a toutefois
considéré comme dommageable que le fonds de concours ne soit
mentionné nulle part dans le projet de loi de finances et qu'aucune
indication n'ait transparu sur l'" utilisation concertée " des
fonds.
Concernant les autres programmes de formation, elle a souligné une
baisse de 55 % des crédits alloués à la formation des
cadres.
Elle a observé que les effectifs des stages de formation (stages
d'insertion et de formation à l'emploi et stages d'accès à
l'emploi) devraient baisser de 12,5 % en 1999, ces coupes participant aux
redéploiements décidés par la ministre pour permettre le
bouclage du financement du plan emplois-jeunes.
Concernant les actions de formation à la charge de l'Etat, elle a
noté une baisse des crédits alloués à la politique
contractuelle et la reconduction des crédits alloués aux contrats
de plan Etat-régions.
Par ailleurs, elle a déclaré que l'Etat devrait verser
2,71 milliards de francs à l'Union nationale pour l'emploi dans
l'industrie et le commerce (UNEDIC) au titre de l'allocation de
formation-reclassement (AFR), soit un montant comparable à celui de 1998.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a
considéré que les quatre dotations de décentralisation
seraient reconduites en 1999 dans des proportions proches de celles de 1998 ;
la dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du
7 janvier 1983 devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de francs,
contre 3,136 milliards en 1998, celle au titre de la loi de 1987 étant
reconduite à un montant proche de celle de 1998, soit 107 millions
de francs. Pour ce qui est de la dotation de décentralisation des
actions de type qualifiant pour les jeunes prévue par la loi
quinquennale, elle a déclaré que 1,847 milliard de francs
était prévu, contre 1,797 milliard de francs en 1997. Elle a
observé également que l'enveloppe de rééquilibrage
au titre de l'aménagement du territoire dans un nombre restreint de
sites, était portée à 55 millions de francs contre
54,11 millions de francs en 1998.
Evoquant le réseau des missions locales et des permanences d'accueil,
d'information et d'orientation (PAIO), elle a observé que les
crédits alloués à la délégation
interministérielle à l'insertion professionnelle et sociale des
jeunes en difficulté augmentaient sensiblement pour atteindre
416 millions de francs en 1999.
Elle a considéré que cette hausse des crédits s'inscrivait
dans le cadre d'un contrat de progrès qui visait à
compléter le réseau par le renforcement des missions locales et
le développement des espaces jeunes, le réseau étant
appelé à jouer le rôle de pilote et d'opérateur du
programme TRACE.
Evoquant l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA),
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis
, a
déclaré que sa subvention était en hausse de
140 millions de francs à 4,128 milliards de francs pour 1999,
cette dotation s'inscrivant dans le cadre des nouveaux objectifs fixés
à l'Association par le contrat de progrès.
Elle a déclaré que l'AFPA devrait voir sa collaboration avec
l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) se renforcer afin de proposer aux
demandeurs d'emploi des projets personnalisés, cet objectif marquant une
rupture avec la politique suivie les années précédentes
par l'Association qui était plus tournée vers le marché de
la formation.
En conclusion,
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
a
déclaré que les incertitudes concernant la réforme en
préparation comme le recentrage des aides à l'alternance
l'amenaient à proposer à la commission de se rallier, pour les
crédits de la formation professionnelle, à l'avis
défavorable formulé par M. Louis Souvet en ce qui concernait les
crédits de l'emploi et à proposer un amendement de suppression de
l'article 80 du projet de loi de finances.
M. Gilbert Chabroux
a estimé que les analyses des rapporteurs
mériteraient d'être nuancées en prenant plus en compte les
résultats de la politique du Gouvernement. Evoquant la loi sur les 35
heures, il a précisé qu'il était nécessaire de lui
laisser du temps pour donner toute sa mesure.
Il a observé que le plan emplois-jeunes, après des débuts
hésitants, constituait un succès, notamment dans les
collectivités locales. Il a considéré que le Gouvernement
avait réussi à redonner confiance aux acteurs de
l'économie.
M. André Jourdain
a déclaré que l'essentiel des
créations d'emplois observés depuis un an était dû
aux allégements de charges sociales. Il a regretté que le
Gouvernement ait suspendu le développement de cette politique, et qu'il
n'ait pas repris la proposition du président Christian Poncelet. Il a
considéré que cela constituait un motif suffisant pour rejeter
les crédits. Il a observé que les petites entreprises
hésitaient à s'engager dans le processus de réduction du
temps de travail dans l'attente de la deuxième loi. Il a
déploré plus généralement que le Gouvernement
prône des formes d'assistance là où il convenait de
redonner du dynamisme à l'économie.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
a considéré que le
rapporteur pour les crédits du travail et de l'emploi avait fait preuve
d'un pessimisme exagéré dans ses appréciations sur la mise
en oeuvre des 35 heures et des emplois-jeunes. Elle a souligné que le
Gouvernement avait insisté sur la formation et sur la
pérennisation des emplois-jeunes. Sur les 35 heures, elle a
observé que nul ne s'attendait à des résultats rapides.
Evoquant la formation professionnelle,
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
a
souhaité que la réforme à venir clarifie l'ensemble du
système.
M. Guy Fischer
a déclaré que la politique du Gouvernement
devait être confortée. Evoquant le recentrage des
préretraites du Fonds national de l'emploi (FNE), il a acquiescé
au souhait du Gouvernement de ne pas faire reposer le coût des
restructurations sur l'Etat. Il a estimé que le plan emplois-jeunes
permettait de mettre aux jeunes le " pied à l'étrier ".
Il a considéré que les 35 heures constituaient une
véritable révolution culturelle dont il conviendrait
d'apprécier toutes les conséquences notamment en termes de
flexibilité et d'annualisation. Il s'est également
interrogé sur le devenir des 350.000 emplois-jeunes prévus dans
le secteur privé en observant qu'aucune loi n'avait été
votée les concernant.
M. Jacques Machet
a considéré que l'alternance devait
continuer à être privilégiée. Il a regretté
l'arbitrage du Gouvernement entre les emplois-jeunes et l'alternance.
M. Jean Delaneau, président,
s'est interrogé sur le moyen
d'assurer la transition vers la fin du service national, en constatant que
nombre d'appelés occupaient des fonctions civiles, pour lesquelles ils
n'étaient pas remplacés.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis
, répondant aux
intervenants, a déclaré que l'examen du contenu des accords sur
les 35 heures nuançait l'enthousiasme dont faisaient preuve les
défenseurs du texte.
Il a évoqué les problèmes liés à
l'indemnisation des emplois-jeunes qui se retrouveraient au chômage. Il a
déclaré qu'il serait attentif aux problèmes posés
par la suppression du service national.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis,
répondant aux
intervenants a déclaré qu'elle attendait avec impatience la
publication du " livre blanc " sur la formation professionnelle et
qu'elle ne souhaitait pas que l'on revienne sur le développement des
formations en alternance.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de ses
rapporteurs,
a émis un avis défavorable sur les crédits
consacrés au travail, à l'emploi et à la formation
professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1999 ; elle a
également adopté deux amendements de suppression des articles 80
et 81 rattachés à la discussion de ces
crédits
.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget de l'emploi et de la formation professionnelle est
caractérisé par des orientations contrastées. Les
allégements de charges sociales sur les bas salaires constituent
toujours le socle de la politique de l'emploi
1(
*
)
mais ils sont complétés par deux dispositifs, la réduction
du temps de travail dans le cadre de la loi du 13 juin 1998 et le plan
emplois-jeunes qui soulèvent nombre d'interrogations. Par ailleurs, le
Gouvernement entend mettre en oeuvre plusieurs dispositions nouvelles à
destination des publics les plus éloignés de l'emploi.
Vos rapporteurs ont décidé à l'occasion de ce rapport
budgétaire de consacrer une attention toute particulière au
premier bilan du plan emplois-jeunes. Leurs conclusions confirment les craintes
formulées par le Sénat lors de la discussion de la loi : la
formation et l'encadrement sont insuffisants, l'avenir des jeunes au terme des
cinq ans reste une inconnue. Il aurait sans doute été
préférable de développer l'apprentissage -notamment dans
le secteur public- et l'alternance qui assurent l'employabilité des
jeunes. Or le Gouvernement a décidé de supprimer la prime
à l'embauche pour les apprentis ayant un niveau de formation
supérieur ou égal au baccalauréat (art. 80 du projet
de loi de finances).
Votre commission des Affaires sociales regrette ce choix qui pourrait limiter
considérablement l'essor pourtant indispensable des formations
professionnalisées. Elle vous proposera en conséquence d'adopter
un amendement de suppression de cet article.
Par ailleurs, vos rapporteurs ont été étonnés par
la rédaction de l'article 81 relatif au cumul de l'exonération de
cotisations familiales avec la ristourne dégressive qui semble empreinte
d'erreurs matérielles et dont l'exposé des motifs semble
éloigné de l'objet véritable de l'article. En
l'état actuel de ses informations, il ne semble pas possible à
votre commission des Affaires sociales d'adopter tel quel cet article. Votre
commission vous propose donc à nouveau d'adopter un amendement de
suppression pour cet article 81 rattaché au budget de l'emploi.
Vos rapporteurs se sont enfin interrogés sur l'adéquation de la
construction du budget de l'emploi avec l'évolution de la conjoncture
économique. Ils observent qu'aucune disposition significative n'a
été adoptée pour abaisser le taux de chômage
structurel (allégements supplémentaires de cotisations sociales,
renforcement du développement de la formation professionnelle...). Ils
craignent par conséquent qu'une dégradation de la conjoncture
-voire un simple ralentissement- se traduise immédiatement sur
l'évolution du chômage.
I. UN BUDGET EN HAUSSE CONSTRUIT SUR DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE PARTICULIÈREMENT OPTIMISTES
A. UN BUDGET PENSÉ POUR ACCOMPAGNER LE RETOUR DE LA CROISSANCE
1. Les crédits du ministère de l'Emploi sont en augmentation
Les
moyens consacrés à la politique de l'emploi, du travail et de la
formation professionnelle devraient représenter 161,8 milliards de
francs en 1999, soit une hausse des crédits de 3,9 % par rapport
à 1998. Cette hausse est à comparer à l'évolution
moyenne des crédits de l'ensemble des ministères qui
s'établit à 2,3 % ; la politique de l'emploi demeure
donc une priorité.
Une modification de taille a été opérée cette
année à travers l'adoption d'une nouvelle nomenclature du budget
de l'emploi, les agrégats ont également été
révisés avec le souci de renforcer leur cohérence.
Les crédits du projet de loi de finances pour 1999 consacrés
à la ristourne dégressive (43 milliards de francs) et aux mesures
d'allégement des charges des entreprises situées dans les DOM
(1 milliard de francs), ne sont plus inscrits au chapitre 44-75
" Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation
professionnelle " du budget des charges communes mais au sein d'un nouveau
chapitre 44-77 intitulé " Compensation de l'exonération des
cotisations sociales ".
Structure par agrégat du budget de l'emploi
Source : Ministère de l'Emploi
Cette
réorganisation devrait rendre plus clair l'exposé des moyens de
la politique de l'emploi, elle constitue également un préalable
dans la perspective d'une réforme des allégements de charges sur
les cotisations sociales patronales.
Ces changements de périmètre se sont accompagnés d'un
transfert de 380 millions de francs sur le fonds pour l'emploi dans les
départements d'outre-mer (FEDOM) au titre du financement des
emplois-jeunes.
Évolution du budget,
(emploi et charges
communes)
depuis 1996
(en MF)
Source : Ministère de l'Emploi
* Le
" volet emploi " du budget des charges communes est supprimé
dans le PLF 1999. L'inscription de demandeurs d'emploi à l'UNEDIC et les
primes d'apprentissage inscrites au BCC avaient déjà
été transférées sur le budget du ministère
en 1998.
Pour le PLF 1999, il est prévu d'intégrer dans ce budget : la
ristourne dégressive (43.000 millions de francs) les mesures
d'allégements des charges des entreprises situées dans les DOM
(1.000 millions de francs) et l'abattement familles dans les ZRR (zone de
revitalisation rurale pour 600 millions de francs).
** Hors provision exclusion : 0,2 milliard de francs
2. Les priorités budgétaires portent la marque de l'optimisme gouvernemental
Les
crédits du budget du ministère de l'emploi pour 1999 augmentent
d'environ six milliards de francs par rapport à 1998. Ces crédits
supplémentaires sont inférieurs au total des mesures nouvelles
concernant le ministère de l'emploi, inscrites dans le projet de loi de
finances
2(
*
)
. Pour résoudre cette
équation, le Gouvernement a été amené à
arbitrer entre plusieurs dispositifs en tenant compte de la conjoncture d'une
part et de ses propres priorités d'autre part.
Plusieurs dispositifs bénéficient d'augmentations de
crédits importantes.
Les exonérations de cotisations liées aux mesures emploi
représentent 52 % des crédits du ministère, soit une
proportion équivalente depuis 1997. Les crédits
réservés aux emplois-jeunes augmentent de 73 % par rapport
à 1998 pour atteindre 13,9 milliards de francs et ceux du
réseau public d'insertion des jeunes et du programme TRACE augmentent de
près de 41 %. Les crédits prévus pour les CEC
augmentent de 67 %, ceux prévus pour la loi de Robien augmentent de
43 % et ceux inscrits pour le financement de la loi Aubry de 25 %.
Les moyens du service de l'emploi (ANPE, AFPA, moyens du ministère...)
connaissent également une évolution sensible.
Par ailleurs, un certain nombre de mesures sont revues à la baisse.
L'exonération de cotisations d'allocations familiales a
été revue à la baisse, la prime à l'embauche pour
les apprentis ayant le niveau baccalauréat a été
supprimée. De fortes réductions de crédits sont
prévues pour les dispositifs d'accompagnement des restructurations. Les
aides publiques au retrait d'activité sont particulièrement
touchées par les arbitrages : les crédits des allocations
spéciales du FNE baissent de 38,5 %, ceux des préretraites
progressives de 35 %. On observe également une forte baisse des
crédits prévus pour le financement des CIE (- 27 %),
les CES (- 14,7 %), des dispositifs destinés aux
chômeurs de longue durée (- 6 %) et des emplois ville
(- 66 %).
La comparaison des hausses et des baisses de crédits illustre la place
des prévisions de croissance dans la construction du budget. Une
prévision de croissance de 2,7 % est cohérente avec une
baisse des crédits des CES, des CIE et des dispositifs d'aide au retrait
d'activité qui permettent d'agir fortement sur l'évolution du
chômage lors d'une dégradation conjoncturelle. Le maintien des
exonérations de charges sociales se justifie par le souci d'augmenter le
contenu en emplois de la croissance à moyen terme. Le renforcement des
dispositifs destinés aux publics les plus éloignés de
l'emploi (CEC, TRACE...) est une bonne chose compte tenu du peu d'effet d'une
hausse de la croissance sur le taux de chômage de cette catégorie
de personnes.
Par contre, vos rapporteurs s'étonnent du choix du Gouvernement de
contraindre le développement de l'apprentissage au
bénéfice du développement du plan emplois-jeunes.
L'apprentissage doit être soutenu quelle que soit la conjoncture ; il
doit permettre à moyen terme d'améliorer le contenu en emplois de
la croissance. Les emplois-jeunes participent d'une logique différente
puisque leur principal avantage est d'agir immédiatement sur le taux de
chômage des jeunes ; ils constituent essentiellement un dispositif de
court terme qui laisse pendante la question de l'intégration des jeunes
sur le marché du travail à l'horizon de cinq ans.
B. UNE CROISSANCE ÉVANESCENTE QUI POURRAIT REMETTRE EN CAUSE LA CONSTRUCTION DU BUDGET
1. Les prévisions de croissance sont revues à la baisse
Le
projet de budget pour 1999 est construit sur l'hypothèse d'une
croissance du produit intérieur brut de 2,7 % à laquelle il
convient d'ajouter une prévision de croissance du salaire moyen par
tête en valeur de 2,5 % et un taux d'inflation de 1,3 %.
La plupart des instituts de conjoncture considèrent la prévision
de croissance du Gouvernement comme étant optimiste et
préfèrent retenir l'hypothèse d'un taux de croissance de
2,4 ou 2,5 %.
Les experts techniques de la Commission des comptes de la Nation, réunis
le 1
er
octobre 1998, ont retenu le chiffre de 2,4 %.
Dans ses dernières prévisions, l'UNEDIC n'a pas
hésité à estimer les conséquences d'un taux de
croissance de 2,2 % sur l'évolution des comptes du régime
d'assurance chômage.
Les motifs d'inquiétude sont sérieux et tiennent pour l'essentiel
à des facteurs liés à la conjoncture internationale. La
crise en Asie, et au Japon en particulier, est loin d'être
terminée. Son impact sur l'économie américaine se
précise alors même que celle-ci arrive en fin de cycle. La
situation en Russie est inquiétante. Les économies
européennes rencontrent des situations contrastées.
L'activité ralentit au Royaume-Uni et la demande intérieure tarde
à s'affirmer en Allemagne. Enfin, en France, l'influence de la loi sur
les trente-cinq heures sur les décisions des entreprises en termes de
politique salariale ou de politique de l'emploi reste encore incertaine ; un
certain " attentisme " ne peut être exclu.
L'économie française devrait néanmoins
bénéficier de la bonne tenue de la demande intérieure. Il
reste que, selon l'UNEDIC, le chômage potentiellement indemnisable
continuerait de croître en 1998 et ne régresserait que faiblement
en 1999. Dans ces conditions, le solde financier du régime d'assurance
chômage pourrait être un déficit d'environ 900 millions
de francs en 1998 et un excédent de 1 milliard de francs en 1999
(hors extension de l'ARPE).
Bouclage de l'évolution de l'emploi et du chômage (en variation)
|
|
|
1997 estimé |
1998 prévu |
1999 prévu |
|
Emplois affiliés |
|
241.000 |
330.000 |
250.000 |
|
Emploi total* |
|
288.000 |
400.000 |
380.000 |
|
Population active** |
|
226.000 |
250.000 |
230.000 |
|
|
dont effet AS-FNE |
21.000 |
14.000 |
14.000 |
|
|
dont effet ARPE |
- 16.000 |
- 7.000 |
- 6.000 |
|
Chômage catégorie 1 |
|
- 45.000 |
- 150.000 |
- 150.000 |
|
|
(moyenne) |
41.000 |
- 130.000 |
- 150.000 |
|
Chômage catégorie 1+6 |
|
78.000 |
- 80.000 |
- 90.000 |
|
|
(moyenne) |
135.000 |
- 40.000 |
- 80.000 |
|
Potentiel indemnisable AUD+ACA (chômage catégories 1+2+3+6+7+8+Dispensés de recherche d'emploi |
119.000 |
40.000 |
- 50.000 |
|
|
|
(moyenne) |
168.000 |
50.000 |
- 20.000 |
Source : UNEDIC
* Emploi affilié + emploi salarié des
secteurs
non marchands + contingent + emploi non salarié.
** Par définition, ici égale comptablement à la
progression de l'emploi et du chômage en catégorie I.
En 1998, la population active (par définition emploi total +
chômage) aura augmenté très fortement, de
250.000 personnes (soit environ 110.000 personnes de plus que
l'évolution tendancielle).
L'impact de l'embauche de 100.000 emplois-jeunes sur le nombre de
chômeurs devrait être compensé par une baisse de
40.000 du nombre de CES et CEC. La baisse du contingent d'appelés
est évaluée à 30.000 personnes. Les
préretraites AS-FNE auront connu une baisse des effectifs d'environ
14.000 personnes. La plus grande partie de la montée en charge de
l'ARPE est maintenant effectuée et le dispositif est entré dans
un régime de faible croissance des effectifs. L'effort du dispositif
devrait se traduire en 1998 par la sortie d'environ 7.000 personnes de la
population active.
En 1999, la population active pourrait croître de 230.000 personnes.
La politique de l'emploi devrait être proche de celle de 1998 avec
100.000 emplois-jeunes, une baisse du contingent d'appelés de
20.000 à 30.000 personnes, des préretraites AS-FNE en baisse
d'environ 14.000 personnes et une stabilisation du nombre de CES et de CEC.
Dans ces conditions, le chômage devrait baisser en 1999 dans les
mêmes proportions qu'en 1998, soit 150.000 personnes, selon
l'UNEDIC.
2. Le contenu de la politique de l'emploi pourrait être affecté par une croissance plus faible que prévue
Une croissance économique plus faible que prévue ne manquerait pas de se traduire immédiatement par un contingent supplémentaire de chômeurs. Le taux de chômage structurel de l'économie française reste encore très élevé aujourd'hui. L'essentiel des performances sur le front du chômage est donc à porter au crédit de l'évolution de la conjoncture économique. Vos rapporteurs considèrent que le Gouvernement ne s'est pas véritablement donné les moyens de faire baisser le taux de chômage structurel. Plusieurs dispositions auraient pu être adoptées : un surcroît d'allégement des charges sur les bas salaires, un développement plus important de l'apprentissage et de l'alternance et des réformes du fonctionnement du marché du travail.
Evolution du nombre de chômeurs et du nombre de
licenciements économiques
Le
Gouvernement a mobilisé une partie des recettes fiscales
supplémentaires de la croissance pour financer des programmes
pluriannuels comme les emplois-jeunes. N'a-t-il pas réduit ainsi ses
marges de manoeuvre dans la perspective d'un retournement conjoncturel ? Il est
probable que le Gouvernement augmenterait le nombre de CES, de CEC et de CIE
dans une telle hypothèse, mais il resterait à assurer le
financement de ces contrats et donc à déterminer quels seraient
les dispositifs qui pourraient faire l'objet d'arbitrages.
Dans l'hypothèse d'un taux de croissance de 2,2 %, l'UNEDIC estime
que les comptes du régime d'assurance chômage se solderaient par
un déficit de 1,8 milliard de francs en 1999.
Taux de chômage standardisé
|
|
Moyenne annuelle |
juil-97 |
juil-98 |
||
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
|
France |
11,7 |
12,4 |
12,4 |
12,4 |
11,8 |
|
Etats-Unis |
5,6 |
5,4 |
4,9 |
4,9 |
4,5* |
|
Japon |
3,1 |
3,4 |
3,4 |
3,4 |
4,2 |
|
Allemagne |
8,2 |
8,9 |
10,0 |
10,0 |
9,6 |
|
Italie |
11,9 |
12,0 |
12,1 |
12,0 |
12,4* |
|
Royaume-Uni |
8,7 |
8,2 |
7,0 |
7,0 |
6,2* |
|
Belgique |
9,9 |
9,7 |
9,2 |
9,3 |
8,8 |
|
Pays-Bas |
6,9 |
6,3 |
5,2 |
5,3 |
3,9* |
|
Espagne |
22,9 |
22,2 |
20,8 |
21,0 |
18,6 |
|
Europe (EU 15) |
10,7 |
10,9 |
10,7 |
10,7 |
10,1 |
* Etats-Unis = juin 1998/Italie = avril 1998/Royaume-Uni = mai 1998/ Pays-Bas = juin 1998
II. LES ALLÉGEMENTS DE CHARGES SOCIALES CONSTITUENT TOUJOURS LE SOCLE DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI EN FRANCE
Le
montant total des exonérations de cotisations liées aux mesures
destinées à favoriser l'emploi, qu'elles soient ou non
compensées par l'Etat, a été de 78,6 milliards de francs
en 1997 et est évalué à 79,7 milliards de francs en 1998.
Les exonérations de charges sociales compensées à la
sécurité sociale s'élèvent dans le projet de loi de
finances à 66,7 milliards de francs.
Fin 1997, le nombre de salariés concernés par une ouverture de
droits à réduction de cotisations se serait élevé,
sur l'ensemble des dispositifs d'exonérations à environ 8
millions de personnes, contre 7 millions en 1997.
L'importance des sommes en jeu (52 % des crédits du ministère lui
sont consacrés) comme celle des effectifs concernés illustrent
bien le caractère prédominant des allégements de charges
sociales dans la politique de l'emploi en France.
Comme le déclarait M. Jean-Claude Boulard
3(
*
)
, rapporteur pour avis de la commission des affaires
culturelles, familiales et sociales pour le travail et l'emploi lors du
débat budgétaire à l'Assemblée nationale :
" l'outil essentiel de l'accompagnement de la croissance dans ce
budget est constitué par les allégements de charges sociales qui
s'élèvent à 80 milliards de francs "
.
Il ajoutait même que ce dispositif constituait le premier pilier sur
lequel reposait la politique de l'emploi.
Cette prise de position tranche avec les déclarations habituelles des
membres de la majorité jusqu'à présent. Votre rapporteur
se contentera de rappeler les déclarations au Sénat de Mme Nicole
Péry
4(
*
)
, secrétaire d'Etat
à la formation professionnelle lors du débat sur la proposition
de loi de M. Christian Poncelet tendant à alléger les
charges sur les bas salaires. La ministre déclarait en effet que le
gouvernement
" n'avait pas fait de la poursuite de l'allégement
des charges patronales une priorité pour trois raisons
principales : (...) nous ne sommes pas certains que le niveau des charges
patronales soit l'obstacle majeur à l'emploi, (...) l'efficacité
des allégements de charges patronales semble relative au regard d'autres
politiques telles que la réduction du temps de travail (...), la
difficulté majeure restant le financement d'une telle mesure "
.
Il fait peu de doutes que le gouvernement n'aurait pas reconduit une
politique aussi coûteuse s'il avait conservé son diagnostic de
1998.
La prorogation pour trois ans du dispositif d'exonération de cotisations
patronales de sécurité sociale pour l'embauche du " premier
salarié " accompagnée de son plafonnement au niveau du SMIC
instituée par l'article 4 du projet de loi de financement de la
sécurité sociale
5(
*
)
pour 1999
résume à elle seule les hésitations et les contradictions
du Gouvernement sur cette question.
Exonérations de cotisations liées aux mesures emploi
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
PLF 1999 |
|
Exonérations non compensées |
6.834 |
12.331 |
14.134 |
14.749 |
15.805 |
16.800 |
17.200 |
|
Exonérations compensées |
12.758 |
19.401 |
27.962 |
50.494 |
62.805 |
62.889 |
66.743 |
|
Total exonérations |
19.592 |
31.732 |
42.096 |
65.243 |
78.610 |
79.689 |
83.943 |
|
Budget Emploi |
84.421 |
108.801 |
114.161 |
138.272 |
150.381 |
155.593 |
161.849 |
|
Pourcentage exonérations/budget |
23 % |
29 % |
37 % |
47 % |
52 % |
51 % |
52 % |
A. LA POLITIQUE D'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES ENGAGÉE DEPUIS 1993 EST POURSUIVIE
1. La " ristourne dégressive " sur les bas salaires est reconduite
Après quelques hésitations, il semble que le
Gouvernement se soit rangé aux arguments de ceux, parmi lesquels on
compte le Sénat, qui défendent l'idée qu'une politique
ambitieuse d'allégement des charges sociales sur les bas salaires
constitue la pierre angulaire de toute politique de lutte contre le
chômage structurel.
Dans le cadre de la loi de finances pour 1998, le Gouvernement avait choisi de
" réduire la voilure " en abaissant le seuil
d'exonération de la ristourne dégressive de 1,33 à
1,30 fois le SMIC et en décidant que ce seuil constituerait
désormais un plafond qui ne serait plus revalorisé avec le SMIC.
Depuis l'année dernière, la réduction dégressive
des cotisations sociales patronales est donc égale à
1.219 francs par mois pour tout salarié payé au SMIC et
décroît jusqu'à 0 franc lorsque le seuil de 1,3 SMIC
est atteint. L'ensemble des mesures de réduction des crédits
alloués à l'allégement des charges sur les bas salaires
s'est monté en 1995 à près de 7 milliards de francs
lorsque l'on compare les crédits inscrits en loi de finances aux
crédits qui auraient été nécessaires à
législation inchangée. Cette somme est à comparer aux
3 milliards inscrits à titre de provision pour financer le
dispositif d'incitation à la réduction de la durée du
travail.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, les crédits
correspondant à la ristourne dégressive ne sont plus
intégrés au budget des charges communes mais sont inscrits au
budget du ministère de l'emploi et de la solidarité (chapitre
44-47 article 30). La dotation de cette ligne budgétaire passe de 38.473
millions de francs en loi de finances initiale pour 1998 à 43.000
millions de francs pour le projet de loi de finances pour 1999.
Auparavant, il fallait se reporter au chapitre 44-75 qui rassemblait des
crédits globaux relatifs à des " mesures exceptionnelles en
faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " pour
apprécier le montant de ces crédits. Ce détour par le
budget des charges communes était peu satisfaisant, le chapitre en
question ne distinguant pas entre la ristourne dégressive et d'autres
dispositions comme le mécanisme d'exonération de cotisations
sociales patronales dans les DOM, les exonérations de cotisations
d'allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale ou encore
l'aide au passage aux 35 heures.
Il est à noter que le projet de loi de finances rectificative pour 1998
prévoit l'ouverture de 5,62 milliards de francs de crédits
supplémentaires pour compenser le montant des exonérations de
charges sociales sur les bas salaires aux caisses de sécurité
sociale. Cette dotation complémentaire illustre le succès d'un
dispositif qui participe largement au mouvement de création d'emplois
observé depuis plusieurs mois maintenant.
La reconduction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les
bas salaires constitue une bonne nouvelle étant donné le peu de
goût dont à fait montre le Gouvernement actuel pour cette
politique mise en oeuvre depuis 1993. Elle n'est toutefois pas suffisante comme
l'ont illustré les multiples appels lancés pour qu'un effort
complémentaire soit consenti.
Il peut être rappelé que les députés de l'opposition
avaient proposé
6(
*
)
en janvier 1998 de
porter progressivement l'exonération de charges sociales de 1,3 à
1,4 fois le SMIC. Cette proposition de loi a été examinée
en séance publique à l'Assemblée nationale le 30 janvier
1998. A cette occasion
7(
*
)
, Mme Martine
Aubry a dénoncé le coût élevé par emploi de
la réduction des charges sociales, la ministre a insisté sur les
effets pervers de la ristourne dégressive, considérant
que" son effet était d'autant plus élevé que le
salaire était bas avec le risque qu'elle ne créée une
" trappe à bas salaires ". Mme Martine Aubry a
demandé le rejet de la proposition de loi.
La proposition de loi ayant été rejetée par
l'Assemblée nationale, M. Christian Poncelet, alors
président de la commission des Finances, a pris l'initiative de
déposer une proposition de loi
8(
*
)
en
termes identiques au Sénat. Dans son rapport
9(
*
)
au nom de la commission des Affaires sociales,
M. Alain Gournac a notamment considéré que l'abaissement des
charges sociales sur les bas salaires avait des effets positifs sur l'emploi,
qu'il permettait de pallier la suppression du plan textile et qu'il
était complémentaire d'autres dispositifs comme la
réduction du temps de travail librement négociée.
Le Sénat a adopté cette proposition de loi le 30 juin 1998, elle
a, depuis, été transmise à l'Assemblée nationale.
La commission des Affaires sociales réitère son souhait qu'une
réponse favorable soit apportée à cette proposition de loi
qui apparaît aujourd'hui comme une chance pour l'emploi.
2. Les autres exonérations de charges sociales et l'article 81
Plusieurs dispositifs d'allégements de charges sociales
coexistent autour de la " ristourne dégressive ". On peut
distinguer les mesures auxquelles sont attachées des exonérations
qui font l'objet d'une compensation intégrale de la part de l'Etat
à la sécurité sociale des mesures dont les
exonérations ne sont pas compensées.
Appartiennent à la première catégorie les dispositifs
ciblés sur des publics particuliers ou des zones économiques en
difficulté ainsi que plusieurs dispositifs d'insertion professionnelle
: les CIE, CRE, CAE ainsi que les contrats de qualification adultes. Les
contrats de qualification et les contrats d'apprentissage, tout comme les
dispositifs d'aide à la réduction du temps de travail
bénéficient également de ces allégements
compensés. Leurs montants sont examinés dans les sections du
rapport qui leur sont plus particulièrement concernées ainsi que
dans le tableau récapitulatif ci-dessous.
Les exonérations de cotisations sociales dans les zones
économiques en difficulté augmentent dans le projet de budget
pour 1999, c'est le cas des exonérations dans les zones de
revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU) qui permettent
une exonération de cotisations sociales à l'embauche du
deuxième au cinquantième salarié, dont le montant passe de
300 millions de francs dans le projet de loi de finances 1998 à
500 millions de francs dans le projet de loi de finances 1999.
Les
exonérations de cotisations sociales
dans des zones
économiques en difficulté
|
Imputation budgétaire |
Type d'exonération de cotisation sociale |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
|
44.77.41 |
Zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU) |
350,00 |
500,00 |
|
44.77.42 |
Zones franches (hors Corse) |
350,00 |
600,00 |
|
44.77.43 |
Zone franche Corse |
300,00 |
300,00 |
|
|
Total |
1.000,00 |
1.400,00 |
C'est
également le cas des exonérations de cotisations sociales
concernant les zones franches (hors Corse) dont la dotation passe de
350 millions de francs en 1998 à 600 millions de francs en
1999.
Les exonérations de cotisations sociales en zone franche corse sont
quant à elles reconduites pour le même montant qu'en 1998, soit
300 millions de francs.
D'autres exonérations de charges sociales sont par ailleurs reconduites.
Les crédits alloués aux avantages en nature dans les
hôtels, cafés, restaurants, passent de 160 à
300 millions de francs tandis que les exonérations de cotisations
sociales dans les DOM atteindront 1 milliard de francs en 1999 contre
705 millions de francs en 1998. Les exonérations en faveur de la
presse locale se monteront à 1,2 million de francs contre
0,42 million de francs en 1998. Enfin, si les exonérations de
cotisations sociales couvrant les vingt-quatre premiers mois d'activité
n'existent plus pour les nouveaux créateurs ou repreneurs d'entreprises
depuis le 1
er
janvier 1998, le dispositif est maintenu pour les
dernières conventions signées. La dotation se montera à
164 millions de francs en 1999 contre 257 millions de francs en 1998
(- 36 %).
Article 81
Suppression de l'exonération de
cotisations d'allocations familiales
I. A l'avant-dernier alinéa de l'article
L. 241-13 du code de la sécurité sociale, les mots :
" par les articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du présent
code, par l'article 7 de la loi n° 93-1313 du
20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à
l'emploi et à la formation professionnelle et " sont
remplacés par les mots : " par l'article L. 241-6-2 du
présent code, ".
II. A l'article 1062-1 du code rural, les mots " des articles
L. 241-6-2 et " sont remplacés par les mots " de
l'article ".
III. Au II de l'article 39 et à l'avant-dernier alinéa
de l'article 39-1 de la loi n° 93-1313 du
20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à
l'emploi et à la formation professionnelle, les mots : " par les
articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la
sécurité sociale et par l'article 7 de la présente
loi " sont remplacés par les mots : " par l'article
L. 241-6-23 du code de la sécurité sociale ".
IV. Sont abrogés :
1°) Supprimé
................................................................................
........................... ;
2°) les articles 1062-2 et 1062-3 du code rural ;
3°) l'article 7 de la loi n° 93-1313 du
20 décembre 1993 précitée.
V. Les dispositions du présent article sont applicables aux gains
et rémunérations versés à compter du
1
er
janvier 1999.
I. Le Gouvernement a souhaité revenir sur des incohérences
introduites dans la législation par la loi du 13 juin 1998
L'exposé des motifs précise que dans le cadre de la
rationalisation des aides à l'emploi, cet article vise à
supprimer l'exonération de cotisations d'allocations familiales
subsistant dans certains cas particuliers : entreprises situées en zone
de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la
sécurité sociale), régimes sociaux n'appliquant pas la
réduction générale des charges sur les bas salaires
(article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale), entreprises
nouvelles exonérées d'impôt (article 7 de la loi
quinquennale relative à l'emploi de 1993), salariés occasionnels
ou non occasionnels des exploitants agricoles (respectivement visés aux
articles L. 1062-2 et 1062-3 du code rural). Le gain net de cette mesure est
estimé à 200 millions de francs en 1999.
Contrairement à ce qu'affirme l'exposé des motifs, cet article 81
a moins pour objet de " rationaliser les dispositifs des aides à
l'emploi " que de rattraper des oublis et des erreurs dans la coordination
et la modification des textes relatifs aux allégements de charges sur
les bas salaires.
L'article 115 de la loi de finances pour 1998 a pérennisé la
fusion de la réduction de charges sociales sur les bas salaires et de
l'exonération de cotisations familiales sous la forme de la
réduction unique dégressive introduite à titre temporaire
par l'article 113 de la loi de finances pour 1996 (1
er
octobre 1996
au 31 décembre 1997), l'article 115 précité abaissant par
ailleurs le plafond de 1,33 à 1,3 Smic. Mais la loi de finances pour
1998 a omis de coordonner son dispositif juridique avec le texte de la loi de
Robien du 11 juin 1996 qui prévoyait après le
1
er
janvier 1998, le cumul de la réduction bas salaires,
de l'abattement temps partiel, des exonérations de cotisations
familiales et de l'allégement ARTT/loi de Robien.
La loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de
travail du 13 juin 1998 a abrogé la loi de Robien tout en conservant ses
effets pour les entreprises qui en bénéficiaient à la date
d'entrée en vigueur de la loi. Par souci de cohérence, la loi a
supprimé également la référence à la loi de
Robien (articles 39 et 39-1 de la loi quinquennale " emploi " du
20 décembre 1993) dans les dispositions relatives au cumul avec la
réduction bas salaires figurant à l'avant-dernier alinéa
de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Toutefois,
pour opérer cette suppression, la loi s'est référée
à une rédaction erronée de l'avant-dernier alinéa,
ne tenant pas compte de l'intervention de la loi de finances pour 1998
postérieurement à la loi de Robien.
La portée de cette modification apportée par la loi du 13 juin
1998 est ambiguë : soit elle introduit le cumul de la réduction bas
salaires avec l'exonération de cotisations d'allocations familiales -et
elle seule- et dans ce cas elle contient une erreur matérielle dans la
référence faite à l'article 7 de la loi quinquennale de
1993, soit elle introduit le cumul de la réduction bas salaires avec
l'ensemble des exonérations de cotisations d'allocations familiales,
puisque la rédaction de l'avant-dernier alinéa où est
mentionné ledit article 7 est celle mentionnant les articles L. 241-6-1
et L. 241-6-2 ; dans cette hypothèse, la loi du 13 juin 1998
contient également une erreur matérielle, puisque les
références à ces articles ont été
supprimées par la loi de finances pour 1998.
Dans l'incertitude sur la nature exacte du texte remis en vigueur par la loi du
13 juin 1998, le Gouvernement a souhaité supprimer toute
référence à toute exonération de cotisations
d'allocations familiales en matière de cumul avec la réduction
bas salaires. Cette disposition devrait être complétée par
un article de DMOS supprimant le cumul de l'exonération de cotisations
d'allocations familiales avec la réduction bas salaires pour la
période comprise entre l'entrée en vigueur de la loi du 13 juin
1998 et le 31 décembre 1998.
II. L'Assemblée nationale en amendant l'article 81 a accentué
la confusion
L'Assemblée nationale paraît s'être méprise sur la
portée du texte du Gouvernement, le rétablissement de la mention
de l'article 241-6-2 du code de la sécurité sociale ayant
été motivé par le souci non d'introduire un cumul
injustifié, mais de rétablir l'existence même des
exonérations de cotisations d'allocations familiales dans les zones de
revitalisation rurales. La ministre avait d'ailleurs pris la précaution,
lors du débat en séance publique à l'Assemblée
nationale, de donner un avis favorable aux amendements de la Commission en
souhaitant que soit vérifié, d'ici la seconde lecture, qu'il n'y
a pas cumul entre ces abattements et la ristourne dégressive.
III. La position de votre commission des Affaires sociales
Votre commission constate que l'article 81 a pour objet de supprimer des
incohérences introduites dans la législation par le
10
ème
alinéa de l'article 3 de la loi du 13 juin 1998.
Elle observe que l'Assemblée nationale a accru la confusion en
rétablissant le cumul de l'exonération de cotisations
d'allocations familiales avec la ristourne dégressive que souhaitait
supprimer le Gouvernement. Votre commission remarque que la rédaction de
l'article 81 est empreinte d'une erreur matérielle, puisqu'elle
supprime, dans son premier alinéa, la référence aux
articles L. 241-6-1 et L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale
dans la rédaction de l'article L. 241-13, alors que ces articles ne sont
pas visés par le texte aujourd'hui en vigueur. Le Gouvernement aurait
dû seulement supprimer la référence à l'article 7 de
la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au
travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.
Votre commission rappelle son attachement à la poursuite de
l'allégement des charges sur les bas salaires. Elle constate que le
maintien du droit en vigueur, aussi imparfait soit-il, constitue un
progrès en termes d'abaissement du coût du travail. Elle
considère qu'il appartiendra au Gouvernement de présenter un
nouveau texte juridiquement applicable correspondant à ses intentions et
assorti d'un objet adéquat.
C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement de
suppression de cet article.
Exonérations de cotisations prises en charge par
l'Etat,
compensées au régime
général
|
Montants en MF |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Prév.1998 |
PLF1999 |
|
1. Allégement charges sur bas salaires |
4.019 |
10.566 |
17.646 |
37.782 |
47.340 |
42.128 |
43.000 |
|
Réduction bas salaires |
0 |
0 |
3.531 |
24.047 |
46.744 |
41.552 |
43.000 |
|
Exonération AF 100 % |
3.296 |
8.619 |
12.014 |
11.886 |
529 |
576 |
0 |
|
Exonération AF 50 % |
723 |
1.947 |
2.101 |
1.849 |
67 |
|
|
|
2. Contrats secteur marchand |
2.227 |
3.417 |
4.757 |
6.793 |
7.699 |
7.734 |
6.926 |
|
CIE |
0 |
0 |
256 |
4.110 |
6.440 |
6.821 |
6.002 |
|
CRE |
2.227 |
3.417 |
4.473 |
2.356 |
1.033 |
676 |
412 |
|
CAE-DOM |
0 |
0 |
28 |
327 |
226 |
237 |
263 |
|
Contrats qualification adultes |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
249 |
|
3. Mesures en faveur des jeunes |
6.512 |
5.418 |
4.904 |
5.128 |
5.196 |
6.803 |
7.226 |
|
Contrats apprentissage |
2.186 |
2.210 |
2.504 |
3.065 |
3.351 |
4.740 |
4.588 |
|
Contrats qualification |
2.713 |
2.308 |
2.269 |
2.063 |
1.845 |
2.063 |
2.608 |
|
Exo-jeunes + CERMI |
1.613 |
900 |
131 |
0 |
0 |
-0 |
0 |
|
TRACE |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
31 |
|
4. Exonérations zonées |
0 |
0 |
655 |
791 |
1.295 |
2.424 |
2.400 |
|
ZRR, ZRU, ZFU, Zone franche Corse |
0 |
0 |
0 |
0 |
666 |
1.386 |
1.400 |
|
Secteur de production dans les DOM |
0 |
0 |
655 |
791 |
629 |
1.038 |
1.000 |
|
5. Réduction du temps de travail |
0 |
0 |
0 |
0 |
1.275 |
3.640 |
6.553 |
|
De Robien et nouveau dispositif Aubry |
|
|
|
|
|
- |
|
|
6. Autres |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
160 |
638 |
|
HCR |
- |
- |
- |
- |
- |
160 |
300 |
|
Entreprises d'insertion et intérim d'insertion |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
338 |
|
Total |
12.758 |
19.401 |
27.962 |
50.494 |
62.805 |
62.889 |
66.743 |
Les exonérations non compensées caractérisent notamment les CES, les CEC, l'abattement sur le temps partiel et les emplois familiaux.
Les exonérations non compensées
|
Montants en MF |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Prév.
|
Prév.
|
|
CES |
3.546 |
4.420 |
4.785 |
4.462 |
3.807 |
3.700 |
3.800 |
|
CEC |
0 |
83 |
371 |
821 |
1.344 |
1.800 |
1.900 |
|
Exo 1er salarié + 2ème et 3ème |
2.512 |
2.830 |
3.141 |
3.006 |
2.710 |
3.200 |
3.300 |
|
Abattement temps partiel |
760 |
1.574 |
1.714 |
2.020 |
2.563 |
2.800 |
2.900 |
|
Emplois familiaux |
nd |
3.400 |
4.100 |
4.400 |
5.300 |
5.200 |
5.200 |
|
Dont particuliers âgés ou invalides |
nd |
nd |
1.940 |
2.362 |
2.596 |
2.600 |
|
|
Contrat d'orientation |
12 |
24 |
15 |
10 |
11 |
100 |
100 |
|
Autres |
4 |
0 |
8 |
30 |
70 |
|
|
|
Total |
6.834 |
12.331 |
14.134 |
14.749 |
15.805 |
16.800 |
17.200 |
B. VERS UNE RÉFORME DES COTISATIONS PATRONALES ?
1. La politique d'allégement des charges fait maintenant l'objet d'un large consensus
Une
majorité d'acteurs du monde économique et politique est
maintenant acquise à l'idée que le coût du travail des
salariés les moins qualifiés constitue un obstacle au
développement de l'emploi.
Comme le précise le Gouvernement dans le rapport
10(
*
)
économique, social et financier
rattaché au projet de loi de finances pour 1999 :
" favorisé par la baisse du coût du travail des
salariés les moins qualifiés et par le développement du
temps partiel, le contenu en emplois de la croissance s'est progressivement
enrichi : le seuil à partir duquel l'économie crée des
emplois dans le secteur privé est aujourd'hui proche de 1,5 % alors
qu'il était supérieur à 2 % dans les années
80. Cet enrichissement de la croissance en emplois doit rester une
priorité ".
La ristourne dégressive qui permet de réduire de 12,6 % le
coût du travail au niveau du SMIC a permis des créations d'emplois
sans que soit menacée la rémunération nette des
salariés. En d'autres termes, on peut affirmer que la politique
d'allégement des charges sociales constitue une alternative à une
remise en question du SMIC.
Un tel dispositif était devenu indispensable compte tenu des
écarts constatés dans les niveaux relatifs des coûts
salariaux horaires entre les différents pays européens.
A cet égard, votre commission rappelle tout l'intérêt que
pourrait avoir une réflexion sur un salaire minimum européen. Il
conviendrait simplement de le fixer à un niveau tel qu'il ne constitue
pas un obstacle à l'entrée sur le marché du travail pour
les travailleurs les plus fragilisés.
Niveaux relatifs des coûts salariaux horaires
(Base
100
pour la France)
|
|
1980 |
1985 |
1990 |
1992 |
1996 |
1997 |
|
France |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
|
EU |
92 |
142 |
81 |
78 |
76 |
88 |
|
Japon |
63 |
85 |
79 |
89 |
101 |
103 |
|
Allemagne |
118 |
111 |
118 |
111 |
129 |
126 |
|
Italie |
77 |
90 |
97 |
97 |
77 |
80 |
|
Royaume-Uni |
71 |
72 |
70 |
69 |
62 |
75 |
|
Belgique |
|
|
|
|
111 |
108 |
|
Pays-Bas |
120 |
106 |
102 |
101 |
99 |
97 |
Source : Rexecode
Les allégements de charges sociales, pour être pleinement
efficaces, doivent être stables et pérennes. Ils doivent par
ailleurs être progressifs et différenciés selon les niveaux
de qualification.
Poids des charges sociales (patronales et salariales) et de l'ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux, selon le niveau de salaire, en %, en 1993
|
|
Ensemble des cotisations sociales |
Ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux |
||||
|
|
Salaire minimum |
Salaire moyen ouvrier |
3 x salaire moyen ouvrier |
Salaire minimum |
Salaire moyen ouvrier |
3 x salaire moyen ouvrier |
|
France |
40,5 |
42,9 |
43,4 |
42,3 |
48,9 |
56,5 |
|
Italie |
36,8 |
36,8 |
32,3 |
44,9 |
48,4 |
53,0 |
|
Belgique |
34,6 |
34,6 |
34,6 |
45,2 |
54,4 |
64,7 |
|
Allemagne |
32,3 |
32,3 |
15,4 |
39,1 |
47,6 |
47,0 |
|
Pays-Bas |
23,2 |
23,2 |
15,0 |
42,8 |
48,3 |
53,3 |
|
Royaume-Uni |
11,1 |
16,3 |
12,5 |
18,1 |
32,6 |
40,0 |
Source : Centraalplan Bureau néerlandais
Ces considérations ont amené le Gouvernement actuel, comme ses
prédécesseurs, à envisager une réforme des
cotisations patronales.
2. Une réforme des cotisations patronales qui reste à définir
Comme le
soulignait notre collègue Alain Gournac dans son rapport
11(
*
)
sur la proposition de loi n° 372 tendant
à alléger les charges sur les bas salaires :
" l'allégement des charges sur les bas salaires doit être
considéré comme un dispositif d'urgence, il ne se substitue pas
à une réflexion sur les moyens d'une réforme des
cotisations patronales "
.
Un rapport a été établi au printemps 1997 par M.
Jean-François Chadelat préconisant la prise en compte de la
valeur ajoutée dans le calcul des cotisations patronales. Les
réactions ont été vives de la part des chefs d'entreprises
qui ont souligné qu'une telle modification reviendrait à
pénaliser les entreprises les plus exposées à la
concurrence internationale et les plus innovantes.
Avantages, inconvénients et difficultés d'une cotisation
assise sur la valeur ajoutée
Avantages
-
progression identique au PIB marchand, par définition
(PIB marchand = somme des valeurs ajoutées)
- ralentissement de la substitution du capital au travail
Inconvénients
-
défavorable à l'investissement
- défavorable à l'esprit d'entreprise
- risques de délocalisation (rapport La Martinière, p.46-47)
Difficultés
-
définition de la valeur ajoutée
- organisme de recouvrement (URSSAF ou administration fiscale)
- déclarations particulières
- possibilités de manipulation avantageuse des déclarations
- inadaptation de la nouvelle assiette aux administrations publiques, aux
associations,
aux emplois familiaux, aux entreprises agricoles et aux entreprises ayant une
valeur
ajoutée inférieure à 3 millions de francs
Afin de faire progresser le débat, le Premier ministre a souhaité
disposer de nouveaux éléments et a demandé un autre
rapport à M. Edmond Malinvaud.
Celui-ci a conclu que les réformes de la fiscalité et de la
parafiscalité qui concerneraient indistinctement toutes les
qualifications auraient beaucoup moins d'effet sur le coût réel du
travail que leurs impacts directs conduisaient à le faire penser. Il a
estimé que tout mode de financement avait finalement pour effet de faire
payer par le travail le coût de la protection sociale. Il a
considéré que le choix d'une assiette assise sur la valeur
ajoutée constituerait un " pari risqué " qui pourrait
se traduire par une moindre prise de risque pour les entreprises innovatrices,
ceci pour un gain assez faible en termes d'emplois.
M. Edmond Malinvaud a fait part de sa préférence pour une
baisse des cotisations patronales portant sur les seuls bas salaires et pouvant
s'appliquer aux salaires jusqu'à deux fois le SMIC (à comparer
avec le seuil de 1,30 dans le cadre de la ristourne dégressive
actuelle).
Les conclusions du rapport Malinvaud ont mis le gouvernement dans l'embarras.
Le programme du parti socialiste pour les élections législatives
ne promettait-il pas une
" modification progressive de l'assiette d'une
partie des cotisations patronales les faisant reposer sur l'ensemble de la
richesse produite par les entreprises et non sur le seul
travail "
12(
*
)
?
Une partie de la majorité reste d'ailleurs acquise
13(
*
)
à une telle réforme alors qu'il est
maintenant démontré qu'elle pourrait avoir des
conséquences dommageables sur la croissance et donc sur l'emploi.
Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi avait déclaré
14(
*
)
au printemps souhaiter une réforme dès
l'automne à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la
sécurité sociale. Les incertitudes sur le contenu de la
réforme ont amené le Premier ministre à arbitrer en faveur
d'une baisse de la part salariale de la taxe professionnelle.
Il reste que les partenaires sociaux ont été consultés sur
un projet de réforme prévoyant un abattement dégressif sur
les salaires jusqu'à 15.000 à 16.000 francs, l'allégement
étant particulièrement significatif jusqu'à 1,8 fois le
SMIC. Cette mesure serait financée par les 43 milliards de francs
de la ristourne dégressive, par un surcroît de cotisations sur les
salaires supérieurs à 15 ou 16000 francs et par d'autres recettes
encore à déterminer.
La perspective d'une augmentation des prélèvements sur les
revenus des cadres moyens et supérieurs a de quoi faire
réfléchir. Des économies sur les budgets de l'Etat et de
la sécurité sociale ne pourraient-elles pas pourvoir au
financement d'une telle réforme ? Faut-il rappeler que le travail
qualifié est de plus en plus mobile dans un espace européen
unifié et qu'il est adverse à des augmentations des
prélèvements obligatoires ?
Le report de la réforme des cotisations patronales illustre parfaitement
l'état d'inaboutissement de la réflexion sur le sujet
malgré le nombre considérable de rapports publiés sur la
question.
La réforme des cotisations patronales : une longue série de rapports
1974
Rapport de Léon Boutbien, (Conseil économique et social)
1975 Rapport de la commission Granger (ministère du travail)
1976 Rapport du comité des revenus et des transferts du VIIème
Plan
1978 Rapport Ripert (Commissariat Général du Plan)
1981 Rapport Maillet (Direction de la Sécurité sociale)
1982 Rapport de Castries (Inspection générale des finances)
1982 Rapport Peskine (ministère de la solidarité nationale)
1983 Rapport Bazy-Malaury et Buisson de Courson
1994 Rapport Foucault (Commissariat général du Plan)
1996 Rapport du groupe de travail sur la réforme des
prélèvements obligatoires (rapport La Martinière)
1997 Rapport de M. Jean-François Chadelat
1998 Rapport de M. Edmond Malinvaud
Par ailleurs, il est à noter, comme le souligne M. Charles Descours
dans son rapport
15(
*
)
sur le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999 que le rapport
Malinvaud n'aborde qu'accessoirement le problème du financement de la
protection sociale. Or, il est aujourd'hui acquis qu'il ne peut y avoir de
réforme des modalités de financement de la sécurité
sociale sans une réflexion conjointe sur les prélèvements
sur les ménages et les entreprises, d'une part, et sur la
cohérence et la pérennité des sources de financement de la
sécurité sociale, d'autre part.
III. LE PLAN EMPLOIS-JEUNES APPARAÎT COMME UN EXPÉDIENT FACE AU DÉFI DU CHÔMAGE DES JEUNES
Un peu plus d'un an après le vote de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, vos rapporteurs ont souhaité procéder, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, à un examen approfondi de la mise en oeuvre de ce dispositif.
A. LE DISPOSITIF EMPLOIS-JEUNES A PERDU EN VISIBILITÉ CE QU'IL A GAGNÉ EN GÉNÉRALITÉ
1. Un dispositif dévoyé par rapport à ses objectifs premiers
a) La logique originelle du projet de loi
L'exposé des motifs du projet de loi
16(
*
)
assignait deux objectifs au dispositif :
" répondre à des besoins émergents ou non
satisfaits par la
création d'activités d'utilité
sociale, culturelle, sportive, d'environnement, de proximité
"
et
" créer 350.000 emplois permettant aux jeunes de
rentrer durablement dans la vie active en faisant d'eux de véritables
agents du développement économique
"
.
L'aide devait s'inscrire
" dans une
logique de financement
forfaitaire d'activités et non de contrats d'emplois aidés ou de
dispositifs d'insertion de publics
"
; elle devait reposer
" sur une logique nouvelle d'appels à projets appuyés par
des aides à l'ingénierie "
. Le programme était
censé miser
" sur la responsabilité d'acteurs locaux,
collectivités locales, associations, établissements publics, pour
faire émerger des
projets par bassin d'emplois
, la
responsabilité des jeunes qui auront les
droits et devoirs de tout
salarié
, la responsabilité des employeurs qui les recrutent
et permettent leur
professionnalisation
"
.
Le projet de loi, tel qu'il avait été déposé
à l'Assemblée nationale, ne prévoyait pas la
possibilité d'emplois-jeunes à l'Education nationale,
l'exposé des motifs précisait explicitement que les services de
l'Etat comme les entreprises du secteur privé concurrentiel ne pouvaient
y prétendre. La seule exception était constituée par les
adjoints de sécurité dont le principe était posé
par l'article 2 du projet de loi.
b) La conformation insolite du dispositif voté
Le champ
d'application du dispositif a évolué formellement lors de
l'examen du texte à l'Assemblée nationale puisque les
activités éducatives ont été expressément
mentionnées. Par ailleurs, il a été
considéré que les collèges et lycées ayant la
qualité d'établissement public ne constituaient pas des
" services de l'Etat ". On observe que la pirouette, d'ordre
juridique, avait surtout pour objet de couvrir le changement d'orientation du
dispositif.
L'extension du plan emploi-jeunes à l'Administration a perturbé
la logique du dispositif. Par ailleurs, les entreprises publiques ont
été " sollicitées " pour accueillir des
emplois-jeunes, ceci en contradiction avec l'esprit du texte qui proscrivait
l'extension du plan au secteur concurrentiel.
Dans ces conditions, on peut considérer qu'il existe aujourd'hui,
derrière une même appellation générique et
médiatique, plusieurs dispositifs emplois-jeunes :
1) le premier dispositif, le plus proche du projet originel, concerne les
activités émergentes
qui ont vocation à être
pérennisées et " solvabilisées ". Les
associations sont en pointe sur ce créneau, la RATP et les organismes
HLM mènent, avec une réussite inégale, des
expériences en ce sens. Ces emplois, auxquels devait s'identifier le
plan emplois-jeunes, sont marginaux dans le total des emplois
créés ; ils apparaissent de plus en plus comme des faire-valoir.
Seule cette catégorie d'emplois-jeunes peut participer au
développement économique tel qu'il était
évoqué dans l'exposé des motifs du projet de loi.
2) le second dispositif est constitué par les emplois-jeunes qui
occupent des emplois déjà existants ou viennent renforcer les
effectifs. Le plan prend alors la forme d'un
programme d'emplois
aidés
. C'est largement le cas des emplois-jeunes créés
à l'Education nationale, à la SNCF, à la Poste ou pour
partie dans le secteur sanitaire et social. Dans ce cas, l'objectif premier
consiste pour le Gouvernement à faire baisser le taux de chômage
des jeunes en subventionnant des emplois ; l'employeur, quant à
lui, tire bénéfice de l'effet d'aubaine que peut constituer une
subvention égale à 80 % du SMIC. Lorsque l'employeur est
l'Etat, le dispositif prend la forme d'une " sous-fonction publique ".
3) la troisième forme que peut revêtir le plan emplois-jeunes
est celle d'un
dispositif d'insertion de publics spécifiques
.
C'est le cas pour le quota d'adjoints de sécurité attribué
aux " jeunes de banlieue ". C'est aussi le cas pour certains jeunes
peu diplômés recrutés par la RATP ou la SNCF. L'entreprise
accepte de prendre le risque d'un échec étant donné la
prime qui lui est proposée. Cette catégorie d'emplois-jeunes
s'inscrit dans la logique des politiques de la ville de " discrimination
positive ".
4) enfin, le dispositif peut prendre la forme d'une
voie
d'entrée dans l'administration
par la petite porte. C'est le cas des
adjoints de sécurité qui devraient bénéficier de
places dans le cadre des concours internes de gardiens de la paix.
Ces premières conclusions confirment assez largement les craintes
exprimées par la commission des Affaires sociales lors de la discussion
du texte :
le plan emplois-jeunes ne constitue pas une politique mais
une boîte à outils pour faire baisser le taux de chômage des
jeunes sans aucune vision globale de long terme, à la différence
d'autres dispositifs comme l'apprentissage et l'alternance dont il freine par
ailleurs le développement.
2. La commission des Affaires sociales avait fait part de ses réserves sur la démarche suivie par le Gouvernement lors de l'examen du texte par le Parlement
Lors de l'examen du texte au Parlement, la commission des Affaires sociales avait formulé 17( * ) un certain nombre d'observations et de propositions afin d'améliorer le dispositif en préparation.
a) La commission des Affaires sociales s'était interrogée sur la logique et la cohérence du dispositif
La
commission des Affaires sociales s'était interrogée sur la
nécessité d'encourager le développement d'activités
dans le secteur non marchand. Elle avait observé que de formidables
gisements d'emplois existaient dans le secteur marchand mais ne pouvaient
être exploités du fait des dysfonctionnements du marché du
travail et du coût trop élevé du travail peu
qualifié.
La commission avait estimé que nombre des emplois-jeunes prévus
relevaient soit du secteur privé (traitement des déchets,
entretien, gestion locative...), soit du secteur public (Education, Police,
Justice...) et qu'il n'était pas souhaitable de mélanger les
statuts et les financements. Elle s'était inquiétée du
risque de développement d'une " sous-fonction publique "
à l'Education nationale et dans la Police. La commission avait
également pointé les risques de concurrence déloyale et
les menaces planant sur les finances des collectivités
locales.
b) La commission des Affaires sociales avait souhaité que soient développées la formation professionnelle et les activités marchandes
Au titre des propositions, la commission des Affaires sociales avait fait part de sa préférence pour la poursuite du développement des filières de formation professionnalisées notamment à travers l'apprentissage dans le secteur public. Elle avait souhaité que les aides puissent concerner également l'encadrement des emplois-jeunes. Elle s'était prononcée en faveur d'une migration anticipée des activités devenues rentables vers le secteur privé. La commission avait demandé que les emplois relevant de l'Education nationale et du ministère de la Justice prennent la forme de contrats de droit public.
B. LE GOUVERNEMENT A RÉDUIT SES AMBITIONS EN MÊME TEMPS QU'IL RÉDUISAIT L'ÉTENDUE DE SON PROGRAMME
1. La recherche du succès quantitatif
Le
programme " nouveaux services - nouveaux emplois " constitue, dans le
cadre du projet de loi de finances pour 1999, la deuxième
priorité du Gouvernement en termes de politique de l'emploi avec la
réduction du temps de travail. Un an après le vote de la loi,
l'examen du premier bilan
appelle des commentaires contrastés.
A la fin du mois de novembre, 151.926 emplois avaient été
créés et 109.014 jeunes avaient été
embauchés
. Alors que les embauches de 1997 et début 1998
étaient toutes concentrées dans l'Education nationale et la
Police nationale, les associations, les collectivités locales et les
établissements publics ont, depuis, pris le relais.
Sur le plan quantitatif, le dispositif constitue donc indubitablement un
succès, doit-on d'ailleurs s'en étonner compte tenu du fort taux
de chômage des jeunes existant dans notre pays ? Ces emplois payés
au SMIC ont constitué une véritable aubaine pour des jeunes en
panne d'emploi. Par ailleurs, nombre d'entre eux sont apparus, à juste
titre, comme une voie d'entrée par la petite porte dans la fonction
publique.
Si ce n'était le coût budgétaire qui se monte au
total
18(
*
)
à environ 17 milliards de
francs pour 250.000 emplois fin 1999, compte tenu de la dotation
budgétaire de 13,875 milliards (chapitre 44-01, article 10) et des
reports de crédits de 1998, on pourrait se satisfaire de ce dispositif
d'emplois publics d'urgence.
Le jugement est cependant nécessairement plus prudent lorsque l'on
rentre dans le détail des emplois créés et plus encore
lorsque l'on envisage leur pérennisation.
Les auditions auxquelles les rapporteurs ont procédé ont
confirmé que, dans bien des cas, les représentants du
Gouvernement avaient été assez peu regardants sur
l'utilité des emplois ou même sur leur caractère nouveau ou
encore émergent.
2. Le Gouvernement a choisi la facilité en privilégiant l'emploi public
" Aujourd'hui, l'Etat dépense des sommes
considérables pour favoriser l'emploi des jeunes, qui ne font
qu'entretenir le cercle vicieux de la précarité. En simplifiant
drastiquement ces aides, sans augmenter les dépenses publiques, notre
objectif est de créer 700.000 vrais emplois pour les jeunes, pour
moitié dans le secteur public, pour moitié dans le secteur
privé "
19(
*
)
.
La promesse électorale du parti socialiste, lors de la campagne pour les
élections législatives du printemps 1997, a été
reprise par le Premier ministre dans sa déclaration
20(
*
)
de politique générale du 19 juin
1997 :
" l'emploi doit surtout bénéficier aux
jeunes. Le programme connu sous le nom de " 700.000 jeunes "
répond à cette priorité absolue. Tous les acteurs publics
et privés, sous l'impulsion et avec l'aide de l'Etat, seront
mobilisés pour que les engagements pris soient tenus ".
Dix-huit mois après l'entrée en fonction du Gouvernement, force
est de constater que l'engagement n'a pas encore été tenu, les
aides n'ont pas été simplifiées, la dépense
publique continue à augmenter et les 700.000 emplois ont fondu de
moitié.
Par ailleurs, il convient de distinguer au travers de l'objectif des 350.000
emplois dans le secteur public et parapublic les emplois créés
des postes pourvus. Seulement 109.014 postes avaient été
pourvus à la mi-novembre pour un objectif de 150.000 à la fin de
l'année. Entre les 109.014 postes occupés et la promesse de
700.000 emplois, l'écart est grand et vos rapporteurs ne peuvent que
constater l'échec relatif du projet initial qui excluait tout
développement des emplois-jeunes dans l'Administration et donc à
l'Education nationale. La démarche qualitative de micro-projets de
créations d'emplois émergents dans le secteur non marchand a
cédé le pas devant une approche qui rappelle à certains
égards la politique des ateliers nationaux, ce qui est pour le moins
regrettable et surtout dommageable pour les intéressés.
De plus, il apparaît que la recherche d'objectifs strictement
quantitatifs montre aujourd'hui ses limites. Comme le précise M.
Jean-Claude Boulard dans son rapport pour avis
21(
*
)
:
" quel que soit le mode de
comptabilisation retenu, il apparaît que l'objectif de 700.000
emplois-jeunes à terme (d'ici l'an 2000), prévoyant le
recrutement par le secteur privé de 350.000 jeunes,
risque de ne pas
être atteint
".
Or, comme le déclarait encore récemment M. Jean Glavany
22(
*
)
:
" le plan emplois-jeunes
défendu pendant la campagne législative de 1997 ne se limitait
pas aux 350.000 emplois dans le secteur public ou parapublic, mais à
700.000 emplois, avec un volet privé. Il ne faut pas oublier ce volet en
cours de route, sinon ce programme serait un peu hémiplégique.
Nous aurons beau créer tous les emplois publics imaginables, si nous
n'associons pas les entreprises à ce projet, nous ne résoudrons
pas le problème de manière durable " .
Vos rapporteurs s'associent à cette judicieuse remarque ; toute la
question est effectivement de savoir si le Gouvernement souhaite
résoudre durablement le défi du chômage des jeunes en
créant des emplois pérennes ou si le plan emplois-jeunes doit
être considéré pour ce qu'il semble être, un
expédient, c'est-à-dire une mesure qui tire d'embarras pour le
moment, mais laisse subsister la difficulté.
Dans ce dernier cas, il serait effectivement en train de réussir puisque
ce sont des dizaines de milliers de jeunes qui grâce à lui sortent
des statistiques du chômage ou des premiers cycles encombrés de
l'université. Faut-il cependant se satisfaire de cette fonction
d'escamotage statistique ?
Votre commission invite le Gouvernement
à approfondir sa démarche et à s'intéresser
dès maintenant à la pérennisation de ces activités
au terme des contrats.
L'idée d'une allocation de formation insertion avait été
avancée en liaison avec les formations en alternance. Pour l'instant, le
Gouvernement a décidé -temporairement on l'espère- de
renoncer à ce projet puisqu'il a décidé de réduire
les primes pour les contrats de qualification et d'apprentissage lorsqu'ils
concernent des publics qualifiés.
Votre commission déplore l'abandon du développement des
emplois-jeunes dans le secteur marchand, alors qu'il est le lieu naturel de
leur pérennisation et de leur solvabilité.
C. LES EMPLOIS-JEUNES DANS LES ENTREPRISES PUBLIQUES, LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LES ASSOCIATIONS SE DÉVELOPPENT LENTEMENT
1. Les entreprises publiques ont essayé de tirer parti d'emplois-jeunes qui leur ont été imposés
Les entreprises publiques ont été fermement invitées à accueillir des emplois-jeunes. On ne peut parler d'une démarche volontaire de leur part. Néanmoins, ces entreprises ont essayé de répondre à la " commande " du Gouvernement avec sérieux et imagination. On peut toutefois regretter que, dans certains cas, les emplois-jeunes se soient substitués aux apprentis.
a) Les emplois-jeunes à la SNCF
L'entreprise ferroviaire a saisi l'opportunité de
l'aide de
l'Etat pour renforcer la présence en personnels dans les gares. 800
jeunes ont déjà été recrutés, dont 420 en
Ile-de-France pour un objectif de 1.400.
Il s'agit, pour elle, d'un pur effet d'aubaine puisque les missions
confiées à ces salariés ne sont ni " nouvelles "
ni " émergentes ", elles se répartissent en trois
catégories : une mission de présence et de
sécurisation (le terme d'agent d'ambiance est parfois utilisé),
une mission d'aide, d'orientation et d'information, et une mission
d'amélioration de l'environnement.
Les premières remontées du terrain semblent montrer que
l'intégration dans l'entreprise se déroule bien. L'encadrement
est assuré par du personnel du cadre permanent. Le nombre des
démissions ou licenciements enregistré à ce jour est
très faible, une douzaine. Les jeunes manifestent dans l'ensemble une
volonté d'intégrer définitivement l'entreprise.
L'aide publique a été l'occasion pour la SNCF de tester à
coût partagé des salariés avant qu'ils n'intègrent
le statut de l'établissement public ; cela s'est traduit par le
recrutement de jeunes moins diplômés qu'à
l'accoutumée (65 % n'ont pas le baccalauréat).
Le recrutement de jeunes ayant un niveau de connaissances
générales plus faible que celui requis pour l'intégration
au cadre permanent a déjà conduit certains d'entre eux à
débuter une formation. Ce besoin spécifique de formation a
généralement été détecté lors des
examens psychotechniques.
L'engagement de la SNCF pour essayer d'ouvrir le recrutement à des
jeunes peu diplômés doit être souligné, ceci d'autant
plus qu'il s'accompagne d'un effort d'encadrement et de formation que l'on ne
retrouve pas toujours de la part des autres employeurs d'emplois-jeunes.
Emplois-jeunes à la SNCF (Ile-de-France)
par
catégories de diplôme
(420 embauchés)
b) Les emplois-jeunes à la RATP
La RATP
a adopté une attitude différente de la SNCF puisqu'elle n'a pas
souhaité être un employeur direct d'emplois-jeunes. Elle a
préféré inscrire sa démarche sur une base
partenariale et territoriale en lien avec la politique de la ville. Pour ce
faire, elle a favorisé la création d'associations ayant pour but
de favoriser des
" chaînes de coopération "
définies comme "
une fédération et une
collégialité d'acteurs opérationnels oeuvrant dans le
cadre d'un projet commun sur un territoire donné
".
L'idée était que la multiplicité des alliances et des
partenaires autour d'un projet pourrait constituer un facteur d'enrichissement
du contenu des services et la garantie de pouvoir inscrire les emplois dans la
durée, le professionnalisme et, à terme, la solvabilité.
L'exemple le plus abouti de cette démarche est le concept de
village-services dans les grands complexes d'échanges et les lieux
attractifs, comme La Défense, où le partage avec d'autres acteurs
s'impose d'emblée. On y trouve trois types d'espaces : des espaces
publics d'animation (café, agora...), des espaces " ville et
transport " (agence des transports urbains, relais tourisme et loisirs...)
et des espaces-relais de la vie économique et sociale (espace
entreprise, points jeunes...).
La RATP s'est fixé un double objectif dans l'accompagnement de cette
expérience : parvenir à pérenniser les
activités proposées, conformément au texte du programme
" Nouveaux services/nouveaux emplois " et transformer les
différentes activités urbaines en véritables
métiers de la ville, en déclinant des référentiels
de compétence appropriés. Pour ce faire, la RATP prévoit
de participer au financement de 500 emplois-jeunes fin 1998 et 1.000 en 2000,
pour un budget de 25 millions de francs cette année et 75 millions
de francs dans deux ans.
Ce projet assez ambitieux et novateur achoppe aujourd'hui sur le défaut
de partenaires qui seul justifiait le recours à une structure
associative jouant le rôle de groupement d'employeurs. Dans ces
conditions, les associations qui emploient les jeunes en sont réduites
à les mettre à la disposition de la RATP pour occuper des
fonctions qui relèvent, à l'évidence, de leur
métier (nettoyage, orientation, accompagnement,
" présence "). Outre qu'il s'agit, là encore, d'un
effet d'aubaine, on peut s'interroger sur la légalité de cette
pratique au regard de l'article L. 125-1 du code du travail qui interdit le
marchandage, c'est-à-dire la fourniture de main-d'oeuvre lorsqu'elle a
pour effet de causer un préjudice au salarié qu'elle concerne.
Or, il fait peu de doutes que le statut d'emploi-jeune embauché par une
association est moins favorable, notamment quant à la
pérennisation de l'emploi, que celui de salarié de la RATP. Par
ailleurs, le lien de subordination hiérarchique des emplois-jeunes au
personnel titulaire de la RATP, qui constitue un autre critère du
délit de marchandage, ne peut être exclu.
Ces remarques, un peu techniques, ont pour objet d'illustrer dans quelle mesure
le dispositif emplois-jeunes se situe sur bien des points en contravention avec
le droit du travail qui s'applique pourtant à l'ensemble des employeurs
de salariés sous contrats de droit privé.
c) Les emplois-jeunes à la Poste
Pour
mettre en oeuvre le programme " Nouveaux services/nouveaux emplois ",
la Poste a signé un accord-cadre avec l'Etat le 18 décembre
1997 par lequel elle s'est engagée à recruter 5.000 jeunes
sur deux ans.
Les 2.300 premiers emplois-jeunes ont été affectés
à l'amélioration de l'accueil. Une activité
spécifique a été créée -agent de contact-
dans les 1.400 grands bureaux de Poste qui reçoivent à eux
seuls 46 % des flux de clientèle et 50 % du chiffre d'affaires
grand public, ainsi que dans les 300 bureaux situés en zone urbaine
sensible.
311 emplois ont été créés dans les
300 bureaux situés en zone urbaine sensible, emplois pour lesquels
des candidatures de jeunes issus de ces quartiers étaient
recherchées. Ainsi, 14 % des emplois d'agents de contact ont
bénéficié principalement aux jeunes résidant dans
les quartiers dits sensibles. Pour ces postes, la pratique de la langue la plus
représentative était requise, ainsi que la connaissance du monde
culturel et associatif de l'environnement du bureau de Poste concerné.
Les agents de contact par niveau de formation
Les agents de contact ont pour mission de participer activement à la
réduction de l'attente aux guichets en vue de développer la
satisfaction du public fréquentant le bureau de Poste, d'informer et
d'accueillir. Cette mission se décline en quatre dominantes
d'activité :
-
amélioration de l'attente
: apprécier l'affluence
et agir sur les files d'attente (préparation des opérations en
amont, orientation du public vers le libre-service et/ou le personnel
habilité, information sur les horaires d'affluence) et rechercher des
solutions pour diminuer l'attente (participation à des
réflexions, suggestions de mesures simples et immédiates) ;
-
conseil, médiation et assistance
: améliorer la
communication avec le public en difficulté (assistance linguistique,
assistance pour remplir les formulaires, formalités à effectuer,
explication de documents émanant de services publics, aide à la
rédaction de correspondance) ; aider le public à l'utilisation
des libres-services, conseiller sur les changements de domicile et sur les
demandes à effectuer, informer sur le passage à l'euro
(préparation, explication, remise de documents pédagogiques),
éventuellement assistance à l'utilisation d'Internet suivant
l'équipement du bureau ;
-
information
: répondre aux demandes d'information des
usagers sur les prestations offertes par le service public de la Poste ;
-
accueil
: personnaliser la relation avec le public, instaurer un
climat convivial au sein de la salle du public, garantir la qualité de
l'environnement.
La formation des agents de contact s'articule en trois temps :
- une formation à la prise de fonction (3 jours) ;
- une formation d'immersion dispensée quotidiennement par le tuteur
(au cours du premier mois) ;
- une formation de spécialisation en institut de formation
composée de deux modules : un module d'approfondissement sur les
produits courrier et services financiers leur apportant l'ensemble des
connaissances leur permettant de renseigner les clients et de les orienter, et
un module d'approfondissement sur l'euro (cette formation est dispensée
environ six mois après l'entrée à la Poste).
La Poste reçoit l'aide forfaitaire de l'Etat pour chaque emploi
créé ; elle s'est engagée à verser à chaque
jeune une rémunération supérieure au SMIC
(81.330 francs de rémunération brute annuelle en 1997,
83.313 francs en 1998).
La Poste s'est engagée à tout mettre en oeuvre pour que ces
activités soient maintenues au-delà des cinq ans ; cet engagement
est indépendant de la pérennisation ou non du poste occupé
dans le cadre du plan emplois-jeunes.
Les difficultés rencontrées dans la mise en place des agents de
contact sont de deux ordres : la liste initiale de leurs activités a
dû être adaptée pour mieux prendre en compte les
problèmes de files d'attente, notamment le samedi matin et les jours
d'échéances sociales ; une sous-occupation de certains agents de
contact a pu être constatée dans certains bureaux. Dans ce dernier
cas, un enrichissement de l'activité ou un transfert du poste vers un
autre bureau pourront être envisagés.
Toutefois, d'ores et déjà, il est prévu d'élargir
l'activité des agents de contact à trois nouvelles tâches :
- l'information générale du public sur le passage à
l'euro ;
- l'aide et l'assistance à l'utilisation des bornes Internet pour
1.000 d'entre eux ;
- la remise des instances en cas d'affluence, c'est-à-dire lorsque
toutes les positions de guichets sont occupées alors que la file
d'attente est importante.
Dans le cadre de la seconde vague de recrutement, un certain nombre
d'activités nouvelles est envisagé.
Emplois-jeunes à La Poste
Les activités de
la
seconde vague de recrutement
|
Activités validées par le comité de pilotage |
Objet |
Implantation |
Cibles théoriques |
|
Agent facilitateur de la distribution |
Assure l'interface entre la Poste et la clientèle des quartiers urbains, notamment dans les quartiers sensibles où la distribution n'est plus ou est mal assurée pour des raisons de détérioration des points de remise et/ou de mauvaise qualité de l'adressage, dans le but de réduire le taux de non-distribution à domicile. |
Bureaux distributeurs et centres de distribution |
600 |
|
Animateur philatélie-Euro |
L'animateur contribue à communiquer sur l'euro, le timbre-poste et la philatélie auprès des élèves dans les établissements scolaires (valorisation de la dimension pédagogique du timbre) auprès des personnes âgées et, le cas échéant et sur demande des chefs d'établissement, auprès du public fréquentant les bureaux de poste (animation dans la salle du public). |
Direction départementale |
100 |
|
Agent qualité adresse |
L'agent qualité adresse contribue à l'amélioration de la fiabilité de l'adresse, en liaison avec les AFD, les bureaux de Poste, les mairies et les clients. |
Centre Opérationnel de l'Adresse (Libourne) |
30 |
|
Agent d'accueil en CDIS/CTC |
Ils contribuent à l'amélioration de l'accueil dans les CDIS et CTC. |
CDIS/CTC |
100 |
|
Agent qualité environnement et agent collecteur environnement |
Ces agents contribuent principalement à l'organisation et à la mise en oeuvre de la collecte de matériaux nocifs (toners, rubans encreurs, piles, tubes cathodiques...) et des matériaux recyclables (papier, verre...) |
Direction départementale |
100 |
|
Relais d'information et d'orientation |
Le RIO informe, oriente et conseille les publics sur les différents services publics partenaires. Il repère également les besoins de services aux personnes, afin que soit organisée une réponse à ces besoins (prise en charge par la Poste ou par un partenaire). |
Bureaux têtes de secteur en zone rural |
|
|
Animateur de partenariats de proximité |
Recherche des solutions mettant en jeu les synergies partenariales, afin de réduire la part prise aujourd'hui directement par les postiers, sur des activités qui ne sont pas au coeur des métiers (négocier une meilleure information des CAF à leurs allocataires...) ou permettant le repérage de nouveaux produits postaux répondant mieux à une demande (produits courrier, financiers...). |
Groupement ou établissement |
700 |
|
Agent de liaison logistique de la vie quotidienne |
Assure une intermédiation entre la population, les services publics et le secteur privé et organise la réponse à des besoins de proximité en s'appuyant sur le réseau de facteurs et de points de contact de la Poste. |
Bureaux en zone rurale (BDM) |
|
|
Chargé de développement du TES |
Contribue à la mise en place du titre emploi-services |
- |
- |
|
TOTAL |
|
|
1.630 |
2. Le développement des emplois-jeunes dans les collectivités locales bute sur la question de l'indemnisation du chômage
Après une période d'attentisme et de doute, les
collectivités locales se sont engagées, toutes tendances
politiques confondues, dans la création d'emplois-jeunes. Les grandes
villes sont à la pointe du mouvement. Les activités liées
à la sécurité ont été
privilégiées. Suivent les secteurs liés à la
famille, la santé, la solidarité, l'environnement, la culture.
Les départements participent au financement des emplois-jeunes,
notamment dans le secteur sanitaire et social. Les régions interviennent
essentiellement à travers la formation professionnelle de ces jeunes.
Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a estimé
à 45.000 le nombre de jeunes qui devraient être recrutés en
1998 par les collectivités locales et les établissements publics
locaux, 21.700 emplois-jeunes avaient été créés
courant octobre.
La principale difficulté pour ces employeurs publics locaux consiste
à ne pas mettre ces nouveaux salariés en concurrence avec les
personnels titulaires de la fonction publique territoriale.
Par ailleurs, de nombreuses collectivités s'interrogent
déjà sur l'avenir des jeunes à l'horizon de cinq ans,
étant entendu qu'il devrait être difficile pour elles d'assurer
seules le coût d'une éventuelle pérennisation. Comme tout
employeur d'emplois-jeunes, les collectivités locales rencontrent des
problèmes liés à la formation et à la
définition du contenu des tâches.
Un risque existe que nombre d'embauches répondent plus à une
demande de création d'emplois des administrés qu'à de
véritables besoins de la collectivité. Dans ces conditions, la
question de la pérennisation et donc de l'avenir des jeunes au terme de
cinq années du contrat resterait pendante.
Certaines collectivités locales, en particulier les communes de taille
petite et moyenne, ont été dissuadées de créer des
emplois-jeunes par crainte de devoir assumer le paiement d'éventuelles
indemnités chômage. Les collectivités locales ne peuvent
adhérer au régime général de l'assurance
chômage que pour l'ensemble de leurs personnels non titulaires,
l'adhésion pour les seuls emplois-jeunes n'est donc pas possible. Or, un
certain nombre de ces collectivités n'ont pas intérêt
à une adhésion globale, la majorité des emplois de non
titulaires étant gérée de la même manière que
les emplois de titulaires. L'UNEDIC estime à 50 % la proportion des
communes qui ont adhéré au régime d'assurance
chômage.
Les partenaires sociaux ont refusé l'adhésion pour les seuls
emplois-jeunes tant que n'aura pas été réglée la
question des contrats emploi solidarité (CES).
L'adhésion
pour les seuls CES a été acceptée par les partenaires
sociaux moyennant une surcotisation de 2,4 points qui s'ajoute à la
cotisation de 6,18 points de droit commun. Or 50 % des CES se retrouvent au
chômage à l'issue du contrat, avec des conséquences
importantes sur l'équilibre des comptes. L'UNEDIC estime que la
surcotisation devrait être de 14 points pour équilibrer le
système.
Votre commission souhaite que l'Etat prenne ses responsabilités
concernant le financement des cotisations chômage des CES afin de
débloquer la situation concernant l'adhésion individuelle des
emplois-jeunes des collectivités locales au régime d'assurance
chômage.
3. Les associations s'engagent lentement dans le programme emplois-jeunes
a) Les emplois-jeunes dans le secteur sanitaire et social
En juin
1998, 12.000 jeunes avaient été embauchés dans le secteur
associatif, dont 2.000 dans le secteur famille, santé et
solidarité soit 17 %.
Dans le secteur sanitaire et social, seize URIOPSS sont partie prenante du
programme et offrent aide et conseil pour une mise en place pérenne de
ces nouveaux services.
Depuis une dizaine d'années, les associations ont inventé de
" nouveaux services ", ceux-ci sont pour l'instant mal connus et mal
diffusés sur le territoire, le programme emplois-jeunes apparaît
donc comme une opportunité pour augmenter la diffusion de ces
" expériences prometteuses ". Quatre axes de
développement sont privilégiés : la petite enfance et
l'enfance, les services aux personnes handicapées, les services aux
personnes âgées et les services concernant la culture, le lien
social et la solidarité.
Pour assurer le financement de ces emplois, les associations sollicitent les
conseils généraux afin de compléter l'aide de l'Etat.
Malgré l'existence de ces financements croisés et le dynamisme du
secteur en matière de création d'emplois, on observe que la mise
en place des emplois-jeunes dans le champ de la famille, de la santé et
de la solidarité est lente. Elle semble entravée par plusieurs
questions.
Certaines exigences du dispositif ne manquent pas en effet d'inquiéter
les associations particulièrement sur trois points :
- l'invention de nouveaux métiers correspondant à de
nouveaux besoins, alors que dans nombre d'établissements sanitaires et
sociaux, des places autorisées pour des besoins reconnus ne sont pas
habilitées, faute de financement ;
- la pérennisation de ces emplois alors que la logique annuelle des
financements de ce secteur est peu compatible avec une vision à long
terme ;
- l'exigence de formation, de professionnalisation comme s'il s'agissait
de caler des trajectoires sur des filières existantes, alors que l'on
peut penser que ces nouveaux métiers signifient des formations nouvelles
à inventer. Dans ce cas une méthode de type " nouvelles
qualifications " serait à privilégier, ce qui exclut que le
parcours de formation soit défini
a priori
.
La création de " nouveaux services " se situe donc bien dans
cet environnement de contrainte non seulement budgétaire mais aussi de
contrainte sur le tableau des effectifs.
Dans un autre secteur qui dépend des départements, par exemple
celui de l'aide à l'enfance : maisons d'enfants à
caractère social, AEMO, aide sociale à l'enfance, on constate que
là aussi les budgets et les tableaux d'effectifs sont étroitement
contrôlés par une autorité administrative.
Néanmoins, les attitudes adoptées selon les départements
sont quelquefois très contrastées.
Elles se situent sur une échelle entre la décision de n'aider
aucun emploi-jeune car cela pourrait induire ultérieurement des
dépenses supplémentaires et des attitudes beaucoup plus ouvertes
qui consistent à utiliser les emplois-jeunes pour penser
l'évolution des professions, des métiers et de la configuration
des services.
Dans ce cas, lorsque des emplois-jeunes sont créés, c'est bien
souvent en lien avec une réflexion sur la qualité du service
rendu et la configuration des besoins en personnels à moyen terme. La
gestion prévisionnelle du personnel, des emplois et des
compétences est alors à l'ordre du jour.
L'espace ainsi créé par ces changements va être, dans le
meilleur des cas, un espace de réflexion sur la reconfiguration du
service dans une optique de meilleure qualité et de coût
égal.
b) Les emplois-jeunes dans le secteur HLM
Plus de
300 organismes (2/3 Offices, 1/3 Sociétés anonymes) sont
impliqués dans le programme " nouveaux emplois/nouveaux
services ".
Cela représente plus de 2.000 emplois en cours de création toutes
échéances confondues ; 1.200 ont été
proposés aux services de l'Etat et plus de 1.000 ont fait l'objet d'une
convention signée au 31 août 1998. Près de 40 % des
emplois correspondent à un niveau d'étude inférieur ou
égal au bac, 75 % des contrats proposés sont des CDD,
25 % des CDI.
Ces emplois concernent pour :
-
35 % la permanence du service
(traitement des
réclamations, sur-entretien de proximité et surveillance
technique), deux groupes d'emplois se dégagent :
1) le renforcement des relations avec les habitants (exemple : agent de
proximité et de citoyenneté),
2) le renforcement des services avec la création d'équipes
mobiles (exemple : agent de sur-entretien).
-
55 % le service personnalisé
(développer les
réponses aux besoins spécifiques depuis le premier contact avec
un locataire ou un accédant), deux grandes catégories d'emplois
se dégagent :
1) la décentralisation de la fonction locative sur le terrain et le
regroupement autour d'un acteur unique de fonctions jusqu'ici
cloisonnées, de la médiation dans la gestion et les rapports
locatifs (exemples : agent de gestion locative itinérant, chargé
de clientèle, commercial) ;
2) la régulation de la vie sociale dans les quartiers
(intégration) et la prévention des conflits et des
incivilités (exemples : agent de médiation).
-
6 % dans l'accompagnement social
(renforcer les soutiens aux
populations précarisées en y incorporant des démarches
préventives), deux groupes d'emplois se dégagent :
1) l'aide à intégration des ménages en
difficulté (exemple : agent de vie sociale) ;
2) la prévention des difficultés économiques et
sociales (exemple : agent du relais social, assistant, conseillère
sociale).
-
2 % dans le développement économique et social
(développer la participation des organismes HLM aux activités
de développement local, en particulier du partenariat).
Il s'agit du groupe le plus hétérogène et celui où
les niveaux de formation requis sont les plus élevés (ce qui
explique leur faible importance numérique). Là encore, les
organismes font preuve d'innovation et de leur volonté d'agir sur les
quartiers (exemples : agent de développement urbain et social, agent
développeur d'habitat très social, chargé d'enquête,
coordinateur des activités associatives).
Globalement les motifs de création d'emplois-jeunes répondent
majoritairement aux objectifs suivants :
1) être plus à l'écoute et aller vers les locataires :
renforcement de la décentralisation pour une gestion rapprochée ;
2) répondre plus rapidement aux besoins et de façon continue
en augmentant la présence sur site : création d'emplois
" polyvalents ", d'équipes mobiles ;
3) mieux intégrer aussi bien dans le logement que dans le quartier
: développement d'activités nouvelles de médiation, de
sécurisation, de développement économique et local,
d'utilisation des nouvelles technologies.
Taille des projets dans le mouvement HLM
|
Taille des projets |
Sociétés anonymes |
OPHLM |
OPAC |
Coopérative |
Crédit immobilier |
Total (lignes) |
|
(1 - 5) |
75 % |
62 % |
29 % |
100 % |
100 % |
|
|
|
43 % |
46 % |
8,5 % |
2 % |
0,5 % |
100 % |
|
(6 - 10) |
15 % |
21 % |
27 % |
- |
- |
|
|
|
26 % |
49 % |
25 % |
|
|
100 % |
|
( 11 - 15) |
7 % |
9 % |
15 % |
- |
- |
|
|
|
24 % |
44 % |
32 % |
|
|
100 % |
|
(16 - 20) |
2 % |
5 % |
11 % |
- |
- |
|
|
|
13 % |
47 % |
40 % |
|
|
100 % |
|
(21 - 26) |
1 % |
- |
7 % |
- |
- |
|
|
|
20 % |
|
80 % |
|
|
100 % |
|
Au-delà |
- |
3 % |
11 % |
- |
- |
|
|
|
|
40 % |
60 % |
|
|
100 % |
|
Total (colonnes) |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
|
Lecture du tableau (2° ligne, 2° colonne) : 75 % des Sociétés anonymes élaborent des projets de 1 à 5 emplois-jeunes (62 % pour les OPHLM et 29 % pour les OPAC, 100 % pour les coopératives et 100 % pour les crédits immobiliers), soit 43 % des projets de 1 à 5 emplois déposés par les organismes HLM (46 % pour les OPHLM, 8,5 % pour les OPAC, 2 % pour les coopératives pour les Crédits immobiliers).
4. Les emplois-jeunes dans les DOM-TOM se développent au détriment des autres mesures en faveur de l'emploi
Pour
l'année 1999, 445 millions de francs devraient être
affectés au financement des emplois-jeunes permettant ainsi de
créer 3.500 emplois-jeunes
23(
*
)
.
Le FEDOM est en effet chargé, depuis le 1
er
janvier,
d'assurer le financement des emplois-jeunes créés par les
collectivités locales, leurs établissements et les associations
dans le cadre de la
loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au
développement d'activités pour l'emploi des
jeunes.
L'expérience de l'année en cours montre que, sur le plan
quantitatif, les emplois-jeunes sont un succès. Ce succès n'est
d'ailleurs pas une surprise puisque le développement des emplois-jeunes
permettait d'apporter une réponse rapide aux carences du marché
du travail des DOM : une très faible création d'emplois dans le
secteur privé et un taux de chômage des jeunes aux environs de
50 %.
La loi de finances initiale pour 1998 réservait 300 millions de
francs, permettant de financer 5.000 emplois-jeunes.
2.834 emplois-jeunes avaient été effectivement
créés au 31 juillet 1998 et la montée en charge du
dispositif devrait se poursuivre au cours du second semestre pour atteindre un
effectif total d'environ 4.000 postes créés à la fin
de l'année.
Votre commission observe cependant que le développement des
emplois-jeunes est freiné dans le contexte particulier des DOM
. La
faible implantation des entreprises publiques limite sensiblement le champ des
employeurs potentiels, tandis que la fragilité de la situation
financière des collectivités locales et des associations rend
délicat le financement des 20 % de la rémunération
des emplois-jeunes qui restent à la charge des employeurs.
Dans ces
conditions, votre commission s'inquiète des perspectives de
pérennisation de ces emplois au bout de cinq ans quand les employeurs
devront supporter 100 % de la charge financière.
A ces emplois-jeunes, s'ajoutent les quelque
2.600 aides-éducateurs et adjoints de sécurité pris
en charge par le ministère de l'éducation nationale et le
ministère de l'intérieur.
Le tableau suivant présente le bilan des emplois-jeunes au
31 juillet 1998.
Emplois-jeunes dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon : bilan
|
|
FEDOM |
Education nationale |
Intérieur |
Total |
||
|
|
Emplois créés au 28 juillet 1998 |
Embauches non encore effectuées |
Total emplois prévus par convention |
Postes aides-éducateurs créés |
Postes adjoints sécurité créés |
général |
|
Guadeloupe |
128 |
40 |
168 |
497 |
23 |
688 |
|
Guyane |
70 |
70 |
140 |
424 |
10 |
574 |
|
Martinique |
251 |
452 |
703 |
598 |
18 |
1.319 |
|
Réunion |
1.224 |
590 |
1.814 |
1.008 |
38 |
2.860 |
|
St-Pierre-et-Miquelon |
7 |
2 |
9 |
- |
- |
9 |
|
Total |
1.680 |
1.154 |
2.834 |
2.527 |
89 |
5.450 |
Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
D. LES EMPLOIS-JEUNES DANS L'ADMINISTRATION SONT LOURDS D'INCERTITUDES POUR L'AVENIR
1. Les aides-éducateurs à l'Education nationale s'inquiètent pour leur avenir
Les aides-éducateurs à l'Education nationale constituent le gros des troupes d'emplois-jeunes puisque 40.000 d'entre eux ont déjà rejoint les écoles élémentaires, les collèges et certains lycées.
Le financement des aides-éducateurs
En
termes budgétaires, le paiement des salaires des 60.000
aides-éducateurs prévus en 1999 devrait être assuré
par des virements en cours d'année du ministère de l'Emploi pour
la partie correspondant aux 80 % du SMIC à partir du chapitre de
répartition 44-01. Le chapitre d'accueil dans la nomenclature du budget
de l'Education nationale est le chapitre 36-71.
Les 20 % restant à la charge du ministère de l'Education
nationale devraient représenter une dépense de 1.040 millions en
1999, ils sont consignés au chapitre 36-71 pour l'enseignement public,
au chapitre 43-02 pour l'enseignement privé sous contrat et au chapitre
36-11 pour l'enseignement supérieur.
Ils devraient être financés par une diminution de 621 millions de
francs des crédits alloués au régime des heures
supplémentaires (HSA) du corps enseignant, inscrite au chapitre 31-95,
complétée par un écrasement des frais de fonctionnement du
ministère.
Les
établissements d'exercice
Il a été délibérément décidé, dans un premier temps, d'affecter les aides-éducateurs prioritairement dans les écoles élémentaires (61 %) et dans les collèges (31 %) afin d'éviter une trop grande proximité d'âge et de privilégier les zones en difficulté, lesquelles ne coïncident que rarement avec la carte d'implantation des lycées.
Répartition par âge des aides-éducateurs
L'utilité de ces emplois n'est généralement pas contestée, leur présence est même considérée aujourd'hui par certains syndicats comme indispensable. Ces jeunes font preuve d'une capacité d'adaptation remarquable ; chacun s'accorde à reconnaître qu'ils ont trouvé leur place à force de volontarisme, d'imagination et de disponibilité.
Les
raisons de postuler invoquées
La bonne insertion des jeunes à l'Education nationale est pour partie due à leur niveau de formation. La totalité a le niveau baccalauréat, plus de 82 % ont un niveau supérieur ou égal au DEUG contre seulement 17 % des adjoints de sécurité.
Aides-éducateurs - Répartition par niveau
Toutefois, il serait erroné d'attribuer le
bénéfice de ce progrès au dispositif en lui-même,
car ces personnels auraient fait preuve du même entrain s'ils avaient
été l'objet d'un recrutement statutaire. On observe bien au
contraire que le mode de recrutement employé -des contrats de droit
privé- est une source majeure de dysfonctionnements et
d'ambiguïtés.
Trop souvent, les tâches qui sont confiées aux jeunes
empiètent sur des compétences d'autres personnels, que ce soit
les maîtres d'internat ou les surveillants d'externat (MI-SE), les
documentalistes des centres de documentation et d'information (CDI) ou encore
les psychologues ou les assistantes sociales à travers les tâches
de médiation.
Activités des aides-éducateurs
Par
ailleurs, le droit du travail n'est ni appliqué, ni
contrôlé
. On peut, en effet, s'interroger sur la
légalité des mises à disposition de personnels
employés par les collèges dans les écoles
élémentaires. De même, le champ de la responsabilité
de l'employeur semble encore indéterminé, comme celui des
emplois-jeunes eux-mêmes qui devraient toujours être
encadrés par des " tuteurs " responsables.
Pour couronner le tout, il convient de souligner que
l'Inspection du travail
n'a pas -à l'heure actuelle- accès aux locaux de l'Education
nationale. Cela signifie que ce ministère est
de facto
exempté du respect du droit du travail hors contentieux devant les
Prud'hommes, ce qui constitue une véritable aberration, notamment compte
tenu de l'état d'ignorance des chefs d'établissement en
matière de droit privé du travail
. Ces derniers ont
d'ailleurs raison d'être inquiets car ils encourent un risque de
condamnation personnelle notamment dans des cas de licenciements abusifs.
Tout ceci pour rappeler que la commission des Affaires sociales avait
préconisé que les emplois-jeunes soient recrutés sur la
base de contrats de droit public ; cela aurait évité bien des
incertitudes.
Par ailleurs, les emplois-jeunes dans l'Education nationale rencontrent
d'importants problèmes pour obtenir une formation qualifiante, le quota
de 200 heures est notoirement insuffisant. Tout ceci n'augure rien de bon de la
pérennisation de ces emplois.
Il existe d'ores et déjà un malentendu entre, d'une part, le
ministre de l'Education nationale et, d'autre part, les jeunes et certains
syndicats. Le ministre a déclaré qu'au terme des cinq ans les
jeunes seraient remplacés dans leurs fonctions par de nouveaux
postulants. Les emplois-jeunes souhaitent, quant à eux, être
recrutés et titularisés, que ce soit sur ces nouveaux
métiers ou sur des postes d'enseignants. Le ministre en charge en 2003
devra faire face à ce qui constitue déjà une
véritable
" bombe à retardement "
, sur le plan
social en tout cas.
2. Le niveau de recrutement des adjoints de sécurité inquiète les personnels de la Police nationale
La
mise en place des adjoints de sécurité dans la Police nationale
semble poser de nombreux problèmes liés notamment au niveau de
recrutement des jeunes, à la nature des missions qui leur sont
confiées ainsi qu'à l'encadrement qui semble être
insuffisant.
En termes d'effectifs, 8.250 adjoints devraient être en fonction à
la fin 1998, l'objectif du ministre de l'Intérieur, M. Jean-Pierre
Chevènement, étant d'arriver à 20.000 adjoints de
sécurité à la fin 1999. Pour des raisons
budgétaires, seules 7.600 embauches devraient avoir lieu en 1999, le
solde serait réalisé lors du premier semestre 2000. L'objectif
des 20.000 adjoints de sécurité a été fixé
de manière arbitraire, 10 % des 350.000 emplois-jeunes ayant
été destinés à l'origine à la
sécurité, 20.000 adjoints auxquels il convient d'ajouter 15.000
agents locaux de sécurité.
Le financement des adjoints de sécurité
De
manière similaire à ce qui est fait pour les
aides-éducateurs, 80 % du coût des emplois, soit 93.840
francs, seront pris en charge par le ministère de l'Emploi sous la forme
de virements de crédits depuis le chapitre de répartition 44-01
vers le chapitre 31-96 relatif aux dépenses de personnel des emplois de
proximité du ministère de l'Intérieur.
Le solde correspondant aux 20 % à la charge du ministère de
l'Intérieur est inscrit pour 275,8 millions de francs au chapitre 31-96.
Ces crédits correspondent à des redéploiements de
crédits initialement destinés à des postes
d'ingénieurs pour la police technique et scientifique.
Il convient d'ajouter que 221,75 millions de francs sont inscrits au chapitre
34-41, art 80 afin de pourvoir aux dépenses de fonctionnement et
notamment de formation des adjoints de sécurité.
Le ministère n'exclut pas des embauches supplémentaires
au-delà des 20.000 déjà prévues ; la
décision sera prise au regard des besoins exprimés dans les
diagnostics locaux de sécurité. Or, la réalisation de ces
diagnostics remonte à juillet 1997, soit approximativement la
période du début du recrutement des adjoints de
sécurité. Il conviendra, selon le ministère, d'attendre
encore plusieurs mois pour pouvoir mesurer l'adéquation entre
l'affection des personnels et les besoins.
Tableau de marche des adjoints de sécurité
pour 1998
Effectif réalisé et effectif prévisionnel pour 1998
Les
syndicats de policiers constatent des dérives graves dans les
tâches confiées aux adjoints de sécurité. En
contradiction avec la loi et les décrets d'application, il semblerait
que nombre d'adjoints de sécurité seraient laissés sur la
voie publique sans aucun encadrement.
Pour sa part, le ministère
déclare que 80 % des adjoints de sécurité sont
affectés à des tâches d'îlotage et que l'enjeu reste
de développer les fonctions d'accueil.
Par ailleurs, le niveau de recrutement est considéré par les
syndicats comme étant moyen, voire médiocre
. Les
données fournies par le ministère permettent de constater, qu'en
tout état de cause,
le niveau de recrutement des adjoints de
sécurité est bien moindre que celui des
aides-éducateurs
. Ceci peut sembler étonnant lorsque l'on
rappelle que ces personnels sont armés et amenés à agir
dans le cadre des lois et des règlements, lesquels requièrent,
pour leur compréhension, un niveau minimum.
Le ministère de l'Intérieur confirme qu'il n'y a pas de niveau de
diplôme demandé lors de la procédure de recrutement en
rappelant toutefois que tout candidat doit passer des tests psychotechniques.
Répartition par niveau de formation des adjoints de
sécurité
Afin d'ouvrir le recrutement à des jeunes des quartiers difficiles -ce qui constitue une intention louable- le niveau de recrutement aurait été volontairement abaissé -ce qui l'est moins. Des policiers se plaignent de l'illettrisme de certains adjoints de sécurité. Les fonctionnaires s'inquiètent plus généralement du développement d'une sous-fonction publique. Ils ont l'impression que l'exigence du Gouvernement est de faire baisser le chômage avant tout, sans craindre de transformer certains commissariats en " garderies pour jeunes de banlieue " .
Répartition des adjoints de sécurité par
leur situation avant l'embauche
Le ministère de l'Intérieur considère, pour sa part, que les syndicats n'ont pas encore pris la mesure de ce qui constitue une " révolution culturelle " pour la Police et continuent à comparer les adjoints de sécurité à l'aune des anciens policiers auxiliaires. Il précise que l'intention est d'intégrer la majorité de ces jeunes dans la police vers 2000/2002 à travers des concours réservés, alors que 25.000 gardiens de la paix devraient à ce moment-là partir à la retraite. Le ministère considère par ailleurs que la " surqualification " des gardiens de la paix peut également être source de problèmes et insiste sur l'effort de formation initiale et continue qui a été entrepris.
Répartition par âge des adjoints de
sécurité
Vos
rapporteurs s'interrogent sur la pertinence de la politique des quotas dans le
recrutement des adjoints de sécurité. La police nationale
doit-elle être le lieu d'expérience de " discriminations
positives " qui privilégient les critères sociaux sur les
critères de compétence dans la procédure de
recrutement ? Rien n'est moins sûr.
Par ailleurs, vos rapporteurs déplorent que les crédits à
la charge du ministère de l'Intérieur pour le paiement des
salaires des adjoints de sécurité soient le fruit de
redéploiements de crédits destinés, à l'origine,
à la rémunération de postes d'ingénieurs et de
crédits destinés à la police technique et scientifique.
Ils s'étonnent également qu'il ait pu leur être
confirmé par le ministère que les affectations d'adjoints de
sécurité dans les commissariats pourraient être
conditionnées par des engagements des collectivités locales
à créer des postes d'agents locaux de sécurité. Ce
procédé, s'il devait se vérifier, serait tout à
fait condamnable au regard de l'atteinte au principe de libre administration
des collectivités locales qu'il pourrait constituer, comme de celui de
facteur de fragilisation des finances locales.
*
En
conclusion, à l'issue de ce premier bilan du plan emplois-jeunes, vos
rapporteurs considèrent qu'un gros effort est encore à fournir
pour que ces emplois, qui ont indiscutablement pour mérite de
répondre à la détresse des jeunes, puissent constituer un
véritable espoir d'insertion professionnelle durable au terme des cinq
ans du contrat.
Comme on pouvait s'y attendre, le déficit de formation et d'encadrement,
que la commission des Affaires sociales avait dénoncé il y a un
an, constitue aujourd'hui la principale faiblesse du dispositif. Le transfert
de ces emplois vers le privé prend de plus en plus la forme d'un voeu
pieux.
Il aurait sans doute été préférable de
développer l'apprentissage et l'alternance notamment dans le secteur
public plutôt que de mettre en place ce dispositif coûteux à
l'avenir incertain. Au lieu de cela, il est clair aujourd'hui que les
emplois-jeunes sont privilégiés par rapport à
l'apprentissage ; vos rapporteurs ont pu constater par exemple que dans
plusieurs entreprises publiques les apprentis étaient remplacés
par des emplois-jeunes.
IV. LA LOI DU 13 JUIN 1998 SUR LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL PEINE À CRÉER DES EMPLOIS
A. DE LA " LOI DE ROBIEN " À LA " LOI AUBRY "
La loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction du temps de travail conventionnels a été abrogée par l'article 3 de la loi n 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail.
Nombre
de salariés concernés par la réduction du temps de
travail
dans le cadre de la loi de Robien
|
Année |
Dans le cadre du développement de l'emploi |
Dans le cadre de la procédure de licenciement économique |
TOTAL |
|
1996
|
4.637 |
7.263 |
11.900 |
|
1997 |
99.968 |
75.665 |
175.633 |
|
1998
|
70.067 |
20.590 |
90.567 |
|
TOTAL |
174.672 |
103.518 |
278.190 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité
Dépenses réalisées depuis la mise en oeuvre du dispositif de la loi de juin 1996
(en millions de francs)
Le bilan définitif de l'application de ce texte précurseur n'est pas encore disponible mais les données en notre possession laissent penser que le caractère volontaire de la démarche a permis d'enclencher une dynamique féconde. En deux ans, 2.921 conventions ont été conclues dans le cadre de la loi du 11 juin 1996 concernant 278.190 salariés. En 1999, 3 milliards de francs sont prévus pour financer le montant des aides relatives aux conventions signées, soit un montant comparable à celui des crédits destinés au financement de la loi du 13 juin 1998.
Nombre de conventions signées dans le cadre de la loi du 11 juin 1996
|
Année |
Dans le cadre du développement de l'emploi |
Dans le cadre de la procédure du licenciement économique |
TOTAL |
|
1996
|
46 |
35 |
81 |
|
1997 |
1.235 |
428 |
1.663 |
|
1998
|
1.022 |
155 |
1.177 |
|
TOTAL |
2.303 |
618 |
2.921 |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
La loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation
relative à la réduction du temps de travail fixe la durée
hebdomadaire de travail à 35 heures (en moyenne annuelle), à
compter du 1
er
janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20
salariés, et à compter du 1
er
janvier 2002 pour
les autres.
Afin de préparer et d'accompagner le passage à 35 heures, le
nouveau dispositif de réduction du temps de travail incite les
entreprises et syndicats de salariés à anticiper les
échéances par voie d'accords collectifs.
Cette incitation prend la forme d'une aide annuelle de base sous forme
d'abattement de cotisations sociales, pour chaque salarié dont le temps
de travail est réduit et pour chaque nouvel embauché à
l'horaire réduit.
L'aide de base est, pour les entreprises qui entrent dans le dispositif avant
le 30 juin 1999, de 9.000 francs la première année
(réduction de la durée du travail de 10 %, soit
35 heures) ou de 13.000 francs (réduction de 15 %, soit
32 heures). Cette aide décroît de 1.000 francs chaque
année.
Cette aide se réduit respectivement à 7.000 francs et 11.000
francs pour les entreprises qui entrent dans le dispositif entre le
1
er
juillet et le 31 décembre 1999.
Cette aide de base est majorée pour les entreprises qui font un effort
particulier en matière d'embauche et pour les entreprises dont
l'effectif est composé à plus de 60 % d'ouvriers et dont
plus de 70 % des salaires sont inférieurs à 1,5 SMIC.
A titre provisionnel, il est prévu 3 milliards de francs pour 1998.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation de 3,5
milliards de francs sur le chapitre 44-77 article 10, à laquelle
s'ajouteront les reports de l'année précédente. Ainsi
complétée, cette provision pourra être ajustée en
fonction du rythme des négociations.
Réduction du temps de travail
(en millions de francs)
|
|
Loi de finances pour 1998 |
Projet de loi de finances pour 1999 |
Evolution en pourcentage |
|
Loi du 13 juin 1998 (chap. 44-10, article 10) |
2.800,00 |
3.500 |
+ 25,0 % |
|
Aides au conseil à la réduction du temps de travail (chap. 44-79, article 17) |
200,00 |
200,00 |
0,0 % |
|
Loi du 11 juin 1996 (chap. 44-77, article 20) |
2.138,92 |
3.053 |
+ 42,7 % |
|
Crédits destinés à la réduction du temps de travail |
5.138,92 |
6.753 |
+ 31,4 % |
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité
B. LES INCERTITUDES RELATIVES À LA MISE EN OEUVRE DE LA NOUVELLE LOI SONT NOMBREUSES
Six mois
après sa promulgation, la loi du 13 juin 1998 a modifié le
paysage social, on a assisté à un réveil de la
négociation collective au niveau des branches. Quatorze accords ont
déjà été signés dans des secteurs importants
comme la métallurgie, le textile, la propreté, l'artisanat du
bâtiment. Une soixantaine d'autres accords de branche serait en
préparation notamment dans la chimie, les banques, la distribution.
Poursuivant sur le mouvement initié par la loi de Robien, les
entreprises négocient également, plus de 500 accords ont
déjà été signés à ce niveau.
Les principaux accords de branches déjà signés
|
|
Métallurgie |
Textile |
Propreté |
BTP |
|
Nombre de salariés |
1.800.000 |
140.000 |
286.000 |
1.100.000 |
|
Calendrier |
Calendrier légal (1) |
Calendrier légal (1) |
1 er juillet 1999 |
Calendrier légal (1) |
|
Contingent annuel d'heures supplémentaires |
|
|
|
|
|
Avant : |
94 heures |
90 heures (40 en cas de forte modulation) |
130 heures |
145 heures |
|
Après : |
180 heures (150 en cas de modulation + 25 heures par accord d'entreprise) |
130 heures + 45 heures par accord d'entreprise |
190 heures |
145 heures (+ 35 heures en l'absence de modulation) |
|
Flexibilité |
Renforcement de la modulation instituée en 1996 (passage de 46 à 48 heures hebdomadaires) |
La modulation instituée en 1996 est maintenue mais sur une moyenne de 35 heures |
Mise en place par l'accord (plafond hebdomadaire de 44 heures) |
Mise en place par l'accord (plafond hebdomadaire de 46 heures) |
|
Encadrement |
Développement des rémunérations forfaitaires dont une formule sans référence horaire concernant aussi les non-cadres |
Au moins 5 jours de repos. Création d'un forfait sans référence à un horaire précis pour les cadres dirigeants et commerciaux |
La réduction du temps de travail s'applique. Possibilité de la mettre en oeuvre par l'octroi de jours de repos (2 par mois) |
Dispositions sur les forfaits avec et sans référence horaire en jours de travail avec 4 semaines de repos en plus des congés |
|
Salaires |
Néant |
Invitation " à ne pas nuire au pouvoir d'achat " dans le préambule de l'accord |
Maintien du salaire brut mensuel de base par une hausse du salaire horaire (11,43 % sur trois ans) qui bénéficie aussi aux salariés à temps partiel |
Maintien du salaire brut mensuel de base en cas de modulation |
|
Application |
Réduction des possibilités de mandatement |
|
Directe dans les entreprises de moins de 50 salariés |
Directe en cas d'échec des négociations dans l'entreprise |
(1) 1 er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, 1 er janvier 2002 pour les autres.
Source les Echos
Il est
assez délicat de comparer les accords puisqu'ils sont 1'expression des
spécificités de chaque branche et de chaque entreprise.
Néanmoins une tendance se dessine dans le contenu des accords qui tend
à préserver le pouvoir d'achat des salariés contre des
progrès en termes de flexibilité. Les résultats en termes
de créations d'emplois sont en conséquence plutôt maigres,
le ministère de l'Emploi estime qu'environ 4.500 emplois ont
été créés ou préservés grâce
à cette loi.
L'année 1999 s'annonce comme déterminante puisqu'une seconde loi
devrait, avant la fin de l'année prochaine, tirer les
conséquences des accords signés et venir préciser
plusieurs points essentiels comme le contingent d'heures
supplémentaires, le montant de la majoration pour heure
supplémentaire entre 35 et 39 heures, la définition d'une
rémunération mensuelle minimale pour les salariés
passés à 35 heures, la situation des cadres etc. Les incertitudes
sur le contenu de cette seconde loi peuvent expliquer le lent démarrage
des négociations dans les entreprises.
A l'occasion du débat sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale, votre commission a
réaffirmé
24(
*
)
son attachement
à l'esprit comme à la lettre de l'article L. 131-7 du code de la
sécurité sociale qui dispose que
" toute mesure
d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de
sécurité sociale, instituée à compter de la date
d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative
à la sécurité sociale, donne lieu à une
compensation intégrale aux régimes
concernés par le
budget de l'Etat pendant toute la durée de son application "
.
Devant les velléités du Gouvernement de revenir sur cet
excellent principe, votre commission a souhaité rappeler la
nécessité de préserver les ressources de la
sécurité sociale.
V. L'INDISPENSABLE DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE EST CONTRARIÉ PAR LA PRIORITÉ DONNÉE AUX EMPLOIS-JEUNES
Le projet de budget pour 1999 comprend plusieurs mesures nouvelles en faveur des publics les plus éloignés de l'emploi. Il limite par ailleurs le développement de l'apprentissage en supprimant la prime à l'embauche pour les apprentis les plus qualifiés et réduit les crédits des dispositifs publics d'aide au retrait d'activité.
A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ALTERNANCE NE SEMBLE PLUS ÊTRE LA PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT
Les crédits de la formation professionnelle devraient représenter 26,42 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 5,3 %. Si l'on y ajoute les 4,5 milliards de subventions à l'AFPA et aux autres organismes de formation, le budget de la formation professionnelle est de 31 milliards de francs. Ces crédits permettent de financer deux types d'actions : les formations en alternance et les actions de formation à la charge de l'Etat.
|
|
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution en % |
|
FORMATION PROFESSIONNELLE |
25.095,90 |
26.419,52 |
5,3 % |
|
A. FORMATIONS EN ALTERNANCE |
11.475,20 |
12.552,01 |
9,4 % |
|
. primes d'apprentissage |
4.774,28 |
4.664,61 |
- 2,3 % |
|
. exonérations contrats d'apprentissage |
4.545,38 |
4.587,80 |
0,9 % |
|
. primes de qualification-jeunes |
0,00 |
343,00 |
0,0 % |
|
. exonérations contrats de qualification |
2.155,54 |
2.607,92 |
21,0 % |
|
. primes qualification adultes |
0,00 |
100,00 |
0,0 % |
|
. exonérations qualification adultes |
0,00 |
248,68 |
0,0 % |
|
B. ACTIONS DE FORMATION À LA CHARGE DE L'ETAT |
5.919,22 |
5.994,57 |
1,3 % |
|
a. Dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle |
|
|
|
|
. politique contractuelle |
399,00 |
335,00 |
- 16,0 % |
|
. CPER |
397,41 |
405,41 |
2,0 % |
|
. autres dispositifs |
549,00 |
593,96 |
8,2 % |
|
b. Dépenses de rémunérations de la formation professionnelle |
|
|
|
|
. programme national de formation professionnelle |
820,21 |
923,54 |
12,6 % |
|
. jeunes Etat |
10,58 |
13,25 |
25,2 % |
|
. stagiaires AFPA |
938,62 |
900,00 |
- 4,1 % |
|
. AFR |
2.697,98 |
2.715,57 |
0,7 % |
|
c. Dépenses d'investissement de la formation professionnelle |
106,42 |
107,84 |
1,3 % |
|
C. DOTATION GLOBALE DE DÉCENTRALISATION |
7.701,48 |
7.872,94 |
2,2 % |
1. Le nombre de jeunes en alternance continue de progresser
La
discussion des crédits budgétaires intervient dans un contexte
favorable à l'apprentissage et à l'alternance en
général.
Avec un hausse de près de 9 % par rapport à 1996, l'essor
des contrats de formation en alternance se poursuit en 1997. Cette
augmentation, très forte pour les entrées en contrat d'adaptation
(+ 25 %) est moins marquée pour les contrats d'apprentissage
(+ 7 %) et les contrats de qualification. Par ailleurs, les contrats
d'orientation, bien que peu développés (environ 3.000), ont aussi
connu une très forte progression (+ 45 %).
Nombre de contrats en alternance
|
|
1996 |
1997 |
Prévisions OCPA 1998 |
Hypothèses 1999 |
|
|
|
|
|
Déclarées au 01.01.98 |
Actualisées au 30.09.98 |
Actualisées (1) au 30.09.98 |
|
Contrats de qualification |
96.638 |
101.165 |
107.367 |
108.954 |
122.028 |
|
Contrats d'adaptation |
44.584 |
56.151 |
61.364 |
63.635 |
71.271 |
|
Contrats d'orientation |
3.663 |
2.976 |
4.531 |
5.445 |
6.098 |
|
Tuteurs |
7.741 |
9.325 |
11.847 |
14.583 |
16.333 |
|
TOTAL |
152.626 |
169.617 |
185.109 |
192.617 |
215.731 |
(Source : AGEFAL)
Sur les
cinq dernières années, les entrées en alternance
enregistrent une croissance de 23 %, pour atteindre 372.000 nouveaux
contrats en 1997. Elle est due à la très forte augmentation de
l'apprentissage (+ 63 %), qui fait plus que compenser sur le moyen
terme la relative décrue des entrées dans les autres types de
formations alternées.
Les prévisions des Organismes collecteurs paritaires
agréés (OCPA) pour 1998 (+ 13 %) et 1999
(+ 11,4 %) sont bonnes en ce qui concerne les contrats en alternance.
Par contre, on s'attend à un certain tassement des flux d'entrées
dans l'apprentissage, après 211.500 contrats signés en 1997 et
240.000 prévus en 1998, ce sont 230.000 contrats qui pourraient
être signés en 1999.
Peut-on se satisfaire de ces 230.000 contrats d'apprentissage en 1999 ?
Votre commission regrette que le Gouvernement marque le pas dans le
développement de cette voie d'avenir pour la formation professionnelle
comme l'illustrent la réduction des primes et la
préférence affichée pour d'autres dispositifs comme les
emplois-jeunes.
Bilan
1997 des interventions de l'Etat et des régions
en faveur des jeunes
de 16 à 26 ans
|
|
Effectifs en formation |
Heures stagiaires (en millions) |
Dépenses de
fonctionnement
|
Rémunération primes et/ou exonérations charges sociales (MF) |
Dépenses totales (MF) |
|
Dispositifs de formation |
269.984 |
109,4 |
4.275,3 |
1.694,9 |
5.970,2 |
|
Actions de formation alternée (1) |
209.638 |
105,1 |
2.882,7 |
1.694,9 |
4.577,6 |
|
dont Etat |
47.290 |
14,7 |
651,4 |
297,3 |
948,7 |
|
dont Régions |
162.348 |
90,4 |
2.231,3 |
1.397,6 |
3.628,9 |
|
Accompagnement des AFA (2) |
- |
- |
757,1 |
- |
757,1 |
|
dont Etat |
- |
- |
281,1 |
- |
281,1 |
|
dont Régions |
- |
- |
476,0 |
- |
476,0 |
|
Ateliers pédagogiques personnalisés |
46.346 |
3,7 |
95,5 |
- |
95,5 |
|
dont Etat |
40.636 |
3,2 |
83,8 |
- |
83,8 |
|
dont Régions |
5.710 |
0,5 |
11,7 |
- |
11,7 |
|
Autres dispositifs non décentralisés (3) |
14.000 |
0,6 |
540,0 |
- |
540,0 |
|
Contrats en alternance |
494.900 |
|
3.882,1 |
11.077,5 |
14.959,6 |
|
Contrats d'apprentissage (4) (5) |
320.000 |
|
3.882,1 |
8.370,0 |
12.252,1 |
|
Contrats d'insertion en alternance (5) |
174.900 |
- |
- |
2.707,5 |
2.707,5 |
|
Total |
764.884 |
109,4 |
8.157,4 |
12.772,4 |
20.929,8 |
(1) Y
compris les jeunes rémunérés en AFR. Les dépenses
de rémunération intègrent la dotation de
décentralisation (Loi quinquennale) et la part financée par les
régions sur leurs fonds propres (soit 379,4 MF).
(2) Dispositifs décentralisables : bilans pour les jeunes, validations,
correspondants.
(3) Crédits non décentralisables : CIBC, réseau d'accueil,
coordonnateurs emploi formation, animation.
(4) Les dépenses de fonctionnement comprennent exclusivement le
financement des CFA par les conseils régionaux hors dotations
complémentaires de l'Etat et hors financement par les entreprises.
(5) Ce tableau prend en compte les primes versées par l'Etat aux
employeurs d'apprentis et de jeunes en contrats de qualification.
Source : Exploitation DGEFP (département synthèses) de
données DGEFP/DPD/DARES/CNASEA/Conseils
régionaux/Comptabilité publique
Les
différents modes de formation professionnelle des jeunes en
1997
(flux annuels)
Sur le plan qualitatif, on observe pour 1997 25( * ) que le développement de l'apprentissage dans des secteurs d'accueil non traditionnels s'est poursuivi. Il s'est accompagné d'une augmentation des premières embauches sous ce statut. L'augmentation de la part des jeunes femmes et des jeunes les mieux formés s'est confirmée pour les contrats de qualification et d'adaptation, mais le poids des grands établissements s'est encore amoindri parmi leurs utilisateurs.
2. Le Gouvernement a décidé de réduire les aides publiques à l'alternance (article 80)
Compte
tenu des résultats encourageants obtenus dans la politique de
développement de l'alternance depuis 1993, il est étonnant que le
Gouvernement ait décidé d'opérer une baisse des aides
publiques au risque de casser cette dynamique.
Les crédits alloués au soutien de la formation en alternance
augmentent de 10,2 % à 12,653 milliards de francs. Ils se
répartissent entre le financement des différents contrats
d'apprentissage et de qualification et la compensation des exonérations
de charges sociales correspondantes.
L'augmentation des crédits s'explique par la mise en place des contrats
de qualification destinés aux adultes en difficulté. L'ouverture
des dispositifs de formation par alternance aux publics en difficulté
peut être une bonne chose à condition qu'elle ne se réalise
pas au détriment de l'alternance destinée aux " publics
classiques ".
Financement de l'apprentissage en 1997
|
Principaux financeurs |
Montants (en MF) (1) |
|
|
1. Etat |
|
|
|
Exonérations de cotisations sociales (patronales et salariales) |
|
4.124,0 |
|
Primes (destinées à l'employeur) |
|
4.246,0 |
|
Autres dotations : |
|
155,5 |
|
- actions conjointes Etat-Régions (financements Etat) |
90 |
|
|
- rénovation et renforcement de l'apprentissage
|
|
|
|
-
subventions du ministère de l'agriculture et de l'éducation
|
|
|
|
Sous-total 1 |
|
8.525,5 |
|
2. Régions (2) |
|
|
|
Subventions aux CFA : |
|
|
|
- fonctionnement |
|
3.882,1 |
|
- équipement |
|
332,0 |
|
Sous-total 2 |
|
4.214,1 |
|
3. FSE (fonds destinés aux CFA) |
|
336,0 |
|
4. Entreprises |
|
|
|
Financement des CFA : |
|
|
|
- taxe d'apprentissage (3) |
|
2.366,8 |
|
- taxes parafiscales (4) |
|
182,2 |
|
- transferts de l'alternance |
|
862,0 |
|
Sous-total 4 |
|
3.411,0 |
|
TOTAL (5) |
|
16.486,6 |
Source : DGEFP - Département synthèses
(1) Crédits consommés.
(2) Les ressources proviennent de la dotation de décentralisation qui a
progressé de 1,39 % en 1997, du reversement aux régions des
sommes collectées par le Fonds national de péréquation en
application de la loi du 6 mai 1996 (631,5 MF) et d'autres dotations de l'Etat
(102,7 MF).
(3) Sources : ministères chargés de l'éducation nationale
et de l'agriculture.
(4) Crédits de fonctionnement et d'équipement.
(5) Ce montant ne prend pas en compte d'autres ressources
complémentaires (en provenance notamment des organismes gestionnaires,
d'organismes publics, des communes, des familles, etc.) dont les données
ne sont pas disponibles actuellement.
Le 15 octobre dernier, le Gouvernement a modifié par décret les
conditions d'attribution de l'aide forfaitaire liée à l'embauche
en contrat de qualification. Le versement de l'aide forfaitaire liée
à l'embauche en contrat de qualification (7.000 francs pour un
contrat à durée déterminée de 18 mois et plus,
5.000 francs pour un contrat de durée inférieure) intervient pour
les seuls jeunes de niveaux VI, V bis et V de l'Education nationale maintenant,
ainsi que pour ceux non titulaires du baccalauréat.
L'article 80 du projet de loi de finances, rattaché au budget de la
formation professionnelle, a un objet identique au décret du 12 octobre
1998 pour ce qui concerne, cette fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.
Article 80
Recentrage de l'aide à l'embauche de l'indemnité compensatrice
forfaitaire à l'apprentissage
.
I. La deuxième phrase du premier alinéa de
l'article L. 118-7 du code du travail est ainsi rédigée :
" Cette indemnité se compose :
1° D'une aide à l'embauche
lorsque l'apprenti dispose d'un
niveau de formation inférieur à un minimum défini par
décret.
2° D'une indemnité de soutien à l'effort de formation
réalisé par l'employeur ".
II. Les dispositions du présent article entrent en vigueur pour les
contrats conclus à compter du 1
er
janvier 1999.
*
La loi
n° 93-953 du 27 juillet 1993 relative au développement de
l'apprentissage a instauré des aides forfaitaires en faveur des
employeurs embauchant des jeunes dans le cadre de contrats en alternance, de
qualification, d'orientation ou d'apprentissage. Initialement prévues
jusqu'au 30 juin 1994, ces dispositions ont été reconduites les
années suivantes.
La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de
l'apprentissage a institué une nouvelle prime de soutien à
l'apprentissage. Les modalités du versement de cette prime sont
fixées par le décret n° 96-493 du 6 juin 1996.
Cette indemnité compensatrice forfaitaire se compose d'une aide à
l'embauche et d'une aide à la formation.
Conformément à l'article D. 118-1 du code du travail, l'aide
à l'embauche est versée en une seule fois, les versements de
l'indemnité de soutien à la formation intervenant à
l'issue de chaque année du cycle de formation. Le montant de la prime du
soutien à l'embauche se monte à 6.000 francs, et la prime de
soutien à l'effort de formation s'élève à 10.000
francs pour les jeunes de moins de 18 ans, 12.000 francs pour les plus de 18
ans. La prime de soutien à la formation est majorée dans les
départements d'outre-mer et augmentée lorsque la durée de
formation de l'apprenti dépasse 600 heures.
*
La mise
en oeuvre de la dépense afférente aux primes d'apprentissage
incombe depuis 1998 au budget du ministère de l'emploi et de la
solidarité. Elle représente 4.664,61 millions de francs en
1999.
L'article 80 vise à réserver le paiement de la prime à
l'embauche aux apprentis d'un faible niveau de qualification. Il prévoit
que le niveau de formation plafond sera déterminé par
décret.
Selon les termes de l'exposé des motifs, les niveaux de qualification
ouvrant droit au versement de cette prime seront les niveaux VI, V bis et V.
Ces échelons correspondent aux niveaux les plus faibles dans la
nomenclature de l'INSEE, c'est-à-dire les niveaux correspondant au BEP,
au CAP (niveau V) et les non-qualifiés (V bis et VI).
Selon les chiffres pour 1997 fournis par le ministère de l'emploi et de
la solidarité, 74 % des apprentis préparaient une
qualification équivalente à un niveau V.
22,5 % des apprentis préparaient une qualification de niveau IV
(baccalauréat), III, II ou I (enseignement supérieur long et
diplômés bac + 2).
Une projection de ces pourcentages sur les effectifs d'apprentis prévus
en 1999, soit 230.000, montre que la mesure toucherait environ 50.000 apprentis.
Compte tenu du caractère saisonnier des entrées dans le
dispositif d'apprentissage, qui s'effectuent surtout dans le dernier trimestre
de l'année, l'économie espérée est estimée
à 61 millions de francs sur l'article 11 du chapitre 43-70
-financement de la formation professionnelle.
*
Votre
commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article
80.
Cette discrimination à l'égard des apprentis
diplômés est justifiée par le Gouvernement au nom de la
nécessité de concentrer les moyens sur les publics prioritaires.
En réalité, le Gouvernement limite le développement de la
formation en alternance. Ceci est d'autant plus vrai que celui-ci
prévoit un nombre d'entrées de jeunes dans l'apprentissage en
baisse de 4,2 %, passant de 240.000 prévu en 1998 à 230.000
pour 1999.
Ces décisions donnent le sentiment très fort que des arbitrages
ont été faits qui tendent à financer en priorité le
dispositif emplois-jeunes dont la pérennisation est aléatoire, de
préférence aux dispositifs structurants comme l'alternance. Si
cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux
d'inquiétude.
Sensible à cette argumentation, la commission des Finances de
l'Assemblée nationale a décidé de suivre son rapporteur,
M. Jacques Barrot, qui lui proposait de supprimer ce recentrage et de le
compenser par un prélèvement de 60 millions de francs sur
les excédents de trésorerie de l'AGEFAL. Le rapporteur avait
notamment mis en avant
26(
*
)
que
" cette
mesure conduisait à diminuer l'attractivité du dispositif de
l'apprentissage pour les employeurs à un moment où les effectifs
entrant en apprentissage connaissaient une légère
baisse ".
Votre rapporteur souhaite à nouveau faire siens les propos
27(
*
)
du rapporteur de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale :
" diminuer le montant de cette prime
revient à revenir sur tous les efforts de promotion de l'image de marque
de l'apprentissage effectués par tous les gouvernements depuis une
dizaine d'années. Ne pas encourager les formules " pointues "
d'apprentissage pourrait conduire à renforcer le sentiment de
relégation ressenti par les jeunes entrant en apprentissage ".
L'Assemblée nationale n'a pas suivi sa commission des finances et a
adopté l'article 80 du Gouvernement sans le modifier.
Votre commission a estimé qu'il aurait été
préférable que le Gouvernement s'abstienne de présenter
une telle disposition, c'est pourquoi elle a adopté un amendement de
suppression de cet article.
Ceci d'autant plus qu'une étude de la DARES vient de montrer que les
aides à l'embauche pour l'apprentissage étaient parmi les aides
à l'emploi les plus efficaces : 65 % des employeurs
considèrent que ces aides ont un effet positif
sur la
décision d'embauche, seulement 26 % mettent en avant l'effet de
l'aide sur le profil des candidats embauchés.
Les effets des aides à l'emploi 28( * )
(en %)
|
|
Apprentissage |
Contrat de qualification |
CIE |
Exonération 1 er salarié |
|||||
|
En l'absence de tout dispositif d'aide à l'emploi : |
|
|
|
|
|||||
|
1. L'embauche n'aurait pas eu lieu (effet emploi brut) |
46 |
37 |
21 |
20 |
|||||
|
2. L'embauche aurait eu lieu, mais plus tard (effet d'anticipation) |
19 |
25 |
18 |
16 |
|||||
|
3. L'embauche aurait eu lieu au même moment, et l'aide... |
|
|
|
|
|||||
|
a) ... a influé sur le profil du salarié embauché (effet profil) |
26 |
26 |
45 |
|
|||||
|
b) ... n'a pas influé sur le profil du salarié embauché (aucun effet) |
9 |
12 |
16 |
64 |
|||||
|
|
100 |
100 |
100 |
100 |
|||||
Les
exonérations de charges sociales et, pour les contrats d'apprentissage,
les indemnités de formation, restent applicables à l'ensemble des
contrats.
On peut s'interroger sur les choix du Gouvernement : ne constituent-ils
pas l'ébauche d'un désengagement de l'Etat d'un dispositif
passé dans le champ de compétences des régions alors
même qu'il réinvestit par ailleurs la politique de l'emploi des
jeunes à travers des dispositifs dont il est le maître d'oeuvre,
le plan emplois-jeunes ? Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité, a déclaré devant votre commission que
l'alternance et les emplois-jeunes étaient des dispositifs
complémentaires. Pourtant, des responsables d'entreprises publiques ont
déclaré à vos rapporteurs que les seconds avaient pris la
place des premiers.
Sur le plan budgétaire, on observe que les crédits
consacrés aux primes à l'apprentissage passent de 4,77 milliards
de francs en 1998 à 4,66 milliards de francs en 1999, le recentrage
correspond donc bien à une économie pour le budget de l'Etat. Le
montant des exonérations de charges sociales afférentes aux
contrats d'apprentissage devrait représenter 4,587 milliards de
francs en 1999 contre 4,545 en 1998.
Montant des engagements
(en milliards de francs)
|
|
1996 |
1997 |
Prévisions OCPA 1998 |
Hypothèses 1999 |
|
|
|
|
|
Déclarées au 01.01.98 |
Actualisées au 30.09.98 |
Actualisées (1) au 30.09.98 |
|
Contrats de qualification |
4,770 |
5,081 |
5,392 |
5,472 |
6,128 |
|
Contrats d'adaptation |
0,501 |
0,653 |
0,714 |
0,740 |
0,829 |
|
Contrats d'orientation |
0,030 |
0,027 |
0,042 |
0,050 |
0,056 |
|
Tuteurs |
0,007 |
0,027 |
0,030 |
0,037 |
0,041 |
|
TOTAL |
5,308 |
5,788 |
6,178 |
6,299 |
7,054 |
Source : AGEFAL
(1) Méthode d'actualisation : Taux moyen de
variation
des 12 derniers mois (+ 1 % par mois) appliqué aux
données de 1998 = + 12 % pour 1999.
Concernant les 130.000 contrats de qualification prévus en 1999, ils
devraient bénéficier de 343 millions de francs sous la forme de
primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme d'exonérations
de charges sociales.
L'ouverture des contrats de qualification aux adultes constitue une
expérimentation intéressante, ce dispositif ayant pour objectif
de donner une qualification reconnue sur le marché du travail. Le
coût des 10.000 contrats est évalué à
près de 350 millions de francs pour 1998.
Il reste à trouver la bonne formule car on ne peut imaginer
transférer le dispositif destiné aux jeunes sans tenir compte des
spécificités attachées à un public composé
d'adultes en difficulté.
3. Les fonds de l'alternance font à nouveau l'objet d'un prélèvement
Le
prélèvement de 500 millions de francs prévu sur les
fonds de la formation en alternance dans le cadre du budget pour 1999 fait
suite à deux prélèvements antérieurs.
L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué une
contribution exceptionnelle au budget de l'Etat égale à 40 %
de la trésorerie nette de l'organisme au 31 juillet 1997, soit
1,730 milliard de francs. Par ailleurs, l'article 75 de la loi du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier a institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat
de 500 millions de francs payable avant le 1
er
septembre
1998.
La commission des Affaires sociales s'est opposée à ces deux
prélèvements en considérant qu'ils mettaient en
péril le financement des contrats de qualification et qu'ils
permettaient de financer le budget général sans aucune assurance
que les fonds bénéficient à la formation.
Lors du dernier prélèvement, notre collègue André
Jourdain avait déploré, dans son rapport
29(
*
)
sur le projet de loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier, que les prélèvements
exceptionnels puissent devenir
" une modalité habituelle de
régulation budgétaire d'un système par ailleurs
décrié ".
Il avait également demandé une
réforme des circuits de financement.
Sur le plan économique, votre commission avait regretté un
détournement dans l'utilisation des fonds qui lui apparaissait comme
préjudiciable tant aux entreprises qu'à leurs salariés.
L'AGEFAL
L'association de gestion du fonds des formations en alternance
(AGEFAL), association loi 1901 créée le 28 janvier 1987, a
été agréée par arrêtés du ministre des
affaires sociales et de l'emploi en date des 7 mai 1987 et 21 juin
1988 en vertu des dispositions de l'article 45 de la loi de finances
rectificative pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986)
et de son décret d'application n° 87-257 du 10 avril 1987.
L'AGEFAL est alimentée par :
• les disponibilités excédentaires des OCPA
agréés au titre de l'alternance,
• la part des 35 % de la contribution alternance des entreprises non
reversée par les OCPA des branches aux OCPA interprofessionnels en
application de l'article 30 IV bis de la loi de finances pour 1985
modifié,
• les sommes versées au Trésor public par les
entreprises, à défaut de versement à un OCPA, au titre de
la contribution alternance.
En contrepartie, l'AGEFAL garantit les " engagements à financer des
formations " (EFF) souscrits par les OCPA déficitaires
auprès des entreprises et couvre les besoins constatés de
trésorerie de ces derniers.
L'AGEFAL contribue aussi financièrement à des études
réalisées à la demande du Comité paritaire national
de la formation professionnelle (CNFP).
Elle exerce une mission d'information auprès des OCPA.
Elle joue aussi un rôle d'orientation sur les politiques de prise en
charge des formations (limitation des durées de prise en charge par
exemple).
Elle a, par ailleurs, une mission de promotion du dispositif de l'alternance
par le biais notamment de campagnes nationales de communication.
L'AGEFAL participe aussi au financement d'actions pilotées
régionalement par les Commissions paritaires interprofessionnelles
régionales de l'emploi (COPIRE), en faveur de l'insertion des jeunes en
grande difficulté.
Au titre de 1997, les produits de l'AGEFAL se sont élevés
à 1,93 milliard de francs et les dépenses à
1,06 milliard de francs.
L'AGEFAL a fait de plus l'objet d'une contribution exceptionnelle au budget de
l'Etat à hauteur de 1,37 milliard de francs dans le même
exercice. Au 31 décembre 1997, les fonds réservés par
l'AGEFAL pour couvrir les besoins des OCPA déficitaires
s'élevaient à 1,8 milliard de francs.
Le nouveau prélèvement qui nous est proposé est
entouré à cet égard de garanties qui constituent un
progrès.
Les 500 millions de francs devraient être affectés à
un fonds de concours. Or, comme l'a indiqué aux rapporteurs le directeur
de l'AGEFAL, ce fonds devrait faire l'objet d'une utilisation concertée
avec les partenaires sociaux.
Par ailleurs, et c'est là un point essentiel, par un courrier
adressé le 19 octobre 1998 au Comité paritaire national pour
la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Pery ont
déclaré que
" la constitution de ce fonds (de
concours) ne devait en aucune manière contraindre le
développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le
cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront
prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des
dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces
contrats ".
Lettre du
19 octobre 1998 de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité et Mme Nicole Pery, Secrétaire d'Etat à la
formation professionnelle
aux membres du Comité paritaire national
pour la formation professionnelle
Mesdames, Messieurs,
Les formations professionnelles en alternance constituent l'une des
priorités du Gouvernement en matière de formation et
d'intégration professionnelle des jeunes comme en témoigne le
projet de loi de finances pour 1999.
Après une période de baisse des entrées jusqu'à
l'été 1997, les contrats de qualification connaissent une
augmentation constante. Sur les huit premiers mois de l'année 1998, les
entrées ont progressé de 13,8 %. Ce résultat encourageant,
lié à la conjoncture économique, témoigne
également de l'intérêt manifesté par les entreprises
pour ce dispositif.
Une publication récente de la Direction de l'animation de la recherche,
des études et des statistiques (DARES) indique qu'au terme de leur
contrat, 61,8 % des jeunes obtiennent une qualification reconnue.
Toutefois, une évolution moins heureuse se fait jour. Elle concerne la
proportion de jeunes de faible niveau de qualification qui souscrivent de tels
contrats. En 1997, les niveaux V et inférieurs ne représentaient
que 43,5 % des entrées, en retrait de 1,3 point par rapport
à 1996.
Cette situation a conduit à modifier, dès octobre 1998, le
dispositif d'aide à l'embauche mis en place par l'Etat. Les primes
feront l'objet d'un " recentrage " sur les contrats conclus avec des
jeunes de bas niveau de qualification. Cette mesure trouve sa contrepartie dans
l'assouplissement des règles d'accès au contrat de qualification.
Désormais, ces derniers seront ouverts à des jeunes disposant
d'un bon niveau de qualification.
Des dispositions identiques seront adoptées en ce qui concerne les
contrats d'apprentissage à compter de janvier 1999. Il importe en effet
d'éviter tout déséquilibre entre ces deux types de contrat.
Le manque de fluidité des fonds de l'alternance est une constante depuis
quelques années. Cette circonstance a conduit l'Etat à
opérer des prélèvements auprès de l'Association de
gestion des fonds des formations en alternance (AGEFAL). Il me semble opportun
que les règles de constitution et de suivi des engagements liés
aux besoins des organismes collecteurs paritaires déficitaires soient
précisées pour une mobilisation plus rapide des moyens de
l'AGEFAL.
En 1999, il est prévu la création d'un fonds de concours de
500 millions de francs, rattaché au budget de la formation
professionnelle, dont les ressources proviendront de l'AGEFAL.
Toutefois, la constitution de ce fonds ne doit en aucune manière
contraindre le développement actuel des formations professionnelles en
alternance. Le cas échéant toutes les dispositions
nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la
couverture effective des dépenses exposées par les entreprises
dans le cadre de ces contrats.
Cette garantie de l'Etat supprime, de fait, les risques financiers relatifs
à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle devrait
préserver, à l'avenir, le développement de ce dispositif.
Cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les
partenaires sociaux.
Votre commission des Affaires sociales reste réservée car elle
observe que le fonds de concours est seulement mentionné dans le projet
de loi de finances sans qu'aucune indication ait transpercé sur
l'" utilisation concertée " des fonds. Ce manque de
précision est dommageable.
Dans ces conditions, elle réitère son opposition de principe aux
prélèvements opérés par l'Etat sur les fonds de la
formation en alternance et prend acte des garanties apportées par l'Etat
qui tempèrent les inquiétudes concernant le financement des
filières de formation professionnelle.
Les quatre dotations de décentralisation sont reconduites en 1999 dans
des proportions proches de celles de 1998.
La dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du
7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence
de droit commun en matière de formation professionnelle continue et
d'apprentissage devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de
francs, contre 3,136 milliards en 1998. La dotation au titre de la loi de 1987
portant réforme de l'apprentissage, destinée à compenser
l'allongement de la durée des formations en CFA, est reconduite dans un
montant proche de celle de 1998, soit 107 millions de francs. Pour ce qui
est de la dotation de décentralisation des actions de type qualifiant
pour les jeunes prévue par la loi quinquennale, 1,847 milliard de francs
est prévu contre 1,797 milliard en 1997. Enfin, l'enveloppe de
rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire qui
permet de compenser, dans les régions à faible densité
démographique, le handicap que constitue la formation dans un nombre
restreint de sites, est portée à 55 millions de francs
contre 55,11 millions de francs en 1998.
Concernant la formation des emplois-jeunes, la ministre a
déclaré
30(
*
)
devant votre
commission qu'elle ne souhaitait pas que l'AGEFAL soit mobilisée. Il
semblerait aujourd'hui que des possibilités de financement existent de
la part du comité paritaire du congé individuel de formation
(COPACIF), ceci au moins pour les emplois-jeunes de droit
privé.
4. Les autres actions de formation à la charge de l'Etat
Concernant les autres programmes de formation, on observe une
baisse
de 55 % des crédits alloués à la formation des
cadres, comme en 1997 et 1998, 6.000 stages en faveur des cadres sont
prévus.
Par ailleurs, les effectifs des stages de formation (stages d'insertion et de
formation à l'emploi et stages d'accès à l'emploi)
devraient baisser de 12,5 % en 1999. Ces coupes participent aux
redéploiements décidés par la ministre pour permettre le
bouclage du financement du plan emplois-jeunes.
Les crédits alloués à l'insertion par l'économie se
monteront à 363 millions de francs en 1999 contre 348,46 millions
en 1998, l'objectif est de doubler en trois ans la capacité d'accueil
des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire
d'insertion.
Concernant les actions de formation à la charge de l'Etat, on peut noter
une baisse des crédits alloués à la politique
contractuelle et la reconduction des crédits alloués aux contrats
de plan Etat-Régions. Ces crédits, qui s'élèvent
à environ 900 millions de francs, servent à financer des
actions de formation des salariés dans le cadre de la politique
contractuelle avec les branches professionnelles, ils permettent
également de rénover les centres de formation des apprentis (CFA).
Par ailleurs, l'Etat devrait verser 2,71 milliards de francs à l'UNEDIC
au titre de l'allocation de formation-reclassement (AFR), soit un montant
comparable à celui de 1998.
B. L'ACCENT EST MIS SUR LES PUBLICS CONSIDÉRÉS COMME PRIORITAIRES
1. Les actions en faveur des publics prioritaires
|
|
LFI 1998 |
1999 |
Evolution en % |
|
PUBLICS PRIORITAIRES |
45.981,77 |
49.055,77 |
6,7 % |
|
A. ACTIONS SPÉCIFIQUES EN FAVEUR DES JEUNES |
8.410,16 |
14.427,00 |
71,5 % |
|
. nouveaux emplois/nouveaux services |
8.050,20 |
13.920,00 |
72,9 % |
|
. réseau d'accueil et TRACE |
359,96 |
507,00 |
40,8 % |
|
B. ACTIONS D'INSERTION EN FAVEUR DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ |
32.338,14 |
29.170,21 |
- 9,8 % |
|
. CES |
11.607,00 |
9.904,00 |
- 14,7 % |
|
. CEC |
3.144,19 |
5.250,00 |
67,0 % |
|
. emplois-ville |
414,63 |
141,16 |
- 66,0 % |
|
. CRE - CERMI |
162,48 |
412,49 |
153,9 % |
|
. CIE |
13.118,00 |
9.500,00 |
- 27,6 % |
|
. programme CLD (SIFE, SAE, CRE) |
3.316,09 |
3.114,54 |
- 6,1 % |
|
. FNE cadres |
227,29 |
102,02 |
- 55,1 % |
|
. insertion par l'économie |
348,86 |
746,00 |
114,1 % |
|
C. ACTIONS EN FAVEUR DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS |
5.233,47 |
5.458,56 |
4,3 % |
L'essentiel des crédits destinés aux actions
spécifiques en faveur des jeunes servent à financer le plan
emplois-jeunes. Le reste des crédits est affecté au financement
du réseau public d'insertion des jeunes (cf. p. 102) et au programme
TRACE.
Les actions d'insertion en faveur des publics en difficulté font l'objet
d'arbitrages qui tiennent compte de l'évolution de la conjoncture
économique et de la mise en place de nouveaux dispositifs comme les
emplois-jeunes. Tous dispositifs confondus (CES, CEC, CIE, CLD,
emplois-ville...), on observe une baisse de près de 10 % des
crédits destinés à cette politique. En terme d'effectifs,
on observe une diminution de 12,5 % du nombre d'entrées en stages de
formation et de 8,9 % pour les contrats de travail aidés.
Principales mesures associées
au projet de budget pour 1999
Nombre d'entrées dans les dispositifs
|
Mesures |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution 99/98 |
|
Stages de formation |
|
|
|
|
SIFE collectifs |
130.000 |
120.000 |
8,3 % |
|
SIFE individuels |
30.000 |
25.000 |
20,0 % |
|
Stages d'accès à l'entreprise (SAE) |
40.000 |
30.000 |
- 25,0 % |
|
Sous-total |
200.000 |
175.000 |
- 12,5 % |
|
Contrats de travail aidés |
|
|
|
|
CIE |
200.000 |
180.000 |
- 10,0 % |
|
Contrats emploi-solidarité (CES) |
500.000 |
425.000 |
- 15,0 % |
|
Emplois consolidés à l'issue d'un CES |
30.000 |
60.000 |
100,0 % |
|
Emplois de ville |
|
|
|
|
Sous-total |
730.000 |
665.000 |
- 8,9 % |
|
Contrats en alternance |
|
|
|
|
Contrats d'apprentissage |
240.000 |
230.000 |
- 4,2 % |
|
Contrats de qualification |
100.000 |
130.000 |
30,0 % |
|
Contrats de qualification-adultes |
|
10.000 |
|
|
Sous-total |
340.000 |
370.000 |
8,8 % |
|
Aides à la reconversion et à l'adaptation |
|
|
|
|
Conventions de conversion |
120.000 |
120.000 |
0,0 % |
|
Allocations spéciales du FNE (ASFNE) |
22.000 |
18.000 |
- 18,2 % |
|
Préretraites progressives (PRP) |
22.000 |
18.000 |
- 18,2 % |
|
Sous-total |
164.000 |
156.000 |
- 4,9 % |
|
Chômage partiel (en millions d'heures) |
42.90 |
30.00 |
- 30,1 % |
|
Emplois-jeunes |
100.000 |
100.000 |
0,0 % |
Les
contrats emploi-solidarité (CES) devraient être recentrés
sur les publics les plus éloignés de l'emploi en 1999. Le
gouvernement souhaite qu'ils soient utilisés et renouvelés avec
discernement pour éviter d'aboutir à une forme de prise en charge
qui pourrait finalement rendre plus dur le retour à un emploi stable.
L'objectif est de renforcer le caractère transitoire de ce dispositif
pour le concevoir essentiellement comme un sas vers le secteur marchand.
En 1998, 450.000 CES auront été réalisés sur un
total de 500.000 contrats budgétés. Pour 1999, 425.000 contrats
sont prévus ( - 15 % ) dont les trois quarts devraient être
ciblés sur les publics prioritaires.
Les crédits destinés aux CES évoluent dans le même
sens que le nombre de contrats, ils devraient baisser de 14,7 % pour
atteindre 9,9 milliards de francs en 1999. La loi relative à la
lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a ouvert le champ des publics
pouvant accéder aux contrats emplois consolidés (CEC). 60.000 CEC
sont budgétés en 1999 contre 30.000 en 1998. 5.250 millions de
francs sont prévus pour financer ce dispositif dont 1.874 millions au
titre de la lutte contre l'exclusion.
Les moyens consacrés aux contrats initiative emploi (CIE) diminuent
à nouveau en 1999 pour s'établir à 9,5 milliards de
francs, le nombre d'entrées passe de 200.000 en 1998 à 180.000 en
1999 (- 10 %) en raison des effets de la croissance et d'une plus grande
sélectivité.
A leur création, le 1
er
juillet 1995, les CIE ont
remplacé les contrats de retour à l'emploi (CRE), il subsiste un
reliquat de ces contrats à financer estimé à 412,5
millions de francs en 1999.
En 1999, les crédits consacrés aux travailleurs handicapés
progressent de 4,3 %, principalement sous l'effet de la garantie de
ressources qui devrait mobiliser pour 5.199 millions de francs de
crédits en 1999. Cette augmentation correspond à la
création de 2.000 places en centres d'aide par le travail (CAT), et de
500 places en atelier protégé.
2. Le financement du retrait d'activité et la participation de l'Etat aux dépenses de chômage
Il
existe cinq principaux dispositifs d'aide au retrait d'activité
(cf. tableau), trois dépendent de l'Unedic (ARPE, ACA, ASA), deux
de l'Etat (les préretraites du FNE et les préretraites
progressives).
Le projet de budget pour 1999 opère une réduction drastique de
l'ensemble des crédits destinés à favoriser les
départs anticipés. Les crédits pour les allocations
spéciales du Fonds national de l'emploi (AS-FNE) baissent de 41,7 %
et ceux des préretraites progressives de 35,1 %. Le Gouvernement
justifie ces diminutions de crédits par la nécessité
d'éviter que la collectivité ne se substitue aux entreprises dans
le financement des plans sociaux.
Les dispositifs d'aide publique au retrait d'activité
|
|
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution
|
|
V. RETRAIT D'ACTIVITÉ |
21.397,54 |
16.839,64 |
- 21,3 % |
|
A) Retrait d'activité |
12.542,14 |
7.707,86 |
- 38,5 % |
|
. ASFNE |
8.302,69 |
4.844,00 |
- 41,7 % |
|
. PRP |
3.076,30 |
1.998,00 |
- 35,1 % |
|
. Sidérurgie |
1.157,05 |
861,42 |
- 25,6 % |
|
MS |
6,10 |
4,44 |
- 27,2 % |
|
B) Indemnisation du chômage |
8.115,00 |
8.389,00 |
3,4 % |
|
. Fonds de solidarité |
8.115,00 |
8.389,00 |
3,4 % |
|
C) Régimes de retraites |
740,40 |
742,78 |
0,3 % |
|
. ASF |
708,40 |
714,78 |
0,9 % |
|
Validation points retraites et ACO |
32,00 |
28,00 |
- 12,5 % |
Le
désengagement de l'Etat des aides au retrait d'activité tranche
avec l'engagement des partenaires sociaux à travers l'allocation de
remplacement pour l'emploi (ARPE). Au 30 septembre 1998, on comptait 74.256
allocataires en ARPE soit 15,4 % de plus qu'il y a un an. Du
1
er
octobre 1995 au 30 septembre 1998, les ASSEDIC ont
provisoirement comptabilisé 110.922 embauches compensatrices.
Le cumul des entrées depuis le début du dispositif aboutit
à un engagement global brut de dépenses de prestations d'environ
26,1 milliards de francs. On peut évaluer un coût net du
dispositif en prenant en compte deux phénomènes qui agissent de
manière opposée : l'embauche compensatrice entraîne
des économies d'indemnisation alors que le salaire des embauches de
compensation est inférieur à celui des sortants, ce qui
entraîne de moindres cotisations au régime. Ces deux effets
contraires limitent l'écart entre le coût net et le coût
brut, le coût net est estimé à 25,6 milliards de francs. Si
l'on calcule le coût moyen des seules entrées constatées
depuis janvier 1998, on obtient un coût brut moyen de 235.013 francs et
un coût net moyen de 230.513 francs.
Le dispositif ARPE est cher, il pèse sur les comptes de l'Unedic. Le
coût de la reconduction et de l'extension du dispositif aux personnes
ayant commencé à travailler tôt, demandée par les
syndicats, a été estimé à 27 milliards de
francs pour deux ans. Le MEDEF en a accepté le principe tout en refusant
le concours de l'Etat. Il reste aux partenaires sociaux à s'entendre sur
le financement de ce dispositif. Plusieurs solutions sont
envisagées : une contribution des entreprises dont les
salariés sont bénéficiaires du dispositif, une baisse de
l'allocation de un ou deux points ou encore une hausse de la contribution
" Delalande " taxant les entreprises qui rompent le contrat de
travail des salariés âgés d'au moins 50 ans.
Les principaux dispositifs d'aide au retrait d'activité
|
|
BÉNÉFICIAIRES ET ÂGE MINIMAL |
PRINCIPALES CONDITIONS |
INITIATIVE ET ACCORDS REQUIS |
ALLOCATION ET RESSOURCES |
REMARQUES |
|
ALLOCATION DE REMPLACEMENT POUR
L'EMPLOI (ARPE)
|
- Salarié d'une
entre-prise affiliée à
l'assurance chômage
|
- Salarié :
160 tri-mestres validés à
l'assurance vieillesse
|
- Initiative du
salarié/Assedic
|
- 65 % du salaire de
référence (12 der-niers
mois)
|
Renégociation du dispositif pour les conventions conclues à compter du 1 er janvier 1999 |
|
PRÉRETRAITE DU FNE
|
- Salarié d'une
entre-prise du secteur marchand
|
- Projet de licen-ciement
économique et
impossibilité de reclassement
|
- Convention préa-lable
entre l'entre-prise et la DDTEFP
|
- 65 % du salaire de
référence, puis
50 % sur la part entre un et deux plafonds de la sécurité
sociale
|
|
|
PRÉRETRAITE PROGRESSIVE (PRP)
|
- Salarié d'une
entre-prise du secteur marchand
|
- Projet de licen-ciement
économique (ou non)
|
- Convention préa-lable
entre l'entre-prise et la DDTEFP
|
- 30 % du salaire de
référence, puis 25 %
sur la part entre un et deux plafonds de la sécurité sociale
|
Conventions conclues entre le 12 juin et le 15 novembre 1998 inclus : le salaire de référence est norma-lement pris en compte jusqu'à quatre périodes |
|
ALLOCATION CHÔMEUR
ÂGÉ (Aca)
|
- Chômeur
indemnisé au titre du régime de
base (AUD)
|
- Chômeur : 160 trimestres validés à l'assurance vieillesse |
- Démarche volontaire du chômeur/Assedic |
- AUD à taux plein
|
V. Également encadré relatif au maintien de l'AUD |
|
ALLOCATION
SPÉCIFIQUE D'ATTENTE (Asa)
|
- Chômeur
indemnisé au titre du régime de
solidarité (ASS) ou allocataire du RMI
|
- Chômeur ou Rmiste : 160 tri-mestres validés à l'assurance vieillesse |
- Démarche volontaire/Assedic (allocataire ASS) ou /CAF ou MSA (allocataire du RMI) |
- Allocation :
1.750 F/mois
|
|
Source : Liaisons sociales
La subvention de l'Etat au Fonds national de chômage s'élèvera à 8,389 milliards de francs en 1999 contre 8,115 milliards de francs en 1998 soit une hausse de 3,37 %. Par ailleurs, conformément à la convention du 28 avril 1997 conclue entre l'Etat et les partenaires sociaux une dotation de 714,78 millions de francs est inscrite au bénéfice de l'association pour la gestion de la structure financière afin de financer l'abaissement à soixante ans de l'âge d'ouverture du droit à la retraite complémentaire dans les régimes ARRCO et AGIRC.
VI. LES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI AUGMENTENT EN LIAISON AVEC LA DÉFINITION DE NOUVEAUX OBJECTIFS
|
|
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Evolution en % |
|
LA GESTION DE LA POLITIQUE DE l'EMPLOI |
13.303,88 |
14.202,86 |
6,8 % |
|
A. ADMINISTRATION GÉNÉRALE |
3.126,10 |
3.290,64 |
5,3 % |
|
Personnel |
2.248,39 |
2.385,91 |
6,1 % |
|
Fonctionnement |
818,76 |
833,58 |
1,8 % |
|
Equipement |
58,95 |
71,15 |
20,7 % |
|
B. ANPE |
5.222,73 |
5.780,00 |
10,7 % |
|
Subventon de fonctionnement |
5.204,00 |
5.765,00 |
10,8 % |
|
Subvention d'équipement |
18,73 |
15,00 |
- 19,9 % |
|
C. AFPA ET AUTRES ORGANISMES DE FORMATION |
4.376,15 |
4.530,89 |
3,5 % |
|
Subvention de fonctionnement AFPA |
4.004,03 |
4.128,00 |
3,1 % |
|
Subvention d'équipement AFPA |
294,40 |
324,74 |
10,3 % |
|
Acquisitions immobilières |
3,42 |
3,85 |
12,6 % |
|
Autres organismes de formation professionnelle |
66,80 |
66,80 |
0,0 % |
|
Autres subventions d'équipement |
7,50 |
7,50 |
0,0 % |
|
D. RELATIONS DU TRAVAIL |
236,40 |
243,95 |
3,2 % |
|
Conseil supérieur de la prud'homie |
0,60 |
0,60 |
0,0 % |
|
ANACT et FACT |
80,39 |
82,25 |
2,3 % |
|
OPRI |
2,40 |
3,50 |
45,8 % |
|
Elections prud'homales |
1,10 |
1,10 |
0,0 % |
|
Dépenses d'intervention |
151,91 |
156,50 |
3,0 % |
|
E. ETUDES ET COOPÉRATION INTERNATIONALE |
112,34 |
113,39 |
0,9 % |
|
Etudes |
51,00 |
50,50 |
- 1,0 % |
|
Recherche : |
|
|
|
|
- CEE |
29,28 |
33,48 |
14,3 % |
|
- Conventions d'études |
3,82 |
3,82 |
0,0 % |
|
CEREQ |
13,24 |
13,59 |
2,6 % |
|
GIP inter |
15,00 |
12,00 |
- 20,0 % |
|
F. FRAIS DE GESTION |
230,16 |
243,99 |
6,0 % |
|
Frais de gestion CNASEA |
230,16 |
243,99 |
6,0 % |
A. LES CRÉDITS DU SERVICE DE L'EMPLOI AUGMENTENT
1. Les moyens du ministère de l'emploi augmentent de 5,3 %
Les
crédits alloués à l'administration générale
augmentent de 5,3 % à 3.290 millions de francs en 1999.
Les moyens en personnel augmentent de 6,1 % à 2.385 millions de
francs. On observe la création de 315 emplois en 1999 sur le budget du
ministère. Ces créations sont destinées, d'une part,
à la régularisation d'agents en situation précaire et,
d'autre part, à renforcer les services déconcentrés. Par
ailleurs, 530 transformations d'emplois seront réalisées en
1999 afin d'améliorer la promotion des agents de catégorie C.
Répartition des effectifs de l'Administration
centrale en
1998 et 1999
(pour un total de 911 postes en 1998 et 914 en 1999)
L'administration du ministère du travail et de l'emploi est une administration très déconcentrée. En 1999, près de 91 % des effectifs seront affectés aux services déconcentrés. On observe une plus forte proportion de fonctionnaires de catégorie A en administration centrale (près de 22 %) que dans les services déconcentrés (15,7 %). L'effort de promotion des fonctionnaires de catégorie C est encore trop limité pour infléchir significativement la structure du ministère et donc sa façon de fonctionner qui est encore très centralisée.
Répartition des effectifs des services
déconcentrés en 1998 et 1999
(pour un total de 8856 postes en 1998 et 9071 postes en 1999)
Les moyens de fonctionnement augmentent de 1,8 % à 833,58 millions de francs et les crédits d'équipement de 20,7 % à 71,1 millions de francs.
2. La participation de l'Etat au financement du réseau public d'insertion des jeunes augmente sensiblement
Le
dispositif mis en place depuis 1983 visant à favoriser l'insertion
professionnelle et sociale des jeunes était composé au
1
er
juillet 1998 de 322 missions locales et de 308 permanences
d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO). Les missions locales et les
PAIO constituent le socle du réseau public d'insertion des jeunes. Elles
développent une action prenant en compte tous les aspects de l'insertion
(travail, formation, logement, santé...). Au cours de l'exercice 1997,
le réseau a reçu 1.315.000 jeunes contre 1.225.000 en 1996, soit
une hausse de 7,3 %.
Le réseau développe son activité, non seulement en faveur
des jeunes " non qualifiés " dont le pourcentage se maintient
(28,5 % en 1996 et 28,4 % en 1997) mais également de plus en plus au
service des jeunes de niveau IV et moins (35,5 %).
L'entrée en formation en alternance ou en emploi (" insertions
réussies ") passe de 168.379 en 1996 à 202.430 en 1997, soit
une hausse de plus de 20 %. Si l'on intègre les activités plus
précaires, le réseau a permis de trouver des solutions
professionnelles à 364.501 jeunes en 1997.
Un plan de progrès a été mis en place en 1998 pour trois
ans avec un triple objectif : stabiliser le réseau,
améliorer l'efficacité du dispositif grâce au
développement des espaces-jeunes et développer
l'évaluation, la rationalisation et le contrôle de gestion des
structures. La consolidation du réseau devrait se traduire par la
transformation des PAIO et leur regroupement au sein des missions locales. Au
terme du plan, le réseau devrait se composer de 400 missions locales et
de 150 PAIO environ.
Certaines missions locales bénéficient du label espace-jeunes,
elles peuvent alors exercer certaines compétences de l'ANPE grâce
notamment à un accès au fichier des offres d'emplois, d'une mise
à disposition de personnel et d'une formation de son propre personnel.
La mise en place des espaces jeunes résulte de conventions tripartites
entre les directions régionales de l'ANPE, les préfets de
région et les présidents de conseils régionaux. Ces
conventions régionales sont relayées par des conventions locales
impliquant les directeurs d'agences locales et les directeurs de missions
locales ou PAIO. En décembre 1997, 254 conventions espaces jeunes
avaient été signées.
Les crédits alloués à la délégation
interministérielle à l'insertion professionnelle et sociale des
jeunes en difficulté, qui anime le réseau d'insertion des jeunes,
augmentent sensiblement ; ils devraient être de 416 millions de
francs en 1999. Cette hausse des crédits s'inscrit dans le cadre d'un
contrat de progrès qui vise à compléter le réseau
par le renforcement des missions locales et le développement des espaces
jeunes.
Le réseau est appelé à jouer le rôle de pilote et
d'opérateur du programme TRACE. L'objectif est d'accueillir
10.000 jeunes en 1998, 40.000 en 1999 et 60.000 en l'an 2000 pour un suivi
personnalisé. Pour ce faire, le réseau devrait
bénéficier de la création de 350 postes et d'une
dotation supplémentaire de 30 millions de francs. Par ailleurs, 350
postes supplémentaires pourraient être financés par les
collectivités locales.
Niveau
de qualification des jeunes
lors de leur premier accueil en 1997
Source : DIIJ - Rapport d'activités des missions locales et des
PAIO
B. LES DOTATIONS À L'ANPE ET À L'AFPA SONT REVALORISÉES
1. L'Agence nationale pour l'emploi
La
contribution de l'Etat au fonctionnement et à l'équipement de
l'Agence nationale pour l'emploi devrait s'élever en 1999 à 5.780
millions de francs. L'augmentation de 10,6 % du montant des crédits par
rapport à 1998 a pour but de donner à l'Agence les moyens de sa
participation à l'accompagnement des demandeurs d'emploi prévu
par le plan national d'action (PNA) adopté à la suite du Conseil
européen extraordinaire de Luxembourg des 20 et 21 novembre 1997.
On peut rappeler qu'à cette occasion le gouvernement français
s'est engagé à offrir un " nouveau départ "
avant 2002 à 1,8 million de personnes en portant une attention
particulière aux jeunes de moins de 25 ans avant qu'ils n'atteignent
leur sixième mois de chômage, aux adultes avant qu'ils
n'atteignent leur douzième mois de chômage, aux demandeurs
d'emploi de plus de deux ans, aux jeunes chômeurs de longue durée
et aux demandeurs d'emploi bénéficiaires du RMI.
L'augmentation des crédits devrait permettre la création de 500
postes en 1999 et la consolidation de 500 postes créés en 1998.
En 1998, les effectifs progressent de 106 postes dont 70 au titre de la
subvention de l'Etat. La progression des conseillers adjoints en 1997 et en
1998 est due à la transformation, pour la seconde fois, de 300 postes
d'assistants de gestion en postes de conseillers adjoints.
Répartition des effectifs de l'ANPE
Par ailleurs, le budget d'intervention de l'Agence devrait augmenter de 175 millions de francs.
ANPE : effectifs non financés sur le chapitre 36-61 article 10 § 10
|
Dispositifs |
1998 |
1999 |
Ecart 99/98 |
|
- Conventions de conversion |
600 |
520 |
- 80 |
|
- RMI (*) |
520 |
520 |
|
|
- Espaces jeunes |
216 |
270 |
54 |
|
- Coordinateurs de zones |
20 |
20 |
|
|
- CIBC |
20 |
20 |
|
|
- Développement de l'alternance |
20 |
20 |
|
|
TOTAL |
1.396 |
1.370 |
- 26 |
(*)
Dont 500 postes financés à hauteur de 50 % par l'Etat sur le
chapitre 36-61 article 10 § 20
Il est à noter que l'achèvement en décembre 1997 du
transfert de l'inscription administrative aux ASSEDIC a déjà
permis de diminuer de manière significative les délais
d'instruction des dossiers d'indemnisation et de recentrer les missions de
l'ANPE sur l'emploi.
Par ailleurs, le renforcement de la coopération avec les
collectivités locales se poursuit, que ce soit avec les conseils
régionaux pour la mise en place des espaces jeunes, avec les conseils
généraux pour favoriser l'insertion professionnelle des
bénéficiaires du RMI ou avec les communes pour rapprocher les
services de l'ANPE des demandeurs d'emploi.
Avec 2,8 millions d'offres d'emploi recueillies, l'Agence a
dépassé son objectif prévisionnel qu'elle chiffrait
à 2,6 millions pour 1998. Elle vise maintenant les 3 millions d'offres
d'emploi recueillies dans la perspective de son troisième contrat de
progrès.
L'exécution du précédent contrat de progrès
signé entre l'ANPE et l'Etat a été marquée par
l'amélioration de la qualité du service rendu dont
témoigne la remontée à plus de 40 % de sa " part de
marché " des offres d'emploi. Les résultats n'ont toutefois
pas été aussi satisfaisants en ce qui concerne la lutte contre le
chômage de longue durée puisque cette catégorie de
chômeurs a continué à augmenter. Afin de développer
des actions particulières envers ces publics, l'Agence estime
nécessaire la poursuite du renforcement de ses moyens.
Par ailleurs, l'ANPE considère que les engagements de l'Etat dans le
précédent contrat de progrès n'ont été que
partiellement tenus, comme en témoigne le niveau de la dotation dont
elle a bénéficié en 1998. Elle évalue à 60
millions de francs la mise à niveau de son parc informatique et attire
l'attention des pouvoirs publics sur le défaut d'entretien de son parc
immobilier.
2. L'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les autres organismes de formation
La
subvention accordée par l'Etat à l'AFPA et aux autres organismes
de formation devrait se monter à 4,53 milliards de francs pour 1999,
soit une hausse de 3,5 % par rapport à 1998. Cette hausse
bénéficiera uniquement à l'AFPA, les crédits des
autres organismes de formation étant reconduits à l'identique. La
subvention de fonctionnement de cet organisme public à caractère
associatif devrait donc augmenter de 3,1 % pour se monter à
4,128 milliards de francs alors que la subvention d'investissement devrait
connaître une hausse de 10,3 % à 324 millions de francs.
Ces hausses de crédits interviennent dans un contexte marqué par
une mise à plat des méthodes de gestion et la redéfinition
des missions de cet organisme à caractère public.
Comme le précise la Cour des comptes dans son rapport public pour
1997
31(
*
)
,
" jusqu'à une
période récente, la rigueur qu'appelaient l'importance des
missions et la complexité d'organisation de l'AFPA a trop souvent fait
défaut "
. Les insuffisances s'illustraient notamment à
travers des dépenses de personnel non maîtrisées, une
comptabilité lacunaire, des pratiques budgétaires non
réglementaires et une gestion financière
irrégulière.
Ces graves dysfonctionnements ont amené l'Etat à réagir
à travers la définition d'un contrat de progrès pour la
période 1994-1998 qui a permis d'améliorer la gestion.
Une comptabilité analytique a été mise en place, un suivi
financier de l'activité a été organisé et le
système des rémunérations a été
entièrement revu.
Par ailleurs, la Cour des comptes a également mis en évidence les
insuffisances dans la détermination des missions assignées
à l'AFPA. Une absence d'objectifs clairs, et des pratiques plus libres
encore, avaient achevé de transformer la subvention budgétaire en
une subvention générale de fonctionnement.
Une remise à plat était nécessaire, et c'est ce à
quoi travaille actuellement la nouvelle équipe de direction dans le
cadre des instructions de la ministre de l'emploi. L'activité de l'AFPA
en 1999 devrait s'inscrire dans le cadre du plan d'action pour l'emploi mis en
oeuvre en France suite au Sommet de Luxembourg ; elle tiendra compte
également du programme de lutte contre les exclusions. L'AFPA devra
être en mesure de favoriser chez les demandeurs d'emploi le
développement de démarches de projet. A cette fin, la
collaboration avec l'ANPE devrait être renforcée.
Par ailleurs, la prise en compte globale de la personne à l'occasion de
son parcours de formation deviendra une mission à part entière en
complément de la mission de qualification.
Le deuxième contrat de progrès pour la période 1999-2003,
qui est encore en cours de négociation, devrait donc profondément
réorienter l'activité de l'AFPA en la recentrant sur sa mission
de service public.
C. LES MOYENS CONSACRÉS AUX RELATIONS DU TRAVAIL SONT RECONDUITS
Après la baisse de 40 % observée l'année
dernière du fait de la fin du processus de préparation des
élections prud'homales, les crédits pour 1999 consacrés
aux relations du travail augmentent de 3,2 % à 243,95 millions de
francs.
L'Office de protection contre les rayonnements ionisants voit ses
crédits augmenter de 45,8 % à 3,5 millions
(après une baisse de 47,8 % en 1998).
Les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration des
conditions de travail (ANACT) et du Fonds pour l'amélioration des
conditions de travail (FACT) progressent de 2,3 % en 1999 à
82,25 millions de francs. Les deux organismes devraient apporter en 1999
un appui technique aux entreprises sur la réorganisation du temps de
travail avec une priorité donnée aux PME.
Dans le cadre des dépenses d'intervention (chapitre 44-73), on
observe une forte augmentation (+ 476 %) du poste " aide
à la négociation " avec 12,10 millions de francs
prévus pour 1999. Cet accroissement est destiné à financer
la formation des salariés mandatés pour négocier la
réduction de la durée du travail.
*
* *
En
conclusion, vos rapporteurs observent que ce projet de budget comprend un
certain nombre de dispositions positives parmi lesquelles on peut citer les
contrats de qualification adulte, le renforcement des moyens du service public
de l'emploi, le maintien des allégements de charges sur les bas
salaires, mais ils considèrent néanmoins que les efforts restent
insuffisants pour permettre une baisse sensible du chômage structurel.
La loi du 13 juin 1998 n'a pas encore produit d'effets sur le front de
l'emploi. Le dispositif emplois-jeunes s'inscrit dans le court terme et
pourrait réserver de fortes désillusions au terme des cinq ans.
La formation professionnelle, et l'apprentissage en particulier, ne font pas
l'objet de toute l'attention qu'ils méritent, que ce soit en termes de
moyens ou de priorité politique.
Dans ces conditions, votre commission a émis un avis
défavorable à l'adoption des crédits consacrés au
travail, à l'emploi et à la formation professionnelle contenus
dans le projet de loi de finances pour 1999, ainsi qu'aux articles 80 et 81 qui
leurs sont rattachés.
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LES
RAPPORTEURS
|
Sur les crédits du Ministère |
|
|
M. Michel Bernard |
Directeur général de l'ANPE |
|
M. Hyvernat |
Directeur de l'AFPA |
|
M. Revoil |
Directeur adjoint de l'UNEDIC |
|
M. Hubert Peurichard |
Délégué interministériel à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté |
|
M. Gilles Loffredo |
Directeur général de l'AGEFAL |
|
Sur les emplois jeunes |
|
|
M. Jean-Marie Marx |
Conseiller au Cabinet de Mme Aubry |
|
Mme Imbert, M. Perret |
Direction de l'enseignement scolaire du ministère de l'Eduction nationale |
|
Mme Martine Ayme |
Sous-Préfet chargé du suivi de la mission emplois-jeunes au ministère de l'Intérieur |
|
M. Rémi Flayelle |
Secrétaire général adjoint du syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale |
|
M. Claude Bourmaud |
Président de la Poste |
|
M. Stéphane Volamt |
Conseiller général du directeur général de la SNCF |
|
M. Roger Lemeurre |
Directeur de l'Agence de recrutement de la SNCF pour l'Ile-de-France |
|
M. Claude Havart |
Directeur de l'Etablissement Paris Nord de la SNCF |
|
M. Didier Bucchi |
Conseiller technique auprès du Secrétaire national de la FEN |
|
M. Gérard Aschieri |
Secrétaire national du SNES (FSU) |
|
M. Mader |
Responsable du dispositif " emplois jeunes " à la RATP |
|
Mme Nicole Alix |
Directeur adjoint, chef du projet " emplois jeunes " à l'UNIOPSS |
|
Mme Marie-Madeleine Hilaire |
Conseiller technique à l'UNIOPSS |
|
M. Gérard Boyer |
Secrétaire Général à Alliance Police |
|
M. Rogue |
Chef de la Mission Ressources humaines à l'UNFOHLM |
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Projet
de loi de finances pour 1999
Amendements présentés par M. Louis Souvet, rapporteur pour
avis
au nom de la commission des Affaires sociales
Art. 80
32(
*
)
Supprimer cet article.
Art. 81 33( * )
Supprimer cet article
1
Le projet de loi de finances
rectificative
pour 1998 prévoit l'ouverture de 5,6 milliards de francs
supplémentaires pour les exonérations de charges sociales sur les
bas salaires qui s'ajoutent aux 38,77 milliards de francs inscrits au budget de
charges communes pour 1998.
2
Lors de son audition par la commission des Affaires sociales, Mme
Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a
remarqué que les trois priorités majeures à financer en
1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la
réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les
exclusions, requéraient à elles seules un budget
complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la
hausse des crédits du ministère ne représentait que
6,26 milliards de francs.
3
Débats JO, Assemblée nationale,
1
ère
séance du 10 novembre 1998, p. 8668
4
Débats JO, Sénat, séance du 29 juin 1998, p.
3565
5
Rapport n° 58 au nom de la commission des
Affaires
sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, M. Charles Descours, rapporteur, tome
IV, p. 31.
6
Proposition de loi n° 628 tendant à alléger les
charges sur les bas salaires déposée à l'Assemblée
nationale par MM. François Bayrou, Jean Louis Debré, Jacques
Barrot, Franck Borotra, Robert Galley, Yves Nicolin et les membres des groupes
UDF et RPR.
7
JO Débats Assemblée nationale - 1ère
séance du 30 janvier 1998 p. 840.
8
Proposition de loi n° 372 tendant à alléger les
charges sur les bas salaires, déposée au Sénat le 7 avril
1998.
9
Rapport n° 500 au nom de la commission des Affaires sociales
du Sénat sur la proposition de loi de MM. Christian Poncelet,
Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt,
tendant à alléger les charges sur les bas salaires, M. Alain
Gournac, rapporteur, p. 46.
10 Rapport économique, social et financier, 1999, p. 44.
11
Rapport n° 500 au nom de la commission des
Affaires sociales du Sénat sur la proposition de loi n° 372
rectifiée tendant à alléger les charges sur les bas
salaires, M. Alain Gournac, rapporteur.
12
" Changeons d'avenir ", programme du parti socialiste
pour les élections législatives de 1997, p. 7.
13
M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis de la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a
déclaré lors du débat budgétaire (Débats JO,
1
ère
séance du 10 novembre 1998, p. 8668) que,
concernant le problème de l'assiette des cotisations patronales, il
pensait que " regarder un tout petit peu du côté des revenus
du capital ne devrait pas être interdit ". Il a été
suivi par M. Jean Le Garrec, président de la commission, qui a
déclaré (idem, p. 8674) que la majorité devait travailler
à une nouvelle architecture des cotisations en recherchant une nouvelle
assiette qui inclurait, d'une manière ou d'une autre, les revenus du
capital.
14
Les Echos, interview de Mme Martine Aubry, mercredi 24 juin 1998.
15
Rapport n° 58 au nom de la commission des Affaires
sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, M. Charles Descours rapporteur,
p. 134.
16 Projet de loi n° 200 (AN) relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, p. 3.
17
Rapport n° 433 au nom de la commission
des
Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif au
développement d'activités pour l'emploi des jeunes, M. Louis
Souvet, rapporteur.
18
Les 17 milliards de francs représentent le coût pour
le ministère de l'emploi des 80 % du SMIC, il convient d'ajouter
les crédits inscrits dans le budget des ministères qui
accueillent les emplois-jeunes (Education nationale, Intérieur, Justice,
Anciens combattants, etc.) pour le paiement des 20 % restants pour obtenir
le coût total pour l'Etat qui se rapproche des 20 milliards de
francs pour 1999.
19
" Changeons d'avenir ", programme du parti socialiste
pour les élections législatives anticipées du printemps
1997, p. 6.
20
Déclaration du Gouvernement du 19 juin 1997 par M. Lionel
Jospin, Premier ministre, Assemblée nationale, n° 13, p. 11.
21
Avis n° 1112 présenté au nom de la
commission des affaires culturelles, familiales et sociales de
l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1999, M.
Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, p. 24.
22
Interview de M. Jean Glavany, La Tribune du 8 septembre 1998.
23
Vos rapporteurs reprennent les conclusions de M. Jean-Louis
Lorrain dans son rapport pour avis n° 70 au nom de la commission des
Affaires sociales du Sénat sur l'outre-mer, p. 23.
24
Voir notamment le rapport n° 58 au nom de la commission
des Affaires sociales sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, M. Charles Descours, rapporteur,
tome I, p. 123 et suivantes.
25
Formation et insertion des jeunes : l'essor de l'alternance
se poursuit en 1997. DARES, Premières informations et premières
synthèses, 98.10 - n° 44.1.
26
Rapport n° 1111 fait au nom de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1999, annexe
n° 21 relative aux crédits de la formation professionnelle, M.
Jacques Barrot rapporteur spécial, p. 92.
27
idem p. 93.
28
DARES, Premières informations et premières
synthèses 98-11 n° 46-1. Les entreprises et les aides à
l'emploi en quatre mesures, p. 2.
29
Rapport n° 408 de M. André Jourdain fait au nom de la
commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier, p. 36.
30 Sénat, Bulletin des commissions n° 3 du 24 octobre 1998, p. 314.
31
Cour des comptes, Le rapport public 1997,
Les
éditions du Journal officiel, p. 79.
32
Voir p. ?? pour le commentaire de l'article.
33
Voir p. ?? pour le commentaire de l'article.