IV. DES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES FLATTEUSES QUI SOULÈVENT DES INTERROGATIONS
Les crédits augmentent de manière significative aussi bien en ce qui concerne le noyau dur des crédits gérés par la délégation interministérielle à la ville (DIV) inscrits sur le " bleu " budgétaire, qu'en ce qui concerne l'ensemble des crédits, éventuellement contractualisés, gérés par les autres ministères et les partenaires de l'Etat, inscrits sur le " jaune " budgétaire.
A. LES CRÉDITS RELEVANT DU MINISTRE DÉLÉGUÉ À LA VILLE ENREGISTRENT UNE NETTE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
1. Les mesures nouvelles du bleu " ville "
Comme
l'a souligné M. Claude Bartolone en commission,
les crédits du
bleu ville
dépassent le seuil symbolique du
milliard de francs :
ils passent de 754 millions de francs à
771 millions de
francs en 1999
en section de fonctionnement tandis que les crédits
d'investissement relevant de la DIV restent à peu près au
même niveau (213 millions de francs de crédits de paiement en
1999 contre 227 millions de francs en 1998).
Les 240 millions de francs de
mesures nouvelles se
répartissent comme suit :
•
156,5 millions de francs
(+ 42 %) sont
ajoutés au titre de la
participation du ministère aux
contrats de ville
, ceci afin de prendre en compte la prolongation d'un
an de ces contrats.
Afin d'adapter le calendrier des contrats de ville aux décisions par
le comité interministériel d'aménagement du territoire du
15 décembre 1997, les contrats de ville et autres conventions de
développement social urbain sont prorogés d'un an jusqu'au 31
décembre 1999. Il s'agit de tirer ainsi les conséquences de la
décision de conclure les contrats de plan Etat-régions sur la
période 2000-2006.
Le ministère indique que les crédits nouveaux
précités seront destinés à soutenir, de
façon significative, les initiatives locales engagées dans le
cadre des contrats de ville et des projets dans les domaines des services
publics de proximité, de l'éducation, de la
sécurité et de l'emploi.
•
45 millions de francs
sont mis en place au titre du
suivi des grands projets urbains
(GPU) sur lesquels sont
conduites des opérations lourdes d'investissement et de
réhabilitation.
Le programme gouvernemental du 30 juin dernier précise sur ce point
que des moyens exceptionnels doivent être mis en place au profit de
certaines communes engagées dans un GPU afin de les aider à faire
face aux difficultés financières qu'elles connaissent du fait
d'investissements importants. La liste des communes concernées et le
montant des aides doivent être arrêté en CIV.
•
23,5 millions de francs
sont consacrés aux
projets de service public de quartier
5(
*
)
, il s'agit de passer des
accords, notamment avec La Poste, pour renforcer la présence des
services publics dans les zones sensibles.
Sur la base d'une consultation des habitants des quartiers en
difficulté et d'un débat organisé au sein des commissions
locales avec les responsables locaux des services publics, chaque préfet
de département est chargé d'établir un diagnostic sur la
répartition et l'organisation du réseau des services publics, en
liaison avec les recteurs pour ce qui relève de la carte scolaire.
Une synthèse nationale doit être effectuée au
début de 1999 par l'inspection générale de
l'administration, qui formulera également des recommandations d'action
aux ministères, aux établissements publics et aux entreprises
nationales concernés.
Les diagnostics locaux et les recommandations nationales doivent servir de
base à la négociation du volet concernant les services publics
dans les futurs contrats de ville.
Par ailleurs, la création des maisons des services publics doit
être encouragée et des partenariats avec les réseaux
nationaux de service public établis. Parmi ceux-ci, et compte tenu du
rôle particulier de La Poste dans les quartiers en difficulté, une
démarche spécifique sera mise en oeuvre avec l'exploitant public,
qui se concrétisera par une convention visant à définir
des objectifs d'adaptation de l'offre de services et d'accès au service
public correspondant aux besoins de ces quartiers.
•
10 millions de francs
sont affectés aux
dépenses déconcentrées pour un
" programme de
formation des acteurs de la politique de la ville ".
Ces crédits, qui se sont élevés à 3 millions
de francs en 1998, permettent de financer des formations pour favoriser
l'adaptation au poste de travail des agents nouvellement nommés, en leur
permettant de mieux connaître leur quartier d'affectation et les
démarches liées à la politique de la ville ainsi que de
former les agents en poste à l'accueil en termes de connaissance des
usagers et de leurs besoins.
2. Les observations de votre commission
a) Les opérations " ville-vie-vacances " nécessitent un accompagnement de l'Etat auprès des collectivités locales concernées
Les
opérations " ville-vie-vacances " bénéficient de
5 millions de francs supplémentaires en 1999, permettant de porter
à
50 millions de francs
le montant des crédits du
ministère de la ville.
Compte tenu de la participation des différents ministères, le
coût global de l'opération pour l'Etat a été de
84,6 millions de francs en 1998 pour
865.000 jeunes accueillis dans
91 départements
.
• Le 30 mars 1998, Mme Martine Aubry a déterminé, par
circulaire,
les objectifs
des opérations
" ville-vie-vacances " en tenant compte des expériences
passées : axées autour du déroulement de la Coupe du monde
de football, les opérations en 1998 devaient favoriser la mixité
et la diversité sociale et culturelle, tout en permettant d'accueillir
de manière plus significative les jeunes filles qui sont souvent les
" oubliées " du dispositif.
La circulaire souligne à juste titre le
besoin d'encadrement
qui est très réel pour assurer le succès des
opérations : il a été demandé aux préfets de
porter une attention particulière au contenu éducatif des actions
proposées, de veiller à ce que l'encadrement dispose d'une
réelle expérience et d'accorder une attention toute
particulière aux opérations qui ne se déroulent pas dans
le département d'origine.
Pour prévenir d'éventuels incidents pouvant se produire sur des
sites de tourisme populaire (sites balnéaires, en particulier littoral
girondin et roussillonnais), deux départements (Gironde et
Pyrénées-orientales) ont mis en place, comme l'année
dernière, un " plan littoral " : il s'agit d'un dispositif
d'accueil d'animateurs de rue et de renforcement de la surveillance venant
compléter les renforts de sécurité (gendarmerie, police
nationale, police municipale). Il a été demandé de
signaler immédiatement les incidents pouvant être provoqués
par des jeunes estivants relevant du dispositif
" ville-vie-vacances ". Un troisième département,
l'Hérault, envisage la création d'un plan littoral.
La réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur
indique que, d'une manière générale, les orientations de
la circulaire du 30 mars 1998 ont été respectées,
même si, sur certains sites, la préoccupation de la prise en
charge des 10-13 ans continue à être posée :
le
rajeunissement des jeunes commettant des actes de délinquance
semble
être, à ce propos, une donnée forte à laquelle des
réponses devraient être apportées. Des partenariats plus
étroits avec les collectivités territoriales devraient être
mis en place afin de déterminer la responsabilité des
réponses pour ces publics.
• Concernant
la mise en oeuvre du programme pour 1999
, le
ministère travaille sur trois pistes :
- le " ciblage " du programme doit être
amélioré : en effet, il apparaît à la DIV que les
jeunes de 10 à 14 ans sont plutôt demandeurs de consommation
d'activités, ce qui entre en contradiction avec l'objectif de
responsabilisation, visant à rendre les jeunes acteurs " de leurs
activités ".
- S'agissant du champ territorial, le ministère envisagerait de
doter de moyens plus conséquents les départements dans lesquels
les problèmes sont les plus aigus. Si l'extension du programme à
91 départements a permis de répondre aux difficultés des
jeunes, le ministre indique que la faible dotation de certains
départements ne permet pas de mettre en place un véritable
programme départemental.
Le ministère souhaite donc améliorer la dotation des
42 derniers départements entrés dans le dispositif, en
utilisant des indicateurs identiques sur l'ensemble du territoire (et non plus
une dotation forfaitaire) et accroître la dotation des
départements prioritaires, sur la base des besoins en matière de
lutte contre les exclusions et de prévention de la délinquance.
- l'encadrement doit être renforcé : l'un des
paramètres de réussite du programme tient à la formation
des personnels d'encadrement dont le niveau serait souvent insuffisant. De ce
fait, le ministère préconise un véritable plan de
formation de ces personnels, soit localement, soit nationalement. Un
rapprochement avec les ministères chargés de ces formations
pourrait permettre de mettre en place un programme, cofinancé par
l'Union européenne, sur cette question.
Il importe particulièrement de souligner que, dans les stations qui
accueillent beaucoup de touristes, la cohabitation réussie entre, d'une
part, les familles d'estivants et, d'autre part, les jeunes accueillis au titre
des opérations " ville-vie-vacances " et ceux qui viennent par
leurs propres moyens des quartiers sensibles, suppose
un effort réel
d'encadrement, de surveillance et parfois de médiations, en cas de
conflits
.
Le coût global des opérations " ville-vie-vacances "
est de l'ordre de
300 millions de francs
, la subvention de l'Etat
jouant en quelque sorte un rôle de levier. Ainsi, en 1997, la subvention
de l'Etat versée par la délégation
interministérielle à la ville (DIV) a représenté
27 % de la dépense totale et entraîné la mobilisation
des autres partenaires que sont les caisses d'allocations familiales
(5,26 %), le Fonds d'action sociale (5,24 %), les communes
(30,37 %), les conseils généraux (9,03 %), les
associations (12,03 %), les familles (6,30 %) ainsi que d'autres
financeurs (4,12 %) tels que les sociétés d'HLM, de
transport ou des entreprises privées.
Les opérations " ville-vie-vacances " mobilisent
fortement les collectivités locales concernées, soit par des
subventions directes, soit indirectement, par les coûts induits dans le
domaine de l'accueil et de la prévention.
Votre commission ne peut que souligner que les communes ne peuvent assumer
à elles seules les surcoûts de fonctionnement résultant des
opérations " ville-vie-vacances " et qu'il est donc
particulièrement important d'évaluer tous les aspects du
coût de la mise en oeuvre de ces opérations avant d'en
élargir le champ ou d'en réformer les modalités de
fonctionnement.
b) L'augmentation importante des dépenses de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville
Il
apparaît une augmentation importante des dépenses de
fonctionnement de la délégation interministérielle
à la ville (DIV) qui passent de 13 à 20 millions de francs,
soit une mesure nouvelle de
6,8 millions de francs
(+ 54 %). Les dépenses dites de communication passent de
3,4 à
5 millions de francs
(+ 47 %).
Votre rapporteur ne conteste pas l'augmentation des dépenses de
fonctionnement dès lors qu'elles ont pour objet d'aider les
collectivités locales à mieux faire face aux dépenses
induites par les instruments contractuels de la politique de la ville. En
revanche, l'augmentation des frais de fonctionnement des organismes
chargés de la gestion de la politique de la ville apparaît plus
critiquable.
Parmi les dépenses de fonctionnement supplémentaire, votre
rapporteur
s'interroge sur l'utilité de la création d'un
nouvel organisme de concertation et de réflexion en matière de
politique de la ville
: en effet, le CIV du 30 juin dernier a
décidé la création, en lien avec les associations
d'élus locaux, d'un organisme ayant pour vocation essentielle de
capitaliser, de valoriser et de diffuser les connaissances et pratiques. Selon
le Gouvernement, cet organisme, dénommé provisoirement
" institut pour la ville ", mettrait en communication les acteurs des
politiques urbaines, ferait circuler entre eux l'information et favoriserait
l'accessibilité des données de base.
Il convient de rappeler qu'il existe déjà un
Conseil national
des villes
placé auprès du Premier ministre et
présidé par lui, ou par l'un des deux vice-présidents
désignés parmi les maires qui en sont membres. Il comprend
vingt-cinq élus locaux ou nationaux et quinze personnalités
qualifiées désignées par le Premier ministre sur
proposition du ministre de la ville. Il a pour objet de concourir à
l'élaboration de la politique de la ville par ses propositions
d'orientations et de mise en oeuvre.
Au demeurant la DIV, qui comptait 85 agents dont 32 agents contractuels au
1
er
août 1998, a pour mission, comme le rappelle le
" jaune " budgétaire, d'assurer la mobilisation des
différents acteurs de la politique de la ville dans un souci de
cohérence et d'efficacité. Elle est un foyer d'initiatives, de
réflexions et de propositions. Elle anime aussi les réseaux des
professionnels du développement social urbain et les services
déconcentrés de l'Etat, assure le suivi de l'exécution des
contrats passés avec les collectivités territoriales et les
échanges internationaux et européens avec les Etats
confrontés à des problèmes de développement social
urbain analogues.
La mission du futur Institut apparaît donc pour le moins difficile
à définir par rapport aux deux institutions existantes, sauf
à considérer que celles-ci jouent mal leur rôle.
• S'agissant des dépenses d'investissement, le Fonds social
urbain (FSU), qui permet au ministère de la ville de financer certaines
opérations urgentes d'investissement en dehors des contrats de plan,
connaît une baisse continue de ses crédits : les autorisations de
programme passent de 200 à 180 millions de francs tandis que les
crédits de paiement passent de 120 à 110 millions de francs.
Bien que le Gouvernement mette en avant une sous-consommation des
crédits à ce chapitre, il paraît peu souhaitable
d'affaiblir le financement d'opérations visant notamment à
désenclaver certains quartiers et à l'intégration
urbaine.
B. LA HAUSSE DE L'EFFORT PUBLIC GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE REPOSE ESSENTIELLEMENT SUR LES EFFORTS DES PARTENAIRES DE L'ETAT OU SUR DES DÉCLARATIONS D'OBJECTIF
Concernant l'ensemble de l'effort public consacré
à la
ville, le Gouvernement fait valoir que celui-ci atteindra, pour la
première fois cette année, 31,2 milliards de francs, soit un
niveau proche de l'objectif souhaité par M. Jean-Pierre Sueur dans
son rapport (35 milliards de francs par an pendant les dix prochaines
années par analogie avec les emplois-jeunes).
Il convient de rappeler que l'évolution du budget de l'Etat est
concernée directement en matière de politique de la ville
à quatre échelons.
-
Les crédits dont la gestion relève directement de la
Délégation elle-même
et qui, soit sont inscrits sur le
bleu budgétaire du ministère des affaires sociales, soit
transitent par le fonds d'intervention pour la ville (FIV).
Ces crédits s'élèvent à
1,6 milliard de
francs en 1999
contre 1,38 milliard de francs en 1998 : ils
comprennent à la fois les moyens inscrits en investissement et en
fonctionnement au titre de l'agrégat " ville " dans le bleu
budgétaire du ministère de l'emploi et de la solidarité,
examinés ci-dessus, ainsi que des transferts de gestion provenant du
fonds d'aménagement pour la région d'Ile-de-France (FARIF), ou
d'autres ministères, au titre des opérations d'été
en faveur des jeunes par exemple.
-
Les crédits des différents ministères
afférents aux contrats de ville
représentent
2,1 milliards de francs en 1999
contre 2,2 milliards de francs
en 1998 et se situent en légère diminution par rapport à
1998.
Ils comprennent à la fois des crédits qui ont fait l'objet d'un
engagement contractualisé dans les contrats de ville
(1.108 millions de francs), tels que les investissements du
ministère du logement affectés à la réhabilitation
des logements HLM, et les crédits ordinaires des ministères qui
viennent financer les actions inscrites aux programmes d'action des contrats de
ville sans faire l'objet d'engagements pluriannuels (993 millions de
francs).
-
Les crédits des différents ministères qui
concourent indirectement à la politique de développement social
urbain mais qui ne sont pas consommés dans le cadre des contrats de
ville
, comme les crédits consacrés par le ministère du
travail aux emplois de ville.
Ces crédits passent de 7,1 milliards de francs en 1997 à
9,9 milliards de francs en 1998
essentiellement en raison du
financement des emplois-jeunes.
- Le manque à gagner en recettes de l'Etat au titre des
dépenses fiscales et sociales
et de leur compensation
versée aux collectivités locales, ou aux régimes de
sécurité sociale, s'élève en estimation à
2,6 milliards de francs en 1999
au lieu de 2,5 milliards de
francs en 1998.
1. L'augmentation de l'effort de l'Etat est largement imputable aux objectifs annoncés sur les emplois-jeunes
Parmi
les mesures nouvelles recensées dans l'effort public, près de
3 milliards de francs sont imputables à la mise en oeuvre des
emplois-jeunes. Le Gouvernement retient par convention 20 % des
crédits inscrits au budget " emploi " pour le financement des
emplois-jeunes (
chapitre 44-01, article 10
) qui
s'élèvent au total à 13,9 milliards de francs en 1999.
Le fondement de cette clé de répartition conventionnelle est la
décision du CIV du 30 juin 1998 prévoyant que
" 20 % " au moins des embauches réalisées au titre
des emplois-jeunes concernerait les jeunes issus des quartiers relevant de la
politique de la ville ou pour des activités de service
réalisées au sein de ces quartiers.
Le choix d'une clé de répartition conventionnelle est
compréhensible à condition de souligner qu'elle s'applique
à
des emplois qui sont financés mais dont les contrats ne sont
pas nécessairement encore signés à ce jour. En outre, le
bilan précis devra être dressé pour connaître la
proportion exacte des emplois-jeunes qui jouent effectivement un rôle du
point de vue de la politique de la ville
afin de savoir si le taux de
20 % est réellement tenu.
Enfin, il est important de souligner que même si l'Etat prend en charge,
pendant cinq ans, 80 % du coût de la rémunération de
l'emploi-jeune par référence au SMIC, le solde demeure à
la charge des employeurs et notamment des collectivités locales
concernées.
2. La contribution importante des collectivités territoriales
Il
importe de préciser que, pour la première fois cette
année, le jaune budgétaire fait apparaître une ligne
correspondant à la contribution des collectivités territoriales
évaluée à
3,1 milliards de francs en 1999
compte tenu des engagements pris au titre des contrats de plan. Cet engagement
ferait suite à un montant de crédits de 2,5 milliards de
francs en 1998.
Seules les données disponibles pour 1997, font apparaître la
répartition entre les différentes catégories de
collectivités territoriales : sur un montant total de
2,34 milliards de francs, les communes se sont engagées à
hauteur de 1,4 milliard de francs sur les contrats de ville, les
départements à hauteur de 533 millions de francs et les
régions à hauteur de 431,12 millions de francs.
Il convient de se féliciter de la nouvelle présentation du
" jaune " budgétaire qui permet de faire apparaître de
manière plus précise l'étendue des engagements des
collectivités locales.
On observera toutefois que le montant des dépenses des
collectivités locales, qui sont destinées aux quartiers sensibles
mais qui ne sont pas individualisées dans les contrats de plan, tel que
par exemple les dépenses induites par les opérations
ville-vie-vacances, ne sont pas prises en compte dans le montant de
l'intervention des collectivités locales.
Pour réaliser une parfaite symétrie avec la présentation
de l'effort du budget de l'Etat, il conviendrait, en pratique, de
faire
apparaître les dépenses des collectivités locales qui
contribuent à la politique de la ville même si elles ne sont pas
contractualisées
. Bien entendu, cette donnée ne pourrait
qu'être estimée à partir d'un échantillon
représentatif afin de ne pas alourdir les charges statistiques.
En second lieu, votre commission souligne que pour comparer la
réalité de l'évolution de l'effort public et la
portée du montant de 31 milliards de francs annoncé par le
Gouvernement, il faut réintégrer la participation des
collectivités territoriales qui n'était pas incluse les
années précédentes, ce qui conduit à un effort
public global de 24 milliards de francs pour 1998. Le jaune procède
d'ailleurs de façon tout à fait exacte à la
" reconstitution rétroactive " de l'effort public global pour
1997 et 1998. Il reste que les annexes des années
précédentes ne permettent plus d'établir de série
homogène.
Enfin, la commission constate avec une certaine perplexité que,
concernant la participation des collectivités locales, le Gouvernement
affiche, de manière volontariste, un objectif de hausse de leur
participation aux contrats de ville en 1999.
Cet affichage peut sembler surprenant dans la mesure où les
collectivités locales seront dans l'attente de la mise en place des
nouveaux contrats de ville qui seront en préparation pour la
période 2000-2006. En outre, les niveaux d'intervention des
régions s'inscrivaient plutôt en baisse en 1997.
Comme le rappellent les réponses aux questionnaires, les annexes
financières des contrats de ville qui retracent annuellement l'effort
financier de l'Etat et des collectivités locales montrent d'une part, un
" décollage " difficile de la consommation des crédits
régionaux au début du XI
ème
Plan et un
tassement, voire une régression de cet engagement à partir de
l'année 1997 (- 59 % par rapport à 1996).
Le Gouvernement estime que l'explication principale pourrait trouver sa
source dans le taux du montant subventionnable des opérations sur
lesquelles interviennent les régions (généralement
30 %) et qui laisse une part à financer considérée
comme trop importante pour les communes maîtres d'ouvrage. Il est
précisé que plusieurs régions envisagent de porter ce taux
à un niveau supérieur afin de réaliser la totalité
de leur engagement financier quinquennal sur les deux dernières
années d'exécution du contrat de plan, à savoir 1998-1999.
Il reste que l'on peut s'interroger sur la volonté de lancer des
investissements parfois différés depuis longtemps alors que le
cycle des nouveaux contrats de plan est sur le point de
débuter.
3. L'effort public de l'Etat continue d'intégrer les dotations relatives à la solidarité urbaine
Le
second poste qui évolue fortement est celui de la dotation de
solidarité (DSU) qui augmente de près d'un milliard de francs.
Cette année encore, votre commission s'est étonnée que le
Gouvernement inscrive toujours, au titre de l'effort de l'Etat, des dotations
qui relèvent de la solidarité financière entre communes.
Deux dotations sont ainsi inscrites : tout d'abord, le
Fonds de
solidarité des communes de la région d'Ile-de-France
(FSCRIF)
qui représente 700 millions de francs en 1999 et qui est
constitué exclusivement des contributions prélevées sur
les communes de la région. A cet égard, M. Jean-Pierre Sueur
rappelle dans son rapport que la Cour des comptes considère que les
crédits du fonds en question ne font que transiter par le budget de
l'Etat et qu'il est donc abusif de les retenir au titre de l'effort financier
de l'Etat.
Pour ce qui concerne la DSU, il convient de souligner que cette dotation est
une fraction de la DGF que l'Etat est, en tout état de cause, tenu de
verser aux communes et qu'elle correspond à
un financement des villes
entre elles
dans le cadre d'une politique de péréquation en
faveur des communes les plus défavorisées.
Toutefois, une nuance est à apporter cette année puisque
l'augmentation d'un milliard de francs de la DSU est imputable pour
moitié à une nouvelle répartition au sein de la DGF et
pour moitié à une dotation exceptionnelle de l'Etat, de
500 millions de francs, qui devrait être reconduite en 2000 et 2001.
Il reste que la solidarité financière entre collectivités
territoriales ne peut être qu'abusivement mise au crédit de
l'effort public de l'Etat en faveur de la politique de la ville.
4. L'affichage du montant des prêts de la Caisse des dépôts et consignations dans l'effort public soulève des interrogations.
Enfin,
3 milliards de francs sont imputables à l'intervention de la Caisse
des dépôts et consignations.
Il s'agit de la mise en place de deux enveloppes de prêt à taux
réduit de 10 milliards de francs, chacune destinée
respectivement à permettre le financement d'investissements
d'infrastructure par les collectivités locales et des travaux sur les
logements par les HLM et les SEM.
Il conviendra là encore d'examiner comment seront consommés les
crédits en question par les emprunteurs dont il convient de remarquer
qu'ils sont en priorité soit des communes soit des organismes d'HLM.