CHAPITRE III -
LA POLITIQUE CONDUITE PAR LES POUVOIRS
PUBLICS
I. LES GRANDES ORIENTATIONS DES POUVOIRS PUBLICS
A. UNE POLITIQUE EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ET DE LA QUALITÉ ALIMENTAIRES
1. Une nécessaire réorganisation dans le maquis des signes distinctifs de qualité
a) Le dispositif national : un nouvel essor en 1997
Le
dispositif français comporte quatre signes distinctifs de
qualité :
l'appellation d'origine contrôlée (AOC),
le label rouge, la certification de conformité et l'agriculture
biologique. Le chiffre d'affaires des produits sous signes officiels de
qualité est en pleine expansion.
L'appellation d'origine contrôlée
: la mention AOC
délivrée par l'Institut national des appellations d'origine
(Inao), identifie un produit typique dont la spécificité est
liée à son origine, qu'il s'agit de protéger. C'est
l'expression d'un lien intime entre une production et un terroir,
perpétué par un savoir-faire. C'est le plus ancien des signes
distinctifs dans l'agro-alimentaire : il a été crée en
1935 pour les vins et les eaux-de-vie, et élargi dans les années
60 aux produits laitiers. Depuis 1990, tous les produits alimentaires peuvent y
accéder, tels, récemment, le taureau de Camargue ou le miel corse.
Les AOC regroupent 133.000 exploitations. Sur les 83 milliards de
chiffre d'affaires dégagés en 1997, les vins représentent
62 milliards, les spiritueux 9,5 et les produits laitiers 10,5 milliards
de francs.
Le label rouge
: ce logo, qui date de 1960, garantit la qualité
supérieure d'un produit. Il répond à un cahier des charges
précis, contrôlé à tous les stades de la production
et de la commercialisation du produit, pour aboutir à un positionnement
haut de gamme. Il est surtout présent dans le domaine de la volaille et
de la charcuterie, un peu dans les produits laitiers et a fait récemment
son apparition dans les fruits et légumes, les produits de la mer et
même le sel. Actuellement, 359 produits sont sous label
homologué, 315 sous label rouge et 44 sous label régional.
Le logo
AB
: le logo " Agriculture Biologique "
garantit qu'un aliment est issu d'un mode de production agricole excluant
l'utilisation de produits chimiques de synthèse et respectant le
bien-être animal. En France, les règles définissant
l'agriculture biologique datent de 1980. Un aliment " bio " doit
contenir plus de 95 % de matières premières agricoles
biologiques. L'Union européenne s'est dotée en 1991 de
règles minimales communes de production et de contrôle. On
dénombre 4.000 producteurs sur 137.000 hectares. Le chiffre
d'affaires est passé de 3 à 12 milliards de francs de 1996
à 1997.
L'atout certifié
: créé en 1990, le certificat de
conformité atteste que le produit possède des qualités ou
suit des règles de fabrication particulières, dûment
contrôlées. L'objectif recherché est la garantie d'une
qualité régulière, distincte du produit courant. Citons
quelques exemples : le jambon cuit supérieur sans polyphosphates, les
conditions de fraîcheur des salades préemballées...
Surtout, les professionnels l'ont utilisé pour mettre en place la
traçabilité de la viande bovine après la crise de la
" vache folle ".
Ces trois derniers signes sont délivrés par une commission
nationale, la CNLC. Les cahiers des charges sont élaborés avec
des organismes certificateurs indépendants (regroupés au sein du
Cerqua et du Cepral) qui assurent également les contrôles.
Les produits sous labels ont généré en 1997 un chiffre
d'affaires d'environ 113 milliards de francs.
LES
SIGNES DE QUALITÉ FRANÇAIS
(en milliards de francs en 1997)
Votre rapporteur pour avis estime essentiel d'améliorer la
cohérence de l'ensemble des signes de qualité, dont la
complexité s'est renforcée depuis la réglementation
européenne de 1992.
Il se félicite du souhait du Gouvernement de renforcer l'organisation
économique des productions de qualité, notamment au travers du
titre VI projet de loi d'orientation agricole.
b) Rappel du dispositif communautaire
Ce
dispositif, mis en place en 1992, concerne :
L'appellation d'origine protégée (AOP)
: s'applique
à un aliment produit, transformé ou élaboré dans
une aire géographique déterminée avec un savoir-faire
reconnu et constaté. C'est l'équivalent de l'AOC française
ou de la DOC italienne.
L'indication géographique protégée (IGP)
: le lien
avec le terroir doit demeurer à un stade au moins de la production, de
la transformation ou de l'élaboration, l'IGP devant illustrer des
méthodes locales spécifiques. C'est le cas, en France, de
l'agneau du Quercy, ou, en Belgique, du jambon d'Ardenne.
Pour ces deux signes, AOP et IGP, un logo est en cours de préparation
à la Commission européenne.
L'attestation de spécificité
: elle se traduit par le
sigle STG pour " spécialité traditionnelle garantie ".
Elle met en valeur une composition traditionnelle d'un produit ou un mode de
production traditionnel comme, par exemple, la mozzarelle ou certaines
bières belges.
2. L'essor de l'agriculture biologique
a) La situation de l'agriculture biologique
Reconnue
officiellement en 1980 comme une agriculture n'utilisant ni produits chimiques,
ni produits de synthèse, l'agriculture biologique française a
longtemps été marginalisée par les agriculteurs
conventionnels d'abord, qui lui ont reproché ses contraintes de
production et son manque de rentabilité ; par les consommateurs
ensuite, jusqu'ici très minoritaires. Depuis quelques années, ces
tendances ont fortement évolué.
Ainsi, on se trouve devant un double constat :
- la demande de produits biologiques, tant en France qu'en Europe,
explose. Cette tendance récente est considérée, par les
experts, comme une tendance lourde du marché qui ne pourra que
s'amplifier dans les années à venir. Le seul marché
français, estimé en 1996 à 4 milliards de francs,
devrait atteindre 15 milliards à l'aube du prochain
millénaire (le marché européen, au moins 10 fois
supérieur, est de l'ordre de 150 milliards de francs) ;
- dans le même temps, alors que la France représentait encore
60 % de la production biologique européenne en 1985
(60.000 hectares sur 100.000 hectares) elle ne représente plus
en 1995 qu'à peine 10 % (100.000 hectares dont 30.000 en
conversion sur 1.000.000 hectares).
On recense aujourd'hui quatre mille producteurs pratiquant l'agriculture
biologique en France, sur 120.000 hectares : la moitié en
production végétales (légumes, fruits, vigne,
céréales, etc.), la moitié en élevage (viande ou
lait).
Si le nombre des conversions à l'agriculture biologique s'est accru en
1996, après cinq ans de quasi stabilité, l'offre n'est pas encore
en mesure aujourd'hui de répondre à la demande. La production
française, largement en tête en Europe jusqu'à la fin des
années 1980, ne représente plus que 10 % de la
production de la communauté.
Ainsi, la France, leader de l'agriculture biologique en Europe en 1985, se
retrouve au quinzième rang en 1997, avec seulement 0,3 % de sa
surface agricole utile (SAU) convertie, alors que la Suède et l'Autriche
consacrent près de 10 % de leur SAU au " bio ", la Suisse
et la Finlande près de 5 %, le Danemark, l'Allemagne et l'Italie
près de 2 %. Pour parvenir à de tels résultats, ces
pays ont mobilisé des moyens financiers et techniques importants depuis
quelques années. Ainsi, en Autriche les aides à la conversion
sont deux fois supérieures à celles de la France et d'une
durée illimitée.
Les demandes d'importations de " produits bio " en provenance des
pays tiers s'envolent : de 1993 à 1996, elles ont été
multipliées par vingt et devraient atteindre 30 milliards en 1997.
Signalons que ce marché est en effet en pleine expansion en France car
on assiste depuis deux ans environ à un changement d'attitude, en faveur
des produits " bio ", de la part des consommateurs.
Comme l'a précisé M. Louis Le Pensec lors de son discours
à Rambouillet le 12 décembre 1997, plusieurs raisons
expliquent cette évolution. "
Tout d'abord une plus grande
sensibilité du public à des aliments "naturels " mais
également à des modes de production agricole plus respectueux de
l'environnement grâce au travail de fond des pionniers de l'agriculture
biologique. Ensuite, on constate une meilleure mise en valeur de ces produits
par la grande distribution. Il n'est pas une enseigne de grandes surfaces sans
son rayon " bio ". Enfin, les investissements effectués dans
ce domaine par les grands groupes de l'alimentation et par de nombreuses PME
proches des terroirs ont eu des effets certains. "
Afin de pouvoir relancer ce défi et replacer, selon l'expression de
M. Riquois, Président de la section de l'agriculture biologique au
sein de la Commission nationale des labels et de la certification de
conformité, l'agriculture biologique au coeur de l'agriculture
française, et peut-être demain comme moteur du
développement durable, un plan de développement a
été mis en place par le Gouvernement.
b) La mise en place d'un plan de développement
Le
12 décembre dernier, M. Louis Le Pensec, Ministre de l'agriculture
et de la pêche, a lancé un plan quinquennal pour l'agriculture
biologique.
Ce programme a été précédé du rapport de
M. Alain Riquois.
TABLEAU ISSU DU RAPPORT FINAL D'ALAIN RIQUOIS
Le rapport Riquois propose tout d'abord un partenariat avec les instances professionnelles nationales de l'agriculture biologique. C'est autour du triptyque " Observatoire-Réglementation-Logo AB " qu'il est prévu de construire ce partenariat.
SYNTHESE DES MISSIONS - CHANTIERS PRIORITAIRES
ET ACTIONS
COMMUNES
|
INSTANCES CONCERNÉES |
MISSIONS DOMINANTES |
CHANTIERS NATIONAUX PRIORITAIRES |
ACTIONS COMMUNES |
|
Fédération nationale de l'agriculture biologique |
-
Information et animation
professionnelles (y compris appui
à la conversion
.
|
-
Veille et défense
de la "réglementation
" Agriculture Biologique ""
|
1.
Animation, information et formation de leurs réseaux
spécifiques
|
|
Assemblée permanence des Chambres d'agriculture |
-
Conseil et appui technique
à l'entreprise
en
Agriculture Biologique.
|
- Pérennisation de " l'Observatoire économique national de l'Agriculture Biologique ". |
organisations de producteurs
(OP), et
des interprofessions
" bio " régionales
.
|
|
BIO-CONVERGENCE |
-
Représentation et accompagnement
technico-administratif de l'entreprise de transformation et de distribution en
Agriculture Biologique.
|
- Elaboration, suivi et mise en oeuvre du " Plan stratégique de communication sur le logo " AB "" |
(CNLC-ANDA-OFFICES) et aux
groupes de travail constitués en
leurs seins.
|
Source : QI N° 113 - 30 juin 1998
Le plan national de développement de l'agriculture biologique doit se
traduire en plans régionaux. L'élaboration (1998-1999) de ces
plans d'actions régionaux concertés pour le développement
de l'agriculture biologique (ou PARC) -qui devrait être discutés
lors de la prochaine réunion du Comité d'orientation de suivi et
d'évaluation du Plan- puis leur contractualisation dans le cadre des
prochains contrats de plan Etat-Région (période de 2000 à
2005) conditionnent la réussite de ce dispositif :
- dans ses ambitions qualitatives, qui sont de faire de l'Agriculture
Biologique le ferment du développement durable,
- dans ses ambitions quantitatives, qui sont de franchir le cap des
25.000 exploitations et 1 million d'hectares en Agriculture
Biologique en 2005.
Les plans régionaux constitueront en fait de véritables
partenariats entre l'Etat et les Régions, permettant à la fois de
tenir compte des spécificités de chaque région,
d'impliquer les acteurs locaux et de mettre en synergie les moyens. Les
" réseaux " régionaux et locaux des instances
professionnelles nationales et les interprofessions régionales de
l'agriculture biologique auront, notamment un rôle essentiel à y
jouer.
Ils doivent permettre d'adapter aux spécificités
régionales les trois grands volets du plan national dont ils constituent
le développement : " recherche-développement-formation (et
conversion) ", " réglementation-contrôle-qualité
et " territoire-filières-marchés ".
Les priorités régionales seront définies pour chacune
d'entre elles en tenant compte des atouts et handicaps, des opportunités
et risques spécifiques à chaque région restitués
dans le cadre national et européen.
Tout l'enjeu du Plan de développement de l'agriculture biologique et des
Plans d'actions régionaux concertés pour le développement
de l'agriculture biologique (PARC) " bio " se situe dans le respect
des équilibres et le renforcement des synergies entre les
différents échelons. C'est en fonction de cet enjeu que le
fonctionnement du COSE (Comité d'orientation de suivi et
d'évaluation/" bio ") doit être conçu : dans
le respect de l'équilibre entre les trois volets du plan et entre les
échelons administratifs (régional, national, européen) et
dans le respect de l'équilibre entre les différentes instances.
Sur le plan de financement, le tableau suivant permet de définir le
coût des différentes priorités :
FINANCEMENTS - MOBILISATIONS PRIORITAIRES
(en millions de
francs)
|
1. Chantiers prioritaires : logo AB - Observatoire (2 x 2 MF) |
4 |
|
2. Accompagnement au niveau national de l'animation, de la conversation puis des contrats Territoriaux d'Exploitation |
1 |
|
3. Appui et suivi au niveau national des Plans d'Actions Régionaux Concertés (3 x 0n5) |
1,5 |
|
4. Elaboration au niveau régional des plans d'actions régionaux concertés (0,4 x 20 x 50 %) |
4 |
|
5. Actions communes dont
participation aux structures
nationales de coordination (CNLC-OFFICES-ANDA-COSE BIO) et prioritairement pour
:
|
3 |
|
6. Réglementation et contrôle logo AB (hors partenariat) DGAL |
3 |
|
7. Expertises à la demande (à définir au coup par coup) |
2 |
|
Total mobilisations prioritaires (dont 7 MF hors partenariat) |
18,5 |
QI
n° 113 - 30 juin 1998.
Le rapporteur pour avis estime que le Gouvernement a pris acte de
l'importance de l'agriculture biologique pour l'avenir en se fixant pour
objectif de reprendre la première place européenne. Un million
d'hectares (contre 137.000 en 1997) doivent être couverts en 2005 pour un
nombre de 25.000 exploitations (4.000 aujourd'hui).
La France peut, rappelons le, s'appuyer sur une solide réglementation,
avec un logo " AB " reconnu en 1996 par les pouvoirs publics et un
cahier des charges sécurisant. Le règlement européen est
d'ailleurs en cours d'adoption.
Ce plan de développement, issu des propositions de
M. Alain Riquois, devrait s'étendre de 1998 à 2002.
Sa mise en place s'est concrétisée par la première
réunion du Comité d'Orientation, de suivi et d'évaluation
qui a eu lieu le 12 janvier dernier.
Outre le passage de l'enveloppe globale de 15 à 60 millions de
francs afin de porter le nombre de conversions, qui est de l'ordre de 600 par
an, à environ 2000, ce plan repose sur plusieurs paliers :
- la mobilisation de 30 millions de francs dès 1998 pour
organiser les filières, ces crédits provenant des crédits
d'orientation des offices ;
- les organismes de formation et de recherche-développement
(Anda-Ima, Institut technique de l'agriculture biologique) seront davantage
associés au programme de développement de l'agriculture
biologique ;
- deux outils en cours de structuration par les professionnels et
l'administration bénéficieront de plus de soutiens à
travers la future loi d'orientation agricole. L'Observatoire de l'agriculture
biologique et la marque collective AB (amélioration de sa gestion
et de sa promotion) ;
- un Institut national de " l'agro-bio " à l'instar de
l'institut national des appellations d'origine (INAO) doit être mis en
place afin de faire de l'agriculture biologique une filière majeure.
Pour une participation active à l'organisation du secteur, un
partenariat est en préparation entre la Fédération
nationale de l'agriculture biologique, Bio-convergence, les chambres
d'agriculture (APCA) et le ministère de l'agriculture.
3. La loi relative à la sécurité alimentaire des produits
La
proposition de loi présentée par MM. Charles Descours,
Claude Huriet et plusieurs de leurs collègues avait pour objet de donner
un prolongement législatif aux conclusions de la mission d'information
de la commission des affaires sociales consacrées aux conditions du
renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la
sécurité sanitaire des produits destinés à
l'homme
8(
*
)
.
L'état des lieux réalisé par la mission d'information de
la commission des affaires sociales avait montré que " la
multiplication des structures, la confusion des missions de contrôle et
de gestion, la complexité de l'organisation, l'insuffisance de la
réglementation et la dispersion des travaux nuisent à
l'efficacité de l'organisation de sécurité et de veille
sanitaire en France
9(
*
)
".
Au terme de ce constat, la commission des affaires sociales a formulé
des conclusions destinées à réformer l'action de l'Etat en
matière sanitaire.
Votre commission avait émis, au mois de septembre 1997, un
avis
10(
*
)
favorable à
l'adoption des conclusions de la commission des affaires sociales du
Sénat.
Le texte a été adopté définitivement au mois de
juin dernier après de longues discussions.
Il présente, sur le plan alimentaire, deux éléments
importants. D'une part la création d'une agence dédiée
spécifiquement aux aliments sous la triple tutelle des ministères
de l'agriculture, de la santé et de la consommation. Cet organisme peut
demander au ministre de saisir les corps d'inspection de l'Etat. D'autre part,
la publicité donnée à ses avis devrait ainsi éviter
que ces demandes restent sans effet. En revanche, l'agence de
sécurité sanitaire des aliments n'aura pas de contrôle
direct sur les laboratoires publics intervenant dans son domaine. Elle pourra
néanmoins demander le concours des laboratoires de la direction
générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes.
Des laboratoires publics exerçant leur activité dans son domaine
de compétence pourront lui être transférés par
décret, ce qui lui donnera sur eux une autorité directe.
Comme l'a souligné notre collègue Claude Huriet, l'agence dispose
d'une arme puissante : la publicité. Elle sera consultée sur tous
les projets de texte législatifs et réglementaires de son domaine
et ses avis seront eux aussi rendus publics. L'avenir de cette agence
dépend donc de sa capacité à s'imposer, et donc
éventuellement à réclamer un élargissement de ses
tutelles.
Elle sera dotée de moyens nécessaires à
l'accomplissement de ses missions d'évaluations. La dotation
prévue de 11,7 millions de francs est complétée par des
sommes équivalentes provenant des budgets des ministères
chargés de la santé et de la consommation, soit 35 millions de
francs au total et 50 emplois.
Cette agence devrait, en outre, intégrer le Centre national d'Etudes
Vétérinaires et alimentaires, le CNEVA, dont le budget est en
augmentation importante pour 1999.
Enfin, c'est le directeur de l'agence du médicament
vétérinaire, et non le ministre, qui délivrera toutes les
autorisations de mise sur le marché des médicaments
vétérinaires, ce qui signifie que ces autorisations seront
données sur les seuls critères techniques d'innocuité du
produit. Mais le ministre peut être amené à intervenir pour
en restreindre l'utilisation pour des raisons commerciales, ou pour
éviter des excès.
Votre rapporteur pour avis considère que cette agence devrait
contribuer au renforcement de la qualité des produits
alimentaires.
4. Une réforme en attente : le projet de loi relatif à la qualité sanitaire de denrées
Après son examen par l'Assemblée nationale les
18 et
19 février 1997, la Commission des Affaires économiques a
proposé l'adoption de ce projet de loi, le
26 mars 1997
11(
*
)
,
après l'avoir quelque peu modifié. La dissolution de
l'Assemblée nationale a suspendu l'examen de ce texte par le
Sénat.
Votre rapporteur pour avis tient à en rappeler les grandes lignes.
Ce projet de loi est relatif à la qualité et la salubrité
des denrées destinées à l'alimentation humaine ou animale.
Ces notions de qualité et de salubrité
ne concernent ni la
loyauté des transactions, qui relève du code de la consommation,
ni les garanties officielles de qualité et d'origine, inscrites dans le
projet de loi de codification du Livre VI (nouveau) du code rural.
Elles recouvrent, en fait, toutes les caractéristiques, tant
physiques qu'organoleptiques, qui permettent d'assurer la
sécurité alimentaire des consommateurs.
Ce texte, conçu avant le déclenchement de la crise de
l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), intéressait ainsi
l'ensemble de la chaîne alimentaire et portait sur tous les produits
destinés à l'alimentation humaine ou animale, qu'ils soient
d'origine animale ou végétale.
Parce que la qualité sanitaire de notre alimentation est d'ores et
déjà reconnue, la France est, en effet, aujourd'hui capable
d'exporter ses produits dans le monde entier. Pour autant, c'est un domaine
dans lequel s'impose une vigilance permanente, les filières étant
de plus en plus longues, la circulation des produits s'effectuant à un
rythme toujours plus rapide et leur
hétérogénéité s'accentuant. Ainsi
l'hygiène est l'affaire de tous : des pouvoirs publics, qui doivent
contrôler les produits et les opérateurs ; mais aussi des
professionnels, qui doivent être responsabilisés et placer la
sécurité sanitaire en tête de leurs priorités.
Or, le dispositif législatif actuel ne permet pas une approche globale
et coordonnée dans ce domaine. Par exemple, le contrôle de la
qualité et de la salubrité alimentaire relève du code
rural pour les produits animaux et du code de la consommation pour les produits
végétaux, l'utilisation de médicaments
vétérinaires du code de la santé publique, celle des
matières fertilisantes de la loi du 13 juillet 1979.
Afin d'assurer cette sécurité alimentaire et de donner des moyens
d'action supplémentaires pour intervenir encore plus rapidement en cas
de risque, ce texte tendait tout d'abord à mettre en place un dispositif
de contrôle unifié et cohérent, et plus
opérationnel. Il mettait en place un dispositif de contrôle de
l'hygiène proprement dit par des mécanismes plus efficaces et
mieux coordonnés en amont de la production, ainsi qu'à
l'entrée de nos frontières.
En raison de l'importance de ce texte, votre rapporteur pour avis souhaite
que ce projet de loi soit rapidement examiné par le Sénat.
Cette politique de qualité et de sécurité alimentaire se
met en oeuvre dans un contexte incertain. Outre le problème des
organismes génétiquement modifiés que nous
détaillerons ci-après, et alors que les négociations sur
la levée de l'embargo contre le boeuf britannique ont
démarré, les derniers travaux scientifiques font de nouvelles
révélations inquiétantes en ce qui concerne les incidences
de l'épidémie de la vache folle. Ainsi, l'agent responsable de
l'ESB aurait contaminé le mouton et des bovins apparemment sains
pourraient être porteurs de la maladie.
La commission des affaires économiques suivra avec vigilance
l'évolution de ce dossier.
B. LES INDUSTRIES ALIMENTAIRES ET LES ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS (OGM)
Depuis
la découverte, dans les années 1970, des techniques
d'isolation et de recombinaison des gènes, il est devenu possible de
découper les molécules d'ADN (acide
désoxyribonucléique), constituant le noyau de la cellule et
supportant les informations génétiques, qui, en quelque sorte,
" programment " le fonctionnement de l'être suivant.
Les séquences d'ADN ainsi isolées peuvent être, par
transgénèse, implantées dans le patrimoine
génétique d'un autre être vivant, grâce à
l'universalité de "code génétique ", qui est le
même pour tous, qu'il s'agisse d'animaux ou de végétaux. Le
caractère associé au gène considéré est
ainsi transmis d'une espèce à une autre.
Bien que dans la continuité de la sélection variétale
classique, cette technique est toutefois plus précise (seul le
gêne désiré est transmis) et plus puissante (franchissement
de la barrière d'espèces). En agriculture, elle a conduit
à la mise au point des plantes transgéniques aux qualités
agronomiques modifiées dans l'optique d'une amélioration des
conditions de culture.
Ainsi, les premières plantes transgéniques ont-elles
été dotées de gènes de résistance à
des insectes ravageurs. C'est le cas du maïs " Bt ",
auto-résistant à la pyrale, autorisé à la culture
en France en février 1998.
Testées depuis une dizaine d'années, des deux côtés
de l'Atlantique, ces plantes ont été semées à
grande échelle aux Etats-Unis dès 1996, puis exportées,
comme c'est le cas, vers l'Europe, pour un soja résistant à un
herbicide, ainsi que pour certaines variétés de maïs.
Au total, c'est une cinquantaine de plantes modifiées qui sont
déjà autorisées aux Etats-Unis, mais aussi au Canada, au
Brésil, en Argentine, en Australie, au Japon. Pourtant, comme l'a
analysé l'excellent rapport précité de notre
collègue Jean Bizet, en Europe, l'accueil réservé à
cette technologie est mitigé. Les craintes pour l'environnement et la
santé humaine y sont plus vives qu'ailleurs, malgré les
procédures d'évaluation scientifiques des risques mises en place
au niveau national et communautaire.
Cette attitude est spécifiquement européenne, puisque nos autres
partenaires commerciaux s'engagent résolument dans la voie des cultures
transgéniques : on parle pour les semis 1998 d'une proportion
oscillant entre le tiers et la moitié de soja transgénique aux
Etats-Unis, suivant la capacité des firmes semencières à
fournir le marché. Elle montre une relation particulière à
la nourriture et à l'agriculture en Europe. Elle résulte aussi de
la crise de confiance des consommateurs à la suite de l'affaire de
l'encéphalopathie spongiforme bovine.
Votre rapporteur pour avis ne reviendra pas de manière
détaillée sur ce dossier, deux excellents rapports les ayant
abordés ces derniers mois
12(
*
)
.
Il souhaite tout au plus, en premier lieu, constater la convergence
d'appréciation entre les deux rapporteurs
. En effet, leurs
conclusions approuvent l'utilisation des OGM, mais sous de strictes conditions.
Rappelons que l'INRA s'est récemment inquiété des
conséquences du développement des plantes transgéniques
pour les agriculteurs, évoquant la complexité des techniques
culturales et le risque de dépendance accrue envers l'industrie.
Votre rapporteur pour avis, en second lieu, regrette l'approche longtemps
hésitante de la Commission européenne, notamment en
matière d'étiquetage.
En pleine évolution, la réglementation communautaire pose un
certain nombre de principes qui permettent aux opérations impliquant des
OGM de se dérouler sans risque. Elle impose en particulier aux Etats
membres de prendre "
toutes les mesures appropriées
"
pour éviter qu'elles n'entraînent des effets négatifs pour
la santé humaine et l'environnement. La réglementation
européenne s'articule aujourd'hui autour de deux volets, l'un
correspondant à l'utilisation confinée des micro-organismes
génétiquement modifiés -directive n° 90/219 du
23 avril 1990- et l'autre à la dissémination volontaire
de l'ensemble des OGM et aux nouveaux aliments -directive n° 90/220
du 23 avril 1990 et règlement n° 258/97 du
27 janvier 1997
13(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis considère que
l'information des
consommateurs
est au centre de ces problèmes. Le règlement du
27 janvier 1997 exige que l'étiquetage des produits signale la
présence d'OGM. Parce que ces dispositions n'étaient pas encore
en vigueur lorsque la mise sur le marché de deux types particuliers de
fèves de soja et de maïs a été autorisée, le
tout récent règlement n° 11/98 du 26 mai 1998
impose également que l'étiquetage des denrées alimentaires
qui en contiennent mentionnent explicitement la présence d'OGM
14(
*
)
.
En revanche, le sort d'un produit alimentaire dont il ne serait pas
établi s'il contient ou non des substances génétiquement
modifiées pose toujours un problème. La modification de la
directive n° 90/220 sur la dissémination volontaire d'OGM, qui
fait l'objet de discussions, devrait relancer la question de savoir s'il faut
ou non permettre une simple mention selon laquelle ce produit "
peut
contenir des OGM
" ou, au-delà, continuer à exiger des
analyses qui supprimeraient cette incertitude. Même si les dispositions
des règlements n° 258/97 et n° 1139/98 ont
tranché en ce qui concerne les aliments en exigeant une information qui
ne laisse pas subsister de doute, il est possible qu'elles soient remises en
cause en raison des importants coûts induits par ces analyses.
Signalons que le Gouvernement a modifié, au mois d'août dernier,
le catalogue officiel des espèces et variétés de plantes
cultivées en France pour des semences de maïs
génétiquement modifiées et a autorisé la mise sur
le marché de certaines variétés de maïs
génétiquement modifiés.
Par ailleurs, le Conseil d'Etat a prononcé au mois de septembre dernier
le sursis à exécution de l'arrêté du
5 février 1998, autorisant l'inscription au catalogue des
plantes et semences des trois variétés de maïs
génétiquement modifiées produites par la
société Novartis.
Dans un communiqué, le ministère de l'agriculture et de la
pêche a souligné qu'il s'agit d'une mesure conservatoire
destinée à permettre un examen approfondi de l'affaire, ce qui ne
préjuge pas de la décision qui sera rendue par le Conseil d'Etat
sur le fond.
Il a relevé, par ailleurs, que la difficulté qui a paru justifier
le sursis à exécution de la mesure tient non à une
question de fond, mais à une éventuelle
irrégularité de procédure.
Le Conseil d'Etat ne s'est donc en aucune façon prononcé sur la
valeur des arguments mettant en cause l'innocuité des semences.
A cet égard, le ministère de l'agriculture et de la pêche a
rappelé que les instances scientifiques européennes,
régulièrement consultées, ont estimé que ces
semences ne présentaient pas de risque, notamment du point de vue d'une
éventuelle diffusion du gêne de résistance à
l'ampicilline.
C. POLITIQUE D'EXPORTATION ET INDUSTRIES AGRO-ALIMENTAIRES
1. L'évolution du droit à restitution à l'exportation
Votre
rapporteur pour avis estime qu'à court terme, la promotion de la
politique d'exportation des produits alimentaires passe tout d'abord par la
défense des restitutions à l'exportation.
Soumis depuis plusieurs années à des pressions politiques,
budgétaires et comptables, sous couvert parfois de la lutte anti-fraude,
le droit à restitution a failli connaître en 1996 une restriction
importante. Sous la pression des impératifs budgétaires, un
projet visant à soumettre systématiquement le paiement des
restitutions à l'exportation à la production de preuves
d'arrivée à destination du produit exporté était
soumis à l'arbitrage de la Commission. Cet arbitrage a été
mis en suspens et a été engagé un nouveau processus de
réflexion au sein de la Commission.
Le nouveau projet de règlement, annoncé en
février 1998, persiste dans cette voie.
Votre rapporteur pour avis considère qu'un tel acharnement de la part
de la Commission est totalement anormal.
Par ailleurs, alors que des réflexions sont initiées au niveau
national, européen et mondial sur la nécessité d'ouvrir
les douanes à des missions d'accompagnement des opérateurs et de
simplifier les procédures, il est regrettable que les produits
alimentaires soient soumis au niveau européen à des
procédures du commerce extérieur de plus en plus
lourdes.
2. La gestion des échanges de produits hors annexe II
L'accord
de l'Uruguay Round a soumis le secteur des produits hors annexe II
regroupant des produits élaborés tels que chocolaterie,
confiserie, biscuiterie, produits amylacés, bière, lait infantile
à des limitations budgétaires annuelles de restitutions. Ce
système laisse donc à l'Union européenne une certaine
marge de manoeuvre, au moins jusqu'à 2001, quant au volume
exporté.
C'est la raison pour laquelle le Conseil européen n'avait pas
jugé utile en 1994 de soumettre ce secteur à une obligation de
certificat d'exportation, d'autant plus que les exportations de produits hors
annexe II ne se prêtent pas à une gestion de certificats.
Votre rapporteur pour avis rappelle que subsiste toujours un risque de
généralisation des certificats d'exportation pour ces produits.
Néanmoins, en 1997, les alertes ont davantage concerné le budget
FEOGA de restitutions des produits hors annexe II.
En effet, un vent de rigueur budgétaire s'est également mis
à souffler sur le budget du FEOGA. Les coupes budgétaires mettent
en première ligne les restitutions à l'exportation, dont la
fixation des taux est du ressort de la commission européenne.
Votre rapporteur pour avis regrette la gestion trop budgétaire des
restitutions à l'exportation, notamment dans le secteur des produits
hors annexe II. En effet, dans ce secteur qui connaît de fortes hausses
des exportations vers les pays tiers, le budget FEOGA reste encore nettement
inférieur au plafond autorisé par l'OMC.
D. L'INDUSTRIE ALIMENTAIRE FACE AUX RÉFORMES EN COURS
L'agriculture française est confrontée
aujourd'hui
à deux réformes d'envergure : d'une part, la réforme de la
Politique agricole commune présentée dans le document Agenda 2000
en juillet 1997 et précisé en mars dernier et, d'autre part, le
nouveau projet de loi d'orientation agricole proposé par M. Louis Le
Pensec, Ministre de l'agriculture.
L'industrie agro-alimentaire est étroitement liée à ces
évolutions.
1. La réforme de la PAC
Votre
rapporteur ne présentera pas de manière détaillée
cette réforme En effet, le rapport de la Commission des Affaires
économiques paru au mois de juin dernier
15(
*
)
dresse le bilan de la réforme
de 1992, analyse le nouveau cadre proposé par la Commission
européenne pour l'agriculture communautaire et dégage un projet
alternatif, exprimant une vision moderne et dynamique de l'agriculture
européenne.
Ce rapport d'information a d'ailleurs donné lieu à une
proposition de résolution signée par l'ensemble des membres de la
mission d'information.
Ce rapport présente à la page 205 l'avis de l'industrie
alimentaire sur cette réforme en insistant sur le renforcement de la
compétitivité de l'agriculture. La mission rappelle à ce
propos que :
"
Pour l'ANIA, la PAC doit aider le secteur agro-alimentaire à
faire face aux défis du futur, la production agricole étant le
premier client de l'industrie alimentaire.
L'agriculture doit donc prendre en compte les besoins de l'industrie en termes
d'approvisionnement sur les marchés intérieurs et
extérieurs. De plus, la politique agricole doit promouvoir la
qualité des matières premières nécessaires à
l'industrie.
L'ANIA considère, dans ce contexte, qu'une baisse raisonnée et
progressive des prix doit tenir compte des situations sectorielles. Par
ailleurs, la PAC doit garder une capacité à orienter l'offre
agricole à travers les prix garantis, les protections du marché
et les restrictions à l'exportation. L'ANIA juge indispensable la mise
en place, sur le marché intérieur, de conditions de concurrence
équitables pour l'industrie alimentaire et le développement d'une
politique volontariste d'exportation
".
2. Le projet de loi d'orientation agricole
Composé de plus de 60 articles, ce texte a pour
ambition, d'une part, de redéfinir les objectifs de la politique
agricole française en consacrant ses fonctions économique,
sociale et environnementale dans le cadre d'un développement durable et
équilibré et, d'autre part, de mettre en oeuvre " des moyens
modernes de gestion de l'intervention publique ".
Il fait suite au projet de loi
16(
*
)
présenté par le
précédent ministre de l'agriculture, M. Philippe Vasseur.
Le Président de la République avait annoncé, lors du
cinquantenaire de la FNSEA le 14 mars 1996, l'élaboration d'un
projet de loi d'orientation agricole.
Le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin, Premier Ministre, avait
souhaité, dans son discours de politique générale,
conduire les travaux nécessaires à l'élaboration d'une loi
d'orientation. M. Louis Le Pensec avait d'ailleurs, à cette
époque, exprimé " son souhait de valoriser le travail
réalisé par les organisations professionnelles, s'inscrivant
ainsi dans une certaine continuité ". Ce texte a été
soumis à concertation avec les professionnels depuis le mois de
septembre 1997.
Ayant présenté son avant-projet en janvier 1998, le
Gouvernement a transmis pour avis ce texte au Conseil économique et
social, qui s'est prononcé le 27 mai dernier sur le rapport de
Mme Christiane Lambert qui a souligné les avancées positives
de ce texte. La Commission de la Production et des Echanges a examiné ce
projet de loi en juillet dernier
17(
*
)
, qui avait été
jugé satisfaisant par les organisations syndicales agricoles.
L'Assemblée nationale en a débattu du 5 au 13 octobre dernier.
La Commission des affaires économiques procède actuellement
à des auditions sur ce texte qui devrait être examiné au
début de l'année 1999 par votre Haute Assemblée.
E. LES UTILISATIONS NON ALIMENTAIRES DES PRODUITS AGRICOLES
Si la
première finalité de l'agriculture est l'alimentation, celle-ci
n'est pas exclusive : ainsi les biocarburants, lubrifiants ou plastiques
biodégradables, molécules pour la pharmacie, les
cosmétiques ou les détergents sont autant de valorisations
industrielles possibles pour les matières premières agricoles.
Trois types d'utilisation sont envisageables :
- en consommation directe par les ménages (horticulture, animaux de
compagnie) ;
- en fourniture directe pour la transformation vers les industries non
alimentaires (laine, tabac, lin gomme, plantes pharmaceutiques) ;
- en fourniture directe, via les industries non alimentaires (amidon,
sucre, caséine, collagène, cuir).
Ces différents usages ont une caractéristique commune : tous se
fondent sur la valorisation des molécules carbonées qui sont la
base de toute matière vivante.
Les secteurs concernés sont soit traditionnels (filière bois,
filière cuir, textiles, tabac), soit plus récents, permettant
l'utilisation des molécules carbonées pour la chimie ou la
pharmacie. Il est à noter qu'avant même l'introduction de la PAC,
les industries chimiques et pharmaceutiques s'approvisionnaient en sucre et en
amidon, en huile et en graines végétales pour la fabrication de
leurs produits).
Certes, seuls les biocarburants donnent l'impression d'avoir franchi
l'étape industrielle à grande échelle. Quant aux autres
" éco-produits ", ils avancent à petit pas, toujours
cantonnées aux marchés de niche où la concurrence du
pétrole et de sa chimie se fait moins acharnée.
L'étude de l'industrie de l'amidon et des bio-carburants tend à
démontrer la possibilité pour l'Europe de répondre
à la demande de matières premières agricoles pour des
utilisations non alimentaires.
1. Des exemples d'utilisation de produits agricoles à des fins non alimentaires
a) Les débouchés non alimentaires du secteur amidonnier
Le
secteur amidonnier de l'Union européenne représente plus de
18 000 emplois directs pour un chiffre d'affaires de l'ordre de
30 milliards de francs dont une partie non négligeable, 15 %,
liée à l'export vers les pays tiers. La France représente
entre 25 % et 30 % de l'activité amidonnière
européenne. La croissance du secteur est comprise entre 3 et 5 %
par an.
Cette industrie transforme des céréales, principalement du
maïs, du blé et des pommes de terre issus de près d'un
million cinq cent cinquante mille hectares dans l'Union européenne.
Près de 7 millions de tonnes d'amidon et de fécule sont
produites chaque année en Europe.
La matière première reste le premier coût de production.
Cette industrie, aussi dynamique et innovante soit elle, peut difficilement
rivaliser par rapport à l'industrie amidonnière des pays tiers et
en particulier des Etats-Unis. La plus grosse unité américaine
est ainsi 50 fois plus importante que les plus petites unités
européennes.
En l'absence d'un débouché " isoglucose "
conséquent
18(
*
)
,
l'industrie européenne a développé ses
débouchés dans le non alimentaire (hors éthanol), à
savoir le papier, le carton et la fermentation. Dans ce dernier secteur, la
France abrite les principales unités européennes avec Eurolysine,
Orsan, Rhône-Poulenc notamment.
Mais, ces industries utilisatrices sont ouvertes à la concurrence et ne
bénéficient pas ou peu de protections aux frontières.
C'est pourquoi, un régime de restitutions à la production a
été mis en place dès 1968 puis réformé en
1978 et en 1986. Depuis 1986, ces restitutions sont sensées compenser
l'écart de prix de matières premières
céréales de l'Union européenne et le prix mondial du
maïs.
Toutefois, depuis 1994, la Commission ne compense plus intégralement
cette différence, avec pour conséquence un arrêt des
investissements dans l'industrie de la fermentation en Europe alors que les
Etats-Unis investissent fortement aujourd'hui dans ce secteur à valeur
ajoutée.
b) Les biocarburants : un programme à inscrire dans la durée
Le
développement de la production des biocarburants en France répond
à l'objectif prioritaire de lutte contre la pollution de l'air. En
outre, il offre de nouveaux débouchés pour les productions
agricoles et contribue à la réduction de la facture
énergétique de la France.
Deux familles de biocarburants sont actuellement développées
dans notre pays :
-
les esters d'huiles végétales (ester de colza
incorporé dans le gazole ou le fioul domestique, ester de tournesol
actuellement testé pour être incorporé dans un premier
temps au fioul) ;
- l'éthanol, produit à partir de blé et de
betteraves, incorporable dans le supercarburant sans plomb sous forme d'Ethyl
Tertio Butyl Ether (ETBE).
Sur le plan agricole
D'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis. Au
titre des semis automne 1996-printemps 1997, cette production a
concerné plus de 90 % des 230 000 hectares de cultures
pratiquées sur terres gelées dans le cadre de la réforme
de la PAC :
|
Colza Ester |
153 000 ha |
|
Tournesol Ester |
30 000 ha |
|
Blé éthanol |
12 500 ha |
|
Betteraves éthanol |
12 500 ha |
En
1995, près de un million d'hectares de jachère étaient
consacrés aux cultures bioénergétiques. Or, elles ont
couvert seulement 350 000 ha en 1997.
Confirmant la tendance observée depuis la campagne
précédente, on note un nouveau recul des superficies
emblavées en colza ester du fait :
- du maintien à 5 % du taux de gel minimal obligatoire et de
la suppression de l'obligation de rotation des parcelles gelées,
permettant de localiser définitivement la jachère sur des terres
de moins bonne qualité ;
- de l'écart de rémunération entre graines
alimentaires et non alimentaires.
Afin d'assurer sa pérennité, l'interprofession des
oléagineux s'est d'ailleurs engagée dans un schéma
prévoyant un net encouragement aux producteurs de colza
énergétique, notamment par l'amélioration progressive du
prix payé, en augmentation de 38 % depuis 4 ans.
En ce qui concerne la filière éthanol, la mise en service en 1996
de deux unités d'ETBE, construites par TOTAL et ses partenaires
agricoles à Dunkerque et à Gonfreville, s'est traduite par une
augmentation des surfaces emblavées en blé et betteraves
éthanol.
Sur le plan industriel
La mise en place d'un nouveau dispositif national d'exonération fiscale
des biocarburants tel que demandé par la Commission européenne a
conduit à l'agrément de 13 unités de production au
mois de mars 1998.
Pour la production d'ester-carburant, 9 agréments ont été
accordés pour un volume de 291 300 tonnes par an, dont 150 000
tonnes pour l'unité de Rouen, premier outil affecté en
totalité à la production de biocarburants.
L'éthanol est destiné à la fabrication d'ETBE (Ethyl
Tertio Butyl Ether) dont la production est assurée par les unités
suivantes :
- ELF à Feyzin pour 84 000 tonnes d'ETBE incorporant
500 000 hl d'éthanol ;
- TOTAL à Dunkerque pour 65 000 tonnes d'ETBE soit
380 000 hl d'éthanol ;
- TOTAL à Gonfreville pour 70 000 tonnes d'ETBE, soit
400 000 hl d'éthanol ;
- ARCO à FOS pour 6 600 tonnes d'ETBE, soit
50 000 hl d'éthanol.
Sur le plan fiscal
Au titre du soutien public pour l'année 1997,
le montant de
l'exonération fiscale dont ont bénéficié en France
les bio-carburants s'est élevé à 832,30 millions de
francs pour l'ester de colza (3,61 millions d'hl) et 346 millions de
francs pour l'éthanol-ETBE (1,05 d'hl).
Introduite par la loi de finances initiale pour 1992, l'exonération
fiscale de la taxe intérieure de consommation sur les produits
pétroliers (TIPP) dont bénéficient les biocarburants a
été plafonnée par la loi de finances rectificative pour
1993.
Compte tenu du coût de production des carburants d'origine agricole,
actuellement supérieur de 2,5 à 3F/lt à celui des
carburants fossiles, cette exonération est indispensable pour assurer
l'équilibre économique de la filière.
A terme, le niveau de défiscalisation est appelé à
décroître en fonction de l'évolution du contexte
économique et des gains de productivité réalisés
par la filière.
Au plan communautaire, le dispositif national d'exonération fiscale
des biocarburants a été mis en cause par la Commission
européenne le 29 janvier 1997, qui juge que les mesures prises par la
France introduisent une discrimination entre :
-
les productions agricoles autorisées pour la production de
biocarburants et les autres productions susceptibles d'être
utilisées à de telles fins ;
- les cultures sur jachère et hors jachère ;
- les producteurs français et communautaires de biocarburants.
La Commission européenne considère que l'avantage fiscal
constitue une aide indirecte à certaines productions agricoles,
incompatible avec les organisations communes de marché et une aide
directe à certains produits industriels, contraire à
l'article 92 du Traité de Rome.
La France a engagé avec la Commission des discussions qui l'ont
conduite à proposer aux autorités communautaires un dispositif
amendé en février 1997.
Ce dispositif consiste :
- d'une part, à autoriser tout type de biocarburant
répondant à des critères techniques objectifs, sans
référence à une matière première
précise ou à un mode de culture déterminé (sur
jachère ou hors jachère) ; en pratique, le dispositif serait
ouvert aux esters d'huiles végétales et à l'ETBE ;
- d'autre part, à procéder à un appel de candidatures
publié au Journal officiel des Communautés européennes
pour les unités de production de biocarburants, qui se verraient alors
agréées dans le cadre d'une enveloppe fiscale fixée par la
France.
Parallèlement à sa décision de demander à la France
de supprimer l'avantage fiscal actuellement accordé, la Commission
européenne a donné son aval à la mise en place d'un
nouveau dispositif.
A cet effet, le Gouvernement a présenté au Parlement à la
fin de l'année 97, les dispositions législatives
nécessaires à la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif. Le
régime fiscal est maintenu avec un appel à candidatures
permettant à tous les opérateurs d'avoir accès au
marché national des biocarburants.
Ce schéma permet notamment d'assurer une continuité indispensable
entre le dispositif ancien et le nouveau afin d'éviter tout arrêt,
même momentané, de l'exonération fiscale, qui
compromettrait gravement l'équilibre financier des unités de
biocarburants dont la production s'effectue sur toute l'année.
Votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'opportunité d'appliquer
la TIPP, même partiellement, aux biocarburants alors qu'ils ne sont pas
des produits pétroliers. Il souligne que le gaz et
l'électricité, bientôt concurrents des carburants verts sur
le marché des carburants propres, ne sont soumis à aucune TIPP ou
taxe équivalente.
2. L'impact de la loi sur l'air et de la modification du taux de gel
Adoptée par le Parlement le 30 décembre 1996, la loi
sur l'air vise à définir les principes devant guider la
prévention, la réduction ou la suppression des pollutions
atmosphériques, odeurs et radiations ionisantes ainsi que l'utilisation
rationnelle de l'énergie.
Au titre des mesures techniques nationales de prévention de la pollution
atmosphérique,
la loi sur l'air prévoit notamment
:
- l'incorporation obligatoire d'un taux minimal d'oxygène dans les
carburants et combustibles liquides avant le 1er janvier 2000
(article 21-III) ;
- la redéfinition des spécifications (ou reformulation) des
carburants avant le 1er janvier 2000 (article 21-IV) ;
- l'utilisation de carburants superoxygénés dans les flottes
spécifiques urbaines (article 24-III).
Ces dispositions sont de nature à élargir le marché des
biocarburants, étant précisé que les mesures en cause
concernent l'introduction d'oxygène quelle que soit l'origine -fossile
au végétale- des composants utilisés.
L'adoption par le Parlement européen et le Conseil du projet de
directive sur la composition des carburants devrait favoriser l'introduction de
composés oxygénés dans les carburants et permettra de
poursuivre les travaux déjà engagés en France pour
définir le taux d'incorporation obligatoire d'oxygène dans les
carburants et combustibles liquides qui feront l'objet des décrets
d'application prévus par la loi sur l'air.
Un taux d'incorporation de 2 %, proche de la limite maximale qui pourrait
être autorisée au niveau communautaire dans la directive sur la
composition des essences de l'an 2000 impliquerait, en faisant
l'hypothèse d'un marché alimenté à 50 % par
l'ETBE, la production de près de 800 000 tonnes d'ETBE
incorporant 365 000 tonnes d'éthanol mobilisant
41 000 hectares de betteraves et 76 000 hectares de
blé.
S'agissant de la filière ester, l'introduction d'un taux renforcé
d'oxygène (2,2 à 3,3 % soit entre 20 et 30 % d'ester)
dans le gazole utilisé par les flottes spécifiques urbaines
visées à l'article 24-III de la loi constituerait une
solution optimale en matière de réduction des émissions
polluantes et impliquerait la production de 80 000 tonnes d'ester
soit 70 000 ha de colza et de tournesol.
La faculté ouverte aux agriculteurs de pratiquer des cultures
destinées à des usages non alimentaires sur les terres
gelées au titre de la réforme de la PAC a incontestablement
favorisé l'émergence de la filière biocarburants.
Toutefois, la fluctuation du taux de gel, conçue par Bruxelles comme un
instrument de régulation des marchés alimentaires ne permet pas
de répondre totalement au besoin des outils industriels de disposer d'un
approvisionnement régulier en matières premières agricoles.
Votre rapporteur pour avis préconise la mise en place des
mécanismes permettant d'assurer la sécurité des
approvisionnements, indépendamment des décisions communautaires
relatives à la jachère.
Tel est le cas de l'accord interprofessionnel, initié par la
filière oléagineuse française, relatif à la gestion
des surfaces d'oléagineux conclu pour la récolte 1997 et
reconduit pour la récolte 1998. Cet accord engage les agriculteurs
à affecter 12 % de leurs surfaces cultivées en
oléagineux à des usages non alimentaires afin de consolider
l'approvisionnement des nouvelles filières industrielles (biocarburants
en particulier) et de minimiser les risques de pénalités sur les
aides compensatoires " spécifiques oléagineuses "
versées aux producteurs français.
3. Les réserves de la Commission européenne
L'émergence de ces filières non alimentaires
utilisant
des produits agricoles suscite l'intérêt des consommateurs et des
industriels. Ces filières de production sont récentes mais votre
rapporteur pour avis estime qu'elles sont vouées à progresser.
Il existe des débouchés significatifs pour ces productions
agricoles de l'Union européenne, qu'elles soient excédentaires
(sucre, céréales) ou déficitaires (bois, tabac).
Mais
il est évident que si l'Europe ne met pas à la disposition de ces
industries les hydrates de carbone d'origine agricole nécessaires
à un prix compétitif, de nombreux investissements seront
réalisés dans les pays tiers.
L'Europe doit poursuivre ses
efforts afin de préserver ses acquis.
Or, la Commission se montre fort réservée sur ce sujet dans ses
propositions de réforme de la PAC de juillet 1997 et mars 1998.
Tout au plus maintient-elle les dispositions en vigueur concernant les cultures
non alimentaires sur les terres gelées " sous réserve que
des systèmes de contrôle efficaces soient appliquées "
; il en est de même des dispositions concernant les aides nationales pour
les cultures pluriannuelles destinées à la production de biomasse
sur les terres en jachère.
Interrogé sur cette question, M. Franz Fischler a indiqué
tout au plus que "
la Pac est disposée à apporter sa
pierre à cet édifice, mais que cela ne pourrait se faire que dans
le cadre d'une politique globale, associant l'énergie, l'environnement
et la fiscalité
". Toutefois, si le Commissaire à
l'agriculture sous-entend ainsi que Bruxelles continuera à soutenir ces
productions, la forme que prend cette aide et l'origine des fonds restent
flous. Tout au plus a-t-il indiqué que la Commission poursuivrait le
financement des projets pilotes et la promotion des matières
renouvelables issues de l'agriculture, ces productions étant
créatrices d'emplois au niveau local. Mais dans le même temps, le
commissaire a souligné qu'il est "
inconcevable d'introduire de
nouvelles aides alors que nous souhaitons réduire les
anciennes
". Cette affirmation est renforcée par le fait que
Franz Fischler semble convaincu que ces productions nécessiteront dans
l'avenir moins de subsides pour être viables, et ce pour deux
raisons : la baisse des prix garantis des céréales et des
oléagineux planifiée par l'Agenda 2000, qui devrait leur
apporter une compétitivité accrue face aux matières
synthétiques, et le développement des plantes
transgéniques, qui permettra d'augmenter la productivité.
Cette attitude de la Commission est doublement préoccupante.
En premier lieu,
le programme auto-oil
adopté récemment
par le Parlement européen sur les émissions automobiles
constitue aux yeux de votre rapporteur pour avis, le signe indéniable
d'une prise de conscience de l'importance de l'utilisation des produits
agricoles à des fins non alimentaires
, afin notamment de lutter
contre les effets de serre et d'encourager le développement des
matériaux biodégradables. Or, si le marché existe et si
l'industrie est prête, la mise en place d'un tel programme
nécessitera des incitations nationales ou communautaires.
En second lieu, le respect des engagements pris au Sommet de Kyoto devrait
nécessiter l'emploi de 18 millions de tonnes d'équivalent
pétrole de biocarburants.
Afin que l'Europe soit prête pour cet enjeu planétaire que
constitue le leg aux générations futures d'un air propre, votre
rapporteur pour avis considère que les autorités communautaires
doivent donner un signal fort à l'ensemble des européens. Des
mesures incitatives sont nécessaires et il est urgent que soit
définie une approche commune sur le plan législatif et fiscal,
quant à l'utilisation des produits agricoles à des fins non
alimentaires.
Votre rapporteur pour avis souligne que l'idée d'une éco-taxe
s'appliquant, entre autres, sur les carburants fossiles, pour réduire
les émissions de CO2, constituerait un nouveau potentiel de
compétitivité des bio-carburants. Ce projet a fait l'objet d'une
résolution du Parlement européen adoptée en juillet
dernier.
Ces mesures devraient logiquement aider les débouchés et la
rentabilité des bio-carburants. En effet, ceux-ci n'ajoutant pas de CO2
dans l'atmosphère, contrairement aux carburants fossiles, ne devraient
pas être assujettis à la nouvelle taxe.
Pour l'instant, le diester et l'éthanol bénéficient de
taxations plafonnées de TIPP (taxe intérieure sur les produits
pétroliers). Pour le diester l'exonération est limitée
à 2,30 francs par litre et pour l'éthanol à
3,29 francs par litre. Le ministère des finances considère
la TIPP comme un impôt destiné à financer les constructions
de routes. Les carburants, quels qu'ils soient, y sont donc assujettis. Si les
bio-carburants bénéficient d'exonérations temporaires, qui
s'affaiblissent avec le temps, c'est pour tenir compte des lourds
amortissements industriels de ces filières naissantes. Il n'y a dans la
détaxation de Tipp aucune finalité environnementale. Tout reste
donc à faire.
Par ailleurs, le Conseil des ministres de l'Union européenne et le
Parlement européen sont parvenus le 29 juin dernier à un
accord (procédure dite de conciliation) sur le programme Auto-Oil.
Les mesures proposées par la Commission de Bruxelles ont pour objectif
à terme de diminuer de quelque 70 % les émissions par
véhicule. Elles prévoient : un renforcement en deux
étapes des limites d'émissions pour les voitures et les
véhicules commerciaux légers, la première étape
débutant en 2000 et la seconde en 2005 ; de nouvelles
spécifications environnementales pour l'essence et le diesel à
partir de 2000, les carburants à très faible teneur en soufre
étant rendus obligatoires à partir de 2005 ; la suppression
des carburants plombés à partir de 2000, avec la
possibilité de dérogations jusqu'à 2005 ; la
présentation, par la Commission, de propositions pour compléter
ce dispositif à partir de 2005.