III. L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE INTERNATIONAL ET COMMUNAUTAIRE
A. DANS LE DOMAINE COMMUNAUTAIRE
1. La mise en oeuvre du POP IV
a) Les termes du POP IV
La
Commission a adopté les programmes d'orientation pluriannuels pour les
flottes de pêche pour la période du
1
er
janvier 1997 au 31 décembre 2001
(POP IV).
Les orientations relatives aux objectifs du POP IV ont été
fixées par le Conseil au mois de juin 1997 afin d'établir,
sur une base durable, un équilibre entre les ressources de pêche
et leur exploitation.
Suivant ces orientations, le POP IV vise à réduire l'effort
de pêche de 30 % pour les stocks qui risquent l'épuisement et
de 20 % pour les stocks surexploités. Les taux sont
pondérés en fonction du pourcentage des captures
représenté par ces stocks. Ainsi, les réductions ne
devraient être appliquées que là où c'est
nécessaire. Aucune réduction n'est requise pour les stocks
pleinement exploités ou ceux sur lesquels on ne dispose pas de
connaissances suffisantes.
L'avis conforme du Comité de gestion pour la pêche et
l'aquaculture a été obtenu par la Commission les 25 et
26 novembre 1997, préalablement à l'adoption des
programmes d'orientation pluriannuels.
L'objectif de ces programmes est de réduire l'effort de pêche
(y compris la capacité de la flotte) jusqu'à un niveau qui
puisse assurer l'équilibre durable entre les activités de
pêche et les ressources. Cet ajustement paraît nécessaire
pour garantir, selon la Commission, la survie d'un secteur qui est fortement
menacé par la surexploitation de certaines ressources de la pêche.
Le POP IV distingue, par Etat membre, les différents segments de
flotte (c'est-à-dire, par exemple, les chalutiers, les senneurs, les
fileyeurs, etc.), ce qui permet de prendre en considération les
caractéristiques spécifiques de chaque flotte. Suivant les stocks
exploités et les engins de pêche employés, il fixe les
objectifs de réduction de l'effort à atteindre pour le
31 décembre 2001 pour chacun des segments. Des objectifs
annuels intermédiaires sont également fixés afin que les
réductions puissent être atteintes progressivement (au moins
¼ pour l'objectif global pour le 31 décembre 1998, au
moins ½ pour fin 1999 et au moins ¾ pour fin 2000). Les
bateaux de moins de 12 m, employant des engins dormant, sont exempts de
toute réduction de capacité
6(
*
)
.
Ainsi, le POP IV concentre les réductions d'effort sur les
segments de flotte qui pêchent les stocks les plus vulnérables.
En ce qui concerne les bateaux qui emploient des engins actifs tels que les
chaluts ou les sennes tournantes, les réductions d'effort peuvent
être atteintes non seulement par des réductions de capacité
mais également par des réductions d'activité
(c'est-à-dire de jours en mer), à condition que l'activité
dans des pêcheries clairement identifiées puisse être
contrôlée de manière adéquate. L'Allemagne, la
France, les Pays-Bas, l'Irlande et le Royaume-Uni ont opté pour ce type
de mesures pour certains segments de la flotte. Les autres Etats membres
concernés entendent atteindre les objectifs du POP IV uniquement
par des réductions de capacité.
Le calcul des objectifs du POP IV a été basé sur les
objectifs du POP III (1992-1996). Certains Etats membres doivent donc
combler le retard du programme précédent. Pour ce faire, les
conditions établies dans le cadre dudit programme doivent être
respectées : c'est-à-dire qu'au minimum 55 % des
réductions doivent être atteintes par des réductions de
capacité. Cette condition s'applique aussi aux pays qui entendent
atteindre les objectifs du POP IV par des réductions
d'activité. En revanche, les Etats membres qui avaient atteint les
objectifs du POP III n'auront que très peu ou pas de
réductions à appliquer dans le cadre du POP IV.
Cet exercice de restructuration sera accompagné d'aides structurelles,
principalement dans le cadre de l'Instrument Financier d'Orientation de la
Pêche (IFOP), y compris des aides à la démolition de
bateaux ou en faveur de reconversions, le soutien à des investissements
productifs dans le secteur et des mesures de soutien aux pêcheurs
quittant l'activité.
Aucune aide à la construction ou à la modernisation ne peut
être accordée par un Etat membre dès lors que les objectifs
globaux du POP n'auraient pas été atteints ou si, en accordant
ces aides, l'Etat membre se situait en dehors de ces objectifs. Par ailleurs,
un Etat membre ne peut accorder une aide à la construction ou à
la modernisation pour un bateau qui serait destiné à un segment
de la flotte pour lequel l'objectif final du POP précédent
n'aurait pas été atteint.
La Commission a déclaré qu'elle continuerait à poursuivre
une politique stricte pour assurer que la législation actuelle dans ce
domaine soit mise en oeuvre et que les contrôles soient effectifs, et
utilisera tous les moyens légaux à sa disposition pour atteindre
cet objectif.
PART RELATIVE DE CHAQUE SEGMENT DANS LA FLOTTE NATIONALE ET ÉVOLUTION DE CHAQUE SEGMENT SUIVANT LES OBJECTIFS DU POP IV PAR PAYS
b) Le lancement du POP IV en France
Les
programmes d'orientation pluriannuel (POP) fixent pour chaque pays, au niveau
communautaire, les objectifs d'adaptation de la flotte de pêche afin de
préserver la ressource.
En ce qui concerne la France, il a été décidé pour
le quatrième programme d'orientation (POP IV), qui s'étalera
de 1998 à 2001, de procéder à une réduction de
39 000 kW, pour ce qui concerne la puissance motrice. Ces objectifs
représentent un effort quatre fois moindre que dans le
précédent programme. Ils doivent être atteints par quart
à la fin de chaque année du plan, dont la formalisation par la
Commission a eu lieu en décembre 1997.
Ce programme sera réalisé en distinguant les façades
maritimes ainsi que les chalutiers et les non-chalutiers. De plus, les bateaux
sont répartis par taille au sein de chacune des catégories.
Sur la façade mer du Nord-Atlantique, la césure est fixée
à 30 m pour les chalutiers. Pour les autres types de navires, trois
segments distinguent les moins de 12 m, exonérés des
contraintes de réduction ; les 12 à 25 m et les plus de
25 m. Les thoniers tropicaux font l'objet d'une catégorie
particulière.
En Méditerranée, seuls les thoniers senneurs sont
concernés par la réduction de l'effort de pêche. Quant aux
chalutiers, le retard au titre du POP III a pu être réduit
à 5 500 kW.
Les " petits métiers ", quant à eux, sont
exonérés de toute réduction.
Pour les départements d'outre-mer, les conditions du POP seront
fixées ultérieurement.
Négocié depuis plusieurs mois, le programme a
été assoupli pour prendre en compte le handicap lié au
retard d'exécution du POP III au cours des années
précédentes. Votre rapporteur se félicite que la France
ait obtenu le droit de disposer d'une année supplémentaire pour
parvenir à résorber le retard de 20 000 kW.
Pour permettre la reprise maîtrisée et régulière de
l'investissement, en évitant les " à coups ",
auxquels a conduit l'exécution des POP précédents, il
convient d'organiser un plan de sortie de flotte d'ampleur appropriée.
L'Etat a fait un effort financier important. En effet, la prime d'Etat à
la sortie de flotte, ramenée au kW, a été doublée
par rapport au plan précédent.
En outre, les régions ont été associées à
cet effort exceptionnel et plus fondamentalement à la mise en place
d'une politique structurelle concertée. Ce plan doit être le
dernier pour la période 1998-2001. En effet, au-delà de 1998, le
respect du POP IV devrait résulter des départs naturels et
de la gestion de l'effort de pêche (par réduction du nombre de
jours de pêche).
La réussite de ce plan de sortie de flotte devra permettre
d'entreprendre le renouvellement des flottilles régionales
7(
*
)
.
COUT
DU KW POUR LES PLANS DE SORTIE DE FLOTTE
PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1993
|
COUT DU PLAN |
PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE |
COUT DU KW |
|
15 916 200 F |
17 996 kW |
884,43 F |
PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1994
|
COUT DU PLAN |
PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE |
COUT DU KW |
|
4 286 324 F |
6 241 kW |
686,81 F |
PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1995
|
COUT DU PLAN |
PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE |
COUT DU KW |
|
15 965 167 F |
23 439 kW |
681,14 F |
PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1996
|
COUT DU PLAN |
PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE |
COUT DU KW |
|
17 559 900 F |
26 294 kW |
667,83 F |
PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1998
|
COUT DU PLAN |
PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE |
COUT DU KW |
|
29 904 842 F |
27 204 kW |
1 071,00 F |
|
Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche |
||
2. Un plan d'action pour renforcer les contrôles
La
Commission européenne a souhaité que la Politique commune de la
Pêche (PCP) de l'Union européenne renforce ses mécanismes
de contrôle et de surveillance, en liaison avec la lutte contre la fraude
et la surexploitation des stocks de pêche. Dans une communication
présentée au Conseil Pêche de l'Union européenne du
24 mars dernier, a été proposé un plan d'action sur
trois ans destiné à améliorer l'efficacité du
régime de contrôle dans l'Union européenne par le biais
d'une large gamme d'activités. La priorité sera donnée
à un renforcement de la coopération entre les entités
responsables de la surveillance des pêcheries. Le document comporte un
volet sur l'analyse de la situation actuelle, qui " épingle "
les exemptions dont bénéficient certains bateaux et
préconise une liste des mesures à mettre en oeuvre
8(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis juge que le contrôle des captures est
essentiel, car les carences en ce domaine affectent directement les
pêcheurs qui ne fraudent pas
.
" La fraude de certains
soustrait indûment aux autres une part de leurs captures
potentielles "
, explique d'ailleurs la Commission dans ce document.
" Elle désorganise les circuits commerciaux, tirant les prix
à la baisse. Mais les faiblesses du contrôle aboutissent aussi
à ce que les statistiques officielles n'étant pas fiables, une
part importante de l'activité des instituts de recherche doit être
consacrée à l'estimation des captures réelles "
.
" Au-delà de ces conséquences immédiates, c'est
toute la santé économique du secteur qui pâtit de l'absence
d'une gestion efficace "
.
Ces dernières années, de nouveaux mécanismes de
contrôle ont été mis en place, parmi lesquels les
systèmes de surveillance en mer par satellite (lesquels qui reposent sur
des technologies de pointe), auxquels les ministres européens ont
donné leur aval en décembre dernier. La Commission
européenne prône toutefois un
" élargissement "
du débat car il convient
d'apprécier à sa juste valeur la portée du contrôle
" tout au long de la filière "
, de la capture du
poisson à la consommation. Il s'agit en particulier de
l'élimination des produits transformés après
débarquement et de l'intégration de celle-ci à une
stratégie de contrôle.
a) Le renforcement de la coordination
Le
document de la Commission propose de modifier les dispositions légales
actuelles pour prendre en compte les problèmes récents
liés au
contrôle des navires des pays tiers
. L'argument est
le suivant : dans certains Etats membres, les contrôles applicables
aux navires des pays tiers sont moins rigoureux que pour les navires de l'Union
européenne. Les pêcheurs croient parfois pouvoir échapper
aux contrôles en débarquant leurs prises dans certains ports. Si
cette conviction n'est pas toujours justifiée, le problème existe
bel et bien et se pose avec acuité.
La Commission juge fondamentale la coordination entre les autorités de
contrôle des Etats membres : "
Ces problèmes ne peuvent
être palliés par la seule modification des dispositions
légales ". " Un réseau effectif devrait être
instauré entre les autorités compétentes des Etats membres
de la Commission ".
La Commission reconnaît toutefois la " sensibilité " du
secteur :
" Pour que les progrès possibles deviennent effectifs,
il faut tout d'abord que la volonté politique d'accorder une haute
priorité à la mise en place d'un contrôle efficace des
pêches soit confirmée et se traduise en actes "
, insiste
le document.
b) Le développement du satellite et de l'informatique
Le
rapport de la Commission préconise un plan sur trois ans :
Tout d'abord,
1998
devrait voir l'indispensable modification des
dispositions légales et des programmes pilotes de coordination. Il
serait ainsi mis fin aux carences les plus graves (mise en place
incomplète par certains Etats membres des dispositions relatives aux
documents de base et de leur informatisation, déclarations de captures
erronées, dépassement de quotas récurrents qui affectent
certaines ressources). L'Union européenne doit mettre en place des
opérations pilotes de coordination des interventions de contrôle
et de réflexion concertée sur des problèmes horizontaux.
En juillet dernier, il aurait dû être procédé
à la première phase de l'introduction du contrôle satellite
et, dans l'Atlantique, à l'incorporation des données relatives
aux captures dans les procédures de retransmission de données
requises pour mettre en place les arrangements en matière de gestion des
efforts de pêche. Une série de règlements doit être
amendée pour préparer l'intégration de la
Méditerranée dans les règles générales.
En
1999
un cadre opérationnel devrait être mis en
place en vue d'une coopération efficace. Au début de
l'année, les pêcheurs devraient se familiariser avec la tenue de
journaux de bord, de déclarations de débarquements et de ventes
et des indispensables bases de données qui faisaient jusqu'alors l'objet
d'une exemption. Avant l'introduction de nouvelles mesures techniques, plus
ambitieuses que celles qui sont en vigueur actuellement, la Commission a
jugé nécessaire de remédier à toute carence dans
l'application des mesures existantes. Il devrait également être
procédé au déploiement des interventions de contrôle
tout au long de la filière, en mer, au débarquement comme en
aval, et l'on devrait exploiter pleinement toutes les possibilités
offertes par le recoupement des différentes sources d'information,
y compris celles liées au contrôle satellite pour les flottes
concernées. Une action d'ensemble de communication permettrait de
sensibiliser les acteurs aux enjeux du contrôle. Il convient aussi de
définir les objectifs chiffrés en termes de moyens mis au service
du contrôle par un Etat membre en fonction des caractéristiques
objectives de son implication dans la PCP.
La seconde phase du contrôle satellite et l'introduction de
nouvelles dispositions techniques dans les eaux communautaires de l'Atlantique
à la mer du Nord devraient avoir lieu en
l'an 2000
. La
décision par laquelle les Etats membres peuvent demander une assistance
financière pour faire face à leurs dépenses de
contrôle prendra fin en 2000. Il devrait être possible
d'apprécier l'efficacité du dispositif et d'établir un
bilan qui soit différent d'une répétition des constats de
carence antérieurs.
Votre rapporteur pour avis juge essentiel le renforcement des
contrôles en matière de pêche.
3. L'état d'avancement du Programme PESCA
Le
programme d'initiative communautaire PESCA, conçu pour promouvoir la
diversification économique des zones vivant jusqu'ici essentiellement
des activités directement ou indirectement liées à la
pêche, accompagne et complète les programmes d'initiative
nationale.
Approuvés en juin 1995, les premiers crédits ont
été mis à la disposition pour la France par les
autorités communautaires en juin 1996 seulement. En plus du soutien
financier apporté à l'équipement des navires pour la
prévision des apports, plusieurs projets locaux ont pu être
soutenus grâce à l'apport de crédits communautaires, au
titre de la commercialisation et de la transformation des produits de la mer,
au titre de la formation professionnelle ou sous forme d'études, de
recherche ou d'actions de promotion. Près de 20 % des
crédits communautaires accordés à la France dans le cadre
de PESCA ont ainsi pu être engagés.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, afin de rendre le
programme PESCA encore plus opérationnel, il a, par ailleurs,
été décidé de le réviser pour élargir
le champ des opérations éligibles aux crédits
communautaires. Une telle reprogrammation a été
préparée dès juillet 1997. Elle permettra de soutenir
des projets de diversification ou de reconversion d'activité des
pêcheurs ou des zones d'emploi dépendantes de la pêche,
d'aider à l'équipement des centres de formation, de
développer des projets d'équipements collectifs aquacoles ou
conchylicoles.
Tous ces projets s'ajoutent à ceux qui étaient jusqu'à
présent éligibles à PESCA, et continueront à
être aidés dans ce cadre. Cette révision du programme PESCA
a été approuvée par la Commission européenne le
26 mai 1998.
4. L'interdiction des filets maillants dérivants
Quatre
ans après avoir pris connaissance des projets de la Commission, les
ministres de la Pêche de l'Union européenne ont accepté, le
9 juin à Luxembourg, d'interdire les filets maillants
dérivants d'ici la fin 2001. La France et l'Irlande ont voté
contre la proposition de la présidence britannique et l'Italie s'est
abstenue.
Votre rapporteur pour avis regrette profondément une telle
décision.
a) La décision du Conseil
Les
règles communautaires actuelles limitent la longueur des filets
maillants dérivants à 2,5 km, conformément aux lignes
directrices de 1991 des Nations Unies sur ce type de pêcherie.
Les groupements écologistes considèrent qu'il faut interdire
immédiatement tous les filets parce qu'ils font beaucoup de tort
à la vie sous-marine. S'ils servent surtout à capturer le thon et
l'espadon, ces groupements arguent du fait que ces filets attrapent au passage
des dauphins et des cachalots dont les corps sont rejetés en
mer
9(
*
)
. Les associations
écologistes estiment à 1 million le nombre de dauphins,
requins, baleines ou autres cachalots victimes de cette pêche.
Une majorité qualifiée s'est rapidement dessinée au
Conseil en faveur de l'interdiction basée sur la proposition de la
Commission de 1994 prohibant les filets maillants dérivants. La
présidence britannique a adapté la proposition, de sorte qu'elle
ne s'applique qu'au thon et à l'espadon sans concerner le saumon. Pour
rallier à sa cause les trois Etats membres nordiques de l'Union, la
présidence n'a pas appliqué la proposition à la mer
Baltique. Le compromis indique en outre que l'élimination progressive
sera jalonnée d'objectifs intermédiaires.
La période de transition des filets d'une longueur maximale de
2,5 km se termine fin 2001. Dès cette année, le nombre
de permis de pêche autorisant ce type d'engin devra être
réduit de 40 % dans les Etats membres qui l'utilisent.
L'entrée en vigueur d'un nouveau paquet des Fonds structurels dès
l'an 2000 pourrait ouvrir la perspective d'une nouvelle compensation.
Des mesures d'accompagnement d'ordre social pour les pêcheurs qui
abandonnent les filets maillants dérivants ou pour ceux qui tentent une
reconversion ont été proposées récemment par la
Commission européenne.
Trois types de mesures ont été annoncées :
- les pays les plus touchés (France, Espagne, Irlande, Italie et
Royaume-Uni) pourront déroger aux critères normaux
d'éligibilité pour permettre à leurs flottilles
concernées de bénéficier d'aides à la reconversion
de la part de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (Ifop).
- des primes sont, en outre, annoncées au profit des pêcheurs
et des propriétaires de bateaux. Les pêcheurs embarqués en
1995, 1996 et 1997 pourront choisir entre deux primes financées, comme
tout ce plan, jusqu'à 50 % par l'Union : une prime d'un
montant maximal de 50.000 écus en cas de cessation d'activité
avant le 1er janvier 2002 ou une prime pouvant aller jusqu'à
20.000 écus en cas de reconversion vers une autre activité de
pêche ou vers un autre secteur.
- les propriétaires des navires ayant utilisé en 1995, 1996
ou 1997 un ou plusieurs filets maillants dérivants pourront obtenir en
cas de cessation d'activité une prime forfaitaire comprise entre 26.000
et 295.000 écus suivant le tonnage de leur bateau et, en cas de
reconversion vers un autre type de pêche, une prime allant de 16.000
à 285.000 écus.
b) Une décision regrettable
Votre
rapporteur pour avis regrette cette décision
. Il estime que la
France aurait dû invoquer le compromis de Ioannina, principe selon lequel
un veto est applicable aux votes à la majorité ou à la
majorité qualifiée lorsqu'un intérêt national est en
jeu.
Il considère, comme le Gouvernement français l'a
souligné, que cette interdiction est injustifiée,
incohérente et particulièrement inique.
Celle-ci
dépasse largement les obligations de l'Union européenne
découlant de la Conférence des Nations Unies sur les stocks
chevauchants et pourrait conduire les pêcheurs à capturer des
espèces encore plus menacées.
Rappelons que cette technique traditionnelle occupe des dizaines
d'équipages au Pays Basque, en Bretagne sud et surtout à
l'île d'Yeu où 2 000 personnes sur
5 000 environ pratiquent cette pêche, notamment pour le thon
(alors que les Espagnols le pêchent à la canne avec des
appâts naturels en raison d'équipages plus nombreux et de bateaux
plus gros).
Votre rapporteur pour avis souligne que depuis l'interdiction par les
Nations Unies
en 1989 des très longs filets maillants
dérivants, la France respecte scrupuleusement ces orientations. Les
pêcheurs limitent à 2,5 km leurs filets. Les engins de
pêche sont contrôlés systématiquement. Le
Comité scientifique et technique européen de la pêche a
entériné les chiffres fournis par les experts
français : les prises accessoires ne dépassent pas 2 %
et les stocks de thons blancs juvéniles ou adultes, contrairement
à d'autres espèces qu'on pêche au chalut et notamment en
mer du Nord n'inspirent pas d'inquiétude.
La France semble, dans ce dossier, victime d'un traitement
discriminatoire
. Pourquoi la réglementation qui interdit depuis
près de deux ans aux Italiens du sud, notamment les Siciliens, de
déployer des grands filets pour capturer des espadons n'est-elle pas
appliquée de manière systématique ? Pourquoi,
surtout, les Quinze continuent-ils à admettre la pêche au saumon
en Baltique, à laquelle tiennent les Danois, avec des filets de
21 km ?
Signalons que la France s'est associée au recours engagé devant
le tribunal de première instance des Communautés
européennes par les pêcheurs de l'île d'Yeu afin d'obtenir
d'annulation de la décision d'interdiction des filets maillants
dérivants.
5. La réforme de l'OCM et des fonds structurels
L'évolution de la politique communautaire de la pêche
La Commission a présenté au Conseil des ministres de la
pêche de décembre dernier une communication intitulée
" l'avenir du marché des produits de la pêche dans l'Union
européenne : responsabilité, partenariat,
compétitivité ". Celle-ci a fait l'objet de plusieurs
discussions et, en particulier, d'un débat d'orientation à
l'occasion du Conseil des ministres de la pêche du 8 juin dernier.
La Commission présentera dans les prochains mois les adaptations
réglementaires nécessaires.
Les orientations préconisées par la Commission reprennent, pour
partie, les idées émises par la France, et qui figurent dans un
mémorandum adressé à la Commission par le ministre Louis
Le Pensec fin avril afin de préciser la position
française
10(
*
)
.
La France considère que le marché des produits frais et celui du
poisson destiné à l'industrie de la transformation sont des
marchés distincts, qui obéissent à des logiques
différentes. Alors que prévaut une logique de
compétitivité par les prix pour les produits destinés
à l'industrie de la transformation, c'est par une meilleure valorisation
et une meilleure différenciation par rapport aux produits concurrents,
notamment importés, que la situation du marché des produits frais
-où se trouvent avant tout les intérêts des producteurs
français- sera améliorée. Dans ce but, la France
défend en particulier :
- le renforcement de l'organisation de la filière ;
- l'identification des produits ;
- la révision des outils de régulation du marché du
frais.
Si certaines orientations de la communication de la Commission
répondent aux préoccupations françaises, votre rapporteur
estime que plusieurs ne sont pas acceptables en l'état.
C'est ainsi que le rôle des organisations de producteurs et les moyens
financiers mis à leur disposition ou proposés par la Commission
doivent être accrus.
Les outils de régulation du marché doivent être
rénovés. Le rôle fondamental de filet de
sécurité que joue le mécanisme de retraits doit être
maintenu. Le dispositif de contractualisation envisagé par la Commission
n'est pas du tout satisfaisant.
L'accroissement de l'ouverture des frontières de l'Union aux produits
importés concurrents des nôtres, de façon autonome et sans
contreparties, comme le propose le document communautaire, ne peut pas
recueillir l'accord de la France.
Il convient, par contre, s'agissant des importations de produits pour
l'industrie communautaire de transformation, de garantir une concurrence
loyale, notamment par un meilleur contrôle des produits importés,
en particulier au regard des règles d'origine ou sanitaires.
Enfin, en ce qui concerne les produits frais, si le renforcement de leur
identification et de leur qualité est une bonne chose, les propositions
de la Commission relatives à la " certification de la pêche
et du commerce responsables " doivent être examinées avec la
plus grande prudence. Ces notions sont floues et risquent de conduire, à
terme, à l'exclusion de certaines techniques de pêche.
La Commission européenne a organisé deux phases de
consultation sur l'avenir de la politique commune de pêche
11(
*
)
.
Dans une première phase (mars 1998), quelques 350 questionnaires
ont été envoyés à des organisations et associations
intéressées dans tous les Etats membres de l'Union. Celles-ci
étaient invitées à donner leur avis, non seulement sur les
aspects de la PCP qui pourraient faire l'objet d'une révision en
l'an 2002, suivant les dispositions législatives en vigueur, mais
également sur tous les autres volets de cette politique, sans
préjudice des réformes déjà en cours, notamment en
matière de contrôle, d'actions structurelles et d'organisation des
marchés.
Pour mémoire, les questions les plus directement concernées par
l'échéance 2002 sont le régime d'accès des bateaux
de pêche d'autres pays à la bande côtière de
6-12 milles, la zone protégée du
" Shetland
Box "
et l'accès aux zones de pêche de la mer du Nord
pour les bateaux des Etats membres ayant adhéré à l'Union
depuis 1985 (Espagne, Portugal, Finlande, Suède). D'autres questions
devraient être soulevées : l'accès aux
pêcheries ; les quotas et les Totaux admissibles de Capture
(TAC) ; la gestion et la conservation des ressources halieutiques, le
problème des prises annexes et du contrôle des efforts de
pêche ; les accords de pêche et l'application de la PCP
au bassin méditerranéen. Ce questionnaire intervant trois mois
après le lancement, par la Commission, d'un autre débat sur la
réforme des marchés communautaires de la pêche. Cette
initiative, qui remonte à décembre dernier (et qui s'ets
poursuivi jusqu'en juin), s'attachait à la mondialisation des
échanges, à la raréfaction des ressources, à
l'inadéquation entre l'offre et la demande et à la
prédominance croissance des grands détaillants sur ces
marchés.
A ce jour, la Commission a reçu 172 réponses à son
questionnaire (provenant parfois d'organisations ou de personnes qu n'avaient
pas été consultées directement).
La Commission admet que ces réponses, souvent critiques sur le
fonctionnement de la PCP, ont permis d'identifier les principales
préoccupations du secteur et des milieux intéressés sur
l'avenir de la pêche dans l'Union européenne. La conservation des
ressources de pêche est généralement perçue comme
une nécessité absolue. S'y ajoute l'intime conviction que les
mesures de contrôle deraient être plus sévères et
appliquées de façon plus uniforme. Les milieux
intéressés appellent aussi à lutter activement contre les
déversements en mer de poissons
" sous-taille "
ou
" hors quota "
. Dans la plupart des réponses, le souci
d'une plus grande prise en compte de la dimension environnementale a
également été exprimée. Les divergences d'opinion
manifestées concernent, notamment, le régime dans la
" Shetland Box "
, l'accès à la mer du Nord,
l'extension des relations de partenariat entre entreprises de l'Union
européenne et des pays tiers. Il existe en revanche une certaine
convergence de vues en faveur du maintien de certaines mesures, telles que les
règles d'accès à la bande côtière de
6-12 milles et le principe de stabilité relative, et une opposition
générale sur certains sujets, tels que l'instauration de quotas
individuels transférables.
La deuxième phase a été lancée en septembre
dernier : les discussions devraient porter sur les
améliorations qu'il convient d'apporter aux différents volets de
la PCP pour la rendre efficace.
En matière de réforme des fonds structurels
La phase actuelle de programmation des fonds structurels s'achève au
31 décembre 1999. La Commission a présenté au
Conseil d'Affaires générales du mois de mars dernier les projets
de règlement des fonds structurels et de la politique agricole commune
de la prochaine période de programmation.
Si l'objectif général affiché de cette réforme est
une simplification et une meilleure utilisation des fonds communautaires, il se
traduit pour le secteur des pêches par un mécanisme complexe qui
ne permet de poursuivre que partiellement les objectifs de la politique, et est
complexe dans la mesure où il fait coexister pour un même secteur
deux sources de financement distinctes :
- l'IFOP intervant pour l'ensemble des mesures en faveur de la pêche
et de l'aquaculture dans les régions d'objectif 1 et pour les mesures
à l'exception de celles relatives à la flotte dans les
régions d'objectif 2.
- le FEOGA section garantie, intervant pour les mesures en faveur de la
flotte dans les régions d'objectif 2 et hors objectif 2 et pour toutes
les mesures dans les régions hors objectifs 1 et 2.
Une harmonisation des procédures de gestion des fonds paraît
indispensable afin que les objectifs de la réforme ne soient pas
contrariés par des procédures trop complexes, rendant tout
financement communautaire difficile à mettre en oeuvre.
Par ailleurs, les projets présentés ne précisent pas le
type d'action éligible aux aides communautaires. Ces actions doivent
être précisées dès à présent dans le
projet de règlement général sur l'IFOP. Il est
impératif à ce titre que les aides au renouvellement et à
la modernisation de la flotte de pêche soient maintenues.
En conséquence, il convient de s'assurer que, pour la prochaine
période de programmation, les fonds communautaires affectés au
secteur de la pêche couvrent l'ensemble des besoins de ce
secteur.
6. Les relations entre la France et ses voisins
A la fin
du mois d'août, la baie de Granville a été à nouveau
le théâtre d'un incident entre un pêcheur français et
les autorités de contrôle britannique. Le 26 août 1998, le
bateau de pêche français " La Confiance 2 " a fait
l'objet d'un déroutement vers l'île anglo-normande de Guernesey
par un chasseur de mines britannique, au motif d'une violation
alléguée de la zone de pêche de 6 à 12 milles
au large de cette île qui, bien que proche des côtes normandes, ne
fait nullement partie des eaux communautaires.
Comme le souligne le communiqué du Ministère de l'agriculture,
les conditions dans lesquelles s'est déroulée cette
opération n'apparaissent pas conformes, tant sur le fond que sur la
forme, aux règles et aux pratiques habituelles en matière de
contrôle des pêches.
a) Les données du problème
Les
relations de pêche avec les îles anglo-normandes ont toujours
posé des problèmes, d'une part en raison de leur statut
particulier vis-à-vis du Royaume-Uni, d'autre part en raison de leur
position géographique.
Ces problèmes sont rendus plus complexes encore par la non-appartenance
de ces territoires à l'Union européenne, sauf sur le plan de
l'accès au marché, dont elles bénéficient en vertu
d'un protocole annexé à l'acte d'adhésion du Royaume-Uni.
Jersey et Guernesey sont, enfin, dans une situation juridique
différente vis-à-vis de la France.
Nos liens avec Jersey sont
régis par une convention franco-britannique, dite du régime de la
baie de Granville de 1843, qui est toujours en vigueur. Nos relations avec la
seconde relèvent d'une convention multilatérale de 1964, la
convention de Londres sur les pêches, qui avait défini les droits
de pêche entre Etats européens. Celle-ci n'est plus
d'actualité depuis l'instauration d'une politique commune de la
pêche (1977) sauf en ce qui concerne les îles
anglo-normandes.
b) Les relations avec Guernesey
La
convention de Londres dispose explicitement que le droit de pêche et de
juridiction est exclusivement réservé aux navires de l'Etat
riverain jusqu'aux 6 milles de la ligne de base de sa mer territoriale, et
que le droit de pêche est exercé, dans la zone de 6 à
12 milles, par l'Etat riverain et par les navires des autres Etats
contractants s'ils prouvent qu'ils y ont exercé la pêche entre
1953 et 1962 (notion de droits historiques).
C'est sur cette base qu'un décret britannique de 1965 a accordé
des droits de pêche à certains de nos pêcheurs à
l'ouest de Guernesey pour certaines espèces seulement.
Les discussions, dont l'ouverture a été demandée par le
Royaume-Uni en 1988 pour préciser les limites des eaux territoriales de
Guernesey, n'ont abouti qu'en 1992, se traduisant par la fermeture à la
pêche française d'une zone de pêche située entre
Guernesey et la côte du Cotentin, à l'intérieur des eaux
territoriales de Guernesey, et dite du " haricot ".
L'accord avait cependant jusqu'à présent, permis de limiter
très partiellement les conséquences économiques
néfastes de cette évolution en autorisant 37 pêcheurs
français à venir travailler dans une partie du
" haricot " appelée " banc de la Schole " jusqu'en
2010.
Votre rapporteur considère que dans l'intérêt des
pêcheurs des deux pays, la concertation entre les autorités
françaises et britanniques doit aboutir rapidement à
régler ce problème.
B. AU NIVEAU INTERNATIONAL
1. La politique de l'Union européenne en matière d'accords de pêche avec les Etats tiers
Votre
commission avait, l'année passée, évoqué les
problèmes posés par la multiplication des accords de pêche
conclus par la Commission avec les Etats tiers. Le Conseil des ministres a,
dès la fin de 1997, pris un certain nombre de recommandations.
Votre rapporteur pour avis reconnaît les avantages
socio-économiques que tire la Communauté des accords de
pêche avec les pays tiers, en particulier dans le cadre de l'objectif
consistant à garantir l'emploi dans les régions tributaires de la
pêche
. Ces accords de pêche constituent d'ailleurs un
élément essentiel de la politique commune de la pêche, dont
ils font partie intégrante. Dans ce contexte, le Conseil de l'Union
européenne a souligné que la sauvegarde des activités
traditionnelles de pêche lointaine et aussi d'autres activités
traditionnelles de pêche des flottes des Etats membres est un objectif
fondamental des accords de pêche. Par ailleurs, étant
donné, d'une part, la situation du secteur de la pêche, qui ne
cesse d'évoluer, tant à l'intérieur qu'à
l'extérieur de l'Union européenne, notamment avec le cadre
créé par les engagements internationaux (par exemple le Code de
conduite pour une pêche responsable) et, d'autre part, la situation
budgétaire générale ainsi que d'autres facteurs auxquels
l'Union européenne est confrontée.
Votre rapporteur pour avis
considère essentiel d'adapter les orientations qui régissent
actuellement les accords de pêche
. Il souhaite en outre que la
Communauté suive une approche intégrée permettant de
couvrir tous les éléments du secteur de la pêche. Ces
adaptations devraient permettre, le cas échéant, de modifier le
cadre dans lequel ces accords sont négociés et mis en oeuvre, en
tenant compte de la nécessité de veiller à ce que les
accords de pêche soient conclus dans un souci de rapport
coûts/avantages et à ce qu'ils soient compatibles avec les autres
éléments de la politique commune de la pêche et les autres
politiques de l'Union européenne
12(
*
)
.
Le Conseil de l'Union européenne a invité la Commission à
effectuer, d'ici au 30 juin 1999, une analyse coûts/avantages
des accords de pêche de la Communauté. Il a insisté pour
que, lors de cette analyse, il soit également tenu compte
d'éléments non quantifiables, tels que les relations politiques
de l'Union, l'importance stratégique de la présence de la flotte
communautaire dans les eaux du pays tiers en question, les coûts
économiques et sociaux qu'entraîne l'absence de conclusion
d'accords de pêche, le rôle que ces accords peuvent jouer pour
donner à la pêche, partout dans le monde, un caractère
durable, ainsi que leurs effets, en matière de développement,
pour les pays tiers concernés.
En attendant les orientations qu'il adoptera sur la base des résultats
de cette analyse, le Conseil de l'Union européenne a demandé
à la Commission :
a) d'examiner dans quelle mesure on pourrait assouplir la mise en oeuvre
des accords de pêche. Cet examen devrait notamment porter sur :
- l'adaptation des possibilités de pêche au niveau
d'exploitation durable des stocks ;
- l'application des dispositions existantes ou futures des accords de
pêche prévoyant, en cas de réduction des
possibilités de pêche offertes aux propriétaires de navires
communautaires ou de sous-utilisation manifeste desdites possibilités
par ces derniers, qu'on envisage un ajustement correspondant de la compensation
financière ;
- les arrangements futurs et existants permettant le transfert de
possibilités de pêche d'un Etat membre à un autre en cas de
sous-utilisation, sans préjudice du principe de la stabilité
relative ;
- les moyens institutionnels permettant de réaliser la souplesse
recherchée, notamment le rôle des commissions mixtes à cet
égard ;
b) d'étudier, dans le cadre de l'engagement pris par la
Communauté en faveur d'une exploitation responsable et durable des
ressources halieutiques dans les océans du monde entier, les moyens
d'améliorer la surveillance des opérations menées par les
flottes communautaires dans les eaux de pays tiers, et les mesures d'inspection
que cela comporte ;
c) de s'efforcer, en coopération avec les Etats membres et les pays
tiers concernés, de développer la recherche scientifique dans le
but d'améliorer et de compléter les données relatives
à l'état des stocks dans les eaux du pays tiers ;
d) d'examiner avec les Etats membres la possibilité de calculer le
montant des contreparties financières liées aux accords de
pêche en tenant compte des réalités économiques et
commerciales, ainsi que d'améliorer les paramètres
utilisés pour évaluer les possibilités de
pêche ;
e) d'examiner dans quelle mesure et par quels moyens le coût
financier de tous les accords de pêche conclus avec des pays tiers
devrait être réparti équitablement, sur une base non
discriminatoire, entre la Communauté et les propriétaires de
navires qui bénéficient de ces accords.
Le Conseil a souligné l'importance de la coexistence de
différents types d'accords de pêche, c'est-à-dire des
accords de première génération et de deuxième
génération (comportant notamment des sociétés
mixtes/des associations temporaires), pour tenir compte de la diversité
des conditions et des intérêts qui existent chez leurs
partenaires. Pour ce qui est des accords de deuxième
génération, nul ne conteste la nécessité de veiller
à ce que des possibilités de pêche soient
réservées à la flotte communautaire sous forme de quotas,
tout en tenant compte de l'objectif consistant à maintenir, dans toute
la mesure du possible, un certain niveau d'emploi communautaire, y compris
en ce qui concerne les équipages. De même, le Conseil a
invité la Commission à envisager la possibilité de
garantir une plus grande compatibilité entre les aides
financières disponibles pour la promotion des sociétés
mixtes au titre des accords de pêche et celles qui le sont au titre de
l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).
Tout en reconnaissant le caractère essentiellement commercial des
accords de pêche, qui bénéficient aux deux parties, le
Conseil a réaffirmé que, pour un certain nombre de pays tiers,
ces accords devraient également prévoir des actions visant
à développer le secteur de la pêche du pays tiers
concerné, tout en reflétant les demandes légitimes du pays
tiers à cet égard.
Dans le but d'améliorer les procédures de négociation
(notamment en ce qui concerne la nécessité d'arrêter
suffisamment tôt les mandats des négociations à venir), le
Conseil a chargé la Commission de lui fournir à temps, avant que
chacun des accords/protocoles de pêche ne vienne à expiration, une
évaluation écrite de la mise en oeuvre dudit accord/protocole,
ainsi qu'une estimation des paramètres à retenir pour le nouvel
accord/le nouveau protocole.
L'estimation relative au futur accord/protocole devrait comporter notamment les
éléments suivants :
- l'état des stocks, en tenant compte notamment de la
nécessité de veiller au caractère durable des
pêches ;
- une appréciation des demandes de possibilités de
pêche présentées par les Etats membres, fondée,
entre autres, sur l'exploitation des possibilités de pêche au
titre du précédent accord/protocole, telle qu'elle ressort par
exemple des chiffres des captures ;
- les aspects budgétaires ;
- la répartition du coût du nouvel accord/du nouveau
protocole entre la Communauté et les propriétaires de
navires ;
- sa compatibilité avec les autres éléments de la
politique commune de la pêche ainsi qu'avec la politique de l'Union
européenne en matière de coopération au
développement et autres politiques communautaires
concernées ;
- les attentes du pays tiers en question ;
- la contribution de l'accord/du protocole à l'approvisionnement du
marché communautaire en produits de la pêche ;
- une évaluation de l'incidence de l'accord/du protocole sur
l'emploi, notamment dans les régions tributaires de la pêche au
sein de la Communauté, sans perdre de vue les intérêts du
pays tiers à cet égard.
Pour ce qui est des nouveaux accords, votre rapporteur pour avis estime
qu'il y a lieu de suivre des procédures semblables en ce qui concerne
leur examen préalable, sans préjudice de la présentation
d'un projet de mandat de négociation.
2. Les normes sur les produits de pêche pénalisent les pays en développement
L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et
l'agriculture (FAO)
13(
*
)
a
récemment fait valoir que les nouvelles normes en matière de
contrôle de la qualité des produits de pêche,
récemment adoptées par les principaux Etats importateurs,
pénalisaient les pays en développement.
Cette étude a été préparée pour la
réunion du sous-comité des pêches de la FAO (Cofi), qui
s'est tenue début juin à Brême, en Allemagne.
Des délégués d'une soixantaine de pays et de
représentants d'organisations intergouvernementales, dont l'OMC
(Organisation mondiale du commerce), ainsi que d'organisations non
gouvernementales, notamment WWF et Greenpeace ont participé à
cette réunion qui a examiné la nouvelle donne en matière
de qualité, la surexploitation des ressources et les problèmes
environnementaux.
La FAO a rappelé que l'Union européenne avait interrompu en
août 1997 ses importations de fruits de mer en provenance de l'Inde,
du Bangladesh et de Madagascar, puis en décembre des produits venant du
Kenya, de la Tanzanie, du Mozambique et de l'Ouganda.
" Ces mesures ont
eu de graves répercussions sur l'industrie des fruits de mer de ces pays
exportateurs, provoquant des pertes d'emplois et de recettes en devises
s'élevant à plusieurs centaines de millions de
dollars ",
a déclaré Helga Josupeit, expert de la
FAO en commerce international des produits de pêche.
En dehors du " nouveau défi pour le monde en
développement " qu'elles représentent, les nouvelles normes
rendent nécessaires des investissements considérables, a
souligné la FAO qui a averti des conséquences que pourrait avoir
l'étiquetage écologique des produits certifiant que le poisson
provient d'une ressource gérée de façon durable.
"
Le danger est que les petits pêcheurs des pays en
développement soient désavantagés par la difficulté
de faire certifier leurs productions "
a affirmé
Erhard Ruckes, expert de la FAO, rappelant que le poisson était le
premier produit alimentaire d'exportation des pays en développement,
loin devant le café, la banane et le thé.
Selon la FAO, les pays développés absorbent plus de 80 % en
valeur des importations totales de produits de la pêche. En tête se
trouve le Japon, suivi par les Etats-Unis et l'Union européenne.
" En 1996, la production mondiale de poissons, y compris l'aquaculture,
a totalisé 121 millions de tonnes, soit une valeur bien
supérieure à 120 milliards de dollars "
, a-t-il
ajouté.
A propos de l'exploitation des ressources liées à la pêche,
la FAO a indiqué qu'en 1994, environ 35 % des 200 principales
ressources halieutiques maritimes avaient eu des rendements en déclin,
25 % des rendements stables et 40 % des rendements en augmentation.
Toutefois, la FAO a estimé que le potentiel de croissance
ultérieure de ces ressources était très limité
malgré l'expansion de certaines pêches en eaux plus profondes.
Il est donc nécessaire de trouver pour ces pays exportateurs des
mécanismes d'aides et de compensation afin de leur permettre à
moyen terme d'améliorer la qualité de leurs produits.