Projet de loi de finances pour 1999 : Presse écrite

N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XI

PRESSE ÉCRITE

Par M. Louis de BROISSIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 9 ) (1998-1999).

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames,

Messieurs,

Le budget des aides à la presse sera en 1999 en augmentation de 2,6 % par rapport à 1998, année " noire " marquée par une diminution de 1,03 % des aides.

C'est ce que l'on peut appeler un budget de reconstitution. Encore serait-il indispensable que la consolidation suive, ce qui pose le problème de la pluriannualité des engagements de l'Etat, à laquelle ce rapport consacre quelques développements exploratoires, et sur laquelle il conviendrait que le législateur amorce une réflexion approfondie.

En effet, d'un plan d'aides à l'autre, la situation difficile de la presse dans une économie de la communication en plein bouleversement n'est guère appréhendée de façon durablement opérationnelle.

Telle est l'idée que le rapport pour avis de votre commission voudrait faire passer, au-delà de la constatation d'une amélioration conjoncturelle, incontestable mais bien relative, des concours que l'Etat consentira en 1999 à l'amélioration de la santé économique de la presse.

I. LES CRÉDITS DE 1999

A. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE

1. Un budget de reconstitution

Nature de l'aide	1997		1988		PLF 1999	% LFI 98
	LFI	Exécuté	LFI	Exécuté
Chapitre 41-10
Remboursement à la SNCF des réductions de tarifs accordés à la presse (article 11)	140,42	140,42	95	95	102
Aide à la transmission par fac-similé - anciennement : allégement des charges téléphoniques (article 21)	26,04	26,04	13,8	21,3	6,66
Fonds d'aide à l'expansion de la presse à l'étranger (article 31)	21,49	21,49	21,5	20,5	22
Fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires (article 32)	15,7	15,7	19	19	20
Fonds d'aide aux quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces (article 33)	7,81	7,81	7,8	7,8	8,2
Fonds d'aide à la diffusion de la PHR (article 34)	7	7	8	8	8,4
Fonds d'aide au portage (article 35)	15	15	45	40,4	49,5
Fonds d'aide au multimédia (article 36)			15	10	15
Aide complémentaire au plan social presse parisienne (article 41 - état H)	13	13	13,2	13,2	13,5
Remboursement des cotisations sociales de portage (article 42 - état H)	2,4	2,4	8	8	7,5
Total du chapitre 41-10 (aides hors AFP)	248,86	248,86	246,3	243,3	252,76
Chapitre 34-95 : abonnements de l'Etat à l'AFP	578,6	578,6	588,7	588,7	600,24
Total chapitres 41-10 + 39-95 (aides + AFP)	827,5	827,5	835	832	853

• L'augmentation globale des aides, de 2,6 %, semble satisfaisante puisqu'elle est supérieure à la croissance du budget de l'Etat, fixée à 2,2 %. En incorporant les abonnements souscrits par l'Etat auprès de l'Agence France Presse, qui peuvent apparaître comme une modalité particulière d'aide à la presse, le montant total des aides directes s'établira à 853 millions de francs en 1999.

Cette augmentation succède à une diminution de 1,03 % en 1998. C'est ce que l'on peut appeler une honnête reconstitution.

• La reconstitution ne va pas sans quelques redistributions de poste à poste pas entièrement convaincantes.

On note en particulier l'importante économie résultant de la suppression de l'allégement des charges téléphoniques des correspondants de presse, remplacée par une aide à la transmission par fac-similé dont le crédit est de 51,7 % inférieur. On reviendra ci-dessous sur cette opération.

Elle rend possible une assez large redistribution en faveur de l'aide au portage, second poste du budget de la presse avec 49,5 millions de francs de crédits, qui progresse de 10 % et en faveur des remboursements à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse, premier poste, avec 102 millions de francs de crédits, qui progresse de 7 millions de francs, c'est à dire de 7,4 % par rapport à la dotation de 1998.

Il faut rappeler que le fonds d'aide au portage est destiné aux quotidiens, et que les remboursements à la SNCF sont depuis 1998 mieux ciblés en faveur des quotidiens. Ces deux postes sont les premiers bénéficiaires de l'augmentation des crédits.

Sont aussi privilégiés le fonds d'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires, qui augmente de 5,3 %, le fonds d'aide aux quotidiens régionaux à faibles ressources de petites annonces, qui progresse de 5,1 %, et le fonds d'aide à la diffusion de la presse hebdomadaire régionale (PQR), qui progresse de 5 %.

Ces différents mouvements confirment la présentation du ministre, selon laquelle la presse quotidienne sera la première bénéficiaire de la progression des crédits. On peur regretter cependant l'existence d'un clivage dans la situation des différentes catégories de quotidiens au regard des aides.

La presse quotidienne régionale, dont la situation économique n'est globalement pas florissante, est en effet pénalisée par la suppression du remboursement des charges téléphoniques et par les modalités d'attribution de l'aide au portage :

- le remplacement du remboursement des charges téléphoniques par une aide à la transmission par fac-similé équivaut à un resserrement draconien au bénéfice de la presse nationale du champ d'application d'un mécanisme qui profitait essentiellement à la PQR. Celle-ci a en effet bénéficié en 1997, ce sont les derniers chiffres connus dans le détail, de 63% des crédits d'allégement des charges téléphoniques, les quotidiens nationaux en recevant 29,3%. Les chiffres de la même année montrent que pour la part correspondant à l'aide aux fac-similés, les quotidiens nationaux ont perçu 5,6 millions de francs, les quotidiens régionaux ne percevant que 141.000 francs. On constate que le remplacement de l'allégement des charges téléphoniques par une simple aide à la transmission des fac-similés va mettre la PQR à la portion congrue.

- l'aide au portage subit la même inflexion des mécanismes de l'aide de l'Etat. Le fonds de portage a été initialement partagé en deux parts égales, l'une permettant de participer au financement du stock d'exemplaires portés, et l'on sait que la PQR a joué un rôle pionnier en matière de portage, l'autre de favoriser le développement de ce mode de distribution, objectif de la presse nationale. Or, il a été décidé en 1998 de consacrer 75% du fonds au soutien du développement, l'aide au portage existant n'en percevant plus que 25%. Là aussi, la PQR est réduite à la portion congrue.

Il faut aussi observer qu'au delà des chiffres bruts, la réalité des augmentations de crédits annoncées peut être modeste. Il en est ainsi en particulier de l'augmentation de 7 millions de francs des remboursements à la SNCF des réductions de tarifs. Cette somme servira essentiellement à réduire la dette de l'Etat à l'égard de la SNCF, qui s'élève à quelques 45 millions de francs. Il n'y a pas vraiment de montant supplémentaire pour la presse.

Voici pour la reconstitution, que l'on aurait pu souhaiter plus dynamique et plus équilibrée entre les différentes catégories de la presse d'opinion générale et politique, mais dont il faut néanmoins saluer la réalité.

• On ne peut terminer la description de l'évolution des crédits de 1999 sans évoquer le fonds de modernisation de la presse quotidienne, créé par la loi de finances pour 1998.

Il aurait été intéressant d'esquisser une étude de cet instrument dont le premier mérite est d'opérer au profit de la presse le transfert d'une portion des investissements publicitaires dirigée vers le hors-média, dont le second mérite, et non le moindre, est de n'avoir pas servi de prétexte à la diminution des aides traditionnelles, et dont l'objectif est de favoriser le lancement ou la poursuite de projets de modernisations dans un cadre contractuel et pluriannuel.

Son efficacité dépendra de sa gestion. Les crédits, inscrits au compte d'affectation spéciale n° 902-32, avoisinent 140 millions de francs en 1998 et pourraient atteindre 200 millions de francs en 1999, contre une estimation initiale de 400 millions de francs.

Le décret instituant le fonds de modernisation n'a pas encore été publié. On sait qu'un comité d'orientation composé à parité de représentants des éditeurs et des agences de presse d'une part, de représentants de l'administration de l'autre, et présidé par un membre du conseil d'Etat, donnera au ministre chargé de la communication des avis sur les dossiers d'investissement présentés, en se fondant sur leurs aspects économiques et financiers. On sait aussi que les aides seront accordées sous la forme d'avances remboursables sur une durée maximale de 15 ans, et sous la forme de subventions ; que le montant des aides tiendra compte de la situation de l'entreprise ainsi que du caractère novateur, de la viabilité et du coût net du projet pour l'entreprise candidate. On sait enfin qu'un dispositif sera mis en place afin de suivre la conformité de l'exécution des investissements aux projets approuvés.

Ces informations parcellaires ne permettent malheureusement pas d'apprécier les modalités concrètes de mise en oeuvre de cet instrument. Votre commission aura donc l'occasion de revenir sur le fonctionnement de cet instrument.

2. La consolidation doit suivre, avec la pluriannualité

L'augmentation des aides directes prévue en 1999 ne trouvera son sens que dans les prolongements que lui donneront les budgets de 2000, 2001...

• De brusques soubresauts mettent en effet régulièrement à mal l'efficacité d'instruments dont le rôle est important pour l'économie de la presse.

On peut reprendre l'exemple du régime d'allégement des charges téléphoniques, dont les crédits ont été amputés de 15 % en 1997, puis de 50 % en 1998, évolution " tout particulièrement pénalisante pour la presse régionale, qui utilise à longueur de journée les communications téléphoniques, le réseau numéris et les fax pour travailler avec ses correspondants et n'est pas concernée par une grande partie des crédits d'aide, concentrés sur la presse nationale ", comme le notait avec pertinence le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur les crédits de la presse pour 1998. Il faut d'ailleurs noter que l'insuffisance notoire du crédit de 1998 a rendu indispensable un abondement en cours d'année puisque 21,3 millions de francs seront consommés au lieu des 13,8 millions inscrits dans la loi de finances initiale.

On a vu ci-dessus la façon dont le budget de 1999 règle la question.

Sur bien d'autres postes, les dotations connaissent des variations qui font obstacle à la mise en oeuvre d'actions indispensables au développement de la presse française. Le fonds d'aide à l'expansion de la presse française à l'étranger est un bon exemple de ces instruments qui jouent trop souvent le rôle de bastions avancés de la rigueur budgétaire.

• Ceci pose le problème de la stabilité et de la prévisibilité des concours de l'Etat.

Au moment où le gouvernement reconnaît au profit de l'audiovisuel public la nécessité pour l'entreprise moderne de communication de disposer de repères pluriannuels sur l'engagement financier de l'Etat, il serait nécessaire de réfléchir à l'élaboration d'instruments juridiques permettant de la même manière à la presse de prévoir quel concours elle peut attendre de l'Etat en moyenne période.

Les objections ne sont guère convaincantes.

Certains jugeront impossible de traiter de la même façon des entreprises publiques dont l'Etat est l'actionnaire, et des entreprises privées appelées par nature à assumer un risque économique. L'argument est faible. Les organismes de l'audiovisuel public n'existent que pour la mission d'intérêt général qui leur est confiée dans le domaine de la communication, et ce qui justifie que soient écartées les objections traditionnellement opposées à la pluriannualité au nom d'une conception intégriste de l'annualité budgétaire, c'est l'exécution de cette mission d'intérêt général, essentielle à maints égards au bon fonctionnement de notre démocratie. Or chacun sait le rôle premier de la presse, et spécialement bien sûr de la presse d'information générale et politique, à cet égard.

La pluriannualité des aides à la presse ne serait en définitive rien d'autre qu'un moyen, et moins exorbitant qu'on ne croit, de donner à la presse écrite, instrument essentiel d'animation de la vie de la cité, les moyens d'affronter dans les meilleures conditions les défis de l'avenir.

La pluriannualité ne serait pas réellement exorbitante. En effet, et c'est un second argument déterminant en sa faveur, l'Etat en reconnaît implicitement la nécessité, comme le montre l'évolution générale du système d'aide. On se dirige en effet de plus en plus nettement vers des mécanismes d'aides ciblées qui remettent en cause l'effort séculaire de la presse pour obtenir de l'Etat la mise en place d'instruments transparents et non discriminants.

On peut citer comme premier exemple de cette inflexion la création d'aides à durée limitée destinées à certaines catégories d'organes de presse, aucune discrimination n'étant faite entre les bénéficiaires potentiels. C'est le cas de la compensation des charges liées au portage des quotidiens nationaux, créée pour cinq ans dans le cadre de plan de réforme des aides décidé en avril 1995. Il s'agit de faciliter le démarrage du portage pour une famille de presse très en retard dans ce domaine.

On peut parler d'une aide pluriannuelle, puisque la pérennité du mécanisme est assurée pour une certaine durée, et que les montants versés sont garantis par l'automaticité du mode de calcul de l'aide. Mais il s'agit d'une " pluriannualité-couperet ", puisque ces mécanismes sont promis à une fin brutale. Pour reprendre l'exemple de la compensation des charges liées au portage des quotidiens nationaux, le relais pourra être pris par le fonds d'aide au portage créé en 1997 et dont les crédits augmentent régulièrement, mais la pluriannualité aura disparu avec le fonds initial. Aucune garantie pluriannuelle de progression ni de stabilité n'est en effet attachée au fonds d'aide au portage, que la régulation budgétaire a d'ailleurs amputé d'un million de francs en 1998.

Le second aspect de la pluriannualité balbutiante des concours de l'Etat est ce que l'on pourrait appeler l'aide aux projets. Celle-ci a pris de l'ampleur ces dernières années, avec la création en 1993 d'une aide budgétaire au plan social de la presse parisienne, l'Etat contribuant jusqu'en 2001 au financement des congés de conversion et des préretraites décidés dans le cadre de l'accord passé le 25 juin 1992 entre le syndicat de la presse parisienne et le comité intersyndical du livre parisien. Il faut aussi citer l'aide à la modernisation des NMPP, créée aussi en 1993 afin de contribuer au financement du plan social destiné à réduire les charges de fonctionnement des NMPP entre 1993 et 1997.

Le nouveau fonds de modernisation de la presse quotidienne, évoqué ci-dessus, est une autre illustration de l'idée d'aide pluriannuelle au projet.

Cette forme de pluriannualité est intéressante à maints égards. L'effort consenti par l'Etat correspond à des engagements précis de la part des bénéficiaires. L'aide est conditionnée, ce qui est une forme de garantie d'efficacité. Mais il y a rupture avec quelques bonnes traditions de nos systèmes d'aide. Comme on l'a vu ci-dessus, les aides à la presse ont été le plus souvent conçues, dans le passé, sous la forme de transferts automatiques et non discriminatoires, conformément à la logique de la liberté de l'information. La comparaison entre d'une part le régime de provision pour investissement des entreprises de presse, automatique et non discriminatoire, créé en 1953 afin de donner à la presse écrite d'opinion les moyens de s'adapter à l'évolution technologique dans le respect de son indépendance, et d'autre part le nouveau fonds de modernisation, est certainement significative d'une évolution profonde, qui n'est pas sans poser problème, spécialement si la pluriannualité reste réservée aux nouveaux types d'aide.

On peut comprendre que la montée en puissance des besoins de financement liés à la crise de la presse et aux impératifs de sa modernisation dans le contexte de la transition vers la société de l'information, incline l'Etat à la sélectivité dans l'attribution des aides créées pour faire face à ces besoins.

Il n'en serait pas moins regrettable que la nécessaire pluriannualité ne soit accordée que dans le cadre d'aides nouvelles, généralement temporaires, toujours sélectives. Il importerait donc que l'Etat prenne aussi des engagements sur l'évolution des aides traditionnelles.