2. Point de repères
a) L'insuffisante identification des missions et des objectifs
Les cahiers des missions et des charges de France 2 et de France 3, ambigus et parfois contradictoires, présentent des formulations trop générales pour constituer de véritables axes d'actions. Il est de fait que le préambule commun aux deux cahiers énonce une série assez peu opérationnelle de principes généraux : rassembler le public le plus large, apporter au public information, enrichissement culturel et divertissement, aborder tous les genres, proposer une programmation particulièrement riche et diversifiée dans le domaine culturel et à l'intention de la jeunesse, porter systématiquement attention à l'écriture... En outre, France 2 doit offrir une gamme diversifiée et équilibrée de programmes tandis que France 3 doit affirmer sa vocation particulière de chaîne régionale et locale en fonction d'une liste extrêmement fournie, une nouvelle fois, de propositions : privilégier l'information décentralisée, accorder une place importante aux journaux régionaux d'information, faire connaître les régions de France et d'Europe ...
Comme le relève avec une ironie appuyée le rapport final de la mission d'audit à propos du cahier des charges de La Cinquième, « soit ; et puis quoi encore ? Pourquoi pas, au-delà de la paix civile en Europe, réaliser la paix du monde ? »
Des contrats d'objectifs pourraient transformer en orientations concrètes ce que les cahiers des charges ont d'excessivement littéraire. La loi du 17 janvier 1989 prévoyait en son article 21 la faculté, pour l'État et les organismes de l'audiovisuel public, de conclure de tels contrats annuels ou pluriannuels. L'expérience a été tentée pendant la période 1990-1992. Mais, comme le relève un rapport de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion d'Antenne 2 (1985-1989 avec actualisation à 1990) : « le contrat d'objectifs paraît être d'un intérêt limité. En effet, il ne définit que des orientations stratégiques vagues, ne prévoit aucune sanction, ne comporte que des clauses très sommaires sur la gestion (productivité, effectifs, modernisation), mentionne des indicateurs peu nombreux et peu contraignants (« faire, en 1992, au moins aussi bien qu'en 1989 »), garde le silence sur les moyens, notamment financiers, à mettre en oeuvre : l'absence de signature de ce document par le ministre des Finances est, à ce dernier égard, significatif. Le contrat ne renforce pas l'autonomie de l'entreprise et n'incite guère ses dirigeants à moderniser leur gestion. Tout au plus reflète-t-il un consensus sur les objectifs les moins contestables »...
L'utilité potentielle des contrats d'objectifs comme instruments d'orientation de l'audiovisuel public fait pourtant l'objet d'une remarquable unanimité. Dans son rapport publié en septembre 1993, la commission sur l'avenir de la télévision publique, présidée par M. Jacques Campet, préconise, avec l'élagage des cahiers des charges, la conclusion de contrats d'objectifs soumis à renouvellement périodique selon des modalités que votre rapporteur rappellera ci-dessous.
Si l'on quitte les textes pour examiner la pratique, les cas symptomatiques de l' » absence » de l'État ne manquent pas. Les conditions de l'engagement de France Télévision dans la diffusion satellitaire numérique, avec le lancement du bouquet satellitaire numérique TPS, illustrent ainsi de façon moins « dramatique » mais plus inquiétante que l'affaire des contrats, car il s'agit de la stratégie à long terme d'évolution de l'audiovisuel public, la difficulté qu'éprouve l'État à assumer ses responsabilités. Cette affaire a été engagée et continue d'évoluer sans que soient clairement posés et résolus par les autorités compétentes un certain nombre de problèmes cruciaux : les engagements financiers que l'État est disposé à assumer pour assurer le lancement du bouquet, l'opportunité de créer des chaînes thématiques susceptibles d'entrer dans sa composition, la gratuité de l'accès au numérique public ou le recours à l'abonnement, les modalités d'établissement de partenariats avec des diffuseurs ou éditeurs de programmes privés, les domaines dans lesquels la création de chaînes thématiques publiques peut être légitimement envisagée, le choix des systèmes de décodage.
Or, il faut constater l'obscurité des critères qui ont présidé à la décision de faire participer France Télévision au bouquet satellitaire TPS. Les déclarations ne font pas défaut, mais leur caractère lacunaire et contradictoire surprend.
M. Elkabbach a indiqué, lors de sa dernière audition, par votre commission, en mai dernier, que l'engagement de France Télévision sur le marché des nouvelles technologies de l'audiovisuel était conforme à sa mission et que la présence de France Télévision à hauteur de 25 % au capital de la société TPS permettrait au secteur public de peser sur les choix stratégiques de ce bouquet numérique. L'explication paraît courte compte tenu des enjeux financiers de la démarche.
Un peu plus tard, à la fin de juillet dernier, le rapport d'audit de M. Bloch-Lainé, notant que les pouvoirs publics n'avaient pas encore annoncé le cap, et que les chaînes publiques, en attendant des consignes plus claires, avaient abordé le problème en ordre dispersé, approuvait néanmoins cette démarche comme s'inscrivant dans une logique d'entreprise, sans s'inquiéter cependant de la possibilité d'articuler la « logique d'entreprise » dont on ne trouve la définition dans aucun document officiel applicable à France Télévision, avec les missions de service public des chaînes.
Entre-temps, le nouveau président de France Télévision avait réduit la part du groupe dans TPS à 8,5 % tout en maintenant la décision d'apporter au bouquet plusieurs programmes thématiques en cours de constitution. Pour M. Xavier Gouyou-Beauchamps, c'est le postulat de l'utilité de l'offre audiovisuelle publique qui justifie sa présence sur les supports numériques. Cette explication est plus précise que celle de son prédécesseur, mais n'implique pas forcément la participation de France Télévision au capital d'un opérateur de bouquet.
Autre auteur, autre explication, une annexe du rapport Bloch-Lainé estime que si elles ne sont pas présentes sur les bons supports aux meilleures conditions technologiques du moment, les chaînes publiques perdront progressivement leur légitimité et qu'en outre, l'État a pour mission de « montrer la voie, s'agissant de technologies nouvelles susceptibles d'avoir un tel impact sur les comportements audiovisuels. »
L'État est enfin évoqué, une mission lui est assignée par un des auteurs du rapport Bloch-Lainé. Il surgit ainsi dans le dossier TPS par un chemin de traverse alors que l'on aurait été en droit de l'attendre, l'État actionnaire, au point de départ de l'affaire pour en identifier les objectifs, en délimiter les conditions, en garantir le financement. Rien de tel, au contraire, les initiatives menant à une nouvelle diversification du secteur public de l'audiovisuel paraissent abandonnées à la sagacité aléatoire des dirigeants successifs de France Télévision.
Que conclure de ces développements ? Il paraît établi qu'en l'absence d'un énoncé suffisamment explicite de ses missions et de ses objectifs, l'audiovisuel public fait figure de « bateau ivre » dérivant ou tenant un cap arbitraire au gré de l'inspiration de ses dirigeants. Ce n'est assurément pas le meilleur moyen de le préparer à affronter les bouleversements qui se profilent. Quand des centaines de chaînes numériques seront proposées gratuitement aux téléspectateurs, seule l'existence d'une mission d'intérêt général bien définie justifiera le maintien d'un secteur public fort et son financement par la redevance. Il importe que l'État se préoccupe de définir cette mission et se donne les moyens d'en contrôler l'exécution.
b) L'insuffisance des contrôles
Le fonctionnement du contrôle constitue le second volet de la problématique des relations entre les chaînes et leur actionnaire.
L'affaire des contrats des producteurs-animateurs n'a pas démenti, c'est le moins que l'on puisse dire, l'adage selon lequel trop de contrôles tuent le contrôle ni le traditionnel diagnostic d'inefficacité porté sur le contrôle étatique des entreprises publiques.
- les conseils d'administration
Dans son audition du 26 juin 1996, M. Xavier Gouyou-Beauchamps qualifiait les conseils d'administration d'organes principaux des sociétés, dont le président n'est que le délégué. Ils font en fait surtout figure d'organes de contrôle du président, sans qu'on leur reconnaisse habituellement une grande efficacité dans ce rôle. Le rapport sur le Crédit lyonnais que l'Assemblée nationale publiait en juillet 1994, au moment où certains des contrats les plus généreux étaient conclus par France Télévision, présente à cet égard une analyse pessimiste aisément transposable aux autres entreprises publiques, spécialement celles de l'audiovisuel :
« A l'instar de celui de l'ensemble des entreprises du secteur public concurrentiel, le conseil d'administration du Crédit lyonnais est une étrange chimère résultant de la combinaison des dispositions de la loi sur les sociétés de 1966 et de la loi de démocratisation du secteur public de 1983. (...) L'impression d'ensemble qui se dégage de l'examen systématique des travaux du conseil d'administration du Crédit lyonnais, est qu'il a globalement fait preuve de passivité et d'une étrange absence de curiosité. Cette impression a été confirmée par le témoignage de certains de ses membres devant la Commission. L'un d'entre eux l'a qualifié de lieu d'enregistrement de décisions prises ailleurs. (...) Un premier élément d'explication de cette attitude résulte du statut atypique de ce conseil. Dans le droit des sociétés, l'équilibre des pouvoirs est organisé au sein du conseil d'administration selon deux principes simples : le président détient l'essentiel des pouvoirs, mais il est désigné par le conseil devant lequel il est responsable. Dans le cas présent, seul le premier principe subsiste. Le président exerce la réalité du pouvoir mais, et c'est tout à fait essentiel, il est nommé et révoqué par décret. »
On peut appliquer cette analyse au fonctionnement des conseils d'administration de France 2 et France 3 à la différence près que le président commun est désigné par le CSA, ce qui ajoute un facteur de complexité supplémentaire à la chaîne du contrôle tout en renforçant la position du président vis-à-vis des conseils d'administration.
Les pouvoirs de ceux-ci sont en théorie importants.
Les statuts de chaque chaîne (article 17 pour France 2 et article 16 pour France 3) prévoient que les conseils définissent les lignes générales de l'action de chaque société dans le respect des cahiers des charges et approuvent en particulier l'orientation générale des programmes, le programme d'investissements, l'état prévisionnel des recettes et des dépenses d'exploitation et d'investissement, les prises, extensions et cessions de participations financières et, sous réserve des délégations qu'ils consentent au président, les conditions générales de passation des contrats, conventions et marchés.
Les cahiers des charges prévoient de leur côté que les conseils d'administration sont régulièrement consultés sur la politique de programmation et sur les modifications substantielles de la grille des programmes (article 21 du cahier de France 2 et 22 de celui de France 3), sont informés des contrats pluriannuels passés avec les organismes sportifs (article 30 du cahier de France 2 et 32 de celui de France 3), reçoivent des comptes rendus réguliers des contrats pluriannuels passés avec les producteurs indépendants (article 34 du cahier de France 2 et 36 de celui de France 3), ainsi que de l'utilisation des moyens propres de production (article 33 du cahier des charges de France 2 et 35 de celui de France 3).
Il apparaît que malgré ces amples pouvoirs, les conseils d'administration encadrent peu l'action du président : l'annexe 4 du rapport de la mission Bloch-Lainé estime que « le conseil d'administration est une simple chambre d'enregistrement », précise que « le conseil d'administration a délégué l'ensemble de ses pouvoirs au président lors des premiers conseils à l'arrivée de M. Jean-Pierre Elkabbach. Notons que cette délégation est identique à celle de ses prédécesseurs et à celle dont bénéficient les présidents des autres organismes du secteur public », et cite les procès-verbaux du conseil d'administration du 7 janvier 1994 : « En application de l'article 17 des statuts de la société, le conseil d'administration de la Société nationale de télévision France 2, réuni le 7 janvier 1994, confère à son président, M. Jean-Pierre Elkabbach, spécialement de façon énonciative et non limitative, les pouvoirs suivants : conclure, modifier et résilier tous contrats, conventions et accords relatifs à l'élaboration et à la fabrication des programmes notamment ceux qui ont trait à la production, la coproduction, la commande d'émissions, la fourniture de prestations et l'achat de films ou d'émissions et ce, sans limitation de montant : passer tous marchés de travaux, fournitures et services sans limitation de montant. »
Partant de telles prémices, il était naturel que les conseils d'administration ne manifestent pas un activisme particulier dans l'exercice de leur tâche de contrôle, à l'égard des contrats des animateurs-producteurs.
Dans son audition du 26 juin dernier par votre commission, M. Xavier Gouyou-Beauchamps relevait ainsi que le cahier des charges de chaque chaîne imposait d'informer le conseil d'administration des contrats pluriannuels conclus avec des producteurs indépendants, ce qui n'avait pas été fait à France 2 et ce qui s'était traduit par une information sommaire du conseil d'administration de France 3.
M. Xavier Gouyou-Beauchamps concluait que le président pouvait utiliser ses pouvoirs dans des conditions ne permettant pas l'exercice du contrôle normal des conseils d'administration.
Quelles leçons tirer de ces constatations ?
Le rapport final de la mission d'audit demande un renforcement des pouvoirs du conseil d'administration en marquant une préférence pour des modalités de contrôle ne dépossédant pas le président de toute marge de manoeuvre : « il semble préférable que le conseil d'administration fixe au président de manière plus précise que par des axes stratégiques très vagues, une sorte de mandat d'action ou de négociation pour chacun de ses domaines d'activité. C'est ensuite de la mise en oeuvre de ce mandat que le président devrait rendre compte aussi rapidement et fréquemment que possible à son conseil ».
De son côté, le rapport d'étape, un peu plus directif, tout en notant la nécessité de ne pas enserrer les sociétés publiques dans des procédures paralysantes, suggère de renforcer le rôle des conseils d'administration en créant en leur sein un comité financier restreint qui serait associé à l'élaboration des accords, conventions et contrats d'un montant supérieur à 10 millions de francs, et propose de renforcer le rôle du contrôle d'État sans étendre le champ des questions soumises au contrôle préalable.
Aucun de ces documents ne pose cependant la question de la crédibilité d'un renforcement des pouvoirs de contrôle des conseils d'administration disjoint du nécessaire travail préalable de définition des missions et d'identification des objectifs des organismes publics à l'aube de l'ère numérique.
Cette question n'est pas sans portée pratique. Pour reprendre le cas des contrats des animateurs-producteurs, en vertu de quel critère des conseils d'administration bien informés du contenu des contrats et dotés de pouvoirs renforcés auraient-ils jugé inopportunes les conditions consenties aux cocontractants des chaînes ? Si l'objectif légitime était de rattraper TF1 en termes d'audience, les contrats n'étaient pas indéfendables.
Or l'ambiguïté qui pèse sur les missions et les objectifs des organismes audiovisuels publics ne permettait pas, et ne permet toujours pas aux conseils d'administration d'apprécier la légitimité des stratégies définies par les présidents.
Votre rapporteur est conscient de la difficulté d'identifier ces critères dans des cahiers des charges moins verbeux et dans des contrats d'objectifs véritablement opérationnels. L'effort doit néanmoins être fait.
- le contrôle économique et financier
Il est organisé par le décret du 9 août 1953 qui prévoit l'approbation préalable du ministre de l'économie et du ministre en charge du secteur pour l'adoption des budgets et comptes, les cessions prises ou extensions de participations financières, les rémunérations des dirigeants.
Des arrêtés interministériels peuvent prévoir des modalités de contrôle particulières ; c'est ainsi qu'ont été soumis au visa du contrôleur d'État les salaires, les seuils de rémunération, les indemnités de licenciement.
Par ailleurs, un décret du 26 mai 1955 dispose que le contrôle porte sur l'activité économique et la gestion financière de l'entreprise et que les contrôleurs d'État ont à cet égard tous pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place. Ils doivent faire connaître leurs avis aux ministres chargés des finances et du budget sur les projets de délibération ou de décision soumis à approbation et leur rendent compte périodiquement de leur activité par un rapport annuel sur la situation économique et financière des organismes placés sous leur contrôle.
Comme le note l'annexe 4 du rapport Bloch-Lainé dans son analyse de l'affaire des contrats, « l'actualité a montré des limitations à ces pouvoirs d'investigation ce qui correspond à une conception restrictive de son rôle. Le contrôleur d'État n'a ainsi pas eu accès aux contrats commerciaux. »
-
le contrôle technique par le service juridique
et technique de
l'information.
La tutelle technique est exercée par le SJTI qui coordonne la représentation de l'État dans les conseils d'administration. Les positions exprimées par les représentants de l'État sont arrêtées, le cas échéant après instruction des ministres représentés dans les conseils d'administration.
Le SJTI assure en outre le suivi de l'activité de l'administration générale et de la situation financière des organismes. Il prépare les arbitrages ministériels et interministériels et veille à leur exécution.
- Le contrôle du Parlement
Le Parlement approuve, par la loi de finances, le taux de la redevance et les crédits budgétaires alloués au secteur public audiovisuel, et prend connaissance des prévisions de ressources commerciales de chaque organisme.
Lui sont présentées à cette occasion l'allocation des ressources publiques entre les différents organismes, et les informations utiles sur la gestion, les perspectives économiques et financières et les principaux objectifs des sociétés dans le cadre de la politique gouvernementale.
La situation de l'audiovisuel du secteur public et de chaque société fait ainsi l'objet d'un débat parlementaire préparé par les rapports des rapporteurs des commissions des Finances et des Affaires Culturelles de chaque assemblée sur la base de questionnaires adressés à l'administration et ventilés en tant que de besoin entre les organismes publics concernés.
Ce contrôle n'est pas sans efficacité, puisque les informations précises sur le contenu des contrats des animateurs-producteurs, à l'origine du lancement de l'affaire, ont été diffusées dans le rapport de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur le projet de budget de l'audiovisuel pour 1996. Il n'est pas non plus sans difficulté puisque le rapporteur de la commission, faute de réponse précise à ses questions écrites, a dû recourir à ses pouvoirs de rapporteur spécial et procéder à une vérification sur pièce et sur place des contrats afin de prendre une connaissance exacte des montants et des dispositifs.
De façon générale, les réponses aux questionnaires des commissions parlementaires sont d'un remarquable laconisme. Votre rapporteur en donnera pour exemple la réponse transmise, pour la préparation de la présente discussion budgétaire, à une question demandant de décrire la stratégie des sociétés nationales de programmes en matière de télévision numérique :
RÉPONSE
Stratégie de France 2 et France 3
L'introduction du numérique a engagé le groupe France Télévision vers deux types de diversifications toutefois corrélées. La première porte sur sa participation à hauteur de 8 % environ dans le projet de télévision par satellite TPS, en partenariat avec France Télécom, TF1, CLT et Lyonnaise Communications. La seconde concerne le développement en partenariat de nouvelles chaînes thématiques comme Festival, Histoire, Chaîne des Régions, France Supervision, etc., celles-ci devant figurer dans l'offre finale de TPS. Les premières diffusions commerciales devraient s'effectuer à la fin de l'année 1996.
A l'image de la quasi totalité des chaînes hertziennes terrestres, la diversification du groupe vers la diffusion numérique terrestre semble exclue pour le moment, à l'exception de France 3, partenaire actif du projet d'expérimentation de diffusion MMDS dans le département de la Vienne.
Stratégie de RFO :
L'introduction du numérique à RFO a principalement porté sur le transport satellite des programmes audiovisuels à destination des DOM TOM. Progressivement depuis deux ans, RFO a généralisé la numérisation du transport quelle que soit la destination dans le monde. On peut rappeler que ce service est assuré par Télécom 2 pour le premier bond satellite, puis par Intelsat lorsque la destination nécessite un deuxième bond comme en Polynésie française.
Ces développements ne sont guère de nature à nourrir la réflexion du Parlement sur la stratégie de développement des chaînes.
- Le CSA
Le CSA ne dispose pas, à l'égard de l'audiovisuel public, de pouvoirs de régulation sensiblement différents de ceux qu'il exerce à l'égard du secteur privé.
Il est consulté sur les cahiers des charges, mais pas sur les projets de budgets des chaînes, ce qui ne l'empêche d'ailleurs pas de faire connaître son avis sous forme de communiqué : le communiqué n° 235 publié le 31 octobre dernier mentionnait sans aménité le point de vue du CSA sur le projet de budget de 1997.
Il dispose de quelques pouvoirs particuliers en matière de contrôle des programmes du secteur public : il garantit l'indépendance et l'impartialité de ce dernier et à cette fin, assure le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes et fixe les règles de la campagne officielle sur les chaînes publiques.
Le principal pouvoir dont le CSA dispose à l'égard du secteur public est lié à l'objectif d'indépendance et d'impartialité énoncé à l'article premier de la loi du 30 septembre 1986. C'est en vue de cet objectif qu'a été confié au CSA le pouvoir de nommer les présidents des sociétés nationales de programme : Radio France, France 2 et France 3, RFO, RFI (parmi les membres du conseil d'administration désignés par l'État dans ce dernier cas).
Le pouvoir de nomination est complété par un pouvoir de révocation qui appartient exclusivement au CSA.
Quelle est la portée de ces pouvoirs qui sont ceux de l'actionnaire dans le droit de l'entreprise, privée comme publique ? Leur exercice ne doit aucunement amener le CSA à se substituer à l'État dans l'exercice des autres responsabilités de l'actionnaire. L'absence d'intervention du CSA dans la procédure budgétaire et le caractère incongru de son éventuelle implication le montrent bien. C'est donc à l'État, propriétaire du capital des organismes, apporteur de financements, responsable de la définition des missions de l'audiovisuel public, qu'appartiennent la responsabilité essentielle du contrôle des organismes et la sanction des fautes et insuffisances des dirigeants. L'impossibilité de révoquer les présidents le prive naturellement d'un instrument essentiel à l'exercice de cette dernière responsabilité.
Le CSA, de son côté, n'a manifestement pas à utiliser son pouvoir de révocation pour sanctionner des erreurs stratégiques ou l'échec de la gestion d'un président. C'est ce qu'il a compris avant le dénouement de l'affaire des contrats des animateurs- producteurs. Son pouvoir de révocation ne peut en bonne logique être exercé qu'au regard des motifs qui ont justifié l'attribution du pouvoir de nomination : l'impératif d'indépendance et d'impartialité.
En l'état des textes, il n'existe pas de véritable possibilité de sanctionner l'échec de la gestion d'un président d'organisme public. Cette lacune est dommageable au bon fonctionnement du secteur public qui oscille entre la « présidence impériale » de dirigeants libres de toute sujétion et l'atmosphère un peu délétère précédant de temps en temps la démission d'un président en qui son actionnaire a perdu confiance.
La difficulté de trouver une solution permettant d'assurer sur des bases juridiques solides l'indépendance et l'impartialité du secteur public tout en rendant à l'État actionnaire la plénitude de ses responsabilités, ne manquera pas de susciter la réapparition périodique de ces situations regrettables.