B. LES LACUNES DE LA TUTELLE
1. Légitimité de l'exercice de la tutelle
Il est difficile d'aborder le problème du contrôle sans évoquer au préalable les problèmes que pose, dans les entreprises publiques, l'équilibre entre l'autonomie de gestion reconnue aux dirigeants à des fins d'efficacité et la tutelle.
S'il est difficile de définir l'équilibre souhaitable entre autonomie de gestion et contrôle dans le cas des entreprises publiques fonctionnant en régime concurrentiel et ne poursuivant pas d'objectif de service public, la situation est profondément différente en ce qui concerne l'audiovisuel public dont la logique de fonctionnement est tout à fait différente.
Les dispositions de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication éclairent cette spécificité :
- le Parlement autorise chaque année la perception de la redevance et approuve la répartition de son produit entre les sociétés nationales de programmes et l'Institut national de l'audiovisuel et de Télédiffusion de France (auxquels s'ajoutent la Sept-Arte et la Cinquième) ;
- le Parlement approuve les prévisions de recettes publicitaires ;
- la répartition de la redevance est consentie au vu du projet de budget de chaque organisme, de l'évolution de ses activités et de ses ressources propres, de son effort en faveur de la création, de ses obligations de service public.
D'une part les ressources, y compris publicitaires, des sociétés de l'audiovisuel public sont fixées par la puissance publique et d'autre part il est fait clairement mention des obligations de service public qui leur incombent.
Dans ces conditions, les organismes de l'audiovisuel public apparaissent pour le moins comme des entreprises d'un type particulier.
Quelles que soient les contraintes que le contexte extrêmement concurrentiel du secteur audiovisuel et la part croissante du financement publicitaire font peser sur elles, le principe d'autonomie de gestion ne peut ainsi recevoir dans leur cas qu'une interprétation restrictive.
Financées selon des modalités fixées par le Parlement, larges consommatrices des deniers publics, les sociétés de l'audiovisuel public ne sauraient être dispensées des procédures qui garantissent le bon emploi de l'argent public. Ces contraintes peuvent sembler inadéquates dans un secteur où la « réactivité », la capacité de décision rapide, peut apparaître comme un facteur d'efficacité. Bien au contraire, et l'affaire des contrats vient de le démontrer, l'audiovisuel public, qui n'est pas soumis aux mêmes contraintes de rentabilité que le privé, à la même pression de la part de son actionnaire, et dont les dirigeants sont largement irresponsables, au sens institutionnel du terme, ne peut sans graves dommages s'affranchir des contraintes inhérentes à sa propre logique de fonctionnement.
Le rapport Bloch-Lainé plaide en ce sens : « l'apanage du secteur public -grâce à la sécurité que lui confère la redevance- est de disposer du temps ; de pouvoir adopter une cadence plus lente, afin d'apprivoiser, d'initier, d'intéresser, de convaincre, de fidéliser. Davantage que le secteur privé, il lui est loisible d'expérimenter, d'investir, d'inventer, en vue de donner envie, à la longue. »
Travailler dans la durée est une des pierres de touche du secteur public, insiste le rapport : « La redevance, répétons-le, confère au secteur public une maîtrise du temps mieux assise que celle dont dispose le secteur privé.
Dans notre société, le changement, la nouveauté sont des valeurs demandées. Mais il y a aussi un fort besoin, un cruel déficit de permanence, de points de repères stables, d'intangibilité, de respiration. Il y a un fort besoin d'accoutumance, d'apprentissage, de mise en confiance, d'accession à autre chose que les paillettes, le voyeurisme, l'ersatz de « débats de société » et la démagogie. Faire progresser les audiences sur des programmes de divertissement et de culture de qualité, sans céder aux modes d'une saison, ce pourrait être une des pierres de touche du secteur public. »
Ces différents éléments de réflexion apportent un premier éclairage sur la spécificité des organismes publics au sein du secteur audiovisuel. Cette spécificité devrait culminer dans la définition des missions et des objectifs des chaînes. L'examen du fonctionnement de France Télévision montre l'existence, à cet égard, de lacunes qui expliquent largement des dérives comme celles qu'illustre l'affaire des contrats des animateurs-producteurs.