B. LA SIMULATION FINANCIÈRE DE L'APPLICATION DES CONCLUSIONS INDEMNITAIRES DU RAPPORT INIZAN
1. Le rapport Inizan
Un groupe de travail, présidé par le préfet Inizan, comprenant des représentants de l'assemblée des présidents de conseils généraux, de l'association des maires de France, des syndicats représentatifs des sapeurs-pompiers professionnels ainsi que des administrations centrales concernées, a remis en mai 1995 au ministre de l'Intérieur un rapport qui formule des propositions visant à la réforme du régime indemnitaire et du régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels 1 ( * ) .
Le rapport note, dans un propos introductif, que la "mosaïque" des régimes indemnitaires et des régimes de travail des sapeurs-pompiers professionnels, issue du régime communal, constitue aujourd'hui un frein au regroupement de ces derniers au sein des services départementaux d'incendie et de secours.
S'agissant du régime de travail, l'article 27 du décret n° 88-623 du 6 mai 1988 relatif à l'organisation générale des services d'incendie et de secours a certes prévu qu'un arrêté fixerait les modalités d'application de la durée légale du travail aux sapeurs-pompiers. Toutefois, à ce jour, aucune disposition n'a été prise en ce sens.
Quant au régime indemnitaire applicable aux sapeurs-pompiers, il continue de relever de textes épars, pour la plupart très antérieurs à la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et, par voie de conséquence, aujourd'hui largement surannés. L'article 117 de cette loi prévoyait pourtant qu'un "décret en Conseil d'État [mettrait], dans un délai de deux ans, en conformité les règles statutaires applicables aux sapeurs-pompiers professionnels départementaux et communaux avec les dispositions du titre 1er du statut général ".
En réponse à une situation clairement inadaptée dans l'optique de la départementalisation inscrite dans le projet de loi relatif aux services d'incendie et de secours, le rapport Inizan avait ainsi pour objet de proposer des voies de réforme tendant à l'homogénéisation des régimes de travail et indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels 1 ( * ) .
a) Les voies d'une réforme du régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels
Trois principes, très largement majoritaires, ont émergé de l'échange des points de vue au sein de la commission élus-administration :
- La nécessité de donner une définition commune des différentes situations de service.
Les différentes situations de service du sapeur-pompier professionnel seraient regroupées, par degré décroissant de contrainte, autour de quatre notions principales : la garde active, la garde simple, le service hors rang et l'astreinte.
- La définition du temps de travail sur une base annuelle.
Il s'agirait, en l'occurrence, de mettre le droit en conformité avec la pratique et d'aller, en outre, vers une plus grande homogénéisation grâce au recours à une formule nationale de calcul.
- La reconnaissance d'un temps de formation.
Dans chaque collectivité d'emploi, il apparaissait souhaitable à la commission Inizan de prévoir un crédit provisionnel annuel de formation des sapeurs-pompiers professionnels de 78 heures, soit deux fois la durée la plus souvent constatée des obligations hebdomadaires de service.
Ce chiffre paraissait constituer un bon compromis entre le souhaitable et le possible dans la mesure où de nombreuses administrations dispensent en moyenne cinq jours ou plus de formation à leurs agents administratifs, moins soumis à l'évolution des techniques que les sapeurs-pompiers.
Seraient imputées sur ce temps de formation les heures consacrées à la formation professionnelle continue, à la préparation aux examens et concours et à l'entretien des acquis (hors entraînement physique). La formation dite initiale, prévue statutairement pendant le stage qui suit le recrutement dans un cadre d'emplois, relève, selon le rapport, d'une autre logique.
Enfin, les heures de formation incluses dans le champ du crédit provisionnel seraient, lorsqu'elles ne sont pas accomplies pendant le service, déduites du temps de travail annuel du sapeur-pompier servant de base à la programmation des autres missions de service.
Le rapport Inizan contient un quatrième axe de réflexion qui, compte tenu de la composition du groupe dans lequel figuraient des représentants des salariés et des employeurs, ne pouvait que faire l'objet de points de vue différenciés, voire opposés : la valeur nationale à donner aux équivalences pour les heures de garde ou d'astreinte exercées en-dehors des heures de travail.
La proposition présentée sur ce quatrième principe doit ainsi être considérée, comme le soulignent les rédacteurs du rapport, "comme un point d'équilibre des avis exprimés".
La voie retenue consiste à fixer une équivalence nationale unique et à ouvrir, en les bornant, des possibilités de fluctuation, dans un sens ou dans l'autre, fixées localement en fonction des données de la situation.
L'équivalence à retenir ne pouvant s'éloigner de beaucoup de la moyenne des équivalences constatées, il était proposé de mettre en place les deux règles suivantes :
- comme c'est souvent le cas aujourd'hui, il ne pourrait être demandé aux sapeurs-pompiers de garde les samedis, dimanches et jours fériés qu'une heure de garde active (temps nécessaire aux opérations de prise de garde), le reste du temps s'effectuant sous forme de garde simple ;
- 2 heures 30 de garde simple = 1 heure de garde active = 1 heure de travail.
Ces deux principes appliqués au service le plus courant, celui de la garde de 24 heures, dans une collectivité dont les agents seraient soumis à une durée hebdomadaire de travail de 39 heures conduiraient à une obligation annuelle de service de 136 gardes.
La globalisation ainsi proposée pour la prise en compte des heures de garde simple amènerait, en équité, à établir également des équivalences entre les heures d'astreinte et les heures de travail de façon à ne pas pénaliser les sapeurs-pompiers soumis à ce régime et bien qu'actuellement les astreintes ne soient que rarement décomptées sur le temps de service. Huit heures d'astreinte pourraient être équivalentes à une heure de travail, sauf si l'agent est appelé en intervention, les heures de travail consécutives à cet appel étant dans ce cas intégralement décomptées.
La marge locale d'adaptation des équivalences devait respecter quatre règles selon le rapport Inizan :
- S'inscrire dans des limites sans lesquelles l'harmonisation ne pourrait être atteinte.
De ce point de vue, l'incidence du coefficient retenu ne devait en aucun cas se traduire par des fluctuations du nombre total des gardes supérieur à 10 % , en plus ou en moins.
En appliquant à un régime de garde de 24 heures les valeurs les plus extrêmes, soit, d'une part, une durée hebdomadaire du travail de 35 heures et une adaptation de 10 % à la baisse et, d'autre part, une durée hebdomadaire du travail de 39 heures et une adaptation locale de 10 % à la hausse, l'écart est de 110 à 149 gardes, contre 73 à 182 gardes aujourd'hui.
- Donner lieu à une concertation dont l'enceinte adéquate pourrait être le comité technique paritaire.
- Porter sur l'appréciation d'éléments objectifs, le principal d'entre eux étant sans nul doute la situation du sapeur-pompier à l'égard du logement, de son agrément et de ses contraintes. Un autre pourrait être constitué par la sollicitation moyenne des sapeurs-pompiers du corps, encore que cette valeur soit aujourd'hui d'une utilisation difficile, faute de disposer de statistiques normalisées.
- S'accompagner éventuellement, dans les cas rares mais bien réels où la situation locale se situerait hors des plages d'écart qui viennent d'être évoquées, d'un calendrier de retour aux normes dans un délai que la négociation locale saurait, sans nul doute, arrêter.
La conclusion, prudente, du rapport Inizan sur les voies d'une homogénéisation des régimes de travail des sapeurs-pompiers professionnels, mérite, elle aussi, d'être citée in extenso :
"Compte tenu des éléments connus à ce jour, il est difficile d'apprécier quelles pourraient être les conséquences des solutions proposées sur l'évolution des effectifs . Cette dernière procède prioritairement de l'analyse des besoins.
Tout au plus, peut-on constater que l'application de la réforme entraînerait une baisse du temps de travail pour un certain nombre de sapeurs-pompiers.
Cette baisse peut parfois procéder d'un effet mécanique par application des plafonds nationaux. Il en sera notamment ainsi pour les 6,1 % des effectifs globaux qui, astreints au régime des gardes de 24 heures, en effectuent annuellement plus de 149. Dans ce cas, les conséquences sur le volume global de travail seront limitées, la plupart des agents concernés ne dépassant le plafond que de peu.
La baisse du temps de travail pourra procéder aussi de la négociation locale, certes dans le respect des normes nationales, mais fortement encouragée par le présent rapport. Les effets éventuels du régime et du temps de travail localement retenus sur les effectifs constitueront dans certains cas l'un des éléments de cette négociation. "
b) Les propositions de réforme touchant le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels
En réponse au foisonnement caractérisant les indemnités versées aux sapeurs-pompiers professionnels ainsi qu'à l'obsolescence de leurs critères d'attribution, le rapport Inizan proposait de substituer aux mécanismes actuels un régime ne comportant plus que quatre indemnités :
- L'indemnité dite "de feu" qui serait maintenue en l'état.
Véritable indemnité du sapeur-pompier, elle est actuellement versée au taux de 19 % du traitement brut à l'ensemble des sapeurs-pompiers des corps sur lesquels a porté l'enquête de la direction de la sécurité civile.
Le rapport Inizan note que son intégration dans le calcul des droits à pension de retraite, dont le principe a été posé par l'article 17 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990, l'a en quelque sorte "consacrée" de sorte qu'elle vient rétribuer aujourd'hui, dans l'esprit de tous, le risque qui excède à l'évidence celui du seul "feu" et les conditions particulières d'exercice de la profession.
- L'indemnité forfaitaire de logement dont le maintien est également préconisé.
Le rapport propose de fixer l'indemnité de logement à son taux actuel, soit 10 % de l'indice brut moyen du grade plafonné à 20 % de l'indice afférent au 1er échelon du grade de sapeur de deuxième classe (1 240 francs en 1995).
- Une indemnité nouvelle de responsabilité constituée de deux parts, l'une liée à l'emploi exercé, et l'autre au grade détenu pour laquelle deux taux ont été proposés du grade de sapeur au grade de lieutenant de 1ère classe inclus.
- Une indemnité nouvelle de spécialité.
Le rapport Inizan note que l'arrêté du 14 octobre 1968, base juridique de la plupart des indemnités actuelles, ne comporte que l'embryon d'une reconnaissance, d'ailleurs à un faible niveau financier aujourd'hui dépassé, de ces emplois spécialisés (plongeurs, par exemple).
Depuis lors, ces emplois se sont multipliés, les services d'incendie et de secours constituant des groupes d'intervention particuliers pour le sauvetage en montagne, la mise en oeuvre des secours nécessitant la pratique de l'escalade, de la spéléologie, etc.. Au sein de ces groupes sont apparus des niveaux de qualification différents.
La commission élus-administration, dans son rapport, propose que l'indemnité de spécialité soit calculée sur la base d'un pourcentage de l'indice 100 qui devrait être au minimum de 0,5 % et soit ensuite pondérée selon la spécialité et le niveau détenu au sein de celle-ci.
2. Les résultats de la simulation financière
Pour réaliser ses simulations, la direction de la sécurité civile a de nouveau sollicité les 28 corps de sapeurs-pompiers auprès desquels avait été effectuée l'enquête utilisée pour la rédaction du rapport Inizan.
Cette enquête ayant été réalisée en 1994 et portant sur des chiffres de 1993, deux hypothèses de travail avaient a priori été retenues :
• soit actualiser sur une base 1995 les chiffres de
1993 concernant le régime actuellement en vigueur,
•soit appliquer aux effectifs et aux masses
financières de 1993, la définition des emplois et les
pourcentages indemnitaires proposés dans le rapport.
En fait, il n'était pas possible de mettre en oeuvre la première solution (sauf à refaire entièrement l'enquête) dans la mesure où les clés d'actualisation des résultats de 1993 n'étaient pas entièrement connues. En effet, s'il était possible de réévaluer les données relatives aux traitements (valeur du point d'indice 1995, réévaluation des grilles indiciaires de certains grades,...), et à certaines indemnités exprimées en pourcentage d'indices de traitement, ce travail d'actualisation s'avérait en revanche difficile pour les indemnités versées localement. La comparaison du régime actuel et du régime proposé a donc été faite sur la base des données pour 1993.
S'agissant toutefois du calcul de la masse salariale globale, les charges sociales ont été évaluées par application de la législation en vigueur en 1995 pour tenir compte de l'évolution sensible du montant des retenues pour pension (augmentation de la retenue employeur du 1er janvier 1995, part de l'indemnité de feu intégrée pour le calcul de la pension de retraite de sept quinzièmes et non plus de cinq).
En ce qui concerne les deux nouvelles indemnités de responsabilité et de spécialité, les corps de sapeurs-pompiers soumis à l'enquête ont été invités à ventiler leurs effectifs sur les emplois et spécialités prévus par le rapport.
Ce travail d'extrapolation n'a pas posé de problème majeur en ce qui concerne les spécialités qui, pour la plupart, existent déjà.
Il a en revanche entraîné une appréciation plus subjective en ce qui concerne les emplois. La réforme de la formation, actuellement très avancée, a toutefois fourni un cadre appréciable puisqu'elle est conçue à partir des futurs emplois prédéfinis par le groupe de travail.
Par ailleurs, les indemnités ont été calculées sur la base de leur montant maximal.
Enfin, les conclusions du rapport Inizan ne se prononcent pas sur les indemnités versées au titre du comité des oeuvres sociales. Il convenait donc de prévoir dans la simulation des conclusions deux hypothèses, l'une incluant les indemnités versées actuellement au titre du comité des oeuvres sociales (COS), l'autre ne les comprenant pas.
Cette même logique a été reprise pour l'évaluation des masses salariales résultant de la simulation du rapport.
Les principaux résultats de la simulation sont les suivants :
a) Une augmentation globale
L'application du rapport entraîne une augmentation de 1,2 % ou de 4 % de la masse salariale globale consacrée aux sapeurs-pompiers professionnels par les collectivités locales selon que la simulation s'en tient strictement aux propositions du rapport ou qu'elle inclut de surcroît le maintien des versements actuellement effectués au titre des "comités des oeuvres sociales".
Rapportée à la seule enveloppe indemnitaire, l'augmentation constatée est de 6,1 % et de 21,4 % dans chacune des deux hypothèses précédemment mentionnées.
L'augmentation de la masse salariale exprimée en francs est d'environ 20 millions de francs ou d'environ 56 millions de francs selon l'hypothèse retenue. L'extrapolation financière "France entière" de ce résultat aboutirait à un coût supplémentaire de l'ordre de 66 millions de francs dans la première hypothèse et de 186 millions de francs dans la seconde.
Le montant à retenir est, en fait, celui de 66 millions de francs de coût supplémentaire net pour les collectivités locales. En effet, les indemnités dites "de comité des oeuvres sociales" sont d'ores et déjà prises en charge par celles-ci, soit directement dans leur budget, soit indirectement au travers de subventions accordées aux comités des oeuvres sociales
Cette enveloppe de 66 millions de francs, répartie sur les 92 départements métropolitains, peut être considérée comme une charge acceptable.
b) Des évolutions contrastées
- Des évolutions contrastées d'un corps à l'autre
Compte tenu de l'extrême hétérogénéité des régimes actuels, l'application des conclusions du rapport qui tendent à une harmonisation, entraînent des évolutions contrastées d'un corps à l'autre.
Par exemple : en prenant en compte le premier taux de l'indemnité de responsabilité dans la simulation du rapport sans inclure les indemnités au titre du COS, il est observé :
- une évolution moyenne pour l'ensemble des corps de + 6,1 % pour l'enveloppe indemnitaire et de 1,2 % pour la masse salariale. 17 corps (correspondant à 60,8 % de l'effectif) connaissent une augmentation alors que 11 corps (correspondant à 39,2 % de l'effectif) connaissent une diminution,
- concernant les enveloppes indemnitaires,
ï un écart d'évolution de - 10 % à + 39,1 %,
ï une augmentation moyenne concernant les corps en évolution positive de + 16,6 % avec un écart de + 0,04 % à + 39,1 %,
ï une diminution moyenne concernant les corps en évolution négative de- 5,7 % avec un écart de- 10 % à- 0,2 %,
- concernant les masses salariales,
ï un écart d'évolution de - 2 % à + 11,9 %,
ï une augmentation moyenne concernant les corps en évolution positive de + 4,1 % avec un écart de + 0,3 % à + 11,9 %,
ï une diminution moyenne concernant les corps en évolution négative de - 1,2 % avec un écart de - 2,3 % à - 0,04 %.
- Des évolutions contrastées entre les grades et au sein des effectifs d'un même grade
Alors que les enveloppes indemnitaires et les masses salariales des hommes du rang connaissent une diminution globale, celles-ci augmentent du grade de sergent à celui de colonel.
Les grades d'officiers supérieurs qui accusent actuellement un niveau indemnitaire plus faible que celui de la filière technique de la fonction publique territoriale, filière de référence du groupe de travail, connaissent les plus fortes évolutions positives.
Enfin, l'amplitude des écarts d'évolution est importante au sein d'un même grade. Ainsi, l'évolution moyenne des masses salariales des caporaux dans l'hypothèse du premier taux de l'indemnité de responsabilité dans la simulation du rapport sans inclure les indemnités au titre du comité des oeuvres sociales, est de - 0,2 %. L'écart d'évolution est de - 4,2 % à + 11 %.
3. Les limites de la démarche
Votre commission souhaite préciser, à titre liminaire, que les propositions du rapport Inizan n'ont pas encore été validées par une instance de concertation intégrant des élus. Elles ne constituent que des perspectives, certes intéressantes, mais non encore figées.
Les simulations qui précèdent n'en sont pas moins extrêmement précieuses et constituent une excellente base de réflexion pour l'adoption du présent projet de loi.
Il sera toutefois également permis à votre commission d'en souligner les limites, au cas où les conclusions du rapport Inizan seraient mises en oeuvre :
- D'une part, aucune simulation n'a été effectuée à partir des propositions, certes controversées, mais très précises, relatives à l'homogénéisation des régimes de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
Le rapport Inizan soulignait pourtant implicitement le fait que celles-ci auraient un coût.
- D'autre part, les montants supplémentaires induits par la mise en oeuvre des propositions indemnitaires contenues dans le rapport Inizan constituent des soldes nets. Certaines catégories de personnel seraient donc éventuellement perdantes, comme on vient de le voir, dans le cadre du nouveau régime.
Le rapport prend pourtant bien la peine de préciser à titre introductif le point suivant : "Sur un sujet aussi déterminant, à la veille d'une réforme qui n'a pas d'autre objet que l'amélioration de la qualité du service public, il faut évidemment exclure que des sapeurs-pompiers, fusse une minorité d'entre eux, se trouvent moins bien traités dans le régime proposé qu'actuellement. "
Une indication claire dans ce sens a d'ailleurs été donnée par le gouvernement qui a, de sa propre initiative, fait adopter, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, l'article 42 bis maintenant les avantages acquis en matière indemnitaire, que les indemnités concernées soient budgétées ou qu'elles continuent d'être versées par des structures du type "comité des oeuvres sociales".
En tout état de cause, l'absence de prise en compte d'un maintien, vraisemblable, des avantages individuellement acquis par les sapeurs-pompiers professionnels à la date d'entrée en vigueur des nouvelles règles indemnitaires contraint à considérer les simulations qui précèdent comme un plancher.
* 1 Ce rapport n'a été cependant transmis à la commission des finances qu'après l'examen du projet de loi en première lecture par le Sénat.
* 1 Pour formuler ses propositions, le groupe de travail s'est appuyé sur les résultats d'une enquête effectuée par la direction de la sécurité civile auprès de 28 corps de sapeurs-pompiers représentant près de 7 500 sapeurs-pompiers professionnels, soit presque le tiers des effectifs.