N° 80
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023
Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 octobre 2022
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi relatif à l' accélération de la production d' énergies renouvelables (procédure accélérée),
Par M. Patrick CHAUVET,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé , vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Françoise Férat, Amel Gacquerre, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, M. Sebastien Pla, Mme Daphné Ract-Madoux, M. Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot .
Voir les numéros :
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Sénat : |
889 (2021-2022) et 70 (2022-2023) |
L'ESSENTIEL
Mardi 25 octobre 2022, la commission des affaires économiques a examiné le projet de loi relatif à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dont les articles 3, 6 ainsi que les titres IV et V lui ont été délégués. Partageant l'objectif du projet de loi, mais déplorant sa méthode incomplète et ses lacunes évidentes, le Rapporteur, Patrick Chauvet, a entendu améliorer le texte, dans un double souci de consolidation et de complétude. Il s'est notamment évertué à combler les angles morts du texte, en matière d'hydroélectricité, d'hydrogène, d'agrivoltaïsme ou de stockage .
I. UN OBJECTIF PARTAGÉ, UNE MÉTHODOLOGIE LARGEMENT PERFECTIBLE
Alors que la grave crise énergétique actuelle nécessite d'accélérer fortement l'essor des énergies renouvelables, le texte présente des difficultés méthodologiques évidentes.
La commission déplore le mauvais séquençage de l'examen du projet de loi : il aurait fallu commencer par l'examen de la loi quinquennale sur l'énergie, puis du projet de loi énergie nucléaire, puis du projet de loi énergies renouvelables.
De plus, elle regrette le manque d'évaluation financière : on propose de modifier la facture d'électricité des Français, en y intégrant l'acceptation de l'essor des énergies renouvelables, sans que l'étude d'impact ne présente aucun chiffrage d'ensemble.
La commission regrette également le manque de concertation préalable : les élus locaux, comme les professionnels, n'ont pas été assez consultés en amont sur des réformes pourtant majeures en matière d'urbanisme et d'énergie.
Enfin, le sous-calibrage des mesures est manifeste, la France étant dans ce domaine très en retard par rapport à ses homologues européens . Ainsi, s'agissant de l'article 13 sur les projets d'éoliennes à cheval entre le domaine public maritime (DPM) et la zone économique exclusive (ZEE), il n'existe aucun projet à ce jour ; concernant l'article 14 sur les projets d'éoliennes flottantes, il concerne 12 éoliennes flottantes, d'une puissance de 100 MW, et pour la consommation de 187 000 habitants ; c'est positif mais limité face à la crise.
II. DES DISPOSITIONS DISPARATES MAIS IMPORTANTES
La commission, compétente en matière d'énergie et d'urbanisme, a reçu délégation au fond sur les articles 3, 6 et les titres IV et V , qui touchent aux documents et aux autorisations d'urbanisme, aux dispositifs de soutien public et privés aux projets d'énergies renouvelables, dont les contrats d'achat de long terme et les contrats d'expérimentation, ainsi qu'au partage territorial de la valeur de ces projets.
L' article 3 vise à faciliter l'évolution des documents d'urbanisme locaux afin de permettre l'implantation de sites de production d'énergies renouvelables, et à mieux articuler les différentes exigences de concertation préalable à ces projets.
L' article 6 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier et accélérer les procédures de raccordement.
L' article 16 tend à faciliter l'installation d'ouvrages de raccordement au réseau de transport d'électricité dans les zones soumises à la loi littoral.
L' article 17 a pour objet de créer un cadre juridique pour les contrats d'achat d'électricité, soit les Power Purchase Agreement (PPA). Il vise à actualiser le régime des sociétés de financement de long terme et à consolider les modalités d'intervention de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).
L' article 18 tend à instituer un régime de partage territorial de la valeur, qui consiste en une remise sur la facture d'électricité acquittée par les clients finals ou les communes à proximité d'installations de production d'énergies renouvelables.
L' article 19 a pour objet d'étendre au gaz bas-carbone les contrats d'expérimentation actuellement appliqués aux biogaz.
L' article 20 permet de procéder à la ratification de deux ordonnances, la première étant liée à la révision des schémas de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) et la seconde aux compétences de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour le remboursement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).
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Chiffres clés de l'examen du projet de loi par la commission |
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7 articles initiaux
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100 personnalités auditionnées à
l'occasion
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5 mesures de simplification
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III UNE APPROCHE CONSTRUCTIVE MAIS EXIGEANTE
Désireuse de consolider et de compléter le texte, la commission s'est penchée sur son examen selon 4 directions :
1. Garantir la neutralité technologique entre les différentes sources d'énergies renouvelables, les différents équipements et les différentes technologies ;
2. Permettre concrètement l' accélération des projets par l'organisation de l'État (guichet unique), les simplifications réglementaires (procédures d'urbanisme), le financement des actions (contrat d'achat) et la résolution des litiges (régulation de l'instance) ;
3. Veiller à la pleine association des collectivités , en respectant leurs compétences et leurs finances et en privilégiant une approche décentralisée de l'ensemble des mesures proposées ;
4. Combler les angles morts du texte , sur le plan des énergies (hydroélectricité, biogaz, chaleur) ou des technologies (hydrogène, stockage, métaux), mais aussi pour apporter des articulations nécessaires avec d'autres politiques publiques comme la lutte contre l'artificialisation des sols.
La commission a également souhaité faire aboutir ses travaux préalables , qu'il s'agisse de ceux législatifs, telle que la proposition de loi sur l'agrivoltaïsme, adoptée par 251 voix pour et 3 contre, le 20 octobre dernier, ou de contrôle (missions d'information sur la souveraineté économique, le nucléaire et l'hydrogène ou encore le biogaz).
IV. ENTRE CONSOLIDATION ET COMPLÉTUDE : L'APPORT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES DU SÉNAT
La commission a entendu améliorer le texte, dans un double souci de consolidation et de complétude.
1. En premier lieu, la commission a souhaité consolider le texte .
Concernant les procédures et les documents d'urbanisme ( article 3 ), la commission :
• a souhaité rétablir l'équilibre entre simplification et respect des compétences décentralisées , en privilégiant des solutions concrètes de mobilisation de foncier à la main des communes et EPCI, plutôt qu'une approche descendante d'implantation forcée par l'État (suppression de l'extension de la mise en compatibilité au PADD) ;
• s'est assurée que les mesures proposées couvraient bien l'ensemble des besoins de simplification nécessaires aux territoires, en visant non seulement les plans locaux d'urbanisme mais aussi les schémas de cohérence territoriale (SCoT) ;
• a amélioré la prise en compte par les SCoT de la planification spatiale de la production d'énergies renouvelables ;
• a étendu l'ensemble des simplifications proposées au stockage de l'électricité ;
• a complété l'article par des simplifications relatives à l'implantation de méthaniseurs , source d'énergie renouvelable appelée à se développer ;
• a apporté de nécessaires articulations avec le cadre juridique du « zéro artificialisation nette » , afin que les règles de réduction de l'artificialisation ne viennent pas faire échec aux simplifications proposées.
Sur l'habilitation à légiférer par ordonnance pour simplifier et accélérer les procédures de raccordement ( article 6 ), la commission a souhaité l'encadrer pour :
• maintenir les compétences des communes, groupements de communes et régions ;
• proscrire une hausse des coûts de raccordement pour les redevables ;
• maintenir les rabais spécifiques pour les producteurs d'énergies renouvelables et les consommateurs électro-intensifs.
De plus, elle a réduit le délai d'habilitation (de 9 à 6 mois), ajouté une concertation préalable et inscrit deux dispositions dans le « dur » de la loi : la suppression d'une contribution acquittée par les communes ou leurs groupements et l'attribution à la CRE d'une compétence pour approuver les contrats d'accès aux réseaux publics de distribution.
Concernant l'installation d'ouvrages de raccordement au réseau de transport public d'électricité ( article 16 ), la commission a voulu confier la compétence au représentant de l'État dans le département, après avis des communes ou des groupements concernés et de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Elle a imposé la construction en souterrain de tels ouvrages, sauf contrainte environnementale, et permis qu'ils soient exonérés de l'objectif zéro artificialisation nette (ZAN) .
Pour ce qui est des contrats d'achat de long terme ( article 17 ), la commission a souhaité le consolider pour :
• mieux articuler les compétences de la CRE avec le principe de liberté contractuelle ;
• garantir que le recours aux PPA s'effectue selon une logique complémentaire aux dispositifs de soutien publics, en l'espèce les obligations d'achat ou les compléments de rémunération attribués par appels d'offres, en accord avec le porteur de projet et sans effet rétroactif ;
• consolider le dispositif des sociétés de financement de long terme, en ouvrant son bénéfice à tout consommateur final.
En outre, elle a étendu le dispositif des PPA au biogaz, gaz renouvelable et gaz bas-carbone et facilité le recours des collectivités ou de leurs groupements à ces PPA.
Elle a également voulu consolider les appels d'offres, en confortant le critère du bilan carbone conditionnant l'accès aux dispositifs de soutien publics précités, afin qu'il puisse prendre en compte les minerais et métaux stratégiques ; elle a ainsi appliqué concrètement l'une des recommandations de son rapport d'information sur la souveraineté économique.
Pour ce qui est du régime de partage territorial de la valeur ( article 18 ), la commission a souhaité le rendre plus opérationnel pour :
• cibler les communes ou leurs groupements, et préférer une redistribution publique et collective, à une redistribution privée et individuelle, qui pèserait sur les finances publiques et fragiliserait la péréquation tarifaire ;
• intégrer au dispositif les communes en covisibilité ;
• viser l'ensemble des sources d'énergies renouvelables, dans un souci de neutralité technologique.
De surcroît, elle a institué un dispositif de contribution territoriale au partage de la valeur, permettant d'utiliser la redistribution directe ou indirecte vers les communes ou groupements d'implantation comme un critère de sélection des projets d'électricité renouvelable ou de biogaz, et prévu que les maires des communes ou les présidents de leurs groupements soient informés par les sociétés de financement de production d'énergies renouvelables lors de la souscription de parts, à la constitution comme au renouvellement de ces sociétés.
Concernant l'application du contrat d'expérimentation au gaz bas-carbone ( article 19 ), la commission a veillé à ce que ce contrat vise l'ensemble des gaz renouvelables .
Elle a aussi procédé aux coordinations nécessaires sur les plans de la programmation énergétique, des droits d'accès, des dispositifs de comptage, de l'information préalable des maires, du portail d'information et du guichet unique existants.
Dans le même temps, elle a facilité la mise en oeuvre du droit à l'injection et du certificat de production.
2. En second lieu, la commission a souhaité combler les angles morts du texte sur 4 sujets encore trop méconnus mais qui lui sont chers : l'agrivoltaïsme, l'hydroélectricité, l'hydrogène et le stockage .
Sur le premier sujet, la commission a injecté dans le projet de loi les dispositions de la proposition de loi en faveur du développement raisonné de l'agrivoltaïsme, adoptée par 251 voix pour et 3 contre, le 20 octobre 2022 . Ce texte donne, pour la première fois, une orientation stratégique, une définition juridique et un soutien budgétaire à cette technologie prometteuse ; l'enjeu est de lui conférer un cadre légal, pour encourager les projets alliant véritablement production électrique secondaire et production agricole principale, tout en prévenant les risques de conflits d'usages et de projets alibis.
Regrettant que l'hydroélectricité n'y figure que très peu, la commission a prévu de faciliter les augmentations de puissance, au moins à titre temporaire, en cas de menace grave pour la sécurité d'approvisionnement .
Dans la droite ligne de son rapport d'information sur l'énergie nucléaire et l'hydrogène bas-carbone, la commission a souhaité conforter l'hydrogène, en prévoyant son intégration à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et aux comités régionaux de l'énergie, en consolidant le rôle de la CRE et des autorités organisatrices de la distribution d'électricité et de gaz (AODE), en favorisant les mutualisations dans le cadre des plateformes industrielles et en instituant un référent unique, à titre expérimental, pour les porteurs de projets.
Enfin, la commission a voulu que la prochaine loi quinquennale sur l'énergie fixe des objectifs en matière de stockage, car les énergies renouvelables pêchent encore trop par leur intermittence, mettant ainsi en oeuvre l'une des préconisations de son rapport d'information sur la souveraineté économique.
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Apports essentiels de la commission |
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Axe 1 - Garantir
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Axe 2 - Accélérer
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Axe 3 - Mieux associer
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Axe 4 - Combler
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Soutenir toutes les technologies d'électricité renouvelable |
Compléter la planification nationale et locale |
Garantir les compétences des collectivités en matière d'urbanisme |
Donner un cadre légal à l'agrivoltaïsme |
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Tenir compte du gaz
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Étendre les PPA et les sociétés de financement les mettant en oeuvre |
Exonérer les collectivités de
contribution
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Soutenir l'hydroélectricité
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Tenir compte
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Étendre le guichet unique au gaz bas-carbone et en instituer un pour l'hydrogène |
Prévoir une répartition territorialisée de la valeur, via les rabais tarifaires mais aussi les appels d'offres |
Soutenir l'hydrogène en autorisant
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Ne pas oublier l'autoconsommation notamment en gaz |
Prévoir une procédure de régularisation pour certaines technologies |
Permettre aux collectivités de recourir aux PPA
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Tenir compte de la dépendance minière des projets d'énergies renouvelables dans les appels d'offres |