I. L'ACCENT MIS SUR L'INCLUSION DANS L'EMPLOI DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP
Le programme 157 (« Handicap et dépendance ») finance diverses actions en faveur de l'inclusion des personnes handicapées et des personnes âgées en perte d'autonomie. 89 % des crédits du programme sont dédiés au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) .
Dans le contexte de la crise sanitaire et du plan de relance, ce programme met notamment en oeuvre une partie de l'effort budgétaire en faveur de l'insertion dans l'emploi des personnes en situation de handicap.
A. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DE L'EMPLOI ACCOMPAGNÉ SOUTENUE PAR LE PLAN DE RELANCE
1. La montée en puissance de l'emploi accompagné en 2020
a) Une hausse continue des crédits
Les crédits dédiés à l'emploi accompagné ont été renforcés en 2020 d'une enveloppe supplémentaire de 3 millions d'euros, après un abondement de 5 millions d'euros en 2019, portant le financement de l'État à près de 10 millions d'euros .
Cette montée en puissance progressive s'inscrit dans les engagements de la stratégie nationale pour l'autisme 2018-2022 , lancée le 6 avril 2018, dont l'un des axes vise à favoriser l'inclusion des adultes. La conférence nationale du handicap du 11 février 2020 a prévu d'amplifier l'effort pour accroître l'emploi des personnes en situation de handicap, élément déterminant de l'inclusion.
Parallèlement, la participation de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph) a augmenté de 4,4 millions d'euros en 2019 à 6 millions d'euros en 2020, tandis que le Fonds pour l'insertion des personnes en situation de handicap dans la fonction publique (FIPHFP) a mobilisé un financement de 1,1 millions d'euros pour cette action - soit un financement total de plus de 17 millions d'euros en 2020. Leurs modalités de participation sont définies par une convention nationale entre l'État et les deux fonds.
L'accompagnement dans l'emploi des personnes handicapées
L'emploi accompagné a été créé par la loi « El Khomri » du 8 août 2016 1 ( * ) . Aux termes de l'article L. 5213-2-1 du code du travail, les travailleurs handicapés nécessitant un accompagnement médico-social pour s'insérer durablement sur le marché du travail peuvent bénéficier d'un dispositif d'emploi accompagné, comportant un volet médico-social et un soutien à l'insertion professionnelle , en vue de leur permettre d'accéder et de se maintenir dans l'emploi rémunéré. Sa mise en oeuvre comprend également un soutien de l'employeur. Il est mobilisé en complément des services, aides et prestations existants (Cap emploi, Pôle emploi, SAMETH 2 ( * ) , etc.).
Le dispositif d'accompagnement est mis en oeuvre, sur décision de la CDAPH, par une personne morale gestionnaire : établissement ou service d'aide par le travail (ESAT), centre de réorientation professionnelle ou centre de pré-orientation (CRP/CPO), service d'accompagnement à la vie sociale (SAVS) ou service d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH) ayant conclu une convention de gestion avec un opérateur du service public de l'emploi (SPE) ; ou toute personne morale, notamment un établissement ou service social ou médico-social (ESMS), ayant conclu une convention avec l'un de ces organisme et un opérateur du SPE.
L'accompagnement repose sur un intervenant unique auprès de la personne et de l'employeur, le conseiller en emploi accompagné , qui offre un soutien individualisé et, en tant que de besoin, un accompagnement continu.
Au 31 décembre 2019, 84 dispositifs d'emploi accompagné étaient dénombrés et 2 724 personnes en bénéficiaient auprès de 1 030 employeurs déclarés. Pour 2020, les premières remontées au 30 juin indiquent un volume d'accompagnement de près de 3 000 personnes auprès de 1 122 employeurs.
Les personnes avec des troubles psychiques, des déficiences intellectuelles, des troubles du spectre autistique ou des troubles cognitifs représentent 89% des personnes accompagnées.
Les résultats obtenus en matière d'insertion professionnelle ou de maintien dans l'emploi sont probants : 59% des personnes sans emploi à l'entrée du dispositif ont trouvé un emploi dans le cadre du dispositif d'emploi accompagné, et pour la moitié d'entre elles en moins de six mois. Ce sont en majorité des jeunes, éloignés de l'emploi et à faible niveau de qualification. Plus de 60 % d'entre eux se maintiennent toujours en emploi après deux ans d'insertion professionnelle, dans le cadre de contrats à durée indéterminée 3 ( * ) .
b) L'ouverture de la prescription au service public de l'emploi
Selon les informations fournies au rapporteur, la hausse du nombre d'entrées en emploi accompagné a été freinée durant la crise sanitaire, du fait de la difficulté ou de l'impossibilité de faire le lien avec la MDPH ou d'autres partenaires, mais aussi de la décision de certaines structures de ne pas faire débuter de nouveaux accompagnements durant la crise.
Dans ce contexte, afin de simplifier l'accès à l'offre d'accompagnement renforcé de personnes en situation de handicap, la 3 e loi de finances rectificative pour 2020 a ouvert la possibilité de prescrire un dispositif d'emploi accompagné au service public de l'emploi (Cap emploi, Pôle emploi, missions locales) 4 ( * ) , alternativement à une décision de la CDAPH.
En conséquence, 5 millions d'euros supplémentaires ont abondé en gestion le dispositif d'emploi accompagné par redéploiement de la réserve de précaution afin de tenir compte de l'extension de la prescription aux opérateurs du service public de l'emploi.
2. Un effort sans précédent en 2021 et 2022
En 2021, l'enveloppe inscrite au programme 157 au titre du dispositif d'emploi accompagné s'élèvera à 15 millions d'euros (contre 10 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2020), soit l'équivalent des crédits ouverts en 2020 après redéploiement de la réserve de précaution.
Par ailleurs, cette enveloppe se complète de 15 millions d'euros dans le cadre du plan de relance qui seront versés aux agences régionales de santé (ARS) sur deux ans : 7,5 millions d'euros en 2021 et 7,5 millions d'euros en 2022.
Au total, les crédits demandés en loi de finances pour 2021 au titre de l'emploi accompagné s'élèvent donc à 22,5 millions d'euros ( cf . tableau ci-dessous).
Les participations de l'Agefiph et du FIPHFP pour 2021 sont soumises au vote de leurs conseils d'administration et ne sont, à ce jour, pas encore connues.
Crédits ouverts en loi de finances au titre de l'emploi accompagné
(en millions d'euros)
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LFI pour 2018 |
LFI pour 2019 |
LFI pour 2020 |
PLF pour 2021 |
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Mission Solidarité, insertion et égalité des chances - Programme 157 |
5 M€ |
7 M€ |
10 M€ |
15 M€ |
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Mission Plan de relance |
- |
- |
- |
7,5 M€ |
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Total des crédits ouverts (hausse en %) |
5 M€ (-) |
7 M€ (+ 40 %) |
10 M€
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22,5 M€
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L'objectif est de doubler le nombre de personnes accompagnées en milieu ordinaire par les dispositifs, soit 6 000 travailleurs handicapés à échéance 2023.
Le rapporteur pour avis se félicite de cet effort à l'heure où les effets de la crise sanitaire, notamment du confinement, ont pu conduire à une majoration des troubles de personnes en situation de handicap.
Il s'interroge toutefois sur l'inscription au titre du plan de relance de crédits qui, compte tenu des caractéristiques du public concerné et de la nature des contrats conclus dans ce cadre, auront probablement vocation à être pérennisés .
3. Des mesures d'urgence pour le maintien de l'emploi en ESAT
Le programme 157 contribue également à soutenir les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à hauteur de 1 406 millions d'euros pour 2021 (après 1 375 millions d'euros en LFI pour 2020) à travers l'aide au poste au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) admis dans ces établissements.
Les ESAT accueillent au total près de 120 000 travailleurs handicapés. L'évolution de ce nombre fait l'objet d'un « moratoire » depuis 2013 et il restera donc stable en 2021.
Il est rappelé que le montant de la GRTH a augmenté en 2018 via une majoration de l'aide au poste afin de neutraliser l'augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) 5 ( * ) . Le montant de la rémunération garantie est désormais compris entre 55,7 % et 110,7 % du SMIC , le montant maximal de l'aide au poste versée par l'État aux ESAT ayant augmenté de 50 % à 50,7 % du SMIC.
La garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH)
La GRTH se compose d'une part financée par l'ESAT, aussi appelée « part directe », qui doit être au moins égale à 5 % du SMIC, et d'une part financée par l'État égale au maximum à 50,7 % du SMIC. Si la personne exerce une activité à temps partiel, le montant de la rémunération garantie est réduit à due proportion.
Elle est versée dès l'admission en période d'essai du travailleur handicapé à condition qu'un contrat de soutien et d'aide par le travail ait été conclu. Ce contrat conditionne la mise en versement de l'aide au poste par l'Agence de services et de paiement (ASP) à l'ESAT accueillant le travailleur handicapé concerné.
La part prise en charge par les ESAT est laissée à l'appréciation de chaque établissement. En complément, l'aide au poste permet la compensation par l'État d'une partie des charges supportées par les ESAT au titre de la rémunération, des cotisations sociales afférentes, du financement partiel de la formation professionnelle continue et de la prévoyance des travailleurs handicapés admis dans ces établissements et services.
Afin de soutenir les ESAT, qui se sont fortement mobilisés pour exercer des activités essentielles pour la Nation mais dont l'immense majorité a été confrontée à des réductions ou fermetures d'activités pendant la période de crise sanitaire, une ordonnance du 25 mars 2020 6 ( * ) , prolongée par une ordonnance du 17 juin 2020 7 ( * ) , prévoit qu'en cas de réduction ou de fermeture d'activité résultant de l'épidémie de covid-19, l'écart de financement entre le niveau constaté et le niveau antérieur de la rémunération garantie des travailleurs handicapés est compensé par les aides au poste versées par l'État. Cet équivalent, pris en charge par l'État, de l'activité partielle pour les salariés des ESAT a un impact sur les dépenses en 2020 : le 4 e PLFR prévoit ainsi le rehaussement des crédits dédiés à la GRTH à hauteur de 225 millions d'euros . La prévision de dépenses pour 2020 atteint donc 1,6 milliard d'euros .
Malgré ces mesures, les ESAT de plusieurs secteurs économiques se trouvent en difficulté. Les associations représentatives des personnes en situation de handicap demandent ainsi au Gouvernement un plan de soutien et de relance pour les ESAT, à l'instar du plan de soutien aux entreprises adaptées mis en oeuvre au cours de l'été.
* 1 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels - Article 52.
* 2 Services d'appui au maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés.
* 3 Source : questionnaire budgétaire.
* 4 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 - Article 74.
* 5 Décret n° 2018-194 du 21 mars 2018 relatif à la rémunération garantie aux travailleurs handicapés accueillis dans les établissements et services d'aide par le travail.
* 6 Ordonnance n° 2020-313 du 25 mars 2020 relative aux adaptations des règles d'organisation et de fonctionnement des établissements sociaux et médico-sociaux - Article 1 er .
* 7 Ordonnance n°2020-737 du 17 juin 2020 modifiant les délais applicables à diverses procédures en matière sociale et sanitaire afin de faire face aux conséquences de la propagation de l'épidémie de covid-19.