EXAMEN DES ARTICLES POUR AVIS
Article 1er
Diverses habilitations à légiférer par
ordonnances
Article 1er alinéa
5
Adaptation des mandats des conseillers prud'hommes et des membres
des
commissions paritaires régionales interprofessionnelles
Cette section de l'article 1 er vise à habiliter le Gouvernement à réduire par ordonnance la durée des mandats des conseillers prud'hommes et membres des commissions paritaires régionales interprofessionnelles prochainement désignés.
I - La situation actuelle : le report par ordonnance de l'élection TPE
La crise sanitaire a affecté l'ensemble du processus d'organisation de l'« élection TPE » , qui permet de mesurer l'audience des organisations syndicales dans les entreprises de moins de onze salariés. Celle-ci ne pourra pas se tenir comme prévu du 23 novembre au 6 décembre 2020.
Or, ce scrutin, organisé tous les quatre ans, contribue également à désigner les salariés qui siégeront dans les commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI) 1 ( * ) ainsi qu'à déterminer la répartition des conseillers prud'hommes représentant les salariés.
La loi d'urgence du 23 mars 2020 2 ( * ) a donc habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure ayant pour objet « d'adapter l'organisation de l'élection mentionnée à l'article L. 2122-10-1 du code du travail, en modifiant si nécessaire la définition du corps électoral, et, en conséquence, de proroger, à titre exceptionnel, la durée des mandats des conseillers prud'hommes et des membres des commissions paritaires régionales interprofessionnelles ».
Sur ce fondement , l'ordonnance n° 2020-388 du 1 er avril 2020 3 ( * ) a prévu le report de ce scrutin au premier semestre 2021 . Les dates de l'élection seront fixées par arrêté du ministre chargé du travail.
Par dérogation, la date de référence pour déterminer la qualité d'électeur pour ce scrutin restera le 31 décembre 2019 4 ( * ) .
En conséquence, l'ordonnance a également décalé le prochain renouvellement général des conseillers prud'hommes 5 ( * ) à une date fixée par arrêté et au plus tard au 31 décembre 2022 . En outre, le mandat en cours des conseillers prud'hommes est prorogé jusqu'à cette date. Ceux-ci bénéficieront pour les besoins de leur formation continue d'autorisations d'absence dans la limite de six jours par an.
De même, l'ordonnance a décalé le prochain renouvellement des membres des CPRI 6 ( * ) à une date fixée par arrêté et au plus tard au 31 décembre 2021 . Le mandat des membres actuels de ces commissions est donc prorogé jusqu'à cette date.
II - Le dispositif envisagé : la nécessité d'ajuster en conséquence les mandats des conseillers prud'hommes et membres de CPRI
L'article premier ( c du 1° du I ) habilite le Gouvernement à ajuster par ordonnance, de manière à préserver la corrélation avec les cycles de mesure de l'audience syndicale et patronale, la durée des mandats des conseillers prud'hommes nommés à l'issue du prochain renouvellement et des membres des CPRI prochainement désignés, ainsi que l'intervalle, normalement égal à quatre ans 7 ( * ) , séparant les deux prochains scrutins de l'élection TPE.
En effet, si les conseillers prud'hommes nommés lors du prochain renouvellement, prévu en 2022, conservaient une durée de mandat de quatre ans, leurs successeurs seraient nommés en 2026, soit deux ans après la fin du prochain cycle de représentativité (2021-2024).
Il s'agit donc de raccourcir à titre transitoire la durée de ces mandats ainsi que l'intervalle entre les deux prochains scrutins afin de maintenir la corrélation entre le cycle de représentativité et celui de la désignation des conseillers prud'hommes et des membres des CPRI.
III - La position de la commission des affaires sociales : inscrire ces dispositions en clair dans le projet de loi
Il semble justifié de remédier à cet « oubli » de la loi d'urgence du 23 mars 2020 en procédant aux ajustements proposés.
Toutefois, il paraît possible d'inscrire cette disposition en clair dans le projet de loi et de modifier directement l'ordonnance n° 2020-388 du 1 er avril 2020.
La commission a donc adopté, sur la proposition de son rapporteur pour avis et conjointement avec le rapporteur de la commission des lois, un amendement 79 supprimant l'habilitation à l'article 1 er , de manière à inscrire directement ces dispositions dans un article additionnel.
Article 1er alinéa
6
Modification de la date de référence pour la mesure de
l'audience
des organisations de travailleurs indépendants
Cette section de l'article 1 er vise à habiliter le Gouvernement à fixer par ordonnance à 2019 la date de référence pour l'appréciation du nombre d'adhérents des organisations de travailleurs indépendants.
I - Le dispositif envisagé : une disposition ponctuelle renvoyée à une ordonnance
L'article L. 612-6 du code de la sécurité sociale fixe les modalités de la représentation des travailleurs indépendants au sein de l'assemblée générale du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), d'une part, et des instances régionales de la protection sociale des travailleurs indépendants, d'autre part.
Les sièges sont répartis entre les organisations reconnues représentatives en fonction de leur audience auprès des travailleurs indépendants. Dans ce cadre, les organisations qui souhaitent faire reconnaître leur représentativité doivent présenter une candidature et déclarent à cette occasion leur nombre d'adhérents ayant la qualité de travailleur indépendant, ce nombre étant apprécié l'année précédant leur déclaration de candidature . Elles font attester cette déclaration par un commissaire aux comptes.
Le cycle de représentativité actuel arrivant à terme le 31 décembre 2021, la campagne de candidatures à la représentativité patronale et à la représentativité auprès des travailleurs indépendants devait normalement intervenir au cours de l'année 2020. Les données relatives aux travailleurs indépendants prises en compte dans ce processus sont celles de l'année précédant le dépôt de candidature, soit l'année 2019.
En raison de la crise du Covid-19, un report de ce calendrier en 2021 induirait que les données de référence prises en compte pour la représentativité des travailleurs indépendants soient celles de 2020 pour une partie, voire l'ensemble des organisations.
L'article premier ( d du 1° du I ) habilite par conséquent le Gouvernement à prendre une ordonnance visant à retenir l'année 2019 comme date de référence du décompte des adhérents pour les prochaines candidatures à la représentativité des travailleurs indépendants.
II - La position de la commission : inscrire directement cette disposition dans le projet de loi
Selon les informations fournies par la Direction de la sécurité sociale, cette disposition technique est indispensable pour garantir que certains engagements de démocratie sociale donnés dans le cadre de la suppression du régime social des indépendants soient respectés : en cas de glissement de la phase des candidatures sur l'année 2021, il ne sera plus possible en l'état actuel du droit d'utiliser les données de 2019 déjà collectées.
Toutefois, puisqu'il s'agit uniquement de fixer l'année de référence de cette procédure de mesure d'audience à 2019, rien ne semble faire obstacle à l'inscription de cette disposition en clair dans la loi .
La commission a donc adopté, sur la proposition de son rapporteur pour avis, un amendement 80 supprimant l'habilitation à l'article 1 er , de manière à l'inscrire directement dans un article additionnel.
Article 1er alinéa
13
Adaptation des règles relatives à l'activité
partielle
Cette section de l'article 1 er vise à habiliter le Gouvernement à adapter par ordonnance les dispositions relatives à l'activité partielle.
I - Le dispositif envisagé : une nouvelle habilitation à légiférer par ordonnance sur l'activité partielle
A. L'ouverture exceptionnelle du dispositif d'activité partielle
Le dispositif d'activité partielle, ou chômage partiel , défini à l'article L. 5122-1 du code du travail, permet aux entreprises rencontrant des difficultés revêtant un caractère exceptionnel, notamment en raison de la conjoncture économique ou de circonstances exceptionnelles, de réduire ou de suspendre temporairement l'activité de leurs salariés, après autorisation de l'autorité administrative, afin d'éviter des licenciements économiques. Elles bénéficient à ce titre d'une aide financée par l'État et par l'assurance chômage.
Afin de faire face aux conséquences sociales et économiques de l'épidémie de Covid-19, le Gouvernement a décidé d'assouplir et d'élargir exceptionnellement ce dispositif. En particulier, toutes les entreprises qui font l'objet d'une obligation de fermeture (restaurants, cafés, magasins, etc.) y sont éligibles. Plus généralement, le décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 8 ( * ) a assoupli les modalités d'attribution de l'activité partielle et amélioré l'aide versée à ce titre aux entreprises de manière à supprimer tout reste à charge pour l'entreprise jusqu'à un plafond de 4,5 SMIC .
Dans ce contexte, l'article 11 de la loi d'urgence du 23 mars 2020 9 ( * ) a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de trois mois, des mesures ayant pour objet « de limiter les ruptures des contrats de travail et d'atténuer les effets de la baisse d'activité, en facilitant et en renforçant le recours à l'activité partielle pour toutes les entreprises quelle que soit leur taille, notamment en adaptant de manière temporaire le régime social applicable aux indemnités versées dans ce cadre, en l'étendant à de nouvelles catégories de bénéficiaires, en réduisant, pour les salariés, le reste à charge pour l'employeur et, pour les indépendants, la perte de revenus 10 ( * ) , en adaptant ses modalités de mise en oeuvre, en favorisant une meilleure articulation avec la formation professionnelle et une meilleure prise en compte des salariés à temps partiel » .
Prise sur ce fondement, l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 11 ( * ) a assoupli les conditions de recours à l'activité partielle et en a ouvert le bénéfice à des catégories de salariés jusqu'à présent exclues (salariés au forfait et sans durée de travail, salariés de certains employeurs publics). Elle a également amélioré les conditions d'indemnisation de certains salariés (salariés à temps partiel, apprentis) et facilité l'indemnisation des salariés en formation. Elle a enfin créé un dispositif ad hoc au bénéfice des salariés à domicile du particulier employeur.
Ces dispositions ont été complétées par :
- l'ordonnance n° 2020-428 du 15 avril 2020 12 ( * ) , qui prévoit notamment l'application du dispositif d'activité partielle à d'autres catégories de bénéficiaires (salariés portés en contrat à durée indéterminée), et précise son application pour les cadres dirigeants, les intérimaires ou les marins-pêcheurs ;
- l'ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 13 ( * ) , qui prévoit la prise en compte des heures supplémentaires dites « structurelles » dans le calcul de l'indemnité d'activité partielle des salariés au forfait. Elle permet également la mise en place, après accord collectif d'entreprise ou avis conforme du comité social et économique (CSE), d'un dispositif d'activité partielle individualisé avec une répartition non uniforme des heures chômées au sein d'une même partie d'établissement.
Au 12 mai, 1,3 million de demandes d'activité partielle avaient été déposées concernant plus d'1 million d'entreprises et 12,4 millions de salariés, soit environ la moitié de l'emploi salarié en France , selon la DARES 14 ( * ) . Ces demandes d'activité partielle couvrent une période de 16 semaines en moyenne.
Source : Commission des affaires sociales / Données DARES
Il convient toutefois d'affiner quelque peu cette donnée en considérant les demandes d'indemnisation qui ont été déposées par les entreprises au titre des heures d'activité partielle effectivement chômées en mars 2020. Selon l'Unédic, plus de 70 % des demandes d'activité partielle déposées ont donné lieu à une demande d'indemnisation pour le mois de mars ; les dépenses réelles d'activité partielle atteignaient ainsi, le 29 avril, 2,3 milliards d'euros au titre du mois de mars.
Le développement inédit de ce dispositif représente ainsi un coût considérable pour les finances publiques . Les deux lois de finances rectificatives, adoptées en mars et avril 2020, ont ainsi porté les crédits au titre de l'activité partielle à 17 milliards d'euros pour l'État, l'Unédic prenant à sa charge environ 9 milliards d'euros, soit un coût total de près de 26 milliards d'euros .
Par ailleurs, la loi de finances rectificative du 25 avril 2020 15 ( * ) a placé en position d'activité partielle, à compter du 1 er mai, les salariés vulnérables ou partageant le même domicile qu'une personne vulnérable ainsi que les parents d'enfants de moins de seize ans ou en situation de handicap, se trouvant dans l'impossibilité de continuer à travailler et bénéficiant jusqu'alors, à titre exceptionnel, d'indemnités journalières de la sécurité sociale. Ce nouveau motif individuel de mise en activité partielle concerne, selon les informations fournies par la DGEFP, 1,2 million de personnes au titre de la garde d'enfant, auxquelles s'ajoutent environ 400 000 personnes vulnérables faisant l'objet d'une mesure d'isolement. L'impact financier de cette assimilation au dispositif d'activité partielle est estimé à 1,2 milliard d'euros .
B. La nécessité d'ajuster le dispositif pour accompagner la reprise de l'activité économique
Le d) du 2° du I habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures, pouvant entrer en vigueur si nécessaire à compter du 12 mars 2020, permettant l'adaptation des dispositions relatives à l'activité partielle , notamment en adaptant les règles aux caractéristiques des entreprises, à leur secteur d'activité ou aux catégories de salariés concernés , pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire et un maximum de six mois au-delà.
Selon l'étude d'impact, les objectifs de l'habilitation sont :
- de donner aux employeurs une plus grande souplesse durant la période de déconfinement et de retour à l'activité, au besoin en modifiant certains paramètres du dispositif ou en prenant en compte, de manière différenciée, les caractéristiques des entreprises ;
- s'il y a lieu, de mettre en oeuvre des dispositifs spécifiques d'activité partielle pour certaines catégories de bénéficiaires ;
- d'accompagner les mesures de déconfinement en prenant en compte leur progressivité et leurs caractéristiques géographiques ou sectorielles.
II - Les modifications apportées à l'Assemblée nationale
À l'Assemblée nationale, trois amendements ont complété cette habilitation en séance publique :
- un amendement de Mme Aurore Bergé (La République en Marche) a ajouté à cette habilitation l'objet de « permett[re] aux salariés de démontrer leurs relations contractuelles par tous moyens écrits ». Cette disposition vise notamment les artistes et techniciens du spectacle, pour lesquels des règles d'usage permettraient à diverses formes d'acter la relation contractuelle ;
- un autre amendement de Mme Bergé, sous-amendé par le rapporteur, vise à tenir compte de la situation particulière des artistes à employeurs multiples ;
- un amendement de Mme Frédérique Lardet (La République en Marche) a précisé que les règles de l'activité partielle pourraient être adaptées selon les entreprises en fonction de l'impact économique de la crise sanitaire sur elles.
III - La position de la commission : une habilitation justifiée, des mesures à l'impact financier incertain
La nécessité d'accompagner le processus de sortie de l'état d'urgence sanitaire, dont le déroulement n'est pas encore connu, justifie le recours à une ordonnance .
Dans ce cadre, le principal objectif que se donne le Gouvernement est, selon les informations fournies au rapporteur, d' introduire, à compter du 2 juin, un reste à charge « raisonnable » pour les entreprises en l'adaptant à une reprise progressive et différenciée de l'activité selon les secteurs économiques. L'allocation versée à l'employeur par salarié deviendrait ainsi inférieure à l'indemnité d'activité partielle payée au salarié, laquelle s'élève, lorsqu'elle n'est pas complétée par l'employeur, à 70 % de la rémunération brute.
Un dispositif exceptionnel d'activité partielle était sans doute nécessaire pour maintenir un certain statu quo sur le front de l'emploi, compte tenu des incertitudes liées à la situation sanitaire. Dans la perspective du déconfinement, il s'agit de « sortir » progressivement, sans rupture brutale, de ce dispositif exceptionnel afin d'inciter au retour à l'activité tout en limitant les impacts sociaux de la crise économique.
Le rapporteur pour avis approuve donc les objectifs de cette habilitation, bien qu'il reste des interrogations sur les paramètres qu'il est envisagé de modifier et, surtout, sur l'impact attendu de ces mesures sur les finances publiques.
En revanche, l'objectif ajouté par l'Assemblée nationale de permettre aux salariés de « démontrer leurs relations contractuelles par tous moyens écrits » ne nécessite aucune mesure législative au vu de la jurisprudence comme de la pratique. La commission a donc adopté un amendement 81 du rapporteur tendant à supprimer cet objectif.
Article 1er alinéa
15
Adaptation des conditions et modalités du prêt de main
d'oeuvre
Cette section de l'article premier habilite le Gouvernement à adapter par ordonnance les règles relatives au prêt de main d'oeuvre.
En dehors du cas particulier de l'intérim, le prêt de main d'oeuvre n'est actuellement légal que s'il est dépourvu de but lucratif 16 ( * ) et respecte les conditions fixées à l'article L. 8241-2 du code du travail. Il requiert ainsi l'accord du salarié et doit faire l'objet d'une convention de mise à disposition définissant notamment la durée et les éléments facturés à l'entreprise utilisatrice ainsi que d'un avenant au contrat de travail précisant notamment les horaires de travail au sein de l'entreprise utilisatrice.
Un certain nombre de protections sont prévues pour les salariés. Le refus d'une mise à disposition ne peut ainsi justifier aucune sanction. En cas d'acceptation, le contrat de travail n'est pas suspendu et le salarié mis à disposition demeure couvert par les stipulations conventionnelles applicables dans l'entreprise prêteuse. Enfin, des obligations d'information des instances représentatives du personnel sont prévues.
L'article L. 8241-3 du code du travail, créé par l'ordonnance du 20 décembre 2017, permet par ailleurs la mise à disposition par des entreprises ou des groupes d'au moins 5 000 salariés au profit d'entreprises petites (moins de 250 salariés) ou jeunes (moins de 8 ans d'existence) ou d'organismes sans but lucratif. Dans ce cas, le prêt de main d'oeuvre est réputé sans but lucratif pour l'entreprise utilisatrice « même lorsque le montant facturé par l'entreprise prêteuse [...] est inférieur » aux coûts salariaux ».
L'étude d'impact du présent projet de loi estime que « la mise à disposition est un dispositif approprié pour permettre une réallocation de la main d'oeuvre temporaire » mais que « le formalisme du dispositif n'est pas adapté pour permettre de répondre rapidement au besoin en main d'oeuvre qui s'exprime dans un contexte d'urgence ».
Le h) du 2°, qui n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale, tend donc à habiliter le Gouvernement à adapter par ordonnance « les conditions et modalités du prêt de main d'oeuvre ».
L'étude d'impact ne précise pas les règles auxquelles il est prévu de déroger et se borne à affirmer qu'« il s'agira de maintenir ainsi l'équilibre entre besoin de recrutement facilité d'un côté et protection du salarié de l'autre ».
Aux termes de cette habilitation, le Gouvernement pourrait suspendre la nécessité de prévoir une convention de mise à disposition entre l'entreprise prêteuse et l'entreprise utilisatrice ainsi que les obligations d'information des IRP, voire, même si le rapporteur est convaincu que là n'est pas son intention, la nécessité d'un accord du salarié et les garanties dont il dispose lorsqu'il est mis à disposition.
Dans ces conditions, l'habilitation demandée apparaît excessivement large.
La commission a adopté un amendement n° 82 du rapporteur tendant à la supprimer. La commission a par ailleurs adopté un amendement n° 98 visant à créer un article additionnel précisant les dérogations aux dispositions encadrant le prêt de main d'oeuvre qui seront possibles.
Article 1er alinéa
20
Mobilisation des réserves des caisses complémentaires des
indépendants
La présente section de l'article 1 er vise à mobiliser les réserves des caisses complémentaires pour la mise en place de dispositifs d'aide aux travailleurs indépendants.
I - La situation actuelle : la régularisation d'une situation de fait créée sans base légale
A. Une aide massive destinée aux artisans et commerçants financée sur les réserves du régime de retraite complémentaire des indépendants
1. Une aide automatique
Parallèlement à l'aide proposée au titre de son action sociale, le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) a mis en place une aide automatique versée à ses assurés en activité ayant cotisé en 2018.
L'aide « CPSTI-RCI COVID-19 » a été adoptée par l'assemblée générale du Conseil de protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) du 2 avril 2020 sur proposition de la commission des placements des régimes complémentaire d'assurance vieillesse obligatoire et invalidité-décès des travailleurs indépendants du CPSTI, en coordination avec les autorités de tutelle.
Cette aide est versée à l'ensemble des travailleurs indépendants en activité au 15 mars 2020 et immatriculés au RCI avant le 1 er janvier 2019. Elle est compatible avec la perception de l'aide proposée au titre de l'action sociale. Contrairement à cette dernière, l'aide sur les fonds du RCI est également cumulable avec le fonds de solidarité mis en place par le Gouvernement en direction des entreprises subissant la crise actuelle.
L'aide, modulable en fonction des cotisations payées par les assurés à ce régime en 2018, fait l'objet d'un versement en une seule fois, sans que son montant, plafonné à 1 250 euros, ne puisse excéder celui des cotisations sociales RCI versées par l'assuré au titre de l'exercice 2018. Le CPSTI indique que l'aide est versée nette d'impôts et des cotisations et contributions sociales. Cette exonération sollicitée par le CPSTI demeure à préciser , comme les conditions de sa compensation à la sécurité sociale.
La population cible est de 1 245 078 assurés travailleurs indépendants. Le montant prévu est d'1 milliard d'euros, exclusivement financé sur les réserves du régime complémentaire des indépendants (RCI)
Comme l'indique l'étude d'impact, cette mesure entend préserver le tissu économique de proximité et sauvegarder les emplois qui y sont associés.
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Point de situation sur l'aide « CPSTI-RCI » Les opérations techniques permettant le virement bancaire automatique de l'aide sur les comptes des assurés ont commencé le lundi 27 avril 2020. L'aide a d'ores et déjà été attribuée à 819 629 assurés pour un montant versé qui s'élève à 691 millions d'euros, dont 579 millions d'euros pour les assurés artisans/commerçants au régime classique et 112 millions d'euros pour les micro- entrepreneurs. À l'issue de cette première vague, il demeure environ 425 000 assurés bénéficiaires portant sur un montant prévisionnel de 300 millions d'euros, correspondant notamment aux cotisants sans RIB connu, ou dont le RIB ne remplissait pas les critères retenus. Les RIB enregistrés jusqu'au 13 mai inclus seront donc pris en compte pour la deuxième vague avec un objectif de virement effectif à compter du 20 mai 2020. Une troisième vague sera effectuée pour les situations restantes. |
Source : Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants
Cette aide, dépourvue de base légale, a fait l'objet d'une « lettre de couverture » de la tutelle ministérielle pour encadrer la mise en oeuvre du dispositif mais le Parlement n'en a pas été formellement informé , ni par le Gouvernement, ni par la caisse.
2. Une mobilisation non négligeable des réserves du RCI
a) Un montant important engagé
Le niveau des réserves du RCI établi fin 2019 était de 18,8 milliards d'euros. Le ministère des solidarités et de la santé a précisé que, au 20 mars 2020, les réserves du RCI s'élevaient à 16,9 milliards d'euros, soit neuf années de versement des prestations .
En considérant le prélèvement d'un milliard d'euros sur les réserves du régime, l'épuisement des réserves est estimé par l'étude d'impact à 2061 , soit un recul de trois années. Le Gouvernement considère cependant dans l'étude d'impact qu'avec cette baisse, « les règles de pilotage du régime, qui prévoient que chaque année l'horizon d'extinction des réserves soit au moins égal à 30 ans, demeureraient respectées, avec une marge confortable ».
Cette mobilisation rapide des réserves est cependant à mettre en perspective au regard des capacités de liquidités du RCI immédiatement mobilisables , estimées à 1,9 milliard d'euros, et complétées par 3,2 milliards d'euros mobilisables avec une faible décote 17 ( * ) . En outre, une baisse des cotisations de 0,6 milliard d'euros est attendue pour l'année 2020. Le RCI est tenu par son règlement à un niveau de liquidités correspondant à trois mois de prestations.
b) Une méthode d'aide dérogatoire
La méthode retenue pour venir en aide aux assurés du RCI diffère singulièrement des leviers traditionnellement à disposition des régimes . Ainsi, le CPSTI a choisi de proposer une aide directe aux assurés actifs du RCI plutôt que d'éventuellement réviser le barème des cotisations applicables à ses assurés et permettre des règles d'acquisition de droits à la retraite complémentaire à contribution réduite.
B. Des besoins plus limités dans les autres catégories de travailleurs indépendants
À ce stade, les mesures d'aide aux assurés mises en place par les autres régimes complémentaires des travailleurs indépendants se concentrent souvent sur des reports de versement de cotisations .
Certains régimes de retraite ont pris ou envisagé des mesures complémentaires d'aides à leurs assurés, dans des proportions très différentes. Le recours aux réserves non pas des caisses de retraite mais aux réserves des complémentaires invalidité-décès semble privilégié, celles-ci disposant souvent de disponibilités.
Au sein des sections des professions libérales , les besoins identifiés diffèrent nettement selon les professions, plus ou moins touchées par les mesures prises dans le cadre de la crise sanitaire et les baisses d'activité induites.
La CIPAV a fait état à votre rapporteur d'un projet d'aide progressive à ses assurés dont le revenu est inférieur à 26 580 euros. Cette aide, estimée à hauteur de 130 millions d'euros, n'a à cette date pas reçu de validation totale de la part du Gouvernement .
La caisse autonome de retraite des médecins de France ( CARMF ) a annoncé le 15 mai 2020 mobiliser près d'un milliard d'euros afin de permettre une réduction des cotisations retraite des médecins libéraux , à droits maintenus. La caisse annonce un gain de 2 000 euros par médecin, cette mesure ne remettant selon elle pas en cause l'équilibre du régime ni les réserves de celui-ci.
La Caisse nationale des barreaux français (CNBF) a également procédé à une révision de son barème d'acquisition de droits à la retraite .
II - Le dispositif proposé : une habilitation large permettant l'utilisation des réserves des caisses complémentaires des indépendants
A. Une habilitation initiale couvrant l'ensemble des régimes des travailleurs indépendants
1. Une intégration de l'ensemble des régimes complémentaires des indépendants visant principalement le RCI
Le o) vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures autorisant une affectation d'une partie des réserves des régimes complémentaires des indépendants au financement d'une aide financière exceptionnelle destinée aux affiliés en activité. Sont concernés les régimes complémentaires d'assurance vieillesse ainsi que les régimes complémentaires invalidité-décès, les régimes de base étant exclus.
Alors que l'étude d'impact évoque un éventuel prélèvement d'1 milliard d'euros sur les réserves du RCI permis par l'ordonnance à venir, il s'agit cependant de la validation d'une aide déjà versée .
L'habilitation prévue encadre la mobilisation au « respect des conditions nécessaires au versement des pensions et au regard de la liquidité des actifs correspondants ». Cette double condition entend assurer la priorité donnée à l'obligation pour le régime de demeurer en capacité de servir les pensions , mais aussi souligner que ce prélèvement sur les réserves ne peut se faire qu'avec une possibilité de mobilisation sans perte majeure en valeur.
2. Une nécessaire rétroactivité
Pour cette habilitation comme pour l'ensemble de celles prévues à cet article, l'habilitation vaut pour les six mois suivant la promulgation de la loi (I de l'article 1 er ) et un projet de loi de ratification doit être déposé pour chacune des ordonnances dans un délai de trois mois après publication (III) ; les ordonnances sont dispensées des consultations éventuellement obligatoires (II).
Aux termes du I de l'article, les mesures peuvent être rétroactives et entrer en vigueur à compter du 12 mars 2020. D ans le cas de la validation de l'aide aux travailleurs indépendants financée sur les réserves du RCI, la rétroactivité sera une nécessité .
B. À l'Assemblée nationale, une précision de faible portée
À l'initiative de notre collègue député Antoine Savignat, la commission spéciale a adopté un amendement visant à ce que la capacité à disposer d'une partie des réserves ne puisse relever que des seules instances de gouvernance des régimes concernés .
Cette modification, qui précise une modalité de mobilisation des réserves, ne remet pas en cause l'intention initiale et ne semble pas indispensable . En effet, une décision de mobilisation des réserves des régimes complémentaires par une autre instance, quelle qu'elle soit, constituerait une atteinte au droit à la propriété, les réserves constituées de ces régimes n'appartenant qu'aux seuls assurés y ayant contribué par leurs cotisations .
III - La position de la commission : une transformation en un dispositif « en clair » limité à la situation exceptionnelle
Votre commission vous propose de supprimer l'habilitation demandée et d'inscrire, dans un article additionnel, un dispositif « en clair ».
La commission a donc adopté, sur la proposition de son rapporteur pour avis, un amendement n° 83 tendant à supprimer cette habilitation.
Article 1er alinéas
23 et 24
Constitution de droits à la retraite de base et à la
protection sociale complémentaire pour les salariés placés
en en activité partielle
La présente section de l'article vise à habiliter le Gouvernement à prendre des dispositions permettant la constitution pour les salariés de droits à la protection sociale complémentaire pendant les périodes d'activité partielle.
I - La situation actuelle : une situation imprécise, des besoins non évalués
A. Un régime d'activité partielle mobilisé dans des proportions non anticipées
Depuis le mois de mars 2020, le recours au dispositif d'activité partielle prévu à l'article L. 5122-1 du code du travail a été massif avec près de 9 millions de salariés concernés à la mi-avril.
Selon les derniers chiffres communiqués le 13 mai 2020 par la DARES, 1 283 000 demandes d'autorisation préalables étaient dénombrées, représentant 1 015 000 entreprises et 12,4 millions de salariés, soit près de deux tiers de l'ensemble des salariés du secteur privé .
Le salarié en activité partielle perçoit une indemnité horaire non soumise à cotisation.
B. Des besoins estimés limités en matière de retraite de base
1. Une absence de droits constitués dans les régimes de base
Les périodes d'activité partielle n'ouvrent aujourd'hui aucun droit à la retraite de base dans les régimes obligatoires.
Cependant, il est difficile d'estimer l'impact réel qu'auraient sans ce dispositif les périodes d'activité partielle en termes de constitution de droits à la retraite de base pour les salariés . En effet, les règles de validation de périodes - à savoir 150 heures SMIC permettant l'acquisition d'un trimestre pour la durée d'assurance - sont appréciées sur l'année. Ainsi, un salarié placé pendant un trimestre entier en activité partielle peut continuer d'acquérir quatre trimestres sur l'année s'il cotise à hauteur de 600 heures au-dessus du SMIC.
Pourraient éventuellement voir leur durée d'assurance affectée :
- les personnes en temps partiel à des niveaux proches du SMIC et placées en activité partielle, pouvant passer sous le seuil sans le rattraper le reste de l'année ;
- les personnes en activité partielle durable sur 2020 et dont le niveau de salaire sur la partie travaillée et cotisée ne permettrait pas de compenser.
C'est bien ce second cas qui semble justifier l'intention du Gouvernement, pour les salariés des secteurs de la restauration, de l'hôtellerie, du tourisme ou de la culture .
Si cet impact semble potentiellement limité, il est également à mettre en perspective avec les modalités de calcul globales des pensions de retraite . Il est ainsi impossible d'estimer précisément aujourd'hui si les éventuelles périodes qui n'auraient pas été constituées sans le dispositif prévu auraient été nécessaires à l'accession au taux plein au moment de la liquidation de l'assuré.
Dans la même logique, demeure - comme dans le cas du chômage indemnisé - un impact éventuel en matière de salaire annuel de référence . En effet, les revenus pris en compte pour 2020 des personnes en activité partielle, hypothétiquement au sein des 25 meilleures années, se trouvent minorés, seule la part ayant donné lieu à cotisation étant prise en compte. De même, l'année 2020, hypothétiquement dans les 25 meilleures de la carrière du salarié concerné, peut in fine être remplacée par une autre.
Là encore, il est impossible de déterminer l'impact réel qu'aura cette période sur le niveau des pensions des assurés concernés mais il serait vraisemblablement marginal .
2. Dans le cas des retraites complémentaires, des droits déjà constitués sur les ressources des régimes
En matière d'assurance vieillesse complémentaire, la constitution de droits est déjà prévue pour les périodes d'activité partielle.
En effet, comme dans le cas des périodes de chômage indemnisé, les organismes du régime complémentaire Agirc-Arrco financent, sur leurs ressources, des droits à la retraite complémentaire avec une franchise de 60 heures sur l'année.
La caisse des personnels navigants de l'aéronautique (CRPNPAC), qui ne prévoyait pas de droits au titre de périodes d'activité partielle, a pris en mars une décision provisoire visant à intégrer ces périodes. Des modifications en ce sens sont également prévues pour l'Ircantec, caisse des salariés de droit privé du secteur public.
C. Des besoins résiduels à couvrir en matière de protection sociale complémentaire
L'intention présidant à la demande d'habilitation concerne les complémentaires santé et, surtout, les complémentaires prévoyance sur les risques d'incapacité, d'invalidité et de décès. Une lacune est identifiée pour les secteurs n'ayant traditionnellement pas recours à l'activité partielle , pour lesquels des modalités de maintien des droits n'auraient pas été prévues.
Le Gouvernement précise en effet qu' il n'existe pas de règle générale concernant le maintien des garanties de protection sociale complémentaire collective aux salariés en activité partielle . En outre, dans une proportion inconnue, des contrats collectifs d'assurance contiendraient une clause relative au maintien des garanties en cas de suspension du contrat de travail indemnisée excluant l'activité partielle .
Aussi, les cotisations et primes des contrats d'assurance, ainsi que les prestations, sont parfois majoritairement calculées sur la base de la rémunération soumise à cotisations sociales . L'activité partielle n'étant pas soumise à cotisations, le bénéfice des prestations liées peut alors être remis en cause de manière substantielle.
Si la suspension de constitution de droits à la retraite sur les périodes d'activité semble d'un impact très limité, la suspension des droits invalidité et décès durant la période d'activité partielle pourrait, elle, conduire à des écarts importants dans les prestations à servir pour les assurés dans le cas d'un accident ou d'un décès intervenu sur ces périodes . Ce sont ces droits que le Gouvernement entend ici sécuriser.
II - Le dispositif proposé : une habilitation de sécurité à large spectre et à la concrétisation incertaine
A. Une double habilitation initiale
1. Des conditions de prise d'ordonnance comprenant une nécessaire rétroactivité
Le b) du 2° de l'article 1 er vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant, pour les salariés placés en position d'activité partielle, la constitution de droits à la retraite de base au titre de ces périodes ainsi que le maintien de garanties de protection sociale complémentaire.
Le deuxième alinéa concerne les droits à retraite dans les régimes obligatoires de base pour les périodes d'activité partielle.
Le troisième alinéa concerne le maintien de garanties de protection sociale complémentaire applicables le cas échéant dans l'entreprise. L'habilitation n'écarte cependant d'éventuelles clauses contraires des accords collectifs ou des décisions unilatérales et des contrats collectifs d'assurance pris pour leur application. Le maintien de garanties prévu ne peut cependant excéder une durée de six mois à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire . Est enfin visée l'adaptation des conditions de versement et du régime fiscal et social des contributions dues par l'employeur dans ce cadre .
La direction de la sécurité sociale a précisé que le champ visé au titre de la protection sociale complémentaire était celui des garanties complémentaires prévues par l'article L. 911-1 du code de la sécurité sociale et concernant les salariés, anciens salariés et ayants droit.
Il convient de souligner que les garanties visées par le champ de l'habilitation ne relève pas, en temps normal, de la loi . Ces garanties sont normalement issues de conventions, d'accords collectifs , de la ratification à la majorité des intéressés ou d'une décision unilatérale de l'employeur. Le texte permet ainsi au Gouvernement de prendre des mesures de nature législative modifiant éventuellement des règles de nature contractuelle .
Le dispositif demandé apparaît donc comme un « filet de sécurité », l'habilitation large donnant pouvoir au Gouvernement de pallier les éventuelles difficultés constatées sur certains aspects le cas échéant en matière de protection sociale complémentaire des salariés en activité partielle.
Le Gouvernement envisagerait un maintien de ces garanties par la précision expresse de l'assiette prise en compte, à savoir celle de l'équivalent du « salaire brut » reconstitué du salarié placé en activité partielle - soit 70 % de la situation normale. Les garanties maintenues seraient assurées au prorata . Le financement de celles-ci ferait l'objet d'une cotisation de la part de l'employeur.
2. Des conditions de prise d'ordonnance communes à l'article, un recours non nécessaire à la rétroactivité
Pour cette habilitation comme pour l'ensemble de celles prévues à cet article, l'habilitation vaut pour les six mois suivant la promulgation de la loi (I de l'article 1 er ) et un projet de loi de ratification doit être déposé pour chacune des ordonnances dans un délai de trois mois après publication (III) ; les ordonnances sont dispensées des consultations éventuellement obligatoires (II).
Aux termes du I de l'article, les mesures prises peuvent être rétroactives et entrer en vigueur à compter du 12 mars 2020. Selon les dispositions que le Gouvernement entendra prendre, cette faculté pourra trouver à s'appliquer, les périodes ayant vocation à donner des droits ayant pour la majorité commencé au mois de mars 2020.
B. À l'Assemblée nationale, le seul maintien à la protection sociale complémentaire
À l'initiative du Gouvernement 18 ( * ) , l'Assemblée nationale a, en séance publique, supprimé le deuxième alinéa de cette habilitation, relatif aux droits à la retraite de base, et prévu un dispositif « en clair » dans un article additionnel 19 ( * ) pour cette question. L'Assemblée nationale a adopté sans modification les deux autres alinéas, préservant l'habilitation relative à la protection sociale complémentaire.
III - La position de la commission : un maintien de l'habilitation au titre du « filet de sécurité »
Le champ large et les consultations nécessaires à l'ajustement du dispositif justifient une habilitation donnée au Gouvernement à légiférer par ordonnance en matière de protection sociale complémentaire.
Votre commission vous propose de préserver cette habilitation concernant la seule protection sociale complémentaire .
Article 1er alinéa
25
Adaptation des conditions d'ouverture du droit aux allocations
chômage
Cette section de l'article 1 er habilite le Gouvernement à adapter par ordonnance les conditions d'ouverture du droit aux allocations chômage.
Le Gouvernement a prévu, par une ordonnance du 25 mars 2020 20 ( * ) , la prolongation de la durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi dont les droits arrivaient à échéance à compter du 12 mars 2020. Cette mesure a été prise sur la base de l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 21 ( * ) .
Or, l'étude d'impact indique que, pour des raisons informatiques, Pôle emploi n'est pas en mesure de mettre en oeuvre cette mesure en cours de mois civil. Ainsi, dans les faits, les demandeurs d'emploi dont les droits sont arrivés à échéance à partir du 1 er mars ont vu leur indemnisation maintenue.
Afin de pouvoir régulariser cette situation, le Gouvernement souhaite être habilité à prendre par ordonnance des mesures visant à « adapter, à titre exceptionnel, les modalités de détermination des durées d'attribution des revenus de remplacement [versés par l'assurance chômage] ».
L'habilitation demandée est ainsi beaucoup plus large que la mesure présentée dans l'étude d'impact et permettrait au Gouvernement de prendre toute mesure d'adaptation des modalités de détermination des durées d'attribution des allocations d'assurance chômage.
Cette disposition n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.
Le rapporteur considère qu'il n'est pas souhaitable, alors que la mesure envisagée peut s'écrire simplement, que le Parlement se dessaisisse ainsi de sa compétence législative.
La commission propose donc de supprimer cette demande d'habilitation ( amendement n° 85 ) afin d'inscrire directement la mesure envisagée dans un article additionnel.
Article 1er alinéa
26
Modalités d'affectation des titres restaurant
périmés
La présente section de l'article premier habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les règles d'affectation de la contre-valeur des titres restaurant 2020 périmés.
Le d) du 3° du I de l'article 1 er tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures tendant à modifier les règles d'affectation de la contre-valeur des titres restaurant émis pour l'année 2020 « afin de contribuer au financement d'un fonds de soutien aux restaurateurs ».
En l'état actuel du droit, il est prévu que la contre-valeur des titres restaurant périmés est reversée « a u budget des activités sociales et culturelles des entreprises auprès desquelles les salariés se sont procuré leurs titres », en application de l'article L. 3262-5 du code du travail.
On comprend à la lecture de l'avis du Conseil d'État que le texte qui lui était soumis tendait à permettre la mobilisation de la valeur des titres restaurant émis pour l'année 2019, qui sont périmés depuis le 1 er mars 2020. Or, le Conseil d'État avait jugé qu'une telle disposition aurait porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété et le Gouvernement a donc choisi de ne viser que les titres émis pour 2020, qui seront périmés le 1 er mars 2021.
Le principe d'une affectation de la contre-valeur des titres restaurant périmés à un fonds de soutien aux restaurateurs peut sembler pertinent. Toutefois, compte tenu de la date de péremption des titres visés, l'urgence qu'il y a à agir ne semble pas établie .
Surtout, le montant qui sera disponible est encore inconnu et dépendra de nombreuses variables comme la date de réouverture des restaurants, la propension des bénéficiaires de titres restaurant à les fréquenter à nouveau ou, le cas échéant, à échanger leurs titres arrivant à échéance contre des titres 2021. Il est donc hasardeux de bâtir un plan de soutien aux restaurateurs en tablant sur une ressource aussi peu prévisible.
Dans ces conditions, il semble de bonne méthode de reporter la réflexion sur cette question, par exemple au projet de loi de finances pour 2021 qui devra nécessairement comporter des mesures de nature à faciliter la relance économique.
À plus court terme, des mesures de nature règlementaire seraient de nature à permettre d'apporter un soutien plus immédiat aux restaurateurs. Le Gouvernement pourrait ainsi par décret, assouplir temporairement un certain nombre de règles encadrant l'utilisation des titres restaurant afin d'en faciliter l'utilisation 22 ( * ) . Le Premier ministre a d'ailleurs annoncé plusieurs mesures en ce sens dans le cadre du plan de soutien au secteur touristique dévoilé le 14 mai 2020.
Sur proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement n° 85 tendant à supprimer cette demande d'habilitation.
Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article premier.
Article 1er
ter
Extension ponctuelle de la durée maximale annuelle de
séjour en France des travailleurs saisonniers ressortissants de pays
tiers
Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, tend à allonger de 6 à 9 mois, à titre dérogatoire, la durée maximale de séjour en France des travailleurs saisonniers étrangers. La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cette disposition prévue dans le projet de loi déposé sous la forme d'une ordonnance.
I - Un allongement temporaire de la durée de séjour des travailleurs saisonniers étrangers
L'article L. 1242-2 du code du travail permet l'emploi en CDD de salariés sur des emplois à caractère saisonnier, « dont les tâches sont appelées à se répéter chaque année selon une périodicité à peu près fixe, en fonction du rythme des saisons ou des modes de vie collectifs » . Il s'agit notamment d'emplois agricoles.
Les ressortissants étrangers venant exercer en France un emploi à caractère saisonnier se voient délivrer, en application de l'article L. 131-23 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), une carte de séjour portant la mention « travailleur saisonnier » , d'une durée maximale de trois ans renouvelable, autorisant l'exercice de leur activité professionnelle à condition qu'ils maintiennent leur résidence habituelle hors de France. Cette carte donne à son titulaire le droit de séjourner et de travailler en France pendant la ou les périodes qu'elle fixe, qui ne peuvent dépasser une durée cumulée de six mois par an .
Selon l'étude d'impact, la France délivre chaque année près de 4 000 cartes de séjour pluriannuelles (CSP), en premier titre et en renouvellement, à des travailleurs saisonniers, principalement de nationalité marocaine et tunisienne. Au 31 décembre 2018, il y avait 9 556 détenteurs de ce titre.
À l'Assemblée nationale, deux amendements identiques de M. Jean-Noël Barrot et de Mme Stella Dupont en commission ont inscrit directement dans le projet de loi des dispositions devant faire l'objet d'une habilitation. L'article 1 er ter introduit ainsi dans l'article L. 313-23 du CESEDA une dérogation ponctuelle visant à allonger la durée maximale annuelle de séjour en France des travailleurs saisonniers étrangers, dans la limite de neuf mois au total au titre de l'année en cours, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire et un maximum de six mois au-delà.
En séance, deux amendements identiques de M. Barrot et de Mme Dupont ont réécrit cet article pour le transformer en disposition non codifiée.
II - La position de la commission : un assouplissement utile pour les travailleurs étrangers présents sur le territoir
La fermeture de l'espace Schengen a gelé l'entrée sur le territoire de main d'oeuvre étrangère hors Union européenne (UE) et l'accueil de nouveaux travailleurs saisonniers. La délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) a toutefois indiqué que la consigne avait été transmise de poursuivre l'instruction d'éventuelles demandes d'autorisation de travail afin de permettre l'arrivée de saisonniers dès la levée des restrictions de circulation. Des réflexions interministérielles sont en cours pour définir de manière plus précise les conditions sanitaires préalables à l'accueil de ces travailleurs, en examinant notamment les pratiques développées par certains pays voisins tels que l'Allemagne 23 ( * ) .
Par ailleurs, les conditions de renouvellement des autorisations de travail des travailleurs saisonniers étrangers déjà présents sur le territoire français ont été facilitées, qu'il s'agisse de renouvellements de contrats arrivant à échéance ou de changements d'employeur. Seule demeure la difficulté posée par la durée limite annuelle de séjour, que le projet de loi permet d'allonger à 9 mois. Cet assouplissement temporaire semble bienvenu afin notamment de pourvoir les emplois saisonniers agricoles.
Cette borne de 9 mois apparaît conforme à la directive européenne sur les travailleurs saisonniers 24 ( * ) , et le fait de passer les trois quarts d'une année en situation de travail dans un État membre n'est pas incompatible avec l'obligation de maintenir sa résidence habituelle hors de France, dès lors que ces travailleurs ont leur domicile et leur famille à l'étranger.
S'agissant des ressortissants de l'UE, il n'y a pas d'obstacle juridique à leur recrutement sur des contrats saisonniers. Toutefois, il reste nécessaire que les États membres se coordonnent sur la question des conditions de franchissement quotidien ou régulier des frontières par ces travailleurs .
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Bilan de la campagne de recrutement de main d'oeuvre animée par Pôle emploi pour pourvoir les emplois saisonniers agricoles pendant le confinement Une campagne proactive a été menée par Pôle emploi afin de pourvoir les emplois saisonniers agricoles risquant de rester non pourvus pendant le confinement, avec la mise en place d'une plateforme. Selon la DGEFP, 6 549 offres d'emploi saisonnier ont été collectées du 15 mars au 10 mai 2020, ce qui représente une baisse modérée par rapport à la même période de 2019 (7 258 offres). Cette diminution est beaucoup plus faible dans l'agriculture que dans la plupart des autres secteurs. Le nombre d'offres pourvues s'avère plus élevé qu'en 2019 sur cette même période : plus de 4 000 offres ont été pourvues en 2020 contre 3 669 en 2019. La plateforme a contribué à ce résultat. Des initiatives spécifiques ont été entreprises sur les territoires, à l'image de l'action concertée menée avec la FNSEA et les représentants de la MSA dans le Gard, le Maine-et-Loire et la Marne. L'objectif était d'identifier de manière fine les besoins en recrutement des entreprises et, pour Pôle emploi, d'accompagner de manière précise le recrutement |
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 1er sexies
Dérogation à la règle du remboursement des agents
publics territoriaux
ou hospitaliers mis à disposition auprès
des établissements hospitaliers
Cet article, introduit par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, propose une rédaction « en dur » de la demande d'habilitation qui figurait dans le texte initial afin de permettre de déroger à la règle du remboursement des agents publics territoriaux ou hospitaliers mis à disposition auprès des établissements hospitaliers. La commission des affaires sociales a formulé un avis favorable à l'adoption de cet article, sous réserve de l'adoption d'un amendement visant à informer le Parlement sur les conséquences financières de ce dispositif.
I - Une faculté de mise à disposition gratuite actuellement prévue pour les seuls fonctionnaires d'État
Si les statuts des différentes fonctions publiques prévoient que des agents puissent être mis à la disposition d'un autre employeur, le principe du remboursement de la rémunération de l'agent concerné prévaut, les possibles exceptions étant précisément énumérées par la loi .
S'agissant de la fonction publique d'État , les possibilités de dérogation au principe de remboursement sont énumérées au II de l'article 42 de la loi n° 84-16. Relativement larges, elles incluent les mises à disposition aux établissements publics de santé .
En revanche, aux termes du II de l'article 49 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, il ne peut être dérogé à cette règle que lorsque la mise à disposition intervient entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif dont elle est membre ou qui lui est rattaché, auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, auprès d'un groupement d'intérêt public, auprès d'une organisation internationale intergouvernementale, d'une institution ou d'un organe de l'Union européenne, d'un État étranger, auprès de l'administration d'une collectivité publique ou d'un organisme public relevant de cet État ou auprès d'un État fédéré.
Et, en vertu du II de l'article 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, de telles mises à disposition gratuites ne peuvent être effectuées qu'au profit d'un groupement de coopération sanitaire, d'un groupement d'intérêt public, d'une organisation internationale intergouvernementale, d'une institution ou d'un organe de l'Union européenne, d'un État étranger, auprès de l'administration d'une collectivité publique ou d'un organisme public relevant de cet État ou auprès d'un État fédéré.
Dans ces deux derniers cas , et de manière un peu paradoxale pour les agents de la fonction publique hospitalière, la mise à disposition d'un agent à un établissement de santé à titre gratuit n'est donc pas possible .
Or l'étude d'impact précise que dans le cadre de l'actuelle crise sanitaire, environ 1 500 agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière seraient concernés par de telles mises à disposition , notamment dans le cadre de la solidarité interrégionale envers les territoires les plus touchés. Une évolution du cadre législatif est donc nécessaire pour ne pas aboutir à la mise en difficulté financière des établissements publics de santé bénéficiaires de ces mises à disposition d'urgence.
II - Le dispositif proposé : l'élargissement de la dérogation aux agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière pendant l'état d'urgence sanitaire
Dans la version initiale du projet de loi, le Gouvernement demandait une habilitation afin d'étendre par ordonnance aux agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière la possibilité de déroger au principe de remboursement des agents mis à disposition d'un établissement public de santé.
À l'initiative de son rapporteur, la commission spéciale a toutefois supprimé cette demande d'habilitation et inséré le présent article qui procède lui-même aux modifications nécessaires dans le statut des deux fonctions publiques concernées.
Ainsi, le I du présent article complète à cette fin le II de l'article 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée pour ce qui concerne la fonction publique territoriale. Et son II complète de la même façon le II de l'article 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée s'agissant de la fonction publique hospitalière.
Dans les deux cas, cette dérogation ne s'appliquerait que lorsque la mise à disposition est prononcée pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire déclaré sur le fondement de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique. Il s'agit donc bien de répondre à une situation d'urgence. Cela se distingue du caractère général de la dérogation propre aux fonctionnaires de l'État.
Il s'agit d' une initiative opportune des députés , le dispositif étant relativement simple. Cette inscription permet en outre l'application immédiate de ces dispositions.
Dans le respect des principes qui gouvernent les fonctions publiques territoriales et hospitalières, il est souhaitable que le Parlement dispose du détail de l'impact financier de telles mises à disposition , tant pour les collectivités territoriales que pour les établissements bénéficiaires. La commission a donc adopté un amendement n° 91 du rapporteur en ce sens.
La commission des affaires sociales a donné un avis favorable à l'adoption de cet article, sous réserve de l'adoption de son amendement.
Article 2 alinéa 4
Les compétences des comités d'agence et des conditions de
travail
des agences régionales de santé (ARS)
Cette section de l'article 2 tend à habiliter le Gouvernement à adapter par ordonnance les missions des comités d'agence et des conditions de travail des ARS.
Le 4° du I de cet article propose d'habiliter le Gouvernement à prendre une ordonnance dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi pour prendre les dispositions législatives afin d' adapter les missions des comités d'agence et des conditions de travail des agences régionales de santé (ARS).
Ces comités ont été créés par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique afin de remplacer, d'une part, les comités d'agence des ARS et d'autre part, leurs comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Ils sont compétents pour l'ensemble des personnels de ces agences, quel que soit leur statut - fonctionnaire ou salarié de droit privé.
Toutefois, du fait d'une erreur de plume dans ladite loi, ces comités ne reprendraient pas l'ensemble des compétences des comités d'agence , en particulier celles qui transposaient les attributions des anciens comités d'entreprise dans le code du travail.
La création des comités d'agence et des conditions de travail qui devait initialement intervenir le 16 juin 2020, a été repoussé au 1 er janvier 2021 par l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire.
Toutefois, il n'est pas acquis que le calendrier parlementaire permette de procéder aux modifications nécessaires en temps utile , au détriment des personnels des ARS.
Dans ces conditions, bien que ces dispositions ne relèvent pas d'une quelconque situation d'urgence liée à l'actuelle crise sanitaire, la commission des affaires sociales a formulé un avis favorable à l'adoption de ces dispositions .
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
* 1 Mises en place le 1 er juillet 2017, les CPRI sont composées de vingt membres, dont dix désignés par les organisations syndicales de salariés et dix par les organisations professionnelles d'employeurs. Entre les organisations syndicales de salariés, la répartition des sièges s'effectue proportionnellement aux voix obtenues à l'« élection TPE ».
* 2 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 3 Ordonnance n° 2020-388 du 1 er avril 2020 relative au report du scrutin de mesure de l'audience syndicale auprès des salariés des entreprises de moins de onze salariés et à la prorogation des mandats des conseillers prud'hommes et membres des commissions paritaires régionales interprofessionnelles.
* 4 Aux termes de l'article L. 2122-10-1-2 du code du travail, « sont électeurs les salariés des entreprises qui emploient moins de onze salariés au 31 décembre de l'année précédant le scrutin, titulaires d'un contrat de travail au cours de ce mois de décembre, âgés de seize ans révolus et ne faisant l'objet d'aucune interdiction, déchéance ou incapacité relative à leurs droits civiques ».
* 5 Les articles L. 1441-1 et L. 1441-2 du code du travail prévoient que les conseillers prud'hommes sont nommés tous les quatre ans et durant l'année suivant chaque cycle de mesure de l'audience syndicale pour le collège des salariés.
* 6 L'article L. 23-112-3 du code du travail dispose que les membres des CPRI sont désignés pour quatre ans.
* 7 Art. L. 2122-10-1 du code du travail.
* 8 Décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 relatif à l'activité partielle.
* 9 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 10 L'activité partielle n'a pas été étendue aux travailleurs indépendants. En revanche, ceux-ci bénéficient de l'aide de 1 500 euros du fonds de solidarité institué par l'ordonnance 2020-317 du 25 mars 2020.
* 11 Ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle.
* 12 Ordonnance n° 2020-428 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions sociales pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 13 Ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 14 https://dares.travail-emploi.gouv.fr/dares-etudes-et-statistiques/tableaux-de-bord/le-marche-du-travail-pendant-le-covid-19/tableaux-de-bord-hebdomadaires/article/situation-sur-le-marche-du-travail-au-12-mai-2020
* 15 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 - Article 20.
* 16 Aux termes de l'article L. 8241-1 du code du travail, une opération de prêt de main d'oeuvre « ne poursuit pas de but lucratif lorsque l'entreprise prêteuse ne facture à l'entreprise utilisatrice, pendant la mise à disposition, que les salaires versés au salarié, les charges sociales afférentes et les frais professionnels remboursés à l'intéressé au titre de la mise à disposition ».
* 17 Données issues de l'étude d'impact concernant, d'une part, les OPC monétaires et la gestion de trésorerie et, d'autre part, les obligations d'État non indexées sur l'inflation.
* 18 Amendement n° 437.
* 19 Amendement n° 448.
* 20 Ordonnance n° 2020-324 du 25 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière de revenus de remplacement mentionnés à l'article L. 5421-2 du code du travail.
* 21 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 22 En principe, un titre restaurant ne peut être utilisé les dimanches et jours fériés (art. R. 3262-8 du code du travail), doit être utilisé dans le département du lieu de travail ou un département limitrophe (R. 3262-9), et un même repas ne peut être payé avec plusieurs titres restaurant (R. 3262-10).
* 23 À cet égard, l'instruction du Premier ministre du 12 mai 2020 indique qu'une instruction sur ce thème sera finalisée dans les prochains jours.
* 24 Directive 2014/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi en tant que travailleur saisonnier.