Projet de loi de finances pour 2019 : Administration pénitentiaire

B. UNE RÉFORME DES PEINES QUI NE CONVAINC GUÈRE

Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice déposé par le Gouvernement peine à convaincre les personnels pénitentiaires. Le Sénat l'a adopté le 23 octobre 2018 non sans l'avoir profondément modifié afin de prévoir une réforme ambitieuse tendant à restaurer la lisibilité et la crédibilité du prononcé et de l'exécution des peines, conformément aux conclusions de la mission d'information de votre commission sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en oeuvre.

1. Une « nouvelle » politique des peines ?

Lors de son discours prononcé à l'école nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) à Agen, le 6 mars 2018, le Président de la République a fixé les grandes orientations de la politique pénale et pénitentiaire de son Gouvernement, en marquant sa volonté de redonner du sens à la peine et de « rebâtir un système » sur les « deux piliers de l'effectivité des peines et de la dignité » des détenus.

Le droit de vote des détenus

Lors de sa visite de l'école nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), le 6 mars 2018, le Président de la République a déclaré : « Cette dignité, elle passe aussi par la reconnaissance pleine et entière des droits des détenus. Le droit de vote doit pouvoir être exercé plus simplement . »

Actuellement, les personnes détenues régulièrement inscrites sur une liste électorale peuvent exercer leur droit de vote de deux manières :

- en se déplaçant dans leur bureau de vote après avoir sollicité et obtenu une permission de sortir , pour « l'exercice par le condamné de son droit de vote » (article D. 143-4 du code de procédure pénale) ;

- en votant par procuration , dont le bénéfice est ouvert par l'article L. 71 du code électoral aux « personnes placées en détention provisoire et [aux] détenus purgeant une peine n'entraînant pas une incapacité électorale ».

En pratique, l'exercice du droit de vote par les personnes détenues est rendu difficile par la quasi-impossibilité pour les détenus de trouver un mandataire de confiance et de faire valider sa procuration, par le nombre très limité de permissions de sortir accordées et par la nécessaire complexité des démarches exigées pour s'inscrire sur les listes électorales au regard des difficultés de la population carcérale.

Seulement 2 % des détenus ont voté à la dernière élection présidentielle grâce, notamment à 853 procurations et à 200 permissions de sortir.

En mars 2018, le Président de la République a souhaité « que tous les détenus en France puissent exercer le droit de vote » pour les prochaines élections européennes.

À l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a adopté un dispositif de vote par correspondance sous pli fermé dans les établissements pénitentiaires pour les prochaines élections européennes qui se tiendront en mai 2019 (article 50 ter du projet de loi).

Ces dispositions ont été supprimées par l'Assemblée nationale qui préfère un dispositif de vote par correspondance sous pli fermé centralisé auprès d'une commission électorale chargée d'établir la liste des détenus admis à voter par ce procédé, de recenser les votes et de veiller à la régularité ainsi qu'à la sincérité des opérations de vote.

Votre rapporteur entend les critiques de l'Assemblée nationale quant à son dispositif mais relève que le dispositif gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale ne peut s'appliquer qu'aux élections nationales : quid des prochaines élections municipales ?

Souhaitant réordonner « un droit de la peine particulièrement complexe, souvent incohérent et peu efficace », le titre V du projet de loi s'articule autour de quatre axes :

- réécrire l'échelle des peines afin de favoriser le recours à des peines de milieu ouvert, avec notamment la création d'une peine de détention à domicile sous surveillance électronique ;

- « éviter le prononcé de peines d'emprisonnement ferme qui se révèlent injustifiées et inefficaces pour lutter contre la récidive », avec l'interdiction des peines d'emprisonnement ferme d'une durée inférieure ou égale à un mois ;

- réduire le champ d'application de la procédure d'aménagement ab initio, par le juge de l'application des peines, des peines d'emprisonnement ferme ;

- réduire les sorties sèches.

Les personnels pénitentiaires restent dubitatifs face à ces annonces qui ne modifient qu'à la marge l'état du droit, singulièrement les annonces concernant la « réécriture » de l'échelle des peines.

Présentation des dispositions de l'article 45 du projet de loi
	Peines d'une durée inférieure ou égale à un mois	Peines d'une durée supérieure à un mois, inférieure ou égale à six mois	Peines d'une durée supérieure à six mois, inférieure à un an d'emprisonnement	Peines d'une durée supérieure à un an
Principe	Interdiction	Obligation de prononcer une mesure d'aménagement	Obligation de prononcer une mesure d'aménagement si la personnalité et la situation du condamné le permettent, même sans projet de réinsertion (article 132-25 du code pénal)	Exécution
Exception	ø	Motivation spéciale en cas de refus d'un aménagement d'une peine dont la durée est comprise entre un mois et un an		ø
		Impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné	Impossibilité matérielle. Convocation devant le juge de l'application des peines ou mandat de dépôt à effet différé ou mandat de dépôt

Le droit positif prévoit déjà l'incarcération en dernier recours et fait déjà de l'aménagement des peines d'emprisonnement ferme le principe. Nombre de dispositifs existent déjà, notamment la contrainte pénale, le sursis avec mise à l'épreuve, le travail d'intérêt général ou les stages, pour permettre aux magistrats de prononcer des peines qui ne soient pas des peines d'emprisonnement.

Actuel article 132-19	Dispositions du projet de loi
Une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate	Une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine indispensable et si toute autre sanction est manifestement inadéquate

Le Gouvernement ne semble pas s'interroger sur les raisons de la sévérité accrue des magistrats : la personnalité des délinquants, l'économie des moyens, le faible taux d'encadrement des peines en milieu ouvert, les délais d'exécution des peines en milieu ouvert...

Il est peu probable qu'une nouvelle modification marginale de l'état du droit modifie sensiblement les flux d'incarcération.

Contrairement à l'objectif affiché de lisibilité, le projet de loi ajoute même de la complexité en introduisant la notion « d'incarcération indispensable », qui semble se distinguer de l'obligation déjà prévue par le droit existant « d'incarcération nécessaire ».

Plutôt que de réaffirmer le principe de l'aménagement des peines d'emprisonnement à l'audience, n'aurait-il pas fallu s'interroger sur les causes des taux excessivement faibles d'aménagements prononcés ab initio par les tribunaux correctionnels ? En 2016 ont été aménagées ab initio :

- seulement 1,3 % des peines d'une durée inférieure ou égale à six mois ;

- seulement 0,8 % des peines d'une durée supérieure à six mois et inférieure ou égale à un an ;

- et seulement 0,4 % des peines d'une durée supérieure à un an et inférieure ou égale à deux ans.

L'absence d'informations fiables et vérifiées quant à la situation personnelle de l'individu semble empêcher tout aménagement ab initio . Si le projet de dossier unique de personnalité annoncé par le Président de la République paraît pertinent, les délais nécessaires à sa conception et sa réalisation informatique ne permettront pas une utilisation avant plusieurs années.

Aucun renforcement de l'évaluation présentencielle, et non des enquêtes sociales rapides, n'est réellement proposé par le projet de loi. Or seule une évaluation présentencielle approfondie permettrait aux juridictions correctionnelles de prononcer la peine la plus adaptée au profil des délinquants.

Les personnels des SPIP rappellent régulièrement la nécessité d'organiser véritablement une césure du procès pénal, avec une première décision du tribunal correctionnel sur la culpabilité, la réalisation d'une évaluation de la situation individuelle de la personne et une seconde décision du tribunal correctionnel sur la peine.

Votre rapporteur rappelle que le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice proposait d'encourager les juridictions à utiliser davantage la procédure de l'ajournement du prononcé de la peine et que la mission d'information de votre commission sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en oeuvre, proposait également d'expérimenter la césure systématique du procès entre le prononcé de la culpabilité et le prononcé de la peine.

2. Une priorité « cosmétique » donnée au milieu ouvert

Alors que le plan pénitentiaire présenté par la garde des sceaux le 12 septembre 2018 insiste sur la priorité donnée au milieu ouvert, aucune évaluation de l'impact des dispositions du projet de loi de programmation sur la charge d'activité des personnels des SPIP n'a été réalisée.

Or les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) suivent d'ores et déjà un nombre considérable de personnes en milieu ouvert comme en détention.

Au 1 ^er avril 2018, 245 805 personnes placées sous main de justice (PPSMJ) étaient prises en charge par 3 248 CPIP ^{23 ( * )} (dont 204 CPIP contractuels), soit un ratio moyen de 75,68 dossiers par conseiller. Un tel ratio ne permet pas un suivi optimal des PPSMJ. Nombre de détenus incarcérés pour quelques mois ne rencontrent jamais de conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation.

Il semble déraisonnable d'accroître leurs missions avant même que les recrutements prévus soient effectifs.

Les personnels dénoncent des « innovations » cosmétiques, inutiles et qui ne s'appuient pas sur leurs besoins.

Ainsi, le plan pénitentiaire insiste sur le renforcement des moyens alloués au travail d'intérêt général, avec la création d'une agence des travaux d'intérêt général. Annoncée sans état des lieux ni consultation des personnels qui mettent en oeuvre chaque jour des peines de travail d'intérêt général, cette réforme a symbolisé pour beaucoup le mépris du Gouvernement à leur égard. In fine , cette agence, renommée agence des travaux d'intérêt général et de l'insertion professionnelle, devrait être « créée » prochainement en remplacement du service de l'emploi pénitentiaire (SEP) dont elle reprendrait les effectifs (215 agents).

Les missions de l'agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice

Service à compétence nationale, l'agence aurait pour mission de développer le travail d'intérêt général (TIG) ainsi que la formation professionnelle, le travail et l'insertion professionnelle (et l'insertion par l'activité économique) pour les personnes placées sous main de justice, en particulier dans les établissements pénitentiaires.

Afin de faciliter son action, elle disposerait d'une plateforme numérique au soutien de ses missions, permettant notamment de recenser et de localiser les offres d'activité, mais également de faciliter la gestion opérationnelle des TIG affectés à une personne.

Alors qu'actuellement ce sont les services pénitentiaires d'insertion et de probation qui recherchent, pour le compte des magistrats, des offres de TIG, l'agence serait désormais chargée de rechercher des nouveaux postes de TIG mais également de rechercher des activités de travail en détention. L'agence serait également chargée de piloter l'expérimentation concernant l'accueil des condamnés dans les entreprises relevant de l'économie sociale et solidaire.

3. Une surévaluation de la baisse du nombre de détenus

Le Gouvernement annonce la baisse du nombre de détenus de 8 000 personnes d'ici 2022, en raison de certaines dispositions du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, sur la base d'hypothèses très contestables.

Impact « à terme » de la réforme selon le Gouvernement

Nombre de détenus	300	10 392	9 000
	Interdiction des peines d'une durée inférieure ou égale à un mois	Aménagement obligatoire des peines d'une durée comprise entre 1 et 6 mois	Placement sous surveillance électronique pour les peines d'une durée comprise entre 6 mois et 1 an	Limitation de la procédure de l'article 723-15 pour les peines d'une durée comprise entre 6 mois et un an (possibilité de mandat de dépôt à effet différé)	Abaissement du seuil de la procédure de l'article 723-15 de deux ans à un an	Libération sous contrainte automatique aux 2/3 de la peine	Développement de l'ARSE	Développement des placements sous contrôle judiciaire	Total
DDSE PSE	210	3118	1800	- 1530	- 440	350			3508
SL		1559		- 85	- 20	120			1574
PE		1559		- 34	- 5				1520
TIG	90			- 17	- 5				68
LC				- 34	- 30	180			116
Impact de la réforme	- 300	- 6236	- 1800	1700	500	- 650	- 600	- 600	- 7986

Source : à partir de l'étude d'impact sur le projet de loi de programmation 2018-2022
et de réforme pour la justice .

Ainsi, l'étude d'impact considère que le développement d'enquêtes présentencielles va permettre de développer l'assignation à résidence sous surveillance électronique et le placement sous contrôle judiciaire alors qu'aucune mesure ne concerne le développement d'enquêtes présentencielles ; ces enquêtes ne doivent pas être confondues avec les enquêtes sociales rapides qui, elles, font l'objet de maigres évolutions.

De même, l'étude d'impact estime que le renforcement du caractère automatique de la libération sous contrainte pourrait conduire à doubler leur nombre.

L'étude d'impact prévoit également que le principe d'un aménagement des peines entre un et six mois conduirait à substituer à 30 % des détentions correspondantes une détention domiciliaire sous surveillance électronique, à 15 % un placement en semi-liberté et à 15 % un placement extérieur. 40 % resteraient en détention. Or le projet de loi ne renforce qu'à la marge le principe selon lequel l'aménagement est le principe et la détention, l'exception.

Enfin, l'étude d'impact considère que la création de la peine de détention domiciliaire sous surveillance électronique (DDSE) va se substituer aux peines de prison ferme dans 20 % des cas, alors qu'il existe déjà la modalité d'aménagement de placement sous surveillance électronique (PSE) : aucune diminution du nombre des écrous ne peut donc être envisagée.

De plus, plusieurs mesures du projet de loi peuvent conduire, in fine , à incarcérer davantage de personnes.

Ainsi, la création d'une procédure de comparution à effet différé ^{24 ( * )} (article 39 du projet de loi), refusée par le Sénat n'est pas de nature à réduire le nombre de placements en détention provisoire. Actuellement, seules peuvent être placées en détention provisoire les personnes mises en examen dans le cadre d'une instruction et les personnes en attente d'être jugées dans le cadre de la procédure de la comparution immédiate ou de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Si la procédure de comparution a effet différé a pour finalité de réduire le nombre d'ouvertures d'informations judiciaires, et donc potentiellement le nombre de détentions provisoires, cette procédure offrirait désormais, pour la première fois en dehors de la procédure d'instruction, la possibilité de placer en détention provisoire, une personne contre laquelle il n'existe pas assez d'éléments pour permettre sa comparution immédiate devant un tribunal correctionnel. Cette procédure tend ainsi à faciliter les placements en détention provisoire , sans le formalisme de l'ouverture d'une information judiciaire.

L'article 44 du même projet de loi tend à permettre à une juridiction, lorsqu'elle prononce un ajournement aux fins d'investigation sur la personnalité, de placer une personne en détention provisoire. Si votre commission est favorable à cette disposition, elle aura probablement un effet à la hausse sur la détention provisoire qu'il convient de prendre en compte.

De même, l'article 45 du projet de loi, dans sa rédaction votée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, tend à réduire le champ d'application de la procédure de l'article 723-15 du code de procédure pénale qui prévoit l'examen systématique en vue d'un aménagement des situations des condamnés à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à deux ans, non incarcérés à la date du jugement : cette procédure ne concernerait désormais que les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à une année. Cette mesure, au milieu du gué en termes de cohérence et de lisibilité des peines ^{25 ( * )} , aurait pour conséquence l'augmentation de plusieurs milliers de détenus.

L'interdiction des peines d'emprisonnement d'une durée de moins d'un mois (article 45 du projet de loi) apparaît également être une « fausse bonne idée ». Une telle disposition n'aurait vraisemblablement qu'une incidence limitée dès lors que seulement 9 100 peines d'une durée inférieure ou égale à un mois ont été prononcées en 2017 et seulement un peu plus de 600 d'entre elles faisaient l'objet d'un mandat de dépôt. L'étude d'impact estime sa portée, sur une année, à une diminution de 300 détenus.

Selon nos collègues François-Noël Buffet et Yves Détraigne, rapporteurs du projet de loi, il n'est pas improbable que cette disposition ait l'effet inverse : « une telle disposition pourrait surtout présenter des effets de seuil contre-productifs : afin de contourner cette interdiction, les juridictions de jugement qui souhaitent prononcer une peine courte d'emprisonnement devront fixer un quantum minimal de deux mois, au lieu d'un, au risque d'allonger la durée moyenne d'incarcération. »

Par ailleurs, le nombre de peines de travaux d'intérêt général (TIG) exécutées risque de diminuer au profit de peines sous écrou. En effet, jusqu'à présent, il était possible pour le juge de l'application des peines de convertir les peines d'emprisonnement d'une durée inférieure à six mois en peine de travail d'intérêt général ^{26 ( * )} . Désormais, l'aménagement obligatoire des peines de six mois d'emprisonnement en un placement sous surveillance électronique, une semi-liberté ou un placement à l'extérieur aurait pour conséquence de tarir le nombre de peines pouvant être converties en travail d'intérêt général.

Enfin, votre rapporteur observe que le plan pénitentiaire prévoit la mise en place d'une « véritable régulation carcérale » par la réunion des juridictions et des SPIP « au sein des commissions d'exécution et d'application des peine », dont l'absence de traduction législative est particulière inquiétante. Cette atteinte à l'autorité de la chose jugée devrait impérativement être encadrée par des critères légaux.

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* ²³ Les CPIP peuvent également s'appuyer sur 251 CPIP stagiaires, 61,7 ETPT d'assistants sociaux (ASS) titulaires et 27,3 ETPT d'ASS contractuels.

* ²⁴ La procédure de comparution à effet différé a vocation à s'appliquer à l'encontre d'une personne suspecte, placée en garde à vue, contre laquelle il n'existe pas d'éléments de preuve permettant une comparution immédiate et pour laquelle l'ouverture d'une instruction serait nécessaire pour un placement en détention provisoire. Cette procédure tend donc à diminuer le nombre d'ouvertures d'informations judiciaires.

* ²⁵ Le dispositif adopté par le Sénat supprime tout examen automatique par le juge de l'application des peines tout en renforçant les exigences de motivation des peines. Ces deux dispositifs ont été supprimés par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ²⁶ Étant donné que la peine de détention à domicile sous surveillance électronique est une peine autonome, elle ne pourrait être convertie en travail d'intérêt général.